Rozsudek NSS sp. zn. 30Ca 292/2007

Právní věta

Rozhodnutí Energetického regulačního úřadu, vydané ve správním řízení o změně rozhodnutí o udělení licence k podnikání v oblasti plynárenství podle zákona č. 458/2000 Sb., energetický zákon, která se týká výlučně podmínek pro provozování plynárenského zařízení podnikatelským způsobem, se nikterak nedotýká práv a povinností vlastníka pozemku, který sousedí s pozemkem, na němž je plynárenské zařízení vybudováno a dosud provozováno. Vlastníku sousedního pozemku tak nesvědčí postavení účastníka správního řízení ani podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, ani podle § 27 odst. 2 téhož zákona.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2008, čj. 30 Ca 292/2007-41)*)

Správní řízení: účastenství v řízení o změně rozhodnutí o udělení licence podle energetického zákona Věc: Ing. Petr P. proti Energetickému regulačnímu úřadu o účastenství ve správním řízení. Před žalovaným bylo vedeno řízení o žádosti společnosti OKD, DPB, a. s., o změnu rozhodnutí o udělení licence s předmětem podnikání „výroba plynu“. Změna se týkala upřesnění místa a počtu jednotlivých těžebních sond v příslušných dobývacích prostorech, zapisovaných do seznamu provozoven pro tuto licenci. Žalobce se u žalovaného domáhal práva být účastníkem tohoto řízení. Žalovaný rozhodnutím vydaným v I. stupni dne 6. 6. 2007 rozhodl tak, že žalobce účastníkem daného správního řízení není, neboť práva, k jejichž porušení či ohrožení by mělo podle tvrzení žalobce dojít, nemohou být změnou rozhodnutí o udělení licence přímo dotčena. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, který žalovaný (předseda Energetického regulačního úřadu) rozhodnutím ze dne 20. 8. 2007 zamítl. V odůvodnění uvedl, že rozhodnutí o udělení licence, a stejně tak rozhodnutí o jeho změně, je svojí povahou rozhodnutím o udělení podnikatelského oprávnění. Před vydáním tohoto rozhodnutí žalovaný zkoumá v rozsahu a způsobem, který vyplývá z vyhlášky č. 426/2005 Sb., o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích, mimo jiné i technické předpoklady pro udělení tohoto oprávnění. Jak vyplývá z § 9 písm. a) citované vyhlášky, předpoklad „nezávadnosti“ provozu určitého plynového zařízení vůči okolí zprostředkovává žalovanému kolaudační rozhodnutí na toto zařízení. Jestliže žalobce tvrdí, že provoz určitého plynového zařízení bude mít negativní vlivy na okolní prostředí, nepřímo tím napadá pravomocné kolaudační rozhodnutí, kterým byl provoz takového zařízení jako bezpečný, zdravotně nezávadný a svoje okolí neohrožující stavebním úřadem povolen. V tomto konkrétním případě bylo užívání stavby povoleno kolaudačním rozhodnutím vydaným odborem regionálního rozvoje a stavebního úřadu Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí dne 20. 5. 2005. Předpoklad nezávadnosti působení provozu energetického zařízení byl navíc vyjádřen v pravomocném stavebním povolení ze dne 12. 1. 2004. Pokud by žalovaný na argumentaci žalobce přistoupil, narušoval by dělbu veřejných kompetencí mezi specializovanými správními úřady a nepřímo by zasahoval do kompetence stavebního úřadu. Za těchto okolností proto žalobci postavení účastníka správního řízení nesvědčí. Žalobce napadl toto rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Brně. Namítal, že změnou rozhodnutí o udělení licence na výrobu plynu bude přímo dotčen na svém vlastnickém právu a dále na svém právu na ochranu soukromí, zdraví a na příznivé životní prostředí, neboť je vlastníkem pozemku, jenž bezprostředně sousedí s pozemkem, na němž je umístěna budova regulační stanice. V této regulační stanici se nachází zařízení na úpravu zemního plynu těženého společností, s níž žalovaný vede správní řízení. Při činnostech dochází k úniku značné části zpracovávaného plynu. Žalobce odkázal na studii „Předávací stanice VTL-STL 100, Pstruží“, zpracovanou v červenci 2006 Vysokou školou báňskou - Technická univerzita Ostrava, a dovodil, že je probíhající úpravou plynu omezován ve výkonu vlastnického práva ke svým nemovitostem. Toto tvrzení doložil i znaleckým posudkem zpracovaným dne 29. 4. 2007 soudní znalkyní Ing. Ilonou Janíkovou. Podle názoru žalobce žalovaný při rozhodování o udělení, změně nebo zrušení licence posuzuje, zda licencovanou činností nedojde k ohrožení života a zdraví osob, majetku či zájmu na ochraně životního prostředí. S odkazem na § 5 odst. 3 a § 8 odst. 1 ve spojení s § 9 odst. 4 energetického zákona dovodil, že žalovaný je úřadem, který posuzuje dotčení vlastnických práv výrobou plynu a vliv výroby plynu na zdraví osob a životní prostředí, a který se zabývá ochranou osob dotčených výrobou plynu. Žalobce nesouhlasil s tvrzením, že rozhodnutí o udělení licence a obdobně i rozhodnutí o jeho změně jsou svojí povahou rozhodnutí o udělení podnikatelského oprávnění, a tedy že dotčenou osobou podle § 27 odst. 2 správního řádu by mohl být pouze držitel jiné licence udělené podle energetického zákona. Přímým důsledkem vydání povolení je vznik oprávnění výrobce zřídit a provozovat těžební plynovody a připojit je k přepravní nebo distribuční soustavě podle § 57 energetického zákona, tedy zřídit a provozovat těžební plynovod vedoucí od místa těžebních sond v dobývacích prostorech až do budovy regulační stanice sousedící s nemovitostí žalobce. Vydáním tohoto rozhodnutí jsou tak přímo dotčeny další osoby, především vlastníci sousedních nemovitostí, neboť výrobou plynu, zřízením a provozem těžebního plynovodu dochází k faktickému omezení jejich vlastnického práva, případně i zásahu do jejich dalších práv. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě setrval na závěrech, které prezentoval již v napadeném rozhodnutí. Poukázal na to, že těžební plynovod a zařízení na úpravu plynu byly v provozu již v době před řízením o změně rozhodnutí o udělení licence a v daném řízení byl sledován účel podrobnější evidence zdrojů plynu (těžebních sond). Samotné rozhodnutí o udělení licence, popřípadě jeho změna, nepředstavuje právní titul k užívání, resp. provozování daného plynárenského zařízení (zde těžebního plynovodu a regulační stanice), ale státní souhlas k podnikatelské činnosti výroby plynu. Jedná se o rozhodnutí o udělení podnikatelského oprávnění. Z toho vyplývá, že na samotný provoz regulační stanice nemá vydání rozhodnutí o udělení, popř. jeho změně, vliv. Žadateli vzniká oprávnění provozovat dané plynárenské zařízení podnikatelským způsobem, tj. za účelem podnikání. Rozhodnutím žalovaného o změně rozhodnutí o udělení licence na výrobu plynu proto nemohlo dojít k dotčení práv žalobce, neboť tímto rozhodnutím se pouze mění, popř. uvádí do souladu se skutečností, charakter vykonávané činnosti (tedy zda je či není žadatel oprávněn vykonávat činnost podnikatelským způsobem) a na základě toho mu pak vznikají oprávnění a povinnosti spojené se statusem účastníka trhu s plynem podle energetického zákona. Z rozhodnutí žalovaného nevzniklo právo uvést plynárenské zařízení do provozu a využívat k účelům, pro které bylo povoleno a následně zkolaudováno. Žalovaný též poukázal na to, že při posuzování žádosti o udělení licence zkoumá, zda vybudování plynárenského zařízení a jeho užívání bylo schváleno orgánem k tomu příslušným, a vychází tak z pravomocných rozhodnutí věcně příslušných správních orgánů. Tato rozhodnutí jsou vydávána až po posouzení vlivu na životní prostředí, a pokud stavební úřad pravomocně povolil realizaci stavby regulační stanice, kdy musel ve stavebním řízení zkoumat účel takové stavby, technologii, provedení stavby, a následně vydal kolaudační rozhodnutí, kterým byl provoz takové stavby shledán bezpečným, zdravotně nezávadným a svoje okolí neohrožujícím, není žalovaný oprávněn posuzovat splnění dílčích podmínek užívání stavby, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto příslušným stavebním úřadem. Žalovaný tedy shrnul, že ve správním řízení, v němž šlo o žalobcovo účastenství, bylo vydáno rozhodnutí, které je formou státního souhlasu, na základě kterého mohou fyzické nebo právnické osoby podnikat v energetických odvětvích, tedy vykonávat určité činnosti podnikatelským způsobem. Tento státní souhlas nenahrazuje řízení podle stavebního zákona, v němž se upravují podmínky zřizování a užívání konkrétního plynárenského zařízení. Samotné držení licence nezakládá bez dalšího oprávnění k výstavbě a užívání plynárenského zařízení, aniž by pro takové stavby bylo vydáno stavební povolení a užívání takové stavby bylo odsouhlaseno stavebním úřadem kolaudačním souhlasem podle stavebního zákona. Krajský soud v Brně žalobu zamítl.

Z odůvodnění:

Podle § 96 odst. 1 energetického zákona v řízeních upravených tímto zákonem se postupuje podle správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. V otázce účastenství v řízení přitom tento zákon jinak nestanoví. Podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu tedy platí, že účastníkem řízení (o žádosti) je žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou pak účastníky správního řízení další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

Žalobce není žadatelem ve správním řízení vedeném před Energetickým regulačním úřadem in merito. Nadto není ani osobou, jíž by svědčilo se žadatelem společné právo nebo povinnost, ohledně níž by bylo správní rozhodnutí in merito vydáváno. Žalobce tedy není účastníkem správního řízení podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu.

Aby žalobci svědčilo právo být účastníkem správního řízení in merito podle § 27 odst. 2 správního řádu, musel by být rozhodnutím vydávaným in merito dotčen ve svých právech nebo povinnostech, a toto dotčení by nadto muselo být přímé.

Rozhodnutí, jehož se žadatel ve správním řízení in merito domáhá, je podle § 3 odst. 3 energetického zákona autoritativním souhlasem státu s tím, aby žadatel mohl podnikat v příslušném regulovaném odvětví. Žalovaný podle § 5 odst. 3 energetického zákona v řízení in merito posuzuje, zda žadatel prokázal, že má finanční a technické předpoklady k zajištění výkonu příslušné činnosti a že touto činností nedojde k ohrožení života a zdraví osob, majetku či zájmu na ochraně životního prostředí. Má-li tyto podmínky za žadatelem prokázané, pak podle § 8 odst. 1 energetického zákona rozhodne o udělení licence.

Rozhodnutí o změně rozhodnutí o udělení licence, které je v řízení in merito před žalovaným vydáváno, je tedy toliko rozhodnutím, z něhož žadateli má vyplynout podnikatelské oprávnění pro příslušnou činnost, jež je činností regulovanou, a jeho rozsah. Řízení in merito o udělení státního souhlasu podle § 3 odst. 5 energetického zákona před žalovaným se tedy netýká otázky, zda lze příslušné plynárenské zařízení (zde umístěné na pozemku sousedícím s pozemkem žalobce) vybudovat, zprovoznit či nadále provozovat, ale zda tak lze činit podnikatelským způsobem, jenž jediný podléhá regulaci. Toto konkrétní řízení in merito se nadto netýká ani otázky, zda lze zahájit podnikatelský způsob provozu tohoto zařízení, ale toliko podmínek dalšího provozování podnikatelským způsobem. Těžební plynovod a zařízení na úpravu plynu bylo v provozu již v době před řízením o změně rozhodnutí o udělení licence před žalovaným a jeho samotné uvedení do provozu nebylo předmětem řízení o změně rozhodnutí o udělení licence vedeného nyní in merito. Změna rozhodnutí o udělení licence na výrobu plynu, jíž se žadatel v tomto konkrétním řízení in merito domáhá, nezakládá žadateli oprávnění k provozování daného plynárenského zařízení, ale k tomu, aby výrobu plynu mohl nadále uskutečňovat podnikatelsky, a sice za podmínky podrobnější evidence zdrojů plynu (těžebních sond).

Tvrdí-li žalobce, že je omezován na svém vlastnickém právu (coby právu vlastníka sousedního pozemku) samotnou úpravou plynu v plynárenském zařízení, pak otázka, zda v příslušném plynárenském zařízení bude či nebude upravován plyn, tedy zda toto plynárenské zařízení bude za účelem úpravy plynu provozováno (což žalobce dle jeho tvrzení má na jeho vlastnickém právu omezovat), není předmětem řízení před žalovaným. Tato otázka byla řešena ve správním řízení o povolení stavby uvedeného plynárenského zařízení (stavební povolení ze dne 12. 1. 2004, jak na ně žalovaný poukazuje). Právo uvést plynárenské zařízení do provozu a nadále jej provozovat ke konkrétnímu věcnému účelu (úpravě plynu) rozhodnutí žalovaného v řízení in merito tedy nezakládá, nikterak jej nerozšiřuje ani nezužuje.

Má-li žalovaný podle § 5 odst. 3 energetického zákona zkoumat mimo jiné prokázání skutečnosti, že příslušnou činností nedojde k ohrožení života a zdraví osob, majetku či zájmu na ochraně životního prostředí, pak výklad žalovaného, podle něhož při posuzování žádosti o udělení nebo změně licence v uvedené otázce zkoumá, zda vybudování plynárenského zařízení a jeho samotné provozování (zde bez ohledu na skutečnost, zda se tak mělo dít podnikatelským či nepodnikatelským způsobem) bylo schváleno orgánem k tomu příslušným (žalovaný tak vychází z pravomocných rozhodnutí věcně příslušných správních orgánů, přitom tato rozhodnutí jsou vydávána až po posouzení vlivu na životní prostředí, a pokud stavební úřad pravomocně povolil realizaci stavby regulační stanice, kdy musel ve stavebním řízení zkoumat účel takové stavby, technologii, provedení stavby, a následně vydal kolaudační rozhodnutí, kterým byl provoz takové stavby shledán bezpečným, zdravotně nezávadným a svoje okolí neohrožujícím, není žalovaný oprávněn posuzovat splnění dílčích podmínek užívání stavby, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto příslušným stavebním úřadem), považuje zdejší soud za správný, zákonný, plně odpovídající principu dělby pravomocí a příslušnosti mezi jednotlivé orgány státní správy. Má-li rozhodnutí příslušného stavebního úřadu, na které žalovaný poukazuje (kolaudační rozhodnutí ze dne 20. 5. 2005), charakter podkladového rozhodnutí v otázce prokázání části podmínek podle § 5 odst. 3 energetického zákona, a nedotýká-li se řízení vedené in merito před žalovaným samotné stavby regulační stanice, jejího provozování (zahájení provozu nebo změny věcné podstaty jejího provozu), pak není žádných práv žalobce, jichž by se rozhodnutí vydávané žalovaným v tomto řízení mohlo přímo dotknout, a jež by nadto nebyla již chráněna v samotném předchozím řízení před stavebním úřadem, v němž bylo vydáno rozhodnutí, kterým bylo při předchozím rozhodování žalovaného o udělení licence prokazováno splnění části podmínek podle § 5 odst. 3 energetického zákona. Změna podmínek pro provozování příslušného plynárenského zařízení (podmínky podrobnější evidence zdrojů plynu - těžebních sond) ze strany sektorového regulátora vůči podnikateli působícímu v regulovaném odvětví nic nemění na žalobcových právech vlastnických, garantovaných normami obsaženými v předpisech ústavního pořádku, na žalobcových právech sousedských podle předpisů občanského práva ani na žalobcových právech vlastníka sousedního pozemku podle předpisů stavebního správního práva, plně uplatnitelných před vydáním rozhodnutí o konkrétním užívání stavby plynárenského zařízení (kolaudační rozhodnutí Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí ze dne 20. 5. 2005). Z rozhodnutí žalovaného o tom, za jakých podmínek může být příslušné plynárenské zařízení nadále provozováno podnikatelským způsobem, nemůže žalobci přímo vyplývat žádné nové právo ani žádná nová povinnost, jeho práva a povinnosti se rozhodnutím žalovaného v porovnání se stavem před zahájením správního řízení in merito o změně rozhodnutí o udělení licence s předmětem podnikání „výroba plynu“, týkáli se změna upřesnění místa a počtu jednotlivých těžebních sond v příslušných dobývacích prostorech, ani nikterak nemění.

Žalobci tedy nesvědčí ani postavení účastníka správního řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu.

Žalovaný tedy v otázce žalobcova účastenství v řízení o změně rozhodnutí o udělení licence použil správný právní předpis, v jeho rámci aplikoval správnou právní normu (§ 27 odst. 2 správního řádu), přitom výklad, o který opřel závěr o tom, že žalobce není účastníkem předmětného správního řízení in merito, je dle zdejšího soudu odůvodněný a věcně správný. Napadené rozhodnutí žalovaného tak není nezákonné; žalobce na jeho procesních právech nikterak nezkrátilo.