Rozsudek NSS sp. zn. 5 As 67/2008

Právní věta

Při stanovení určitého kritéria pro vymezení okruhu účastníků v případě stavby, která může mít vliv na široké okolí, nelze takové kritérium měřit pouze hlediskem hospodárnosti a okruh účastníků limitovat stanovením odstupové hranice vyjádřené v metrech bez přihlédnutí k ostatním vlivům. Samotná náročnost takového posuzování nemůže být dostatečným ospravedlněním pro vyloučení osob z okruhu možných účastníků řízení a nemůže obstát zásada „hospodárnosti“ či procesní ekonomie. Poměřuje-li stavební úřad práva dotčených osob a administrativní náročnost řízení, nemůže se přiklonit k variantě druhé. Lze-li možné přímé dotčení na právech shledat u širokého okruhu osob, nutno zvolit i tomu odpovídající formu vedení takového řízení, nemůže však být zužován prostor pro ochranu ústavně zaručených práv.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 67/2008-111)

Stavební řízení: účastenství v řízení Věc: Antonín K. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, za účasti 1) Věry K., 2) akciové společnosti WIND TECHNOLOGY, o účastenství ve stavebním řízení, o kasační stížnosti žalobce. Obecní úřad Libouchec, odbor stavební a životního prostředí, dne 27. 2. 2007 rozhodl, že žalobce není účastníkem stavebního řízení zahájeného dne 6. 2. 2007 ve věci „Výstavba 2 ks větrných elektráren“ na p. č. 600 v k. ú. Větrov u Krásného Lesa. V odůvodnění uvedl, že oproti územnímu řízení byl stanoven nový okruh účastníků, přitom nemovitosti žalobce se nacházejí minimálně 300 m za stanovenou hranicí 400 m od jednotlivých větrných elektráren. Vlastnická práva žalobce k nemovitostem tak nemohou být dotčena, a není proto účastníkem řízení. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný dne 2. 5. 2007 zamítl a usnesení stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí mimo jiné odkázal žalovaný na hlukovou studii zpracovanou Ing. Jiráskou a na to, že hlukové limity nebudou překračovány ve vzdálenosti cca 400 m kolem každé stavby. Žalobce, jehož nemovitost se nachází za touto hranicí, není účastníkem stavebního řízení, neboť u něho nedochází k přímému dotčení na vlastnickém právu. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem dne 23. 4. 2008 zamítl. Odůvodnění rozsudku založil krajský soud (stejně jako žalovaný) na tom, že u žalobce nedojde, vzhledem ke vzdálenosti jeho nemovitosti od hranic „povolené“ hlučnosti k přímému dotčení na vlastnickém právu. Krajský soud neshledal v rozhodnutí žalovaného žádné pochybení a konstatoval, že správní orgán zcela legitimně vymezil dotyčný hraniční okruh do 400 m od povolované stavby, jakkoli jej takto žádný právní předpis nestanoví, nicméně z podstaty věci bylo nutno nějaký okruh vymezit. Krajský soud posoudil jako rozumné kriterium hygienické limity hladiny hluku, které musejí být dodržovány při chodu větrných elektráren pro vymezení přímého dotčení vlastníka sousedních nemovitostí. Uvedl rovněž, že jelikož dosah stroboskopického efektu, tj. efekt rotujícího stínu, byl v dané lokalitě odborníky odhadnut do vzdálenosti cca 2760 m a v okolní krajině je větrná elektrárna běžně viditelná i do vzdálenosti cca 40 km, nebylo dle názoru soudu možné za rozumné kritérium pro stanovení hraničního okruhu zakládající účastenství, považovat dosah stroboskopického efektu či dokonce viditelnost větrné elektrárny v okolní krajině. Krajský soud uzavřel, že žalobce ničím nepodložil své tvrzení o tom, že u jeho nemovitosti bude v noční době hluková zátěž dosahovat při omezeném provozu větrné elektrárny 39 dB. Krajský soud dále konstatoval, že neshledal důvodnou námitku o tom, že se žalovaný nevypořádal s argumentací obsaženou v odvolání ohledně vlivu záměru na životní prostředí a stroboskopický efekt a narušení rázu krajiny. Krajský soud uzavřel, že sice připouští, že nemovitost žalobce bude v důsledku chodu větrných elektráren zasažena stroboskopickým efektem a že dojde k narušení rázu krajiny v dané lokalitě, popř. může dojít i k zastínění při příjmu televizního nebo radiového signálu, nicméně tyto zásahy neshledal takové intenzivní povahy, že by jimi mohlo dojít k přímému dotčení vlastnických práv ve smyslu § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Soud vycházel rovněž z faktu, že ve směru od větrných elektráren k nemovitosti stěžovatele se terén nejprve mírně zvyšuje a následně se snižuje, přičemž v nejbližším okolí domu stěžovatele se rozprostírá ve vysokém sponu zeleň. Ani v hrozbě eventuálního snížení tržní ceny nemovitosti soud neshledal důvod pro přiznání účastenství v řízení. Proti tomuto rozsudku krajského soudu brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku účastenství stěžovatele a jeho manželky, jakožto vlastníků nemovitostí nacházejících se na vymezeném území. Krajský soud se zcela ztotožnil s názorem žalovaného, který při svém rozhodování o účastenství vycházel z vymezení území, a to ve vzdálenosti do 400 m od každého stožáru a 20 m na každou stranu od přístupové komunikace a VN přípojky, jako území, v němž mohou být stavbou přímo dotčena vlastnická práva vlastníků pozemků nacházejících se v takto vymezeném území, což by potom těmto osobám zakládalo účastenství ve stavebním řízení. Vzhledem k tomu, že nemovitost stěžovatele je vzdálena od stavby větrných elektráren cca 700 m, vlastnické právo, dle názoru žalovaného i soudu, nemůže být přímo dotčeno a tudíž nemůže být účastníkem řízení. Stěžovatel s tímto názorem nesouhlasí a namítá, že ze žádných právních předpisů nevyplývá stanovení hraničního okruhu do 400 m od povolované stavby pro posouzení práva účastenství v řízení. Okruh účastníků stavebního řízení je vymezen v § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona tak, že účastníkem stavebního řízení je vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že pro souzenou věc je podstatné, že z výpočtu Ing. Aleše Jirásky očekávaných ekvivalentních hladin akustického tlaku, které bude způsobovat chod větrné elektrárny, jež je založeno ve správním spise, vyplývá, že povolené hygienické limity nebudou překračovány ve vzdálenosti ca 400 m od předmětné nemovitosti stěžovatele. Přímé dotčení, jak na něj odkazuje stavební zákon, nelze omezit pouze na porušení předpisy stanovených limitů, ale je za ně nezbytné považovat jakýkoli zásah, který je přímo způsobilý ohrozit, omezit či ztížit výkon vlastnických práv. Sám žalovaný navíc připouští, že hluková zátěž provozu větrných elektráren v noční době dosáhne v blízkém okolí nemovitosti stěžovatele 39 dB, tedy hladiny pouze o 1 dB nižší, než je přípustný limit stanovený právním předpisem. Stěžovatel je přesvědčen, že se při posuzování možnosti „přímého dotčení vlastnického práva“, se musí jednat vždy o pojem obsahově širší než je porušení právních předpisů stanovujících hygienické normy, jakkoli porušení hygienických norem může sloužit k nepochybnému určení „přímého dotčení“. V projednávané věci je proto nezbytné vzít v úvahu i vliv stavby na velmi široké okolí. Lze jednoznačně dovodit, že hluková zátěž větrných elektráren je v blízkosti nemovitosti stěžovatele způsobilá omezit kvalitu užívání nemovitosti a tím i jeho vlastnické právo. Není dle stěžovatele přípustný takový výklad, který by nechával na subjektivním rozhodnutí žalovaného stanovení významu „přímého dotčení vlastnických práv“. Stěžovatel dále zdůrazňuje, že ačkoli soud připustil, že v důsledku chodu větrných elektráren bude nemovitost stěžovatele zasažena stroboskopickým efektem (neboť dosah stroboskopického efektu větrných elektráren je 2760 m a samostatné věže jsou viditelné ve vzdálenosti 15 - 40 km) a dojde k narušení rázu krajiny v dané lokalitě, popř. může dojít i k zastínění při příjmu televizních a radiových signálů, neshledal tyto zásahy natolik intenzivní povahy, že by jimi mohlo dojít k přímému dotčení vlastnických práv. Stěžovatel podotýká, že nemovitost, ležící cca 700 m od větrných elektráren, bude přímo zasažena stroboskopickým efektem, jedná se o natolik závažné zásahy do krajinného rázu, je proto založeno účastenství stěžovatele ve stavebním řízení. Stěžovatel rovněž poukazuje na snížení tržní hodnoty nemovitosti. V doplnění kasační stížnosti ze dne 8. 7. 2008 stěžovatel uplatnil další výhrady ke zpracování hlukové studie, ze které žalovaný i krajský soud vycházeli, především uvádí, že v ní nejsou nikde uvedeny skutečné hodnoty rychlosti větru, zpracovatel nezohlednil specifika povětrnostních podmínek v plánovaném místě výstavby (Větrov). Stěžovatel rovněž vznáší pochybnosti o objektivnosti zpracování hlukové studie. Konstatuje dále, že v průběhu územního nebo stavebního řízení investor stavby nepředložil žádný dokument (hlukovou studii), ze kterého by vyplývalo, že ve vzdálenosti 400 m od větrných elektráren klesá hluk pod hygienické normy; s odkazem na důvodné pochybnosti (odkazuje na obdobnou situaci v obci Petrovice), které vznáší stran regulace výkonu větrných elektráren, má stěžovatel za to, že hranice 400 m není dostatečná. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu; dle jeho názoru se krajský soud vypořádal se všemi námitkami stěžovatele, přitom správně poukázal na § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, kde je vymezen okruh účastníků stavebního řízení, přičemž z tohoto ustanovení vyplývá, že ne každý vlastník sousední nemovitosti je automaticky účastníkem stavebního řízení. Přímým dotčením stěžovatele se soud podrobně zabýval. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(-) Stavební zákon nedefinuje sousedství (sousední pozemek nebo sousední stavby). Ve smyslu nálezu Ústavního soudu č. 96/2000 Sb. sousedním pozemkem není jen pozemek mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba realizována, sousedství je třeba chápat šířeji, neboť účinky stavby se neprojevují jen v hranicích stavebního pozemku.

V projednávané věci není sporná otázka „mezujícího souseda“. Důvodem, pro který nebylo stěžovateli přiznáno postavení účastníka řízení nebylo to, že by snad nebyl považován za souseda ve smyslu stavebního zákona a konstantní judikatury ve světle rozhodnutí Ústavního soudu. Postavení účastníka řízení nebylo stěžovateli přiznáno výlučně z důvodu tvrzené absence „přímého dotčení“ na jeho vlastnickém právu.

Stavební řízení představuje souhrn řízení více druhů (řízení územní, řízení o povolení staveb, změn staveb a udržovacích prací, řízení o odstranění staveb), přitom účastenství osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, je připuštěno ve všech těchto řízeních, a to při splnění společné podmínky, že konkrétním rozhodnutím mohou být dotčena jejich práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti.

Vzhledem k tomu, že zákonodárce používá pro vymezení okruhu účastníků řízení pojem přímé dotčení, je nezbytné rozlišit dvě kategorie objektivně možného dotčení vlastnického nebo jiného věcného práva k pozemku nebo ke stavbě; a to dotčení přímé a nepřímé.

Účastenství v územním i stavebním řízení má vždy dvě podmínky; existenci vlastnického nebo věcného práva jako podmínku základní a druhou podmínku, kterou je přímé dotčení existujícího práva. Klíčovým pojmem pro vymezení okruhu účastníků územního i stavebního řízení podle stavebního zákona je přitom pojem „přímé dotčení“ [srov. § 85 odst. 2 písm. b), § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona].

Jak již bylo naznačeno, stavební zákon vymezuje účastníky naplňující obě tyto podmínky shodně pro územní i stavební řízení. Stavební úřad musí vždy posoudit, kteří z vlastníků „sousedních“ pozemků a staveb na nich mohou být konkrétním vydaným rozhodnutím dotčeni.

V § 109 odst. 2 stavební zákon výslovně stanoví, které osoby účastníkem řízení nejsou. Mezi tyto osoby nelze stěžovatele zařadit (nájemce bytu, nebytového prostoru nebo pozemku).

Tvrdí-li tedy někdo, že je účastníkem řízení, bude za něj považován do doby, než se prokáže opak. Důvody, které stěžovatel stran svého účastenství v řízení tvrdil, lze ad summam označit takto: hlučnost provozu, zastínění (stroboskopický efekt), zastínění příjmu TV a radiových signálů, vizuální efekt, snížení tržní ceny nemovitosti. Postavení účastníka stavebního řízení se osobě splňující kritéria uvedená v § 109 odst. 1 stavebního zákona přiznává proto, aby mohla hájit svá práva k pozemku nebo stavbě, zejména právo vlastnické.

Občanský zákoník přiznává v § 123 vlastníkovi za účelem realizace jeho vlastnického práva jednotlivá, svou povahou různorodá dílčí práva (oprávnění). Konkrétně jde o oprávnění předmět vlastnického práva, tj. hmotnou věc (res corporalis) držet, užívat, požívat, tj. brát z věci plody a jiné užitky, nakládat s ní (disponovat), zejména ji - ať již za úplatu či bezúplatně - zcizit a tak ji převést na jinou osobu (ať fyzickou či právnickou). Vlastník věci může však být ve výkonu jednotlivých vlastnických oprávnění různě omezen, popř. může část svých oprávnění či dokonce všechna - ať již ze své vůle či proti své vůli - pozbýt. Vždy však, v případě omezení či odnětí vlastnického práva musí být vlastníkovi zachována procesní práva a možnost účinné obrany, a to jak v řízení správním, tak i v řízení soudním.

Stavební úřad ve své úvaze o postavení účastníka řízení vycházel toliko z hranice 400 m, tuto označil za limitní pro dodržení hlučnosti dle výše o značeného posudku - hluková studie. Vzhledem k tomu, že nemovitost stěžovatele se nachází za touto hranicí, nebylo mu postavení účastníka ve stavebním řízení přiznáno, a to i přesto, že mu takové postavení bylo přiznáno v řízení územním. Jak již Nejvyšší správní soud výše uvedl, v předloženém posudku Ing. Jirásky, ze kterého stavební úřad vycházel, je výslovně uvedeno v bodě 6, že snížením počtu větrných elektráren došlo ke snížení hluku v obci Adolfov, hodnoty v kritickém místě v obci Větrov zůstaly přibližně stejné. Z uvedeného je zřejmé, že snížení počtu větrných elektráren, o jejichž umístění se rozhodovalo v územním řízení, v němž stěžovateli bylo přiznáno postavení účastníka řízení z důvodu splnění podmínky dle § 85 odst. 2 písm. b stavebního zákona, nemohlo a nemělo vliv na míru dotčení práv stěžovatele, tedy na naplnění podmínek dle § 109 odst. 1 písm. e) citovaného zákona.

Dle názoru Nejvyššího správního soudu žalovaný, resp. primárně stavební úřad pochybil, vycházel-li pouze a výlučně z toho, že v místě nemovitosti stěžovatele nebudou překročeny stanovené limity hluku, neboť není pochyb o tom, že dojde ke zvýšení hluku v okolí stavby obecně, byť by jeho hladina nedosahovala ještě přípustného mezního limitu. Není pochyb o tom, že stěžovatel bude zasažen hlukem, z uvedeného důvodu byl zařazen i mezi účastníky územního řízení.

Za účastníka řízení je třeba považovat i vlastníka sousedního pozemku v případě, že stavební úřad dojde k závěru, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě může být rozhodnutím vzhledem k velikosti stavebního pozemku a umístění stavby na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům stavby, účelu jejího užívání atd., přímo dotčeno. Je třeba se proto nejprve pokusit o vymezení pojmu přímé dotčení pozemku nebo stavby. Přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různé imise (§ 127 odst. 1 občanského zákoníku). Imisemi se obecně rozumí výkon vlastnického práva, kterým se zasahuje do cizího vlastnického nebo jiného práva nad míru přiměřenou poměrům (viz shora citované ustanovení občanského zákoníku podle kterého: „Vlastník věci se musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv ... Nesmí ... nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy, ... stíněním a vibracemi ...“). Přímým dotčením sousedních nemovitostí může být např. jejich dotčení zvýšenou intenzitou dopravy v místě stavby vzhledem k jejímu účelu.

Naproti tomu není zcela zřejmé, zda lze za přímé dotčení sousední nemovitosti považovat např. výrazné zhoršení nebo úplné odejmutí stávajícího výhledu ze sousedního pozemku nebo stavby nově umisťovanou stavbou, byť by odstupové vzdálenosti staveb stanovené prováděcí vyhláškou ke stavebnímu zákonu byly dodrženy. Takto lze otázku položit zjevně i v případě stěžovatelem tvrzeného dotčení v důsledku snížení tržní hodnoty nemovitosti nebo změny krajinného rázu (ve výhledu). Svým charakterem je takové „dotčení“ nepochybně odlišné od předchozí řady případů shora uvedených, kdy jde nesporně vždy o přímé dotčení.

Jakkoli Nejvyšší správní soud chápe úvahu žalovaného i krajského soudu o nutnosti stanovení určitého limitu pro vymezení okruhu účastníků v případě stavby, která může mít vliv na široké okolí, nelze takové kritérium měřit pouze hlediskem hospodárnosti a okruh účastníků limitovat stanovením odstupové hranice bez přihlédnutí k ostatním vlivům (V daném případě min. hranici stroboskopického efektu, jehož možné negativní vlivy jsou obsaženy v přiloženém posudku). Samotná náročnost takového posuzování nemůže však být dostatečným ospravedlněním pro vyloučení osob z okruhu možných účastníků řízení a nemůže obstát zásada „hospodárnosti“ či procesní ekonomie. Poměřuje-li stavební úřad práva dotčených osob a administrativní náročnost řízení, nemůže se přiklonit k variantě druhé. Lze-li možné přímé dotčení na právech shledat u širokého okruhu osob, nutno zvolit i tomu odpovídající formu vedení takového řízení, nemůže však být zužován prostor pro ochranu ústavně zaručených práv.

Nejvyšší správní soud na rozdíl od krajského soudu neshledal jediným vhodným kritériem toliko stanovení hranice odstupové vzdálenosti, aniž by bylo přihlédnuto k ostatním vlivům, zejména pak i k tomu, že stěžovatel byl již účastníkem územního řízení. Považoval-li totiž stavební úřad stěžovatele za osobu, jejíž práva mohla být přímo dotčena již samotným umístěním stavby, nelze dovodit jinak, než že mohou být tím spíše dotčena jeho práva i samotným provozem této stavby.