Rozsudek NSS sp. zn. 6 As 40/2009

Právní věta

Odpovědnost účastníka provozu na pozemních komunikacích za přestupek podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (odmítnutí osoby přes výzvu podle zvláštního právního předpisu podrobit se vyšetření, zda při řízení vozidla nebo jízdě na zvířeti nebyla ovlivněna alkoholem či jinou návykovou látkou), nebyla nijak dotčena novelizací § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, provedenou zákonem č. 274/2008 Sb., tedy změnou podmínek, za nichž policista či jiná oprávněná osoba vyzve řidiče k podrobení se odbornému lékařskému vyšetření ke zjištění, zda řidič byl či nebyl ovlivněn alkoholem.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2009, čj. 6 As 40/2009-125)

Správní trestání: přestupky v silniční dopravě Přestupky: ochrana před alkoholismem a jinými toxikomaniemi Věc: Michal Š. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Městský úřad Tachov vydal dne 29. 8. 2008 rozhodnutí, jímž žalobce uznal vinným přestupkem podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích porušením § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu a uložil mu pokutu ve výši 25 000 Kč a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 12 měsíců. Přestupku se měl žalobce dopustit tím, že v provozu na pozemních komunikacích se přes výzvu podle zvláštního právního předpisu odmítl podrobit vyšetření, zda při jízdě vozidla nebyl ovlivněn alkoholem či jinou návykovou látkou. Ve svém odvolání proti uvedenému rozhodnutí žalobce především namítal, že svou zákonnou povinnost podle § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu splnil, když se podrobil orientační dechové zkoušce provedené analyzátorem alkoholu v dechu značky Dräger. Žalovaný odvolání žalobce zamítl s tím, že každý řidič je povinen podrobit se na výzvu strážníka či příslušníka Policie České republiky vyšetření podle zákona č. 379/2005 Sb. Takovým vyšetřením není pouze orientační dechová zkouška, nýbrž i lékařské vyšetření spojené s odběrem krve či jiného biologického materiálu. Povinností žalobce tedy bylo podrobit se na výzvu strážníka či policisty rovněž odbornému lékařskému vyšetření, které však žalobce odmítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. Žalobce zejména uváděl, že u něj hlídka Policie České republiky provedla orientační dechovou zkoušku, kterou po uplynutí 45 minut zopakovala. Poté mu však umožnila další jízdu motorovým vozidlem do místa jeho bydliště, aniž by jej k lékařskému vyšetření vyzvala. Žalovaný tedy nezjistil skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu z roku 2004. Krajský soud žalobě rozsudkem ze dne 19. 5. 2009 vyhověl, rozhodnutí Městského úřadu Tachov i žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že přestože hlídka Policie České republiky žalobce vyzvala k lékařskému vyšetření za účelem zjištění, zda nebyl ovlivněn alkoholem, žalobce se takovému vyšetření odmítl podrobit. Tímto zjištěním krajský soud vyvrátil skutkovou žalobní námitku. V odůvodnění svého rozsudku krajský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS. Krajský soud uvedl, že v nyní posuzované věci stejně jako ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 9/2008, je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že po podání žaloby došlo ke změnám hmotněprávních ustanovení zvláštního zákona, upravujících podmínky, za nichž vzniká povinnost podrobit se orientačnímu a lékařskému vyšetření pro zjištění ovlivnění alkoholem. Ustanovení § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2009 stanoví, že je-li provedena orientační dechová zkouška zjišťující obsah alkoholu v krvi analyzátorem alkoholu v dechu, splňujícím podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, odborné lékařské vyšetření se neprovede. Přestože k této legislativní změně došlo až poté, co bylo řízení před žalovaným ukončeno, soud je povinen k této změně přihlédnout v souladu se zásadou retroaktivity ve prospěch pachatele tak, jak bylo uvedeno v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Žalobce tedy nemohl naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích („přestupku se dopustí ten, kdo se v provozu na pozemních komunikacích přes výzvu odmítne podrobit vyšetření, zda při řízení vozidla nebo jízdě na zvířeti nebyl ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, ačkoliv takové vyšetření není spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví“), neboť jednání spočívající v tom, že se řidič odmítne podrobit odbornému lékařskému vyšetření, když se před tím podrobil dechové zkoušce, přestalo být protiprávní. Proti uvedenému rozsudku krajského soudu brojí žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. Namítal jednak, že krajský soud na daný případ nesprávně aplikoval rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 9/2008-77. V citovaném rozsudku se jednalo o situaci, kdy z přestupkového zákona byla vypuštěna skutková podstata, na jejímž základě byla účastníkovi řízení uložena pokuta. V nyní posuzovaném případě však skutková podstata přestupku podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, za nějž byl stěžovatel postižen, nebyla předmětem žádných legislativních změn. Ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích odkazuje na § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu, v jehož případě došlo pouze ke změně v okruhu osob oprávněných vyzvat účastníka silničního provozu, aby se podrobil vyšetření ke zjištění, zda není ovlivněn návykovou látkou. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že námitku stěžovatele, že napadený rozsudek zcela popírá princip legality rozhodování, považuje za nepříhodnou. Žalobce dále nesouhlasí s tvrzením, že krajský soud žalobce napadeným rozsudkem dekriminalizuje. V odůvodnění svého rozsudku totiž sám krajský soud konstatoval, že skutečnost, že žalobce nemůže být postihován za přestupek podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích neznamená, že je v jeho případě vyloučena odpovědnost za přestupek jiný s nižšími sazbami finančního postihu. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

III. Právní posouzení věci

(...)

III.a)

[10] Stěžejní námitka stěžovatele směřuje proti postupu krajského soudu, který na zde posuzovanou věc aplikoval princip retroaktivity ve prospěch pachatele s odkazem na argumentaci v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval závěry tohoto svého rozhodnutí.

[11] Ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 9/2008 byla stěžovatelka správními orgány shledána vinnou tím, že jako chodec zavinila střet s osobním motorovým vozidlem a způsobila tak dopravní nehodu, při níž došlo k jejímu vlastnímu zranění. Podle správních orgánů se tedy dopustila přestupku podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích ve znění účinném do 30. 6. 2006: „Přestupku se dopustí ten, kdo porušením zvláštního zákona způsobí dopravní nehodu, kterou je povinen dle zvláštního zákona neprodleně ohlásit policistovi“. Zvláštním zákonem je v tomto případě zákon o silničním provozu, který ve svém § 47 stanoví, že dopravní nehodou je „událost v provozu na pozemních komunikacích [-] při níž dojde k usmrcení nebo zranění osoby [-]“. Citované ustanovení zákona o přestupcích bylo však po vydání rozhodnutí správního orgánu prvního i druhého stupně dvakrát novelizováno. Došlo rovněž k přečíslování § 22 zákona o přestupcích, jehož následkem byla úprava původně vtělená do § 22 odst. 1 písm. c) začleněna do písm. h) tohoto ustanovení. Znění § 22 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích účinné od 22. 8. 2007, tedy v době rozhodování krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, stanovilo, že „přestupku se dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích porušením zvláštního právního předpisu způsobí dopravní nehodu, při které je jinému ublíženo na zdraví“. K této novelizaci došlo novelou provedenou zákonem č. 215/2007 Sb., přičemž z důvodové zprávy k tomuto bodu vyplývá, že návrh zákona „upravuje skutkovou podstatu tak, aby byl řidič potrestán v případě, kdy způsobí zranění jiné osoby, nikoliv sám sobě“ (Poslanecká sněmovna, tisk č. 174/0, 5. volební období, dostupný na www.psp.cz). Podle nového znění zákona o přestupcích tedy již nelze uložit sankci tomu, kdo porušením zvláštního zákona způsobí dopravní nehodu, při níž dojde k jeho vlastnímu zranění. Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 As 9/2008 dospěl k závěru, že krajský soud pochybil, když v dané věci nezohlednil princip retroaktivity ve prospěch pachatele a nezrušil rozhodnutí správního orgánu, kterým byla stěžovatelce uložena sankce podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích ve znění účinném do 30. 6. 2006. Jedině takové řešení by totiž nezasáhlo do ústavně zaručeného práva stěžovatelky.

[12] V nyní posuzované věci byl žalobce shledán vinným přestupkem podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích, které stanoví, že „přestupku se dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích, se na výzvu podle zvláštního právního předpisu odmítne podrobit vyšetření, zda při řízení vozidla [-] nebyl ovlivněn alkoholem [-]“. Zvláštním zákonem je zde míněn zákon o silničním provozu, který ve svém § 5 odst. 1 písm. f) stanoví řidiči povinnost podrobit se na výzvu policisty lékařskému vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem. Podle poznámky pod čarou k § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu je zvláštním zákonem v tomto případě zákon č. 379/2005 Sb., jehož § 16 odst. 2 stanoví okolnosti, za kterých se provádí odborné lékařské vyšetření za účelem zjištění, zda je určitá osoba ovlivněna alkoholem. Ve znění účinném do 31. 12. 2008 stanovil, že takovému vyšetření „je povinna podrobit se osoba, která se požitím těchto látek uvedla do stavu, v němž bezprostředně ohrožuje sebe nebo jiné osoby, veřejný pořádek nebo majetek, dále osoba, u které je důvodné podezření, že přivodila jinému újmu na zdraví v souvislosti s požitím alkoholického nápoje [-].“

[13] Právě posledně uvedený § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. byl poté, co správní orgán prvního stupně i stěžovatel vydali svá rozhodnutí, změněn novelou provedenou zákonem č. 274/2008 Sb. Jeho současné znění účinné od 1. 1. 2009 pak stanoví, že se odborné lékařské vyšetření neprovede, pokud je provedeno orientační vyšetření zjišťující obsah alkoholu pomocí dechové zkoušky realizované kvalitním certifikovaným přístrojem.

[14] Poté, co Nejvyšší správní soud zrekapituloval obě porovnávané situace, nezbývá, než zodpovědět otázku, zda se v nyní posuzované věci jedná skutečně o případ, kdy je nezbytné uplatnit princip retroaktivity ve prospěch pachatele tak, jak předestřel krajský soud v napadeném rozsudku.

[15] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k zodpovězení této stěžejní otázky, bylo třeba zabývat se tím, zda vůbec lze citovaný princip vlastní právu trestnímu uplatnit i v případě správních deliktů. K tomu se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS: „[-] od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod - není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o ‚jakémkoli trestním obvinění`, je třeba záruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Pro české právo to pak znamená, že i ústavní záruka článku 40 odst. 6 Listiny o tom, že je nutno použít pozdějšího práva, je-li to pro pachatele výhodnější, platí jak v řízení soudním, tak v řízení správním.“

[16] Co se týká samotné aplikace principu retroaktivity ve prospěch pachatele na případ stěžovatele, konstatuje Nejvyšší správní soud, že žalobci byla uložena sankce podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích za porušení § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silniční dopravě ve spojení s § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že pouze posledně uvedené ustanovení bylo v nyní posuzovaném případě předmětem relevantní novelizace. Toto ustanovení však podle Nejvyššího správního soudu nestanoví účastníkům dopravního provozu, či jiným osobám, které se případně mají podrobit zkoušce na obsah alkoholu v krvi, povinnost se jí skutečně zúčastnit. Tato povinnost je zakotvena v § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu: „Řidič je povinen podrobit se na výzvu policisty [-] vyšetření podle zvláštního právního předpisu“, a následek nesplnění této povinnosti pak v § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Ustanovení § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. stanoví pouze modality zjišťování, zda je určitá osoba ovlivněna alkoholem, a určuje, za jakých podmínek se ten který způsob zjišťování použije. Novelizací tohoto ustanovení tedy nedošlo k ničemu jinému než ke změně okolností, za jakých policista či jiná k tomu oprávněná osoba realizuje výzvu k podrobení se vyšetření. Povinnost podrobit se takové výzvě je však nadále v nezměněné podobě zakotvena v § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu a ten, kdo se přes takovou výzvu odmítne vyšetření podrobit, se nadále dopouští přestupku podle § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích. Toto ustanovení nijak nerozlišuje mezi účastníky dopravního provozu, kteří byli vyzváni za podmínek § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. před novelizací, a těmi, kteří jsou vyzváni za podmínek, kdy se odborné lékařské vyšetření provádí až subsidiárně, pokud zjištění dosažená prostřednictvím orientační dechové zkoušky nejsou spolehlivá. Protiprávní jednání těchto osob spočívající v odmítnutí podrobit se danému vyšetření je tedy § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích kladeno na roveň. Skutečnost, že podle nové právní úpravy je v určitých případech dostačující provedení pouhé orientační dechové zkoušky, neznamená, že by jednání pachatele spočívající v odmítnutí podrobit se přes výzvu odbornému lékařskému vyšetření nebylo protiprávní. Lze tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že nedošlo ke změně či vypuštění skutkové podstaty přestupku, za jejíž naplnění byl žalobce sankcionován, a řidič je tak i po 1. 1. 2009, tj. po novelizaci § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. provedené zákonem č. 274/2008 Sb., povinen podrobit se odbornému lékařskému vyšetření, je-li k tomu vyzván.

[17] V této souvislosti je rovněž třeba zmínit, že odkaz na zákon č. 379/2005 Sb. je v § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu učiněn formou poznámky pod čarou, která není normativní či závaznou součástí pravidla chování. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na několik rozhodnutí Ústavního soudu ČR, která poukazují na to, že „česká praxe používání poznámek pod čarou je ve světě zcela ojedinělá (viz Filip, J. Poznámky pod čarou jako problém legislativy a judikatury. Právní zpravodaj - Časopis pro právo a podnikání, říjen 1999, s. 7 - 8), a navíc často v rozporu s požadavky na formulaci právních předpisů v podmínkách právního státu. Vzniknou-li proto v důsledku použití této svérázné legislativní techniky výkladové problémy, je nutno je řešit tak, že rozhodující je vlastní pravidlo chování, nikoli to, co je stanoveno v poznámce pod čarou.“ (nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS, dále obdobně např. nálezy ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99, č. 14/2000 Sb. ÚS, a ze dne 22. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 277/96, č. 109/1996 Sb. ÚS).

[18] Neméně důležité je v této souvislosti zaměřit se na samotný účel novelizace § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 274/2008 Sb. uvádí, že zjednodušení současného duplicitního systému orientačního a lékařského vyšetřování povinných osob je jednou z možností jak přispět k odbřemenění Policie České republiky od tzv. nepolicejních činností. Účelem shora nastíněné změny právní úpravy tedy bylo umožnit Policii České republiky lépe alokovat své zdroje a zajistit tak uspokojivější realizaci jejího poslání, tj. zachování vnitřního pořádku a bezpečnosti (Poslanecká sněmovna, tisk č. 440/0, 5. volební období, dostupné na www.psp.cz). Z důvodové zprávy naopak nijak nevyplývá, že by účelem novelizace bylo omezení právní odpovědnosti účastníka dopravního provozu, který se po provedené orientační dechové zkoušce přes výzvu policisty či jiné k tomu oprávněné osoby odmítne podrobit odbornému lékařskému vyšetření. Naproti tomu v případě věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 9/2008, kde se jednalo o novelizaci § 22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, bylo účelem této novelizace právě zbavení účastníka dopravního provozu odpovědnosti v případě, kdy způsobí zranění sám sobě. Aplikace principu retroaktivity tedy v tomto případě byla nevyhnutelná, neboť „je zcela logické, že pokud určité jednání budoucí zákonná úprava ‚dekriminalizuje`, tzn. již nadále ho nepovažuje za společensky škodlivé či nebezpečné, není dán žádný rozumný důvod, aby v dobíhajících řízeních ještě trestáno bylo“ (citace z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 9/2008-77). V nyní posuzovaném případě se však jednání žalobce vzhledem k účelu provedené novelizace a k nezměněnému znění § 22 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích za společensky škodlivé považuje i nadále a není tedy důvod postupovat jako ve věci vedené pod sp. zn. 2 As 9/2008. Podpůrnou argumentaci v tomto smyslu lze ostatně nalézt i v úpravě obsažené v trestním řádu. Ten ve svém § 226 písm. e) stanoví, že soud zprostí obžalovaného obžaloby, jestliže „trestnost činu zanikla“. (...)