Rozsudek NSS sp. zn. 62Ca 58/2008

Právní věta

Rozhodnutí představenstva České lékárnické komory o zamítnutí žádosti o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce, které bylo třeba k registraci nestátního zdravotnického zařízení (lékárny), může být zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, neboť v důsledku něho může dojít k zabránění vstupu nových soutěžitelů na trh lékárnických služeb.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 5. 2010, čj. 62 Ca 58/2008-44)

Hospodářská soutěž: zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů Věc: Česká lékárnická komora proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu hospodářské soutěže. Žalovaný vydal dne 10. 8. 2007 rozhodnutí, kterým určil, že žalobce tím, že jeho představenstvo rozhodlo dne 27. 8. 2003 o zamítnutí žádosti o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. Alici N. a dne 17. 3. 2004 o zamítnutí žádosti o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. Lucii K., porušil § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť tato rozhodnutí představenstva žalobce představují zakázaná a neplatná rozhodnutí sdružení soutěžitelů, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu lékárnických služeb (výrok I.). Podle § 7 odst. 1 téhož zákona žalovaný žalobci plnění rozhodnutí sdružení soutěžitelů popsaných ve výroku I. do budoucna zakázal (výrok II.). Rozhodnutím ze dne 16. 6. 2008 pak předseda žalovaného zamítl rozklad žalobce a rozhodnutí prvního stupně potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že společnost The Drogerie, a. s., podala žalovanému podnět na přezkoumání činnosti žalobce při rozhodování o žádostech o vydání osvědčení odborného zástupce. Rozhodnutím představenstva žalobce ze dne 27. 8. 2003 byla zamítnuta žádost Mgr. N. a rozhodnutím ze dne 17. 3. 2004 Mgr. K. o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce v Droxi lékárně. Oznámením ze dne 2. 7. 2004 žalovaný zahájil se žalobcem správní řízení ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, které bylo spatřováno v rozhodnutí sdružení soutěžitelů - sjezdu delegátů žalobce, který dne 8. 11. 2002 schválil Licenční řád žalobce, obsahující v § 4 odst. 1 oprávnění žalobce vyjadřovat souhlas s umístěním lékárny, včetně případného odloučení oddělení pro výdej léčiv a prostředků zdravotnické techniky, a souhlas s věcným, technickým a personálním vybavením lékárny pro rozsah poskytování lékárenské péče. Během správního řízení se žalovaný zaměřil zejména na konkrétní případy, při nichž žalobce zmíněné ustanovení Licenčního řádu aplikoval. Žalovaný vydal dne 15. 9. 2004 rozhodnutí, v němž deklaroval, že žalobce tím, že sjezdem delegátů konaným dne 8. 11. 2002 schválil Licenční řád obsahující v § 4 odst. 1 oprávnění žalobce vyjadřovat souhlas s umístěním lékárny, včetně případného odloučeného oddělení pro výdej léčiv a prostředků zdravotnické techniky, a souhlas s věcným, technickým a personálním vybavením lékárny pro rozsah poskytované lékárenské péče, porušil § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť schválení § 4 odst. 1 Licenčního řádu sjezdem delegátů je zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů, které vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu lékárnických služeb. Narušení soutěže shledal žalovaný právě v odepření vstupu společnosti The Drogerie, a. s., na trh lékárnický služeb, neboť jí, resp. „jejím žadatelům“ žalobce nevydal osvědčení odborného zástupce. Rozhodnutím o rozkladu ze dne 11. 10. 2005 částečně změnil napadené rozhodnutí. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 25. 7. 2006, sp. zn. 31 Ca 164/2005, bylo rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 10. 2005 zrušeno s tím, že k narušení hospodářské soutěže vedlo nikoli samotné přijetí Licenčního řádu, které bylo shledáno protisoutěžním, ale až jeho aplikace. Po vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení zrušil předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 20. 2. 2007 rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 9. 2004. Následně žalovaný přípisem ze dne 11. 7. 2007 nazvaným „Zpřesnění předmětu řízení; Vyrozumění o možnosti vyjádřit se opakovaně k podkladům rozhodnutí“ žalobci sdělil, že „zpřesňuje předmět správního řízení sp. zn. S 125/04“ tak, že možné porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže spatřuje v rozhodnutí představenstva žalobce ze dne 27. 8. 2003 o zamítnutí žádosti o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. Alici N. a ze dne 17. 3. 2004 o zamítnutí žádosti o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. Lucii K. Proti rozhodnutí žalovaného o rozkladu podal žalobce žalobu u krajského soudu v Brně. Žalobce argumentoval, že z rozsudku Krajského soudu v Brně ve věci sp. zn. 31 Ca 164/2005 vyplývá, že § 4 odst. 1 Licenčního řádu žalobce (podle kterého byla rozhodnutí představenstva ze dne 27. 8. 2003 a 17. 3. 2004 vydána) nijak nenarušuje a není ani potenciálně způsobilý sám narušit hospodářskou soutěž. Žalobce dále zpochybnil postup žalovaného, který žalobce přípisem ze dne 11. 7. 2007 informoval o tom, že „zpřesňuje“ předmět řízení, neboť zákon o ochraně hospodářské soutěže ani správní řád žádné zpřesnění nezná. Žalobce dále uvedl, že rozhodnutí jeho představenstva týkající se vydání osvědčení pro výkon funkce odborného zástupce není rozhodnutím sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ale správním rozhodnutím, které podléhá přezkumu v rámci správního soudnictví. Obě rozhodnutí, jimiž představenstvo žalobce nevydalo osvědčení, přitom byla Městským soudem v Praze zrušena. Žalobce poukazuje na to, že každou žádost posuzovalo jeho představenstvo individuálně a každá byla původně zamítnuta z jiného důvodu. Podle žalobce tady šlo o aplikaci právních předpisů a nikoli o rozhodování o vyloučení z hospodářské soutěže. Pokud někomu nesprávným rozhodnutím představenstva žalobce vznikla újma, měl se po zrušení tohoto správního rozhodnutí soudem domáhat náhrady této újmy na základě odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (což se ostatně také zřejmě stalo). Žalovaný ve vyjádření poukázal na to, že přípisem ze dne 11. 7. 2007 neměnil skutek, pro který bylo řízení zahájeno, ale pouze jej zpřesnil podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 7. 2006, sp. zn. 31 Ca 164/2005. Skutečnost, že žalobce při vydávání rozhodnutí ve věci osvědčení realizuje veřejnou správu, považuje žalovaný za irelevantní. Žalovaný nijak nesuploval soudní moc, která zákonnost žalobcem vydaných rozhodnutí kontroluje, ale posuzoval, zda žalobce jednal v souladu se zákonem o ochraně hospodářské soutěže; nezabýval se přitom nijak tím, zda žalobce porušil i jiné právní předpisy. Žalovaný je totiž jediným orgánem, který může konstatovat porušení uvedeného zákona. Žalovaný poukázal na to, že jedním jednáním může být porušeno více právních předpisů, a jednání tak může být spojeno s více právními následky. Žalovaný dále s poukazem na řadu soudních rozhodnutí dovozoval, že žalobce je soutěžitelem podle § 2 odst. 1 téhož zákona a zdůraznil, že rozhodnutí sdružení soutěžitelů může mít různou formu, přičemž není rozhodné, zda je přímo závazné pro všechny členy sdružení či zda je výsledkem konsenzu všech jeho členů. Podstatné je, že jde o úkon sdružení. Krajský soud v Brně žalobu zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Pokud žalobce dále namítá, že rozhodnutí jeho představenstva je výkonem veřejné správy a nemůže tak být rozhodnutím sdružení soutěžitelů, ztotožňuje se zdejší soud se žalovaným v tom, že samotná okolnost, že žalobce vydáním rozhodnutí, kterým zamítl žádost o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce, vykonává veřejnou správu, nemění nic na tom, že se tímto rozhodnutím mohl dopustit porušení pravidel hospodářské soutěže. Tuto otázku (porušení pravidel hospodářské soutěže) totiž skutečně posuzuje toliko žalovaný (a následně zdejší soud, který rozhodnutí žalovaného přezkoumává) a nikoli Městský soud v Praze. Žalovaný tedy byl oprávněn posoudit a rozhodnout, zda se žalobce shora popsanými rozhodnutími nedopustil porušení pravidel hospodářské soutěže.

Poukazuje-li žalobce na možnost, aby se společnost The Drogerie, a. s., domáhala případné náhrady újmy, která jí vznikla nesprávným rozhodnutím žalobce, tak tato skutečnost nemá na shora uvedený závěr soudu žádný vliv. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-227, č. 463/2005 Sb. NSS, účelem zákona o ochraně hospodářské soutěže je ochrana konkurence jako ekonomického jevu. „Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží. Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže [...]“ (pozn. soudu: zmíněný rozsudek se sice týká zákona o ochraně hospodářské soutěže z roku 1991, v tomto ohledu je však plně použitelný i na zákon o ochraně hospodářské soutěže z roku 2001). Žalovaný tedy v řízení ve věci možného porušení pravidel hospodářské soutěže, které má veřejnoprávní charakter, nijak nesupluje řízení, v němž by se společnost The Drogerie, a. s., domáhala náhrady škody vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí žalobce (tedy řízení o soukromoprávním nároku). Obě tato řízení totiž mají rozdílný předmět i smysl.

Pokud žalobce v žalobě tvrdí, že každá žádost o vydání osvědčení byla původně zamítnuta z jiného důvodu, nemůže se s ním zdejší soud ztotožnit. Jak totiž vyplynulo ze správního spisu, zamítnutí obou žádostí bylo odůvodněno tím, že žalobce nemůže připustit, aby v rámci lékárny fungoval i jiný než odborný zdravotnický personál (prodavači drogerie), u něhož nebude možné zaručit, že nebude mít přístup k léčivům. Důvod zamítnutí obou žádostí tak byl shodný.

Soud přitom nesouhlasí se žalobcem ani v tom, že by rozhodnutím sdružení soutěžitelů ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže nemohlo být rozhodnutí žalobcova představenstva, kterým byla zamítnuta žádost o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce.

Podle § 3 odst. 1 tohoto zákona jsou dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákon o ochraně hospodářské soutěže ani zvláštní zákon z hlediska právě projednávané věci přitom jinak nestanoví.

Podle § 1 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (dále jen „zákon o komoře“), se mimo jiné zřizuje Česká lékárnická komora (žalobce) se sídlem v Praze (odstavec 1). Ta je samosprávnou nepolitickou stavovskou organizací sdružující všechny lékárníky zapsané v seznamu vedeném komorou (odstavec 2) a právnickou osobou (odstavec 3). Podle § 2 zákona o komoře žalobce dbá, aby členové komory vykonávali své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komory, zaručuje odbornost svých členů a potvrzuje splnění podmínek k výkonu lékárnického povolání podle zvláštních předpisů, posuzuje a hájí práva a profesní zájmy svých členů, chrání profesní čest svých členů a vede seznam členů (odstavec 1). Žalobce je mimo jiné oprávněn účastnit se jednání při tvorbě cen léků, léčivých přípravků a sazebníků ostatních služeb poskytovaných lékárnami, stanovovat podmínky k výkonu soukromé praxe svých členů a k výkonu funkce odborných zástupců podle zvláštního předpisu a vydávat o splnění těchto podmínek osvědčení [odst. 2 písm. a), písm. c) a písm. d)].

Podle § 9 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních (dále jen „zákon o zdravotní péči“), je- -li provozovatelem nestátního zařízení fyzická osoba, musí být plně způsobilá k právním úkonům, bezúhonná a mít příslušnou odbornou způsobilost odpovídající druhu a rozsahu zdravotní péče poskytované nestátním zařízením (odst. 1). Je-li provozovatelem nestátního zařízení právnická osoba nebo fyzická osoba, která nemá příslušnou odbornou způsobilost (podle § 6 zákona o zdravotní péči) odpovídající druhu a rozsahu zdravotní péče poskytované nestátním zařízením, je povinna ustanovit odborného zástupce, který musí splňovat podmínky uvedené v odstavci 1. Odborný zástupce musí být v pracovním poměru nebo v obdobném pracovněprávním vztahu k provozovateli nestátního zařízení, pokud není společníkem obchodní společnosti, která je provozovatelem, a odpovídá za odborné vedení nestátního zařízení (odst. 2). Podle § 10 odst. 3 písm. a) a písm. b) zákona o zdravotní péči je provozovatel nestátního zařízení povinen ke své žádosti o registraci připojit osvědčení stavovské profesní organizace ustavené zákonem a souhlas orgánu příslušného k registraci s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem poskytované zdravotní péče, není-li stavovská profesní organizace zřízena.

Žalobce je stavovskou (profesní) organizací, která má charakter veřejnoprávní korporace a disponuje vlastními samosprávnými orgány. Nehledě k formě, v níž je zřízen (forma právnické osoby), je sdružením podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže sdružujícím povinně všechny soutěžitele působící na trhu lékárnických služeb.

Na rozhodnutí sdružení soutěžitelů ve smyslu § 3 odst. 1 tohoto zákona lze přitom nahlížet jako na formálně či neformálně podchycený projev vůle soutěžitelů učiněný prostřednictvím autority, na kterou sdružení soutěžitelé přenesli oprávnění k jejímu projevu. Úkonem takových autorit mohou být usnesení výkonných orgánů sdružení, jež mají byť i nepřímo zavazovat členy sdružení, tak i konkrétní ustanovení ve stanovách, případně v jiných interních předpisech sdružení. Není přitom rozhodné, zda takové rozhodnutí sdružení je přímo závazné pro členy sdružení či nikoli, zda je vůči nim vykonatelné pod hrozbou ukládání sankcí či nikoli, zda je výsledkem konsensu všech členů sdružení či nikoli apod. Podle názoru zdejšího soudu je prvek konsenzu a koordinace členů sdružení (soutěžitelů) přítomen již v okamžiku, kdy členové sdružení vytvářejí. Rozhodnutí sdružení pak fakticky nahrazuje projev vůle jednotlivých soutěžitelů ve sdružení.

Rozhodnutí žalobcova představenstva o zamítnutí žádostí o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce nepochybně jsou rozhodnutími výkonného orgánu žalobce (jedná se tedy o projev vůle přičitatelný žalobci, který nahrazuje projev vůle jednotlivých soutěžitelů ve sdružení), a podle názoru zdejšího soudu je tedy lze považovat za rozhodnutí sdružení soutěžitelů; přitom není rozhodující pojmenování uvedených dokumentů, ale jejich obsahová náplň. Jak již uvedl zdejší soud ve svém předchozím rozhodnutí v žalobcově věci (rozsudek ze dne 25. 7. 2006, sp. zn. 31 Ca 164/2005), aby se jednalo o zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, musí se jednat o takový úkon sdružení, který je přímo zaměřený či alespoň nepřímo způsobující dopad na soutěžní chování jednotlivých soutěžitelů, tj. musí jít o takový projev vůle sdružení, který je zaměřený na způsobení určitého předem předvídaného protisoutěžního následku, popř. který je takový následek alespoň objektivně způsobilý přivodit.

Podle názoru zdejšího soudu z obsahu posuzovaných rozhodnutí žalobcova představenstva potencialita narušení soutěže jednoznačně plyne. Tím, že žalobce nevydal osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. N. a Mgr. K., znemožnil (až do vydání osvědčení po zrušení jeho rozhodnutí Městským soudem v Praze), aby společnost The Drogerie, a. s., vstoupila na trh lékárnických služeb. Bez zákonem požadovaného osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce totiž nebylo možné úspěšně požádat o registraci nestátního zdravotnického zařízení a začít provozovat lékárny. Obě rozhodnutí představenstva žalobce tak vytvořila bariéru vstupu na trh lékárnických služeb novému soutěžiteli (společnosti The Drogerie, a. s.). Soud tedy uzavírá, že rozhodnutí žalobcova představenstva o zamítnutí žádostí Mgr. N. a Mgr. K. o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce byla zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů podle § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť v důsledku nich došlo k zabránění vstupu nového soutěžitele na trh lékárnických služeb.

Závěr o tom, že v důsledku aplikace § 4 odst. 1 Licenčního řádu v konkrétním případě (např. právě v případě zamítnutí žádostí o vydání osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce Mgr. N. a Mgr. K.) může dojít k zabránění vstupu soutěžitelů na trh, ostatně deklaroval zdejší soud již ve svém předchozím rozsudku v žalobcově věci (rozsudek ze dne 25. 7. 2006, sp. zn. 31 Ca 164/2005). Rovněž v tomto rozsudku potvrdil, že znemožnění vstupu konkrétního soutěžitele na trh představuje možnost narušení hospodářské soutěže. Zdejší soud poukázal na to, že dokonání jednání znemožňujícího vstup konkrétního soutěžitele na relevantní trh ještě nemusí a priori znamenat faktické narušení hospodářské soutěže, ale může k němu toliko potenciálně vést. Soud tak již v předchozím rozhodnutí v této věci v podstatě potvrdil správnost a zákonnost závěru žalovaného o tom, že v důsledku zamítnutí žádostí Mgr. N. a Mgr. K. došlo ke znemožnění vstupu na trh lékárnických služeb společnosti The Drogerie, a. s., což by mohlo vést k narušení hospodářské soutěže na tomto relevantním trhu. Ani tuto žalobcovu námitku tak soud nyní důvodnou neshledal. (...)