Rozsudek NSS sp. zn. 7 Ans 1/2010

Právní věta

Samotná existence zahraničního dožádání, bez toho, aby bylo zřejmé, jaké otázky jsou jeho předmětem a zda jejich zodpovězení je pro věc nezbytné, nemůže bez dalšího postačovat k závěru, že žaloba na nečinnost není důvodná (§ 81 odst. 3 s. ř. s.). Totéž platí, konstatuje-li soud pouze existenci konkrétních úkonů správce daně vykonávaných v určité časové souslednosti, aniž by se zabýval povahou a účelem jednotlivých úkonů.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2010, čj. 7 Ans 1/2010-65)

Daňové řízení: nečinnost správce daně; zahraniční dožádání Věc: Společnost s ručením omezeným Siemens proti Celnímu ředitelství Praha o ochranu proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti žalobce. Celní úřad Praha 1 vydal žalobci dne 10. 5. 2007 platební výměry. Proti těmto platebním výměrům podal žalobce odvolání, které bylo spolu se spisem doručeno žalovanému dne 17. 7. 2007. Žalobce se žalobou k Městskému soudu v Praze domáhal ochrany před nečinností žalovaného, žádal aby soud žalovanému uložil povinnost vydat rozhodnutí o odvoláních žalobce proti platebním výměrům, a to ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozsudku. Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 29. 9. 2009 zamítl. Rozsudek odůvodnil tím, že postup odvolacího orgánu upravuje § 50 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“, „d. ř.“), který však nestanoví lhůtu pro vydání rozhodnutí. K tomu, aby o odvolání daňového subjektu odvolací orgán rozhodl v přiměřené době, byl vydán Ministerstvem financí vnitřní předpis č. D-308 ze dne 1. 6. 2007, o stanovení lhůt v daňovém řízení (dále jen „pokyn č. D-308“). Od data doručení odvolání žalovanému, provedl žalovaný řadu úkonů, které na sebe věcně i časově navazují. Podle městského soudu se nejedná o takové časové prodlevy mezi jednotlivými úkony, že by z nich bylo třeba dovozovat porušení zásady rychlosti řízení. Jedná se zejména o úkony týkající se doplňování spisového materiálu od správce daně, odstraňování vad řízení, doplňování výsledků daňového řízení, výslechy svědků, zahraniční dožádání a o všech těchto úkonech byl stěžovatel průběžně informován. V případě žaloby podané na ochranu proti nečinnosti správního orgánu soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.). Ze shora uvedeného vyplývá, že v průběhu odvolacího řízení žalovaný průběžně prováděl úkony, ke kterým je v souladu s § 50 d. ř. jako odvolací orgán oprávněn. S ohledem na počet učiněných úkonů, které na sebe bez větších prodlev časově navazují, a rovněž s ohledem na jejich charakter, zejména zahraničního dožádání, které s sebou přináší časovou náročnost a vázanost požadavky dožádané strany, na něž celní ředitelství reagovalo, nelze jeho postup při rozhodování o odvolání hodnotit jako nečinnost. Zejména s ohledem na to, že ke dni rozhodnutí městského soudu nebylo vyřízeno zahraniční dožádání, dospěl městský soud k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně, neboť zde existuje důvod, pro který celní ředitelství nemůže rozhodnutí o podaných odvoláních vydat. Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele městský soud potvrdil povinnost celního ředitelství jednat dle pokynu č. D-308, neaplikoval jej však na daný případ řádně a nedostatečně se s ním vypořádal v odůvodnění rozsudku. Odůvodnění samotný pokyn v podstatě zcela pomíjí, když prakticky pouze konstatuje jeho existenci a vymezuje stručně jeho obsah, aniž by se jeho aplikací na daný případ dostatečně zabývalo. V daném případě mělo být rozhodnuto ve lhůtě šesti měsíců od doručení odvolání celnímu ředitelství, resp. pokud by lhůta byla nadřízeným orgánem, tj. Generálním ředitelstvím cel, prodloužena na dvojnásobek, spadal by poslední den pro vydání rozhodnutí na 20. 6. 2008, a to i při zohlednění určitých skutečností prodlužujících řízení. Nejpozději od tohoto data je tedy celní ředitelství nečinným, a to i při zohlednění náročnosti daného případu. Prodloužením lhůty pro vydání rozhodnutí o dožádání do ciziny nelze argumentovat, neboť k dožádání došlo až dne 7. 1. 2009, tedy až v době, kdy byl správní orgán více než půl roku nečinný. Zahraniční dožádání navíc podle stěžovatele nemůže v dané věci evidentně přispět ke zjištění dalších rozhodných skutečností, a to zejména s ohledem na značný časový odstup od doby, kdy předmětné obchodní případy proběhly (rok 2001), a proto je zcela neúčelné. Pro stěžovatele je tak v důsledku takového postupu zcela nepředvídatelné, kdy dojde k ukončení řízení o podaných odvoláních, a to pouze z důvodů na straně správního orgánu. Ve výše uvedeném stěžovatel shledával nezákonnost rozhodnutí městského soudu, které se dopustil při hodnocení otázky existence nečinnosti žalovaného a nedostatečným odůvodněním učiněných závěrů. Tím, že celní ředitelství nerespektovalo pokyn č. D-308, zkrátilo stěžovatele na jeho veřejném subjektivním právu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel též nesouhlasí s názorem městského soudu, že existence určitého procesního úkonu celního ředitelství v okamžiku rozhodování soudu o žalobě odůvodňuje závěr, že celní ředitelství nebylo nezákonně nečinné. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že doposud učinil velké množství úkonů s maximální snahou o získání podkladů pro vydání rozhodnutí a odstranění vad řízení s dodržením zásady rychlosti a hospodárnosti. Ke svým úkonům v odvolacím řízení uvedl, že zjistil ze spisu, že neexistují dostatečné podklady pro vydání napadených rozhodnutí, což vyústilo v žádost o doplnění ze dne 3. 10. 2007 adresovanou Celnímu úřadu Praha 1. Dále proběhla ústní jednání napravující pochybení kontrolní skupiny. Dne 2. 9. 2008 požádal žalovaný německé celní úřady o zaslání odpovědí na otázky týkající se případu prostřednictvím zahraničního dožádání, jež muselo být z různých důvodů postupně přepracováno a doplněno, přičemž konečná verze dožádání byla odeslána dne 7. 1. 2009 odboru 313 Generálního ředitelství cel a toto obratem zaslalo dožádání německým celním orgánům. V průběhu října, listopadu a prosince 2008 probíhaly výslechy svědků. Dne 6. 4. 2009 bylo celní ředitelství požádáno o doplnění zahraničního dožádání, o konkrétní přílohy ke dvěma až třem případům a 13. 7. 2009 o zbylý spisový materiál ke všem 91 zbývajícím obchodním případům. Dne 25. 11. 2009 se dotazovalo na stav zahraničního dožádání. Aktuálně posledním krokem celního ředitelství je dopis ze dne 7. 1. 2010, kterým byl přeposlán do Německa materiál obsahující otázky a odpovědi týkající se zahraničního dožádání. S ohledem na výše uvedené celní ředitelství navrhlo, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Podle čl. I pokynu č. D-308 se při vyřizování níže specifikovaných podání daňových subjektů nebo jiných osob zúčastněných na daňovém řízení stanoví následující lhůty: dle bodu 1. písm. b) 6 měsíců pro vydání rozhodnutí o odvolání podle § 50 d. ř..

Podle čl. II bodu 2. pokynu č. D-308 se do běhu stanovených lhůt nezapočítává doba dožádání podle § 5 d. ř., doplňování podání podle § 21 odst. 8 d. ř., prověřování údajů při registraci podle § 33 odst. 11 d. ř., doplňování vyžádaných nebo dalších podkladů a poskytovaných vysvětlení na základě výzvy správce daně podle § 43 d. ř., doplňování odvolání podle § 48 odst. 5 a odst. 6, příp. podle § 50 odst. 3 d. ř. Běh lhůt se staví ode dne odeslání požadavku (výzvy) do dne obdržení odpovědi. Běh lhůt se staví i po dobu soustřeďování či doplňování stanovisek a podkladů od daňových subjektů, ostatních správců daní či jiných osob, která jsou nezbytná pro vyřízení podání. Ke stavění běhu lhůt může dojít i opakovaně. Dále se do běhu lhůt nepočítá doba od odeslání výzvy k zaplacení správního poplatku do uplynutí doby určené k úhradě správního poplatku, případně do dne úhrady správního poplatku, je-li zaplacen do dne nabytí právní moci rozhodnutí o zastavení řízení podle § 27 d. ř.

Podle čl. II bodu 6. pokynu č. D-308 může ve složitých a odůvodněných případech lhůty stanovené podle čl. I. odst. 3 písm. a), b), d) a e) prodlužovat ředitel územního finančního orgánu a ředitel celního orgánu příslušného k rozhodnutí, nejvýše na dvojnásobek původní lhůty k vyřízení.

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů. Stěžovatel namítal, že městský soud se nezabýval všemi rozhodnými skutečnostmi, že pominul otázku řádné aplikace pokynu č. D-308 na konkrét- ní okolnosti případu a na postup celního ředitelství a že nedostatečně odůvodnil své závěry.

Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí, že pokud by byla důvodná, již tato okolnost by musela vést ke zrušení napadeného rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud se ve svých rozhodnutích opakovaně zabýval výkladem pojmu nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Např. v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, vyslovil, že „[n]ení-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.“ Dále z rozsudku ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, vyplývá, že opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Také Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 7. 2003, sp. zn. IV. ÚS 40/03, č. 107/2003 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz, vyslovil, že „[p]ostup správního soudu, který nepřezkoumá rozhodnutí správního orgánu v celém rozsahu uplatněných žalobních námitek, odporuje zásadám spravedlivého procesu“. Obdobně Ústavní soud judikoval v nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. II. ÚS 242/02, č. 29/2004 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz, v němž vyslovil, že ze zásad spravedlivého procesu mimo jiné vyplývá povinnost obecných soudů svá rozhodnutí odůvodnit, reagovat na uplatněné námitky a vysvětlit jejich případné odmítnutí.

Stěžovatel v žalobě namítal, že mu nebylo nikdy oznámeno, že Generální ředitelství cel prodlužuje lhůty stanovené v pokynu č. D-308, že k prvnímu úkonu od podání odvolání došlo až na počátku roku 2008, tedy až za 8 měsíců od podání odvolání, že jednotlivé úkony, např. výslechy svědků, byly prováděny se zdržením a že úkony nevnáší do případu nové skutečnosti, jsou neefektivní a vedou pouze ke zpomalení odvolacího řízení. U ústního jednání konkretizoval některé žalobní námitky, když poukázal na průtahy ve výslechu zaměstnanců firmy UNI - DATA, Praha, spol. s r. o., a na neustále se měnící text zahraničního dožádání.

V odůvodnění napadeného rozsudku lze v podstatě jediné konkrétnější úvahy městského soudu, které se zabývají povahou v žalobě zpochybňovaných úkonů provedených žalovaným v odvolacím řízení, nalézt na jeho straně 7 ve třetím a čtvrtém odstavci. Městský soud svůj závěr o nedůvodnosti žaloby opřel o to, že celní ředitelství „provedlo řadu úkonů a že tyto úkony na sebe věcně a časově navazují“ a že probíhá zahraniční dožádání, které je časově náročné a vázané na dožádanou stranu. Městský soud dále uvedl typologii úkonů, které celní ředitelství v odvolacím řízení provádělo s tím, že se mu časové prodlevy nejeví tak, že by z nich bylo třeba dovozovat porušení zásady rychlosti. Tyto závěry, k nimž městský soud dospěl, jsou však podle Nejvyššího správního soudu nedostatečné a obecné, přičemž v nich nelze nalézt adekvátní odpověď na některé stěžovatelovy žalobní námitky. Městský soud se zejména nezabýval povahou prováděných úkonů v materiálním smyslu, tedy ve smyslu jejich účelnosti pro objasnění věci, kterou stěžovatel v žalobě zpochybnil. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na rozsudek ze dne 26. 3. 2008, čj. 1 Ans 3/2008-78, v němž uvedl, že „[p]ro posouzení důvodnosti žaloby na nečinnost může být mimo jiné důležité, zda se žalovaný vydávanými výzvami snaží zjistit podstatné informace vztahující se k příslušné daňové povinnosti, resp. relevantní skutečnosti, na základě kterých bude možné daň správně vyměřit, anebo zda se již z jeho strany jedná o zjišťování informací pro věc nepodstatných, tedy v jistém smyslu o zneužití práva“. Obdobný názor na nečinnost správního orgánu vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 2 Ans 3/2007-120, v němž mimo jiné uvedl, že „[p]okud by proto správní orgán prováděl nesmyslné a neúčelné úkony, například s cílem protahovat záměrně řízení, jednal by v rozporu s citovaným ustanovením a toto jednání by se svou povahou a závažnými právními důsledky jak z pohledu adresátů veřejné správy, tak i z hlediska ochrany veřejného zájmu dalo charakterizovat jako nečinnost správního orgánu. Lze tedy konstatovat, že nesmyslná a neúčelná činnost je z obsahového hlediska nečinností, neboť se s nečinností ve svých důsledcích dá srovnat, jelikož vede k neodůvodněnému průtahu v řízení.“ Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá při přezkoumání postupu správního úřadu jako případné nečinnosti, která by měla za následek poškozování daňového subjektu na jeho právech, požadavek přezkoumat právě účelnost a nezbytnost úkonů v odvolacím řízení. Opřel-li proto městský soud svůj závěr o nedůvodnosti žaloby o formální existenci zahraničního dožádání, aniž by se zabýval tím, co je předmětem jednotlivých otázek, zda je jejich zodpovězení pro rozhodnutí ve věci skutečně nezbytné, a dále samotnými okolnostmi průběhu zahraničního dožádání (jež podle vyjádření celního ředitelství trvá od 2. 9. 2008 doposud bez konkrétního výsledku a muselo být z důvodů spočívajících na straně celního ředitelství přepracováváno), je jeho úvaha o nedůvodnosti žaloby na nečinnost nedostatečná. Stejně tak pouhé konstatování existence úkonů vykonávaných v určité časové souslednosti, aniž by se městský soud zabýval jejich povahou a účelem, aniž by stěžovatele vyzval ke konkretizaci úkonů celního ředitelství, které považuje za neúčelné, a aniž by posoudil průběh odvolacího řízení s ohledem na obsah pokynu č. D-308, na nějž se stěžovatel v žalobě odvolával, neodpovídá požadavkům kladeným zákonem na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí. Rozsudek městského soudu je tak pro zásadní vadu, jež spočívá v jeho nepřezkoumatelnosti, nezákonný.