Rozsudek NSS sp. zn. 7 As 17/2010

Právní věta

I. Postup podle § 118 stavebního zákona z roku 2006 (žádost o změnu stavby před dokončením) lze použít pouze tak, že stavebník nejprve získá povolení ke změně stavby před jejím dokončením a teprve pak změnu stavby skutečně provede.

II. Provede-li stavebník změnu stavby bez toho, aby k ní před jejím skutečným provedením získal povolení, lze ji v závislosti na její povaze a rozsahu legalizovat toliko postupem podle § 121 stavebního zákona z roku 2006, jde-li o nepodstatnou odchylku oproti vydanému stavebnímu povolení (předloží dokumentaci skutečného provedení stavby spolu s oznámením o užívání stavby), anebo dodatečným povolením stavby postupem podle § 129 citovaného zákona, jde-li o podstatnější změnu.

III. Stavbou organicky začleněnou do okolní zástavby může za určitých okolností být i jakási architektonická „provokace“, tedy stavba jsoucí ve vědomém a architektonicky promyšleném protikladu k dosavadnímu stylu zástavby.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, čj. 7 As 17/2010-101)

Stavební řízení: změna stavby Věc: Mgr. Jana D. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o odstranění stavby, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 11. 1. 2008 byla pracovnicí Městského úřadu v Mnichovicích (dále jen „stavební úřad“) provedena kontrolní prohlídka stavby - srubu žalobkyně před uvedením stavby do užívání. Při prohlídce byl shledán rozpor skutečného provedení stavby se schválenou projektovou dokumentací. Stavební úřad proto vyzval žalobkyni k odstranění vyklenutí přesahů srubových spojů, a to ve lhůtě 50 dnů. Žalobkyně dne 23. 1. 2008 podala žádost o schválení změny stavby rodinného domku před jejím dokončením ve smyslu § 118 stavebního zákona. O této žádosti stavební úřad rozhodl tak, že dne 28. 1. 2008 usnesením řízení zastavil podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu z roku 2004 s odůvodněním, že změna stavby je již provedená, a žádost o projednání změny je proto již bezpředmětná. Stejného dne stavební úřad zahájil řízení podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, o odstranění změny stavby - přesahů srubových spojů a současně žalobkyni poučil, že může podat žádost o dodatečné povolení stavby ve smyslu odstavce 3 citovaného ustanovení. Žalobkyně dne 4. 3. 2008 zaslala stavebnímu úřadu své stanovisko, v němž uvedla, že podle jejího přesvědčení byla změna tak nepatrná, že neodůvodňuje zahájení řízení podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. K tomuto stanovisku připojila dokumentaci [technologické doporučení, zápis ve stavebním deníku, schválenou projektovou dokumentaci a současný realizovaný stav, stavební povolení a závazné stanovisko Městského úřadu v Říčanech, odboru životního prostředí (dále jen „městský úřad“) ze dne 4. 9. 2007]. V reakci na to stavební úřad dopisem ze dne 17. 3. 2008 žalobkyni opět vyzval k podání žádosti o dodatečné povolení stavby s požadovanými přílohami. Následně dne 19. 5. 2008 vydal rozhodnutí, jímž nařídil žalobkyni odstranit nepovolenou změnu stavby, a to pro narušení architektonických hodnot v daném území. Proti rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 19. 5. 2008 podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 8. 2008 zamítl. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 22. 9. 2009 zamítl. V odůvodnění soud uvedl, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že předmětný rodinný dům žalobkyně nepostavila v souladu se stavebním úřadem schválenou projektovou dokumentací, která byla podkladem pro vydání stavebního povolení. Podle názoru městského soudu, není-li stavba postavena v souladu se schválenou projektovou dokumentací, je provedena v rozporu se stavebním povolením. V takovém případě jsou splněny zákonné podmínky pro to, aby stavební úřad zahájil řízení o odstranění nepovolené změny stavby. Žalobkyně byla stavebním úřadem vyzvána a poučena o možnosti dodatečného povolení stavby ve smyslu § 129 odst. 3 stavebního zákona, ale žádost o dodatečné povolení stavby nepodala. Za takové procesní situace stavebnímu úřadu nezbylo než rozhodnout o nařízení odstranění části stavby provedené v rozporu s projektovou dokumentací. I když změna stavby oproti schválené projektové dokumentaci není změnou závažnou či výraznou, neboť se nedotýká stavby jako takové, pokud jde o její umístění či vnější rozměry, jedná se nepochybně o změnu vnějšího vzhledu stavby. Jelikož stavební zákon v § 129 neobsahuje pravidlo, které by upravovalo míru rozporu skutečného provedení stavby s obsahem vydaného stavebního povolení, postačí podle městského soudu taková odlišnost od schválené dokumentace, kterou lze již označit za rozpor. Změna vnějšího vzhledu stavby srubu žalobkyně této intenzity již dosahuje. Nepřípadnou shledal městský soud žalobní námitku, že závazné stanovisko městského úřadu vypovídá o tom, že záměrem nebudou dotčeny významné krajinné prvky a kulturní dominanty. Tomuto správnímu orgánu byla totiž předložena projektová dokumentace, která není totožná se skutečným provedením stavby. Navíc toto stanovisko nemůže nic změnit na závěru, že v daném případě byl stavebním úřadem důvodně shledán rozpor stavby se schválenou projektovou dokumentací. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž tvrdila, že se městský soud nezabýval základní skutečností, na kterou poukazovala, a to zmatečností sdělení stavebního úřadu ze dne 28. 1. 2008. V tomto sdělení byla stěžovatelka vyzvána, aby v případě, že má zájem o dodatečné povolení stavby, podala ve stanovené lhůtě žádost o dodatečné povolení stavby a k ní předložila podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Městský soud se nezabýval tím, že změny byly pouze vzhledové a nijak nezasahovaly do ostatního stavebně technického řešení domu. Požadavek na podání žádosti byl proto podle stěžovatelky zjevně šikanózní a přesahující rámec správního uvážení ve smyslu § 2 odst. 2 správního řádu. Správní orgán ani městský soud nezohlednily skutečnost, že stěžovatelka podala stavebnímu úřadu dokumentaci v rozsahu dostatečném pro povolení změny stavby. Požadavek na další podklady byl zjevně nadbytečný a neodůvodnitelný provedenými stavebními úpravami. Správní orgány i městský soud dále podle stěžovatelky nesprávně vyhodnotily závazné stanovisko městského úřadu, když tvrdily, že bylo vydáno pro původní stavební záměr stěžovatelky. Ve stanovisku je však uvedeno, že „[p]ozemky, na kterých bude stavba umístěna, nejsou pohledově příliš disponované, a z tohoto důvodu nedojde k dotčení harmonického měřítka a vztahů v krajině“. Z toho je zřejmé, že se vztahuje k pozemkům dotčeným stavbou, nikoli k původnímu architektonickému řešení stavby jako takové, a že tedy jakákoli vzhledová změna stavby nemůže ovlivnit krajinný ráz, neboť bude umístěna na pozemcích pohledově nedisponovaných. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že řízení o dodatečném povolení stavby je řízení návrhové a může být zahájeno pouze aktivní účastí vlastníka nebo stavebníka, který postavil stavbu v rozporu se stavebním povolením. Břemeno prokázání zákonem stanovených podmínek pro dodatečné povolení stavby spočívá na stavebníkovi. Absence žádosti včetně nezbytných příloh nemohla být nahrazena stanoviskem městského úřadu a projektovou dokumentací stavby, která nedokumentuje skutečné provedení stavební změny. Stěžovatelkou namítaný doklad (stanovisko městského úřadu) mohl být posouzen jako doklad v řízení o dodatečném povolení stavby, pokud by bylo zahájeno. S ohledem na nečinnost stěžovatelky, která odmítla usilovat o dodatečné povolení stavby a omezila se pouze na polemiku se stavebním úřadem zpochybňující správnost jeho postupu, neměl stavební úřad jinou možnost než nařídit odstranění již provedené změny. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(...) Další stížní námitky již obsahově směřují do správnosti posouzení rozhodné právní otázky městským soudem, a to, zda byl dán důvod k zahájení řízení o odstranění stavby. Zodpovězení této otázky je totiž rozhodující pro posouzení zákonnosti postupu stavebního úřadu podle § 129 stavebního zákona.

(...) Protože v případě stěžovatelky se jedná o změnu stavby nikoliv zamýšlenou, ale již provedenou, nelze již postup podle § 118 stavebního zákona použít, neboť ten se vztahuje pouze na situace, kdy stavebník chce před dokončením stavby některé její schválené parametry změnit. Takovou změnu nemůže stavebník nejprve provést a pak si ji pouze nechat dodatečně schválit, neboť by takto, bez součinnosti se stavebním úřadem, mohl změnou stavby narušit zájmy chráněné stavebním zákonem a eliminovat omezení vyplývající pro něho ze stavebního povolení. Postup podle citovaného ustanovení tedy nelze chápat jinak než jako jakési „malé“ stavební řízení, to ostatně vyplývá i z dikce odstavce 2 tohoto ustanovení, v němž teprve na základě kladného rozhodnutí o žádosti o změnu stavby je stavebník oprávněn (do budoucna, nikoli zpětně) změnu provést.

Stěžovatelka, která již změnu stavby provedla, má podle stavebního zákona dvě různé možnosti, jak postupovat, jež jsou závislé na povaze a míře odchylky změny stavby od původní projektové dokumentace, která byla stavebnímu úřadu předložena se žádostí o stavební povolení. Jednak lze postupovat podle § 121 odst. 1 stavebního zákona, kdy stavebník předloží dokumentaci skutečného provedení stavby a stavební úřad vysloví souhlas s jejím užíváním, anebo podle § 129 odst. 3 stavebního zákona, kdy stavební úřad z úřední povinnosti zahájí řízení o odstranění stavby. Stavební úřad tedy může za určitých podmínek neakceptovat provedenou změnu jako drobnou odchylku od původního stavebního povolení, resp. dokumentace, a mít ji za důvod postupu podle § 129 odst. 3 stavebního zákona, a to v závislosti na povaze změny. Postup podle citovaného ustanovení bude namístě tehdy, bude-li změna posouzena nikoli jako drobná odchylka od schválené projektové dokumentace, nýbrž jako změna provedená v rozporu se stavebním povolením. Signálem o tom, že zde existuje rozpor, bude zpravidla to, že změna znamená negativní zásah do chráněných veřejných zájmů či práv a zájmů třetích osob vybočující z mezí dosavadního oprávnění stavebníka. Stěžovatelka od počátku ve všech fázích správního a soudního řízení poukazovala na marginalitu jí provedené změny a nesouhlasila s jejím posouzením, jak je provedl stavební úřad. Poukazovala i na vybočení ze stávající praxe v jejím případě s ohledem na nejednotný urbanistický charakter obce. Posouzení povahy změny přísluší podle stavebního zákona stavebnímu úřadu a nikoli stavebníkovi, neboť je to stavební úřad, kdo při svém rozhodování má ze zákona povinnost dbát, aby byla zajištěna ochrana veřejných zájmů a práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob. Stavební úřad disponuje odbornými znalostmi z oblasti stavebnictví a architektury a v oblasti posuzování zásahu do krajinného rázu je pak vázán závaznými stanovisky dotčených orgánů chránících veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Stavebnímu úřadu je také znám architektonický ráz budov či urbanistický charakter konkrétní lokality a rovněž stávající praxe posuzování určitých změn staveb. Před vydáním souhlasu s užíváním či kolaudačního rozhodnutí tak stavební úřad při prohlídce dokončené stavby zkontroluje, zda byly dodrženy podmínky, jimiž ve stavebním povolení omezil právo stavebníka stavět, a to právě s ohledem na zájmy, jež je třeba v dané lokalitě chránit. Zjistí-li, že změna je natolik výrazná, že by mohla mít potenciálně negativní dopad na existující zákonem chráněné zájmy (architektonické a urbanistické hodnoty, krajinný ráz), je nutno takto změněnou stavbu podrobit novému posuzování v rámci požadavků kladených na povolení stavby stavebním zákonem, což i vyplývá z dikce § 129 odst. 2 stavebního zákona. Stavebník proto musí v řízení podle § 129 odst. 3 stavebního zákona prokázat, že stavba není mimo jiné umístěna v rozporu se záměry územního plánování, zejména s územně plánovací dokumentací, a že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním zákonem. Dodatečné povolení pak může být vydáno v řízení, jež je podle stavebního zákona koncipováno jako řízení návrhové. Je tedy věcí stavebníka, aby prokázal splnění podmínek, s nimiž stavební zákon spojuje možnost dodatečného povolení stavby. Tato otázka je v řízení o odstranění stavby otázkou předběžnou, do jejíhož vyřešení stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší. Posoudit dopad stavby na veřejné zájmy chráněné zvláštním zákonem (krajinný ráz) není oprávněn stavební úřad, nýbrž příslušný dotčený orgán státní správy, který ve věci vydá závazné stanovisko. Stavební úřad je však oprávněn v rámci své pravomoci posoudit, zda změna stavby ještě spadá do podmínek, za nichž bylo souhlasné závazné stanovisko vydáno, a pokud již nikoli, je oprávněn a povinen dát podnět k zahájení řízení o vydání takového stanoviska (podobně viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10 2004, čj. 6 A 97/2001-39, č. 499/2005 Sb. NSS a rozsudek téhož soudu ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 As 52/2009-227). Je to tedy stavební úřad, který na základě skutkových zjištění, své úvahy a s ohledem na stávající správní praxi v obdobných případech v dané lokalitě posoudí, zda se jedná o nepodstatnou odchylku ve smyslu § 121 odst. 1 stavebního zákona, anebo již o rozpor s rozhodnutím stavebního úřadu ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Stavebník se pak zvolenému postupu stavebního úřadu může podřídit, požádat o dodatečné schválení stavby a předložit k tomu odpovídající dokumentaci. Stavebník má ovšem také právo zpochybňovat úvahu stavebního úřadu o povaze změny, pokud ji považuje za nesprávnou či nedůvodnou (šikanózní). Bude-li jeho argumentace přesvědčivá, je na stavebním úřadu, aby řízení o odstranění stavby zastavil a změnu posoudil jako drobnou odchylku spolu se souhlasem k užívání v rámci postupu podle § 121 odst. 1 stavebního zákona. Stejně tak může stavebník správnost úvahy stavebního úřadu o povaze změny napadnout za použití řádných opravných prostředků, neboť tato úvaha může vést k vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.

Z obsahu správního spisu je zřejmé, že stěžovatelka odmítala na provedenou změnu stavby reagovat ve smyslu § 129 odst. 2 stavebního zákona a od počátku řízení o odstranění stavby tvrdila, že na „legalizaci“ takto provedené změny postačí již stávající vydané stavební povolení. Je proto nutné posoudit správnost závěrů městského soudu, jež se týkají zákonnosti správní úvahy stavebního, a posléze krajského úřadu ohledně povahy změny stavby stěžovatelky. Podle stavebního úřadu vyklenuté přesahy srubových spojů ohrožují zájmy chráněné zvláštními předpisy, přičemž v rozhodnutí o odstranění stavby je odkaz na závazné stanovisko městského úřadu, odboru životního prostředí. Současné provedení stavby navozuje dojem východní zástavby (Slovensko a Ukrajina) a do daného území není vhodné a absolutně nezapadá do okolí. Na tuto úvahu reagovala stěžovatelka v odvolání, přičemž trvala na tom, že jde o zanedbatelnou změnu, která se nedotýká veřejných zájmů chráněných v území a že úvaha je v rozporu se závazným stanoviskem. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí s touto námitkou vůbec nevypořádal a pouze uvedl, že nelze akceptovat domněnku stěžovatelky, že se jedná o zanedbatelnou změnu stavby, a nelze akceptovat jako postačující závazné stanovisko městského úřadu, neboť to se vyjadřovalo k původní projektové dokumentaci. Tyto závěry nejsou podloženy žádnými úvahami, a způsobují tak nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Žalovaný se totiž vůbec meritorně nezabýval námitkami směřujícími do nesprávnosti posouzení dopadu změny stavby na architektonický ráz dané lokality či zájem chráněný zvláštními zákony a neuvedl k úvahám stavebního úřadu žádné své vlastní závěry. Přitom se v dané věci jedná o nosné důvody zvoleného postupu a následného vydání rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění nepovolené změny stavby, což stěžovatelka od počátku zpochybňuje.

Městský soud pak nemohl napadené rozhodnutí žalovaného z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti meritorně přezkoumat, pokud se jedná o žalobní námitku stěžovatelky týkající se marginality změny stavby, neboť s touto otázkou se žalovaný přezkoumatelným způsobem vůbec nevypořádal. Místo toho chybějící úvahu žalovaného nahradil svojí vlastní úvahou, když uvedl, že ač se nejedná o změnu výraznou či závažnou, stále se jedná o změnu vnějšího vzhledu, a že stavební zákon neobsahuje ustanovení, jež by upravovalo míru rozporu skutečného provedení stavby, takže stavebnímu úřadu nezbylo než rozhodnout o nařízení odstranění nepovolené změny stavby. Tento postup městského soudu založil nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, neboť z povahy věci nelze přezkoumat nepřezkoumatelné. Městský soud byl sice vázán žalobními body (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), ovšem i tato vázanost není bezvýjimečná, protože podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem v případě nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, čj. 2 Ads 33/2003-78, č. 523/2005 Sb. NSS). Pokud tak městský soud neučinil, je i jeho rozsudek nepřezkoumatelný, což je Nejvyšší správní soud povinen vzít v úvahu z úřední povinnosti.

Zčásti je důvodná stížní námitka, že stavebnímu úřadu byly dodány pro posouzení věci relevantní podklady, mimo jiné i stanovisko městského úřadu ze dne 4. 9. 2007. Souhlasit lze se stěžovatelkou potud, že není správná úvaha žalovaného a městského soudu, že závazné stanovisko městského úřadu a priori nelze akceptovat, bylo-li vydáno na základě původní projektové dokumentace. Dopad obsahu závazného stanoviska na změnu stavby stěžovatelky se totiž odvíjí od povahy změny a vymezení typu veřejného zájmu, který by byl změnou případně dotčen. Bez posouzení toho, zda se změnou podstatně změnily podmínky oproti těm, za kterých bylo závazné stanovisko vydáno, a jaký chráněný zájem byl změnou dotčen, nelze vyslovit, zda změna stavby je jím kryta či nikoli. Stavební úřad tedy musí, i s ohledem na obsah existujícího závazného stanoviska, nejprve posoudit, zda změna stavby mohla zasáhnout do krajinného rázu. Pokud ano, dá podnět příslušnému orgánu k posouzení změny z tohoto hlediska; jím pak bude vázán. Uvedený závěr pak bude relevantní i pro posouzení, zda změna má povahu nepodstatné odchylky od stavebního povolení ve smyslu § 121 odst. 1 stavebního zákona, anebo změny vyžadující postup podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. Je totiž jen obtížně představitelné, že by v případě, že změna se může dotknout krajinného rázu, mohlo jít jen o nepodstatnou odchylku.

Bez ohledu na závěr ohledně této otázky však stavebnímu úřadu vždy přísluší posouzení povahy změny z hledisek architektonických a urbanistických, přičemž právě to by bylo klíčové nejen pro posouzení, zda je namístě postup podle § 121 odst. 1 nebo § 129 odst. 3 stavebního zákona (nevyřeší-li se již na základě úvahy o zásahu do krajinného rázu), ale i pro úvahu o případném dodatečném povolení stavby, mělo-li by se postupovat podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. Úvahu o tom, jakou povahu má změna stavby, musí stavební úřad opřít zejména o její vliv na architektonický ráz dané lokality. Přitom zejména uváží, zda a do jaké míry je tento ráz jednotný a charakteristický určitým typem architektonicky hodnotné výstavby (takže „cizí“, tj. podle žalovaného ukrajinský či slovenský ráz nově budované stavby by tuto jednotu a její hodnotný charakter neúnosně narušil), anebo zda a do jaké míry se naopak jedná o stavby architektonicky v podstatě bezcenné, nevytvářející ve svém celku žádný charakteristický styl dané lokality, a tedy umožňující, že se do ní organicky začlení i stavba s „cizími“ prvky jako její oživení, ozvláštnění či doplnění. Organicky začleněnou stavbou proto může za určitých okolností být i jakási architektonická „provokace“, tedy stavba jsoucí ve vědomém a architektonicky promyšleném protikladu s dosavadním stylem zástavby. Ta může být naopak nezřídka stylotvorným prvkem či základem postupně se profilujícího nového architektonického rázu dané lokality. Významnou součástí úvahy musí být i zhodnocení architektonické zdařilosti a přínosnosti, či naopak kýčovitosti a neestetičnosti samotné posuzované změny. Bez komplexní úvahy o uvedených otázkách nelze jen na základě úsudku o „cizosti“ určitého architektonického řešení toto odmítnout jako nepřípustné.