Rozsudek NSS sp. zn. 7 As 23/2010

Právní věta

I. Veřejnoprávní média masové komunikace vytvářejí svojí existencí strukturovaný a co možná nejvíce pluralitní prostor pro vyjadřování názorů. Jejich úlohou není poskytovat sterilní informace, nýbrž odrážet realitu včetně v ní obsažených kontroverzí, nejednoznačností, vrstevnatostí a emocionality.

II. U publicistických pořadů nelze zásadu objektivity a vyváženosti (§ 31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání) vykládat jako příkaz, aby v nich zaznívaly toliko bezbarvé, opatrnické a hyperkorektní názory. Zákaz jednostranného zvýhodňování se má vztahovat na celek vysílaného programu. Proto má být vysílání pub- licistických pořadů organizováno tak, aby jednotlivé pořady byly často angažované, kritické a názorově vyhraněné, samozřejmě vždy při zachování objektivity a pravdivosti sdělení o faktech, avšak ve svém celku vytvářely pestrou a z hlediska názorového spektra společnosti reprezentativní kombinaci, podporující co nejširší a nejotevřenější diskusi o společensky relevantních tématech.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2010, čj. 7 As 23/2010-73)

Rozhlasové a televizní vysílání: zásada objektivity a vyváženosti Věc: Česká televize proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované. Dne 4. 5. 2008 žalobkyně odvysílala pořad „168 hodin“, resp. reportáž o církevních restitucích, za což jí byla rozhodnutím žalované ze dne 3. 6. 2009 udělena pokuta ve výši 400 000 Kč pro porušení § 31 odst. 3 zákona o vysílání. Podle žalované reportáž „obsahovala neopodstatněné a neargumentované výroky negativně ovlivňující stanovisko k církevním restitucím a rovněž i k církvím všeobecně, čímž reportáž zjevně prezentuje nepříznivý úhel pohledu na církevní restituce a na církev jako takovou“. Redakční komentáře obsahující výroky týkající se dohody církví s vládou (např. „vláda se s církvemi potichu dohodla [...], vládní návrh nepřikazuje církvím, jak smějí peníze utratit, [...] ostatní restituenti absolvují nekonečné soudní tahanice, jim stačila dohoda s vládou“) nelze považovat za objektivní, neboť nejde o výroky nezaujaté. „Tichou dohodou“ je naznačováno cosi nekalého, přičemž není pravdou, že by šlo o „tichou dohodu“, neboť jak je v závěru reportáže uvedeno, „boj českých církví o majetek trvá už dlouhých 18 let“ a navíc se jedná o problematiku, které je v médiích věnována značná pozornost. Komentář „vládní návrh, který nepřikazuje církvím, jak smějí peníze utratit“, byl podle žalované do reportáže zařazen zcela nelogicky a účelově. Získají-li totiž církve zpět majetek či náhradu za něj, neexistuje žádný důvod, proč by stát či kdokoliv jiný měl mít možnost do disponování s tímto majetkem zasahovat. Takové tvrzení manipulativním způsobem naznačuje negativní postoj k církevním restitucím. Poukazování na nekonečné soudní tahanice ostatních restituentů s tím, že církvím stačila dohoda s vládou, je rovněž podle žalované neobjektivní, neboť se jedná o zcela různé restituce. Tvrzení o „nekonečných soudních tahanicích“ není ničím podloženo a rovněž není pravdivé tvrzení, že církvím stačila dohoda s vládou. Církev je neobjektivně prezentována jako „zvýhodněný protipól“ vůči všem ostatním občanům. Komentáře jako např. „[m]iliardy od státu církvím pomůžou dostat se na výsluní ekonomického i politického vlivu a z božích pastýřů se stanou bohatí obchodníci“, „[ch]udé české církve náhle zbohatnou“, „[m]iliardová bankovní konta by služebníky boží proměnila ve vlivné businessmany, a ti už mají smělé plány, kterak vplout do světa velkých finančních operací“, „[c]írkvím by se splnil vytoužený sen, postupně by se zbavily závislosti na státu a staly by se z nich hráči se silným ekonomickým i politickým vlivem“, „[m]iliardy ze státní kasy tak pastýřům božím dodají sílu získat v téměř ateistické společnosti nové ovečky“ označila žalovaná za předpojaté, nevěcné a vyvolávající emoce. V centru pozornosti předmětné reportáže byly budoucí majetky a jejich využití, zejména budoucí finanční operace církví, přičemž byla opakovaně zdůrazňována možnost dosažení ekonomického a politického vlivu. Reportáž nijak nezdůrazňovala, že jde o majetkovou reparaci, naopak dávala vzniknout domněnce, jako by církve dostaly od státu miliardové částky „pro nic za nic“. Reportáž tak naznačovala, že více než o finanční odškodnění šlo o ekonomickou a politickou moc, byla tak navozována představa ziskuchtivosti církví. Bohatnutí církví bylo prezentováno jako potenciálně rizikové, neboť nabytý majetek církvím umožní působit na veřejnost, přičemž není jasné, proč by takové působení církví mělo být problematické. Reportáž zmiňovala možnost, že bohatá církev získá v téměř ateistické společnosti „nové ovečky“, že bude přitahovat ziskuchtivé typy lidí a že existuje riziko ztráty důvěryhodnosti. Využití církevního majetku k restaurování chátrajících objektů je marginalizováno slovy, že církve „konečně opraví tu poničený kostelík, tu zchátralou kapli“. Vyjádření ekonoma pražského arcibiskupství o úspěšně fungujícím projektu komunitního centra bylo podle žalované snižováno redakčním komentářem, že se tak děje v zemi, kde se 73 % obyvatel nepovažuje za věřící. Takové pojetí reportáže je podle žalované nevěcné, předpojaté a neobjektivní, vyznívá v neprospěch církví a zaujímá k nim negativní stanovisko. Porušení zákonné povinnosti bylo shledáno v redakčních komentářích a především v celkovém pojetí předmětné reportáže. Na základě žaloby žalobkyně Městský soud v Praze rozhodnutí žalované rozsudkem ze dne 3. 12. 2009 zrušil. Dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné, neboť výrok usnesení kolegiálního orgánu ve znění, o němž bylo hlasováno, a výrok rozhodnutí v písemném vyhotovení se obsahově liší a navíc žalovaná ani ve výroku rozhodnutí nekonkretizovala, v čem spočívá naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za který byla žalobkyně postihována. Žalovaná při posouzení věci opomněla rozlišit, že daný pořad obsahoval jednak tvrzené skutečnosti, které byly obsaženy ve vstupech jednotlivých církevních představitelů či jejich zástupců, a jednak hodnotové soudy, které byly obsaženy v redakčních komentářích. Zatímco existence skutečností může být prokázána, pravdivost hodnotových soudů není dokazatelná. Požadavek dokázat pravdivost hodnotového soudu nelze splnit a sám o sobě porušuje svobodu názoru. Lze sice namítat, že ani svoboda projevu či právo na informace nemohou být neomezené, avšak k jejich omezení může dojít toliko zákonem. V § 31 odst. 3 zákona o vysílání ukládá zákonodárce provozovateli vysílání povinnost zajistit, aby v konkrétně vymezených typech pořadů (zpravodajských a politicko-publicistických) bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména, aby nedocházelo k jednostrannému zvýhodňování politických stran či hnutí, popřípadě jejich názorů či názorů jednotlivých skupin veřejnosti (s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě). Toto ustanovení však nepostihuje hodnotové soudy, které byly obsaženy v redakčních komentářích. Nelze akceptovat skutečnost, aby za obsah hodnotového soudu obsaženého v komentáři redaktora či redaktorky byla uložena veřejnoprávní sankce. Hodnotový soud obsažený v komentáři je vždy vyjádřením určitého názoru, jehož sankcionování by ve svém důsledku znamenalo omezení svobody projevu či projev cenzury, která je nepřípustná. Nadto v daném případě obsah komentáře nevedl ani k jednostrannému zvýhodňování politické strany či hnutí, popřípadě jejich názorů či názorů jednotlivých skupin veřejnosti. Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž se mimo jiné neztotožnila s názorem městského soudu, že § 31 odst. 3 zákona o vysílání nepostihuje hodnotové soudy, které byly obsaženy v redakčních komentářích a že jejich sankcionování by ve svém důsledku znamenalo omezení svobody projevu či projev nepřípustné cenzury. Stěžovatelka měla za to, že úkolem veřejnoprávní televize je poskytovat objektivní a vyvážené informace, a nikoliv subjektivní redakční komentáře. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Nejvyšší správní soud se proto zabýval poslední námitkou stěžovatelky, že podle § 31 odst. 3 zákona o vysílání lze sankcionovat i hodnotové soudy obsažené v redakčních komentářích.

Podle § 31 odst. 3 zákona o vysílání je provozovatel vysílání „povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému postavení v politickém a společenském životě“.

Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatelky, že úkolem veřejnoprávní televize je poskytovat objektivní a vyvážené informace a nikoliv subjektivní redakční komentáře. Úkolem veřejnoprávní televize je nejen poskytovat objektivní a vyvážené informace, ale rovněž iniciovat a udržovat veřejnou diskusi o nejrůznějších veřejných tématech, v níž se zprostředkovávají různé názory. Podle § 2 odst. 2 zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, jsou hlavními úkoly veřejné služby v oblasti televizního vysílání zejména „poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných informací pro svobodné vytváření názorů; přispívání k právnímu vědomí obyvatel České republiky; vytváření a šíření programů a poskytování vyvážené nabídky pořadů pro všechny skupiny obyvatel se zřetelem na svobodu jejich náboženské víry a přesvědčení, kulturu, etnický nebo národnostní původ, národní totožnost, sociální původ, věk nebo pohlaví tak, aby tyto programy a pořady odrážely rozmanitost názorů a politických, náboženských, filozofických a uměleckých směrů, a to s cílem posílit vzájemné porozumění a toleranci a podporovat soudržnost pluralitní společnosti; rozvíjení kulturní identity obyvatel České republiky včetně příslušníků národnostních nebo etnických menšin; výroba a vysílání zejména zpravodajských, publicistických, dokumentárních, uměleckých, dramatických, sportovních, zábavných a vzdělávacích pořadů a pořadů pro děti a mládež“. Z citovaného ustanovení tedy nevyplývá, že by veřejnoprávní televize neměla vytvářet publicistické pořady, jež obsahují redakční komentáře, které vyjadřují určitý názor či hodnotový soud. V této souvislosti je nutné poukázat také na čl. 17 odst. 1, odst. 2 a odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) zakotvující základní právo na svobodný projev, který se vztahuje i na svobodu projevu veřejnoprávních médií masové komunikace jako veřejnoprávních korporací, jež musí být v jejich roli šiřitele a zprostředkovatele informací názorů ústavně chráněny i před státem samotným. Z tohoto článku vyplývá, že je každému, tedy i veřejnoprávní televizi jako nositeli tohoto základního práva, zaručeno právo vyjadřovat se v pořadech jí vysílaných k věcem veřejným a vynášet o nich hodnotící soudy, včetně soudů kritických. Svobodný projev patří mezi tzv. politické svobody, které garantují aktivní seberealizaci jednotlivce ve společnosti i ve státě. Veřejnoprávní média masové komunikace vytvářejí svojí existencí strukturovaný a co možná nejvíce pluralitní prostor pro vyjadřování názorů. Jejich úlohou není poskytovat sterilní informace, nýbrž odrážet realitu včetně v ní obsažených kontroverzí, nejednoznačností, vrstevnatostí a emocionality. Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05, č. 111/2007 Sb. ÚS, dostupném na http://nalus.usoud.cz, vyjádřil, že při kritice veřejné záležitosti platí presumpce, že jde o kritiku dovolenou. Pokud jde o hodnotící soudy, i přehánění a nadsázka, byť by byly i tvrdé, nečiní samy o sobě projev nedovoleným. Ani nepřípadnost názoru kritika z hlediska logiky a jeho podjatost nedovolují samy o sobě učinit závěr, že vybočil z projevu, který lze označit za fair. Pouze v případě, že jde o kritiku věcí či jednání osob vystupujících ve věcech veřejných, která zcela postrádá věcný základ a pro kterou nelze nalézt žádné zdůvodnění (paušální kritika), je třeba ji považovat za vybočující z fair projevu. Přitom je třeba vždy hodnotit celý projev uskutečňující se ve formě určitého literárního či publicistického či jiného útvaru. Nikdy nelze posuzovat pouze jednotlivý, z kontextu vytržený, výrok nebo větu. Právo na svobodný projev médií tak chrání nejen zvolené téma, nýbrž i druh a způsob jeho zpracování. Teprve tehdy, když se takto chápaný svobodný projev dostane do konfliktu s jinými právními statky chráněnými ústavním pořádkem nebo zákony vydanými za účelem, pro který lze svobodný projev omezit ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny (jde o práva a svobody druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti), nastanou podmínky pro to, aby byl zkoumán sledovaný účel konkrétního programu, způsob a druh zpracování tématu, jakož i programem dosažený či předpokládaný účinek. Všechna zmíněná omezení svobodného projevu provedená zákonem sledujícím uvedený přípustný účel však nesmějí relativizovat svobodu projevu. Naopak, tyto omezující zákony je třeba vykládat s respektem ke svobodnému projevu, a je-li to nutné, pak i do té míry restriktivně tak, aby bylo zajištěno přiměřené uskutečňování samotné svobody projevu.

Právní úprava omezující svobodu projevu vyžaduje, aby v každém konkrétním případě bylo zkoumáno splnění podmínky nezbytnosti omezení tohoto základního práva. Pokud má stěžovatelka ukládat sankce za neplnění povinnosti podle § 31 odst. 3 zákona o vysílání, tedy za nerespektování zásad objektivity a vyváženosti, a zejména za jednostranné zvýhodňování politických stran nebo hnutí či jednotlivých skupin veřejnosti, musí tak činit s ohledem na účel a povahu základního práva na svobodu projevu, což se v dané věci nestalo.

Ve smyslu citovaného ustanovení může být svoboda projevu omezena s ohledem na práva a svobody jiných, především ve vztahu k ochraně efektivního fungování politické demokracie. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 8. 2007, čj. 4 As 81/2006-108, uvedl, že je třeba velmi obezřetně postupovat při vymezování hranice mezi přímočarým a kritickým způsobem vedení reportáže na straně jedné s přístupem zaujatým a předpojatým, s nevyvážeností reportáže či nepřípustným ovlivňováním a matením diváka na straně druhé. Reportáž je potřeba posuzovat jako celek, tedy jak její obrazovou, tak i zvukovou stránku, a ty pak hodnotit společně se slovním sdělením, aniž by jednotlivá sdělení byla vytržena z kontextu. Měly by zaznít všechny informace potřebné k tomu, aby si divák mohl učinit objektivní názor. Na tom nemůže nic změnit ani to, jsou-li informace podávány kritickým způsobem, pokud v reportáži je všem zúčastněným stranám dána možnost vyjádřit se k jejímu předmětu. Podstatné zejména je, aby v reportáži nezazněly informace lživé. V daném případě ovšem nebyla žalobkyně pokutována za to, že by vysílala o církevních restitucích neobjektivní či nepravdivé informace, ani že by nedala prostor k vyjádření se všem zainteresovaným osobám, ale pouze za hodnocení informací získaných od těchto osob. Nejvyšší správní soud se shoduje se stěžovatelkou v tom, že názory vyslovené v reportáži lze v určitém úhlu pohledu považovat za intelektuálně ploché a odrážející ve společnosti převažující zjednodušené představy, které se mohou při bližším zkoumání ukázat jako nanejvýš sporné (stereotyp hamižných a mocichtivých církví, zejména pak církve katolické). Stěžovatelka však vystupovala v roli správního orgánu ukládajícího sankce, nikoli v roli odborného recenzenta či manažera příslušné redakce, kterým by jistě příslušelo hodnotit předmětnou reportáž z hlediska její kvality (tj. u názoru z hlediska jeho hloubky a promyšlenosti). Ač tedy lze jistě přemýšlet o tom, zda se reportáž dostatečně dokázala vyvarovat zaběhlých klišé, bezpochyby nebyly redakční komentáře, jež v ní zazněly, neslučitelné s demokratickými hodnotami, a a priori je nelze mít za neslučitelné s principy lidských práv. Nejednalo se ani o kritiku, která zcela postrádá věcný základ a pro kterou nelze nalézt žádné zdůvodnění. Navíc nutno vzít v úvahu, že § 31 odst. 3 zákona o vysílání vyžaduje ve zpravodajských a politicko- publicistických pořadech dodržení zásad objektivity a vyváženosti. U publicistických pořadů toto pravidlo nelze vykládat jako příkaz, aby v nich zaznívaly toliko bezbarvé, opatrnické a hyperkorektní názory. Naopak, zejména proto, že sám zákonodárce zdůrazňuje, že zákaz jednostranného zvýhodňování se má vztahovat na celek vysílaného programu, nutno uvedené ustanovení vykládat v jeho materiálním obsahu, tedy jako pokyn organizovat vysílání publicistických pořadů tak, aby jednotlivé pořady byly často angažované, kritické a názorově vyhraněné, samozřejmě vždy při zachování objektivity a pravdivosti sdělení o faktech, avšak ve svém celku vytvářely pestrou a z hlediska názorového spektra společnosti reprezentativní kombinaci, podporující co nejširší a nejotevřenější diskusi o společensky relevantních tématech. Nejvyšší správní soud rovněž připomíná, že předmětná reportáž se týkala vládního návrhu zákona, tedy ve své podstatě politického záměru. Meze přípustné kritiky ve vztahu k politickému záměru, postoji či rozhodnutí jsou přitom širší než ve vztahu k obdobným projevům jiných subjektů. Žalobkyně tak nepochybně může v publicistickém pořadu kriticky hodnotit politický záměr spočívající ve způsobu řešení otázky církevních restitucí a může v souvislosti s tím i domýšlet důsledky a stavět se k nim odmítavě, např. být přesvědčena, že restituce povedou k posílení vlivu církví a mít to za nežádoucí. Může jistě i zastávat názor, že samotný princip církevních restitucí je z určitých úhlů pohledu špatný, stejně jako by na druhé straně mohla mínit, že je ostudné, že tato otázka již není dávno vyřešena, že co bylo ukradeno, má být vráceno, a že nárůst vlivu církví by byl blahodárný, např. proto, že by vedl k posílení role morálky, odpovědnosti a pokory ve společnosti. Porušením § 31 odst. 3 zákona o vysílání by naopak bylo, pokud by celkové vyznění publicistických pořadů bylo ve vztahu k otázce role církví ve společnosti jednostranné, např. konzistentně odmítavé k církevním restitucím a nepřipouštějící názor, že církevní restituce mohou být dobrou věcí, neboť takové vyznění by nezohledňovalo skutečné spektrum názorů zastávaných k této problematice ve společnosti.

Co se týče odvysílání možného negativního postoje k církvím v České republice, Nejvyšší správní soud dodává, že již v rozsudku ze dne 22. 5. 2008, čj. 4 As 69/2007-65, byl vysloven právní názor, že objektivita a vyváženost sdělovaných a rozšiřovaných informací není totožná s ochranou subjektů před zásahem do jejich osobnostní sféry, a případně dobré pověsti, která je chráněna prostředky práva soukromého.

Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu, že v dané věci nebylo namístě uložení pokuty za hodnotové soudy v redakčních komentářích, neboť vůbec nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu ve smyslu § 31 odst. 3 zákona o vysílání. (...)