Rozsudek NSS sp. zn. 7 As 26/2008

Právní věta

Povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, není-li spojeno se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku (§ 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976).

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008-140)

Stavební řízení: povolení změny v užívání stavby Věc: a) Kateřina H. a b) Obec Jíkev proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti společnosti s ručením omezením SETRA, o povolení změny v užívání stavby, o kasační stížnosti osoby zúčastněné. Městský úřad v Nymburku k žádosti osoby zúčastněné na řízení povolil změnu v užívání stavby silážního žlabu na pozemku v katastrálním území Jíkev na kompostárnu. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně a) a b) odvolaly. Žalovaný odvolání zamítl [u žalobkyně a) z důvodu nepřípustnosti podle § 60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)]. Obě žalobkyně podaly žalobu k Městskému soudu v Praze, který rozhodnutí žalovaného zrušil. Za spornou označil otázku, zda změnu v užívaní stavby, která je umístěna na cizím pozemku, lze povolit přes nesouhlas vlastníka pozemku. Souhlasil s názorem žalovaného, že vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona (dále „vyhláška č. 132/1998 Sb.“), mezi doklady, které je třeba přiložit k žádosti o povolení změny v užívání stavby, doklad o právu k pozemku pod stavbou neuvádí. S tím se však nelze spokojit, neboť jde o podzákonný předpis. Obecně je podle městského soudu nutno vycházet z toho, že samo zřízení stavby na cizím pozemku vyžaduje souhlas vlastníka pozemku, a je-li tento souhlas dán, je dán ke konkrétnímu záměru, tedy ke konkrétní stavbě, nikoli ke zřízení jakékoli stavby na jeho pozemku. Byl-li dán souhlas k určitému vymezenému záměru, musí být vyžadován i ke každé další změně, která je změnou územního uspořádání (plošně i výškově) či změnou účelu užívání stavby. Stejně tak je tomu v případě stavebního řízení o povolení stavby, kdy podle § 58 odst. 2 stavebního zákona musí stavebník prokázat, že je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu, provést změnu stavby anebo udržovací práce na ní. V této souvislosti městský soud citoval § 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb. a uvedl, že nestačí, že má stavebník vlastnické právo ke stavbě, ale musí doložit i vlastnické či jiné právo k pozemku na němž stavba stojí, pakliže má stavbu na cizím pozemku, tedy oprávnění stavbu či její změnu provést. Pro úplnost městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 1135/2007 Sb. NSS, v němž je uvedeno, že souhlasu vlastníka pozemku je třeba k jakékoli změně stavby na tomto pozemku i k udržovacím pracím na takové stavbě. Obdobně se městský soud domnívá, že tohoto souhlasu je třeba i ke změně v užívání stavby. Městský soud dále uvedl, že řízení o změně v užívání stavby je zapotřebí vést pouze tehdy, pokud může změnou v užívání dojít k ohrožení zájmů uvedených v § 85 stavebního zákona. Dotýká-li se změna v užívání těchto zájmů, je tím spíše zřejmé, že se může dotýkat i vlastnických práv vlastníka pozemku pod stavbou. Za těchto okolností městský soud musel souhlasit se žalobkyněmi v tom, že souhlas vlastníka pozemku pod stavbou je pro povolení změn v užívání stavby nezbytným předpokladem. I když stavební zákon výslovně neupravuje situaci, která nastala v daném případě, je podle městského soudu při řešení daného případu nutno vyjít z kontextu celé zákonné úpravy stavebního zákona, a i v případě změny účelu užívání stavby, která není spojena se změnou stavby, vyjít z požadavku § 58 odst. 2 stavebního zákona. Městský soud odmítl opakovaná tvrzení stěžovatele, že podmínky citovaného ustanovení splnil, neboť prokázal pouze vlastnické právo ke stavbě, k pozemku však žádné právo neprokázal. Městský soud si je vědom toho, že podle § 85 stavebního zákona se na řízení o změně v užívání stavby použijí přiměřeně toliko ustanovení týkající se kolaudačního řízení, nikoli tedy § 58 odst. 2 stavebního zákona. Ve světle shora zmíněných úvah a ustanovení občanského zákoníku a Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“) je však třeba při řešení daného případu k tomuto ustanovení rovněž přihlédnout. Kolaudací stavby se povoluje její užívání v souladu s vymezením určeným stavebním povolením, k jehož vydání je souhlas vlastníka pozemku nezbytný, a změna účelu užívání před kolaudací takový souhlas nesporně vyžaduje. Není důvodu činit rozdíl stran souhlasu vlastníka pozemku ke změně před a po kolaudaci, vždy jde o změnu, která omezuje jeho právo v jiném rozsahu, než jaký případným původním souhlasem ke stavbě dal. K žalobním námitkám žalobkyně a) městský soud uvedl, že žalovaný pochybil tím, že odvolání žalované a) posoudil jako nepřípustné a zamítl je. Proti tomuto rozsudku podala osoba zúčastněná (stěžovatel) v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uvedla, že napadeným rozsudkem došlo k omezení vlastnického práva vlastníka stavby. Mají-li mít všichni vlastníci stejná práva a povinnosti, jakož i stejnou právní ochranu, pak v napadeném rozsudku zcela absentuje uvedení důvodů, na základě kterých městský soud dospěl k závěru, že vlastnickému právu vlastníka pozemku by měla být poskytnuta větší míra ochrany než vlastníkovi stavby, sice postavené na cizím pozemku, nicméně v souladu se stavebními předpisy. Městský soud z nutnosti souhlasu vlastníka pozemku pod stavbou vyžadovaného v územním, a následně stavebním řízení, nesprávně dovodil potřebu takového souhlasu se změnou v užívání stavby, která není spojena se změnou stavby, čímž nad rámec právních předpisů stěžovateli uložil povinnost, což je v rozporu s čl. 4 Listiny. V daném případě se jednalo o změnu v užívání stavby, která nebyla spojena se změnou stavby, a proto se na řízení vztahují přiměřeně § 76 až § 84 stavebního zákona. Podle stěžovatele je třeba zdůraznit, že použití citovaných ustanovení má být přiměřené a v žádném z nich není zmínka o tom, že by v řízení vedeném podle § 85 stavebního zákona měl vlastník stavby dokládat vlastnické právo k pozemku, resp. souhlasy vlastníků pozemků pod stavbou. Měl-li by zákonodárce v úmyslu, aby také v řízení o změně v užívání stavby byly vyžadovány také souhlasy vlastníků pozemků pod stavbou, nepochybně by tuto skutečnost pregnantně vyjádřil v ustanoveních stavebního zákona. Podle žalobkyně b) nemůže obstát názor stěžovatele, že „rovná práva“ vlastníka stavby oproti vlastníku pozemku nelze omezovat tím, že by ke změně v užívání stavby byl vyžadován souhlas vlastníka pozemku. Provoz kompostárny vyžaduje manipulační plochu. Do kompostovacího žlabu jsou dováženy velice objemné komponenty nákladními auty. Tím jsou velice zatěžovány pozemky v přímém sousedství silážního žlabu. Stěžovatel nemá ke své stavbě žádnou jinou možnost přístupu než přes pozemky obou žalobkyň, přičemž nemá upraveno a zajištěno právo přístupu ke stavbě a upraven způsob a rozsah využití sousedních pozemků ve vlastnictví žalobkyň. Pokud v těchto věcech nebylo dosaženo dohody, je k řešení konfliktu vlastnických práv povolán soud v režimu § 137 odst. 2 stavebního zákona. Nelze však připustit, aby tuto jasně občanskoprávní záležitost rozhodoval mocensky správní orgán. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl že v napadeném rozsudku citovaná ustanovení stavebního zákona ve vazbě na § 16 odst. 2 vyhlášky č. 132/1998 Sb. nemohou správní orgány aplikovat na ta řízení, mezi která patří i řízení o povolení změny užívání stavby, u kterých platí jiný, mírnější režim než u umísťování a povolování staveb, kde dochází k intenzivnímu zásahu do práv vlastníka pozemku a kde zákon jeho souhlas vyžaduje. Mezi doklady taxativně uvedenými v § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb. není souhlas vlastníka pozemku uveden. Toto ustanovení je plně v souladu s § 85 odst. 1 stavebního zákona obsahujícím poznámku, že na řízení o změně v užívání stavby bez stavebních změn se použijí § 76 až § 84 stavebního zákona. V tomto případě tedy zákonodárce neshledal důvod podmiňovat změnu v užívání povolené a kolaudované stavby souhlasem vlastníka pozemku, a proto jej záměrně neuvedl jako nezbytný doklad k žádosti o změnu v užívání stavby. Namítané budoucí emise ve formě zápachu a obavy z prosakování odpadu do spodních vod byly v průběhu řízení řádně posouzeny a zohledněny s oporou v kladných vyjádřeních dotčených orgánů státní správy. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Podle § 85 odst. 1 stavebního zákona lze stavbu užívat jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Změny ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě činnosti, která by mohla ohrozit zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně § 76 až § 84 stavebního zákona.

Podle § 85 odst. 2 stavebního zákona projedná změnu v užívání stavby, která je spojena se změnou stavby, stavební úřad ve stavebním řízení a po jejím dokončení provede kolaudaci změny stavby.

Ustanovení § 85 stavebního zákona upravuje jednak v odstavci 1 případy, kdy dochází pouze ke změnám ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení nebo podstatném rozšíření výroby a jednak v odstavci 2 případy, kdy dochází nejen ke změně v užívání stavby, ale i ke změně stavby samotné. V prvém případě při rozhodování o změně v užívání stavby stavební úřad přiměřeně aplikuje ustanovení stavebního zákona upravující kolaudační řízení, zatímco ve druhém případě musí stavební úřad ve stavebním řízení vydat stavební povolení a po dokončení stavebních změn rozhodnout o kolaudaci.

Protože v daném případě je nesporné, že změna v užívání stavby (silážního žlabu) nebyla spojena se změnou stavby, je vyloučena aplikace § 85 odst. 2 stavebního zákona. Za této situace nemusel o změně v užívání stavby rozhodovat stavební úřad ve stavebním řízení. Odkázal-li městský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004, čj. 7 As 12/2004-47¹⁾, je tento odkaz nepřípadný, protože se jednalo o změnu stavby, tedy o skutkově odlišnou situaci oproti nyní posuzovanému případu, ve kterém je předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o povolení změny v užívání stavby bez změny stavby samotné. Zásadní rozdíl mezi oběma případy spočívá v odlišnosti právní úpravy, neboť je-li změna v užívání stavby spojena se změnou stavby, je třeba, aby změna v užívání stavby byla projednána ve stavebním řízení (§ 85 odst. 2 stavebního zákona). V takovém případě tedy nemůže být sporu o aplikovatelnosti § 58 stavebního zákona. V posuzované věci však jde o případ upravený v § 85 odst. 1 stavebního zákona, na který se přiměřeně vztahují § 76 až § 84 citovaného zákona. Pojem „přiměřeně“ obsažený v citovaném ustanovení neznamená, že stavebnímu úřadu je dána možnost úvahy, zda ustanovení upravující kolaudační řízení bude či nebude v řízení o povolení změny v užívání stavby aplikovat, ale znamená příkaz použít citovaná ustanovení způsobem odpovídajícím povaze věci (srovnej rozsudek Městského soudu v Praze č. 804/2006 Sb. NSS). Zákon však již nestanoví, že na řízení o změně v užívání stavby, která není spojena se změnou stavby samotné, se přiměřeně vztahují i ustanovení upravující povolování staveb, jejich změny a udržovací práce (§ 54 až § 70 stavebního zákona). Tím, že zákonodárce pro řízení o změně v užívání stavby bez současné změny stavby stanovil přiměřené použití ustanovení upravujících kolaudační řízení, zároveň nepřímo vymezil i požadavky, které vlastník stavby (či jiný subjekt) musí splnit, aby povolení změny v užívání stavby dosáhl. Tyto požadavky vyplývají přímo ze zákona a nad zákonný rámec je rozšiřovat nelze. Podrobněji jsou pak rozvedeny v § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., které však pro žadatele o změnu v užívání stavby povinnost prokázat vlastnictví nebo jiné právo k pozemku pod stavbou (tedy např. souhlas vlastníka pozemku) nestanoví.

Při posuzování této otázky městský soud akcentoval ochranu vlastnického práva k pozemku na úkor vlastnického práva ke stavbě a zcela abstrahoval od čl. 11 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Rovnocennost všech forem vlastnictví zakotvená v tomto článku neumožňuje nahlížet na vlastnické právo k pozemku a stavbě různých vlastníků tak, aby vlastník pozemku, na němž je umístěna stavba jiného vlastníka, disponoval vyšší mírou právní ochrany než vlastník stavby, který by se tak musel podřídit vlastnickému právu k pozemku. Zásada „superficies solo cedit“ (povrch ustupuje, tj. sdílí právní osud pozemku), která platila podle obecného občanského zákoníku z roku 1811 do 31. 12. 1950, již není součástí našeho právního řádu. Ustanovení § 120 odst. 2 občanského zákoníku upravuje zcela opačný právní režim, který umožňuje rozdílné vlastnictví pozemku a stavby na něm. Závěry městského soudu však výše uvedené zásadě rovnosti všech forem vlastnictví neodpovídají, neboť napadený rozsudek vyznívá zcela jednoznačně ve prospěch vlastníka pozemku pod stavbou a výrazným způsobem tak oslabuje vlastnické právo stěžovatele ke stavbě. S městským soudem lze sice souhlasit, že změna v užívání stavby se může dotknout i vlastnických práv vlastníka pozemku pod stavbou, avšak Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s právním názorem, že tento možný zásah do práv vlastníka pozemku je v případě změny v užívání stavby bez změny stavby samotné natolik intenzivní, že by měl mít vlastník pozemku ve vztahu k plánované změně v užívání stavby de facto právo veta, tj. že by měl mít možnost takovou změnu zcela zablokovat svým nesouhlasem.

Městský soud tedy pochybil tím, že v daném případě dovodil aplikovatelnost § 58 odst. 2 stavebního zákona, aniž by měl pro takový závěr oporu v zákoně, přičemž tento rozšiřující výklad stavebního zákona je v rozporu s čl. 2 odst. 2 a odst. 3 Listiny, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví, a každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a dále v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.

Dále je třeba zdůraznit, že vlastník pozemku není ponechán bez ochrany. Míra této ochrany je nicméně omezena jeho procesním postavením, tj. postavením účastníka řízení o povolení změny v užívání stavby, a z tohoto postavení vyplývajícími právy a povinnostmi (viz § 78 odst. 1 ve spojení s § 85 odst. 1 stavebního zákona). Ostatně v dané věci byla žalobkyně b) jako vlastník pozemku pod předmětnou stavbou účastnicí řízení a svá práva v tomto řízení měla možnost uplatňovat. Právě postavení účastnice řízení a z něj vyplývající práva jí zajistilo potřebnou míru ochrany. Jak již bylo uvedeno výše, není tato ochrana absolutní, tj. umožňující vlastníkovi pozemku změnu v užívání stavby bez dalšího zablokovat.

K argumentu městského soudu možným obcházením zákona Nejvyšší správní soud považuje za postačující uvést, že v daném případě nic nenasvědčuje tomu, že by stěžovatel měl v úmyslu právní předpisy obcházet.

Vzhledem k výše uvedenému je kasační stížnost v části týkající se otázky nutnosti souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby důvodná.

Nejvyšší správní soud, přestože považuje za opodstatněnou stížní námitku týkající se souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby, dospěl k závěru, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí krajského úřadu správně. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (srovnej rozsudky ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs 20/2004-51²⁾, ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005- 3, publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS, a ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 As 36/2005-75, všechny přístupné na www.nssoud.cz) je předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti především opodstatněnost výroku rozhodnutí městského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku tak je zjištění, že žádný z důvodů, pro které městský soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, nebyl důvodem zákonným, popř. jiná skutečnost, pro kterou rozsudek neobstojí. Stejně jako pro zrušení rozhodnutí správního orgánu postačí, aby byl žalobce úspěšným jen v některém z žalobních bodů, tak i pro zákonnost zrušujícího rozsudku městského soudu postačí, je li dán i jen některý ze zákonných důvodů pro takové rozhodnutí. Při jiném řešení by další postup městského soudu spočíval pouze v tom, že sice vydá nový rozsudek, ale se shodným výrokem a pouze s částečně jiným odůvodněním. Důvodnost kasační stížnosti by pak fakticky spočívala v tom, že by část odůvodnění rozsudku městského soudu byla nahrazena závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.

V daném případě se Nejvyšší správní soud s městským soudem neztotožnil pouze v otázce nutnosti souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby. Ostatní důvody, které vedly městský soud k závěru o nezákonnosti rozhodnutí krajského úřadu, shledal Nejvyšší správní soud opodstatněnými [přípustnost odvolání žalobkyně a)], nebo se jimi nezabýval, protože nebyly zpochybněny v kasační stížnosti (odvolací námitky, které krajský úřad opomenul přezkoumat). Právní názor Nejvyššího správního soudu v takovém případě nezavazuje městský soud, neboť ten v řízení nepokračuje (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Naopak je to krajský úřad, který se nebude řídit tím právním názorem městského soudu, který má Nejvyšší správní soud za nesprávný. Jakkoli v takovémto případě nejde o formální (a explicitním ustanovením zákona) založenou závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku zamítajícím kasační stížnost, dovozuje se nezbytnost respektovat právní názor vyslovený v zamítavém rozsudku i tam, kde to plyne z logiky věci a ekonomiky procesu, tedy via facti, neboť tento názor je v pokračujícím řízení včetně případného dalšího řízení soudního rozhodující (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2007, čj. 8 Afs 6/2007-57, dostupný na www.nssoud.cz). V této souvislosti je vhodné odkázat také na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, ve kterém zdejší soud vyslovil, že: „Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“

1)Publikováno pod č. 1135/2007 Sb. NSS. 2)Publikováno pod č. 1045/2007 Sb. NSS.