Rozsudek NSS sp. zn. 8 Afs 75/2009

Právní věta

Poplatek za odběr podzemní vody [§ 88 odst. 5 za použití § 8 odst. 1 písm. d) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění účinném do 22. 1. 2004] představuje ekonomicky oprávněný náklad [§ 2 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách] a jeho zahrnutí do ekonomických nákladů není deliktem podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 Afs 75/2009-70)

Vodní právo: poplatek za odběr podzemní vody Věc: Akciová společnost TERMO Děčín proti Státní energetické inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Státní energetické inspekce, územní inspektorát pro Ústecký kraj, rozhodnutím ze dne 2. 5. 2006 uložila žalobci pokutu ve výši 500 000 Kč za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Žalovaná rozhodnutím ze dne 21. 6. 2006 odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítla. Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 24. 6. 2009 zamítl. Městský soud vyšel ze zjištění, že Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Ústecký kraj, uložila žalobci pokutu poté, co při kontrole dodržování cenových předpisů, zahájené dne 20. 9. 2005, zjistila nesprávné vypočítání nákladů ve výsledné kalkulaci ceny tepelné energie za rok 2004, konkrétně neoprávněné započítání poplatku za odebrané množství podzemní vody podle § 88 zákona o vodách. Žalobce poplatek za skutečně odebranou podzemní vodu ve výši 2 028 966 Kč ponížil o příjem za prodanou pitnou vodu ve výši 720 907 Kč, zbylých 1 308 059 Kč zahrnul do nákladů a zohlednil při kalkulaci ceny tepelné energie. V důsledku této skutečnosti žalobce překročil maximální průměrnou věcně usměrňovanou cenu tepelné energie stanovenou pro rok 2004 o 2,85 Kč/GJ. Správní orgány vyčíslily neoprávněně získaný majetkový prospěch žalobce ve výši 540 121 Kč. Pokud jde o námitku, že čerpanou podzemní vodu lze zařadit mezi paliva demonstrativně vypočtená v odstavci 1 přílohy č. 1 cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 21/2003 ze dne 25. 9. 2003, k cenám tepelné energie pro rok 2004, uveřejněného v Energetickém regulačním věstníku, částce 7/2003 na str. 10 (dále jen „cenové rozhodnutí“), městský soud přitakal žalované, že citované ustanovení zmiňuje pouze látky, jejichž přeměnou dochází k uvolňování tepla. U čerpané podzemní vody však k takové přeměně nedochází, teplo je z ní pouze odebíráno, přičemž se nemění ani její množství, ani charakter. Městský soud dále souhlasil se žalovanou, že poplatek za odebranou podzemní vodu nelze považovat za ostatní náklady podle § 2 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 580/1990 Sb., neboť nijak nesouvisí s dodávkou tepelné energie. Konstatoval, že žalované bylo známo, že neoprávněně zahrnutý poplatek do ceny tepelné energie za rok 2004 byl v následujícím roce z ceny tepelné energie odečten. Žalobci byl poplatek vrácen v červnu 2005 a měl postupovat podle § 8 odst. 9 vyhlášky č. 580/1990 Sb. Do zahájení cenové kontroly dne 20. 9. 2005 tak ovšem neučinil. Městský soud k tomuto závěru uvedl, že se k němu „připojuje a konstatuje, že ostatní námitky žalobce týkající se toho, že voda nebyla žalobcem použita k zásobování pitnou vodou a že poplatek žalobce platil za odběr vody určené k získání tepelné energie, jsou nedůvodné, neboť i z přípisu žalobce ze dne 22. 1. 2004 adresovaného Finančnímu úřadu v Děčíně [...] je zřejmé, že žalobce čerpal podzemní vodu i za účelem zásobování pitnou vodou a zpoplatněn byl účel užití prezentovaný žalobcem“. K námitce žalobce, že postupoval v souladu s českými účetními standardy, když zaúčtoval vrácený poplatek za odebranou podzemní vodu „minusem do příslušné položky nákladů hospodářského roku 2004/2005“, a to bezodkladně po jeho vrácení, městský soud poznamenal, že „žalobce vrácený poplatek do zahájení kontroly nevrátil odběratelům, ale jak sám žalobce uvedl, zaúčtoval si ho minusovou položkou do nákladů roku 2005. Žalobce však měl ihned po vrácení poplatku provést opravu výsledné kalkulace ceny tepelné energie za rok 2004 odečtením neoprávněného nákladu, snížením ceny, a přeplatky vrátit odběratelům.“ Městský soud uzavřel, že má „za prokázané, že se žalobce dopustil protiprávního jednání, které je mu vytýkáno v obou rozhodnutích správních orgánů [...] a že uložená pokuta je po právu“. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností, v níž namítal, že „[m]ěstský soud se v dané věci zcela a bez výhrad ztotožnil s argumentací žalovaného. Své rozhodnutí odůvodnil v podstatě pouze odkazy na tyto argumenty, aniž by jakkoli zdůvodnil jejich správnost. Argumentace žalovaného v napadeném rozhodnutí je zužující, nepřesná, a tedy i nesprávná. Stejně tak musí být za daného stavu zužující, nepřesná, a tím nesprávná argumentace soudu.“ Závěr, že palivem podle příslušného cenového rozhodnutí může být pouze látka, jejíž přeměnou dochází k uvolňování tepla, stěžovatel považuje „především z fyzikálního hlediska“ za hrubě nesprávný, resp. nesmyslný. Stěžovatel uvedl, že „městský soud souhlasil s výkladem žalovaného, že elektřina [uvedená v demonstrativním výčtu paliv v cenovém rozhodnutí - pozn. NSS] jako palivo je látka a skládá se z částic, tj. molekul, atomů a iontů“. Tak tomu podle stěžovatele není, proto „je nutno konstatovat, že se žalovaný, a tedy i soud, s otázkou, zda čerpanou podzemní vodu lze zařadit mezi paliva v kategorii ,jiné` nevypořádal a nevyložil jí srozumitelně. [...] Je sice pravdou, že odebráním tepla z vody se nemění její chemické složení, nicméně dochází ke změně její fyzikální podstaty.“ Výčet paliv v cenovém rozhodnutí tak zahrnuje i jiné tepelné potenciály, kterým může mj. být i čerpaná podzemní voda. Náklady na její pořízení je pak třeba považovat za ekonomicky oprávněné náklady ceny tepla. Stěžovatel nesouhlasil ani se závěrem, že „platil poplatek za odběr vody jako vody pitné“. Uvedl, že poplatek platil „za odběr vody určené prvotně k získání tepelné energie, což bylo uvedeno v žalobě i s důkazem pozdějšího potvrzení rozhodnutím MŽP [...] ze dne 23. 5. 2005 na základě odvolání žalobce proti rozhodnutí ČIŽP“. Konstatoval, že „výsledná kalkulace ceny tepla za rok 2004 byla zpracována žalobcem na základě oprávněných nákladů kalendářního roku 2004 v lednu 2005. Soud tak svým připojení se k závěru žalovaného připouští zpětné zahrnutí vrácení poplatku do výsledné kalkulace z ledna 2005 na základě rozhodnutí MŽP z května 2005. Takový zásah do kalkulované ceny tepla v průběhu účetního období byl z hlediska účetních standardů nemožný.“ Stěžovatel poukázal na nedokonalost právních předpisů, které „v dané době nebraly v potaz skutečný stav věcí, ale dávaly na výběr pouze v dimenzích ,černá, nebo bílá`, tedy ,pitná voda, nebo ostatní užití`. Z těchto dvou možností musel žalobce volit.“ Stěžovatel „veškerou podzemní vodu čerpal [...] výlučně za účelem využití jejího tepelného potenciálu a takto ochlazenou vodu dodával Severočeským vodovodům a kanalizacím, a. s., která za malou část použitou do vodovodní sítě omezeně z důvodu vápenitosti platila pouze symbolickou cenu [...], ale převážnou část energeticky využité vody pak SČVK a. s. vypouštěla do řeky Ploučnice bez jakékoli úhrady žalobci. Podle tehdy platných právních předpisů však platilo, že pokud není použitá voda vrácena zpět do podzemních vod, což v daném případě nebylo možné, jde o vodu pitnou.“ Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti, uvedla, že z dikce odstavce 1 přílohy č. 1 cenového rozhodnutí je naprosto zřejmé, že musí jít o nějaký druh paliva. Primárním znakem paliva je přitom schopnost za vhodných podmínek začít a udržet reakci spalování. K jeho základním fyzikálním vlastnostem náleží mj. dobrá zápalnost, dostatečná rychlost spalování a vhodná teplota bodu zápalu, resp. samovznícení. Geotermální vody proto nejsou palivem ve smyslu cenového rozhodnutí. Dále zdůraznila, že „cílem regulace cen tepelné energie formou věcného usměrňování je zabránit poškozování odběratele. Jestliže výsledná kalkulace ceny tepelné energie roku 2004 obsahuje náklad, který nelze považovat za ekonomicky oprávněný, jak vyplynulo z řízení dozorového orgánu, potom i cena tepelné energie neodpovídá podmínkám regulace a došlo k poškození odběratele.“ Doplnila také, že jakoukoliv úpravu nebo opravu nákladové položky roku 2004 v rámci kalkulace ceny tepelné energie v následujícím roce lze považovat za zavádějící. Výsledná kalkulace se sestavuje podle cenových předpisů, nikoliv podle účetních standardů. Proto žalovaná považuje tvrzení o nemožnosti opravy výsledné kalkulace za chybné. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(...) Nejvyšší správní soud úvodem připomíná právní rámec rozhodný pro posouzení dané věci.

Ceny tepla patří mezi ceny podléhající cenové regulaci formou věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. V souladu s ním je právně stanoven závazný postup při tvorbě, resp. kalkulaci této ceny. Podle bodu 1.1 cenového rozhodnutí může cena tepelné energie obsahovat jen ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a daň z přidané hodnoty.

Pojem ekonomicky oprávněných nákladů je vymezen v § 2 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 580/1990 Sb. Podle něj se za ekonomicky oprávněné náklady považují „náklady pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu“.

Vymezení ekonomicky oprávněných nákladů pro účely kalkulace ceny tepla je obsaženo v příloze č. 1 cenového rozhodnutí. Podle odstavce 1 písm. a) přílohy č. 1 cenového rozhodnutí představují „proměnné ekonomicky oprávněné náklady v ceně tepelné energie při bezpečné, hospodárné a spolehlivé výrobě a rozvodu tepelné energie, jejichž výše je přímo závislá na množství dodávané tepelné energie“ mj. náklady na palivo. Pojem palivo je přitom cenovým rozhodnutím vymezen demonstrativním výčtem (srov. posledně citované ustanovení in fine - „a jiné“) s tím, že palivem je např. uhlí, koks, zemní plyn, topný olej, biomasa, elektřina.

Podle odstavce 2 přílohy č. 1 cenového rozhodnutí jsou stálými ekonomicky oprávněnými náklady v ceně tepelné energie ostatní náklady vedle nákladů vymezených v odstavci 1, které souvisejí s výrobou a rozvodem tepelné energie.

V posuzované věci se účastníci neshodli, zda může být poplatek za odběr podzemní vody čerpané pro účely získání tepelné energie ekonomicky oprávněným nákladem pro kalkulaci ceny prodeje takto získaného tepla v případě, kdy menší část odebrané vody nebyla vrácena ani do podzemních ani povrchových vod, ale byla dále hospodářsky využívána jako voda pitná.

Obecně lze předznamenat, že využití podzemní vody je pro fungování geotermální teplárny nezbytným předpokladem. Je přitom zřejmé, že byly-li by s pořízením podzemní vody pro tyto účely spojeny nějaké náklady, jednalo by se o náklady přímo vázáné na danou ekonomickou činnost. Nebylo by rozumných důvodů, proč by výdaje na pořízení takové vody v této souvislosti neměly být považovány za účelně a hospodárně vynakládané prostředky.

V podmínkách regulace ceny tepla jejím věcným usměrňováním je však nutné zkoumat, zda je dodavatel tepla podle cenového rozhodnutí oprávněn takto vynaložený náklad zahrnout mezi ekonomicky oprávněné náklady do ceny tepla, a přenést tak tento náklad zprostředkovaně na své odběratele.

V této souvislosti je především třeba zabývat se tím, zda může být podzemní voda využívaná pro účely získávání tepelné energie považována za palivo ve smyslu přílohy č. 1 cenového rozhodnutí, jak namítl stěžovatel.

Nejvyšší správní soud podotýká, že palivem se v obecném smyslu rozumí látka, která je způsobilá za vhodných podmínek začít a udržet proces spalování. Stěžovateli lze přisvědčit v tom směru, že vymezení pojmu palivo není přílohou cenového rozhodnutí zúženo pouze na látky skládající se z částic, tj. molekul, atomů a iontů, resp. na paliva, jak jsou jako taková tradičně chápána. Výslovné zahrnutí elektřiny do demonstrativního výčtu paliv v předmětném ustanovení přílohy č. 1 cenového rozhodnutí totiž vede k závěru, že palivem se pro účely regulace ceny tepla rozumí jakýkoliv potenciální nosič energie, event. přímo tato energie, má-li tepelný potenciál. Podzemní voda je v tomto případě nepochybně nosičem tepelné energie. Je-li využívána pro získávání tepla, lze ji pro tyto účely považovat za palivo ve smyslu cenového rozhodnutí. Opačný výklad by vedl k neodůvodněným rozdílům mezi dodavateli a de facto by diskriminoval dodavatele tepla získávaného z podzemní vody oproti dodavatelům tepla získaného prostřednictvím spalování paliv v klasickém slova smyslu.

S ohledem na shora přijatý závěr je třeba uvést, že byly-li by s pořízením podzemní vody spojeny pro dodavatele tepla nějaké náklady, jednalo by se o náklady na palivo a jako takové by bylo možné je pro účely kalkulace ceny tepla považovat za ekonomicky oprávněné náklady. Nad rámec uvedeného je nutno dodat, že ani opačný výklad pojmu palivo ve vztahu ke geotermální vodě by ipso facto nevedl k tomu, že by náklady na pořízení této vody nebylo možno posoudit jako ekonomicky oprávněné náklady, a to podle § 2 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 580/1990 Sb. nebo podle odstavce 2 přílohy č. 1 cenového rozhodnutí.

Stěžovatel také namítl, že poplatek, který mu byl příslušnými správními orgány za odběr podzemní vody vyměřen, představuje ekonomicky oprávněný náklad ve shora uvedeném smyslu. Tvrdil, že městský soud nesprávně uzavřel, že stěžovateli byl poplatek vyměřen za odběr podzemní vody pro zásobování pitnou vodou a pro ostatní užití.

K otázce zpoplatnění odběru podzemní vody pro účely tvorby tepla je nutno poukázat na § 88 zákona o vodách. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení ve znění účinném ode dne 23. 1. 2004 platí, že odběry podzemní vody povolené k účelu získání tepelné energie zpoplatněny nejsou. Ve znění účinném do 22. 1. 2004 přitom dle § 88 odst. 5 ve spojení s § 8 odst. 1 písm. d) zákona o vodách odběry podzemní vody povolené k účelu získání tepelné energie zpoplatněny nebyly za podmínky, že docházelo k následnému vypouštění čerpané podzemní vody.

V posuzované věci vyměřila Česká inspekce životního prostředí stěžovateli poplatkovým výměrem ze dne 10. 3. 2005 poplatek za skutečně odebrané množství podzemní vody ve výši 2 028 966 Kč, přestože stěžovatel v poplatkovém přiznání ze dne 19. 1. 2005 uvedl, že mu byl vodoprávním úřadem z předmětných vrtů povolen odběr podzemní vody k účelu získání tepelné energie. Poplatkový výměr byl následně k odvolání stěžovatele změněn rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 5. 2005 tak, že poplatek byl stanoven ve výši 178 070 Kč. V odůvodnění tohoto rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že stěžovatel disponoval povoleními k odběru podzemní vody z vodních zdrojů pro účely energetického využití. S odkazem na § 88 zákona o vodách pak konstatovalo, že podle znění účinného od 23. 1. 2004 nebyl stěžovatel povinen za odběr podzemní vody poplatek platit. Ministerstvem stanovená výše poplatku tak odpovídá poplatku za odběr podzemní vody v období 1. 1. 2004 - 22. 1. 2004, tj. v období před novelizací zákona o vodách. Se shodným odůvodněním ministerstvo zrušilo i rozhodnutí České inspekce životního prostředí o stanovení záloh na poplatek za odběr podzemní vody pro rok 2005.

Stěžovateli lze přisvědčit, že ministerstvo nerozhodovalo o poplatku za odběr podzemní vody pro zásobování pitnou vodou či pro ostatní užití, ale o poplatku za odběr podzemní vody pro účely získání tepelné energie. Na tomto závěru nemůže nic změnit skutečnost, že stěžovatel ve formulářích poplatkového přiznání vykázal čerpanou podzemní vodu jako vodu pro zásobování pitnou vodou či ostatní užití, když současně v průvodním dopise jednoznačně poukázal na to, že podzemní vodu čerpá pro účely získání tepelné energie. Ministerstvo v závěru odůvodnění rozhodnutí uvedlo, že „odvolací orgán [...] nemohl souhlasit s názorem České inspekce životního pro- středí, který uvedla ve svém postoupení, že s odebranými podzemními vodami je dále nakládáno jako s vodami, na které se zpoplatnění z výše citovaného zákona vztahuje“. Z výše uvedeného zřetelně vyplývá, že ministerstvo svým rozhodnutím potvrdilo, že byl-li stěžovateli povolen odběr podzemní vody k účelům získání tepelné energie, nevzniká mu od 23. 1. 2004 v souvislosti s odběrem této podzemní vody poplatková povinnost, přestože malou část takto využité vody následně dále vodohospodářsky využíval a prodával jako vodu pitnou, přičemž více než tři čtvrtiny objemu takto čerpané vody vypouštěl zpět do povrchových vod. Stěžovatel byl povinen platit (jak z rozhodnutí také plyne) poplatek za odběr podzemní vody pouze do 22. 1. 2004.

S ohledem na presumpci správnosti pravomocného rozhodnutí ministerstva, proti kterému stěžovatel nebrojil správní žalobou, Nejvyšší správní soud konstatuje, že nebylo rozumného důvodu, proč stěžovateli se zřetelem ke shora uvedenému výkladu bránit v zahrnutí částky 178 070 Kč jako nákladu na pořízení podzemní vody pro účely získávání tepelné energie do ekonomicky oprávněných nákladů pro kalkulaci ceny tepla v roce 2004 za situace, kdy se jednalo o účelně vynaložený náklad na odběr podzemní vody s cílem využít ji pro získávání tepelné energie. V části odpovídající této částce tak stěžovatel postupoval nejen zcela ekonomicky předvídatelně a odůvodněně, ale i v intencích právní regulace věcného usměrňování ceny tepla. Potvrdil-li navíc příslušný správní orgán svým pravomocným rozhodnutím, že stěžovatel byl za odběr podzemní vody do 22. 1. 2004 povinen uhradit poplatek ve výši 178 070 Kč, nelze zahrnutí této částky do ekonomicky oprávněných nákladů pro účely kalkulace ceny tepla postihnout jako správní delikt stěžovatele podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. V tomto ohledu tedy neobstojí právní závěry městského soudu, ani závěry žalované. Pouze pro úplnost je vhodné dodat, že tato skutečnost má v neposlední řadě vliv i na závěry správních orgánů vztahující se k výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu.

Pokud jde o stěžovatelem původně uhrazený a jemu následně vrácený poplatek za odběr podzemní vody za období od 23. 1. 2004, stěžovatel v této souvislosti v žalobě namítl, že jednal „v dobré víře“, když náklad, o kterém nebylo jisté, zda ho v konečném důsledku bude muset nést, zahrnul do ekonomicky oprávněných nákladů, a následně po jeho vrácení v důsledku rozhodnutí ministerstva o příslušnou částku snížil náklady pro kalkulaci ceny tepla za rok 2005.

S touto námitkou se však městský soud nijak nevypořádal a s odkazem na výklad pojmu ekonomicky oprávněných nákladů ceny tepla se bez dalšího ztotožnil se závěry žalované, že poplatek za odběr podzemní vody nemůže nikdy být ekonomicky oprávněným nákladem. Jak bylo uvedeno výše, tyto závěry neobstojí. Nejvyšší správní soud však k vypořádání daného žalobního bodu nepřistoupil, neboť by tím nepřípustně předjímal a nahrazoval závěry městského soudu. Městský soud se proto v dalším řízení bude zabývat žalobním bodem poukazujícím na jednání „v dobré víře“ ve shora naznačeném smyslu.

Městský soud se v dalším řízení vypořádá také s tím, zda v situaci, kdy se stěžovatel při kalkulaci ceny tepla za rok 2004 mohl legitimně domnívat, že bude muset poplatek za odběr podzemní vody určené k získání tepelné energie uhradit i za období po 23. 1. 2004, mohl naplnit znaky skutkové podstaty správního deliktu ve smyslu zákona o cenách tím, že zahrnul příslušnou částku do ekonomicky oprávněných nákladů. V rámci této úvahy přihlédne ke shora naznačeným závěrům ohledně výkladu pojmu ekonomicky oprávněných nákladů ceny tepla ve vztahu k nákladům na pořízení geotermální vody. Zároveň přihlédne k tomu, že se v okamžiku kalkulace ceny tepla pro rok 2004 stěžovatel oprávněně domníval, že mu při pořízení geotermální vody pro účely získání tepelné energie vzniknou náklady, jež by podle shora naznačeného výkladu mohly být ekonomicky oprávněnými náklady. Městský soud se vypořádá i s tím, zda skutečnost, že s ohledem na rozhodnutí odvolacího orgánu stěžovateli v konečném důsledku dané náklady nevznikly, odůvodňuje jeho odpovědnost za správní delikt podle § 15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. V dalším řízení se městský soud vypořádá také s tím, jaký vliv na případnou odpovědnost stěžovatele má jeho následný postup, kdy reflektoval vrácení zaplaceného poplatku tak, že o příslušnou částku snížil náklady v rámci kalkulace ceny tepla pro rok 2005. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že vrácení případného neoprávněně získaného majetkového prospěchu má bezprostřední vliv pouze na kalkulaci výše neoprávněně získaného majetkového prospěchu podle § 8 odst. 9 vyhlášky č. 580/1990 Sb. Jeho existence však není obligatorním znakem skutkové podstaty příslušného správního deliktu podle zákona o cenách.