Rozsudek NSS sp. zn. 8 As 44/2005

Právní věta

Rozhodnutí o zastavení řízení [§ 35 odst. 3 stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.)] je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, čj. 8 As 44/2005- 70)

Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o zastavení územního řízení Věc: a) Obec Křimov, b) obec Výsluní proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o dělení pozemků, o kasační stížnosti žalovaného. Městský úřad Chomutov zastavil dne 20. 10. 2003 podle § 35 odst. 3 stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) územní řízení o dělení pozemků. Žalovaný změnil k odvolání žalobců rozhodnutím ze dne 12. 2. 2004 část výroku napadeného rozhodnutí (pozemky více specifikoval a některé pozemky doplnil) a část jeho odůvodnění; v ostatních částech odvolání zamítl a uvedené rozhodnutí potvrdil. Mimo rámec shora zmíněného dříve zahájeného a do té doby pravomocně neukončeného územního řízení vyslovil stavební úřad dne 21. 1. 2003 souhlas s obsahem geometrických plánů na dělení pozemků, které byly předmětem územního řízení o dělení pozemků. Žalobci brojili proti rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž zejména namítali, že stavební úřad měl postupovat formou územního řízení podle § 32 odst. 1 písm. e) stavebního zákona a poškození svých práv spatřovali mimo jiné v tom, že vydáním souhlasu s dělením pozemků formou opatření podle § 32 odst. 2 písm. e) stavebního zákona nemuselo být při rozhodování bráno v úvahu stanovisko jednotlivých obcí jakožto účastníků územního řízení. Správní orgány zvoleným procesním postupem (vydáním opatření namísto územního rozhodnutí) obešly princip územního plánování, zejména § 1 a § 2 stavebního zákona a stavební úřad vydáním opatření porušil § 3 odst. 1 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), neboť žalobci jako účastníci řízení nemohli účinně hájit svá práva a zájmy. Žalobci dále uvedli, že při řízení nebyl respektován ani § 3 odst. 4 správního řádu a řízení nebylo vedeno správním orgánem tak, aby podporovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování, neboť napadené rozhodnutí a opatření o dělení pozemků bylo vydáno stejnou osobou. Žalobci označili napadené rozhodnutí za vadné rovněž proto, že žalovaný se ve svém rozhodnutí řádně nevypořádal s otázkou, z jakého důvodu a podle kterého zákonného ustanovení bylo územní řízení zastaveno. Podle jejich názoru měl žalovaný postupovat podle § 30 správního řádu požadujícího k zastavení řízení mj. souhlas všech účastníků, a nikoliv podle § 35 odst. 3 stavebního zákona upravujícího zastavení řízení za předpokladu, že navrhovatel nedoplní svůj návrh podle výzvy správního orgánu ve stanovené lhůtě. Krajský soud v Ústí nad Labem svým rozsudkem ze dne 31. 3. 2005 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti tomuto rozsudku krajského soudu kasační stížností, v níž zejména namítal, že se krajský soud nevypořádal s jeho tvrzením, podle kterého jsou napadená správní rozhodnutí vyloučena ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) a písm. c) s. ř. s., neboť nejsou rozhodnutími ve smyslu 65 odst. 1 s. ř. s. a pouze upravují vedení řízení před správním orgánem. Krajský soud uvažoval o podmínkách kompetenční výluky podle § 70 písm. c) s. ř. s., ale nesprávně uzavřel, že rozhodnutím o zastavení řízení bylo s konečnou platností rozhodnuto o tom, že nejsou dány zákonné předpoklady pro řádné projednání návrhu, a proto není rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Krajský soud se podle kasační stížnosti také opomněl vypořádat s námitkou stěžovatele, podle níž žalobci nejsou aktivně legitimováni k podání žaloby. Žalobci svoji žalobní legitimaci pravděpodobně odvozují z § 65 odst. 2 s. ř. s. a svého předchozího účastenství ve správním (územním) řízení, resp. § 34 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého je účastníkem každého územního řízení obec. Podle § 65 odst. 2 s. ř. s. ovšem žalobci musí tvrdit nejen zkrácení na svých právech, která jim příslušejí, ale zároveň musí tvrdit, že na nich byli zkráceni způsobem, který mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí. Tvrzení žalobců o vadnosti napadeného rozhodnutí a chybném postupu stěžovatele není dostačující, neboť předpokladem aktivní žalobní legitimace je současné tvrzení, že tento postup mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí, což z žaloby nelze dovodit. Rozsudek krajského soudu je podle kasační stížnosti vnitřně rozporný. Krajský soud správně zjistil, že de facto došlo k potvrzení, nikoliv ke změně rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ale současně zrušil rozhodnutí stěžovatele s tím, že není možné zamítnout odvolání a potvrdit rozhodnutí správního orgánu I. stupně a současně toto rozhodnutí v jeho výroku změnit. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

Ze správního spisu vyplývá, že Pozemkový fond České republiky podal dne 18. 9. 2002 návrh na vydání územního rozhodnutí na dělení pozemků, který obsahoval kromě označení navrhovatele a dalších formálních náležitostí podání i označení účelu navrhovaného dělení pozemků jako „Investiční záměr - větrné elektrárny“. Ve věci bylo konáno ústní jednání, na jehož základě byl navrhovatel vyzván k doplnění návrhu o přesně specifikované údaje a doklady a řízení bylo přerušeno (§ 29 odst. 1 správního řádu). Stavební úřad stanovil pro doplnění návrhu lhůtu do 31. 3. 2003 a výslovně poučil navrhovatele, že pokud nebudou nedostatky návrhu ve stanovené lhůtě odstraněny, řízení bude zastaveno. Dne 6. 1. 2003 navrhovatel předložil stavebnímu úřadu žádost o zastavení územního řízení a stavební úřad požádal další účastníky řízení, aby se v souladu s § 30 správního řádu k žádosti vyjádřili. S výjimkou jednoho všichni účastníci řízení vyjádřili svůj nesouhlas a požadovali, aby dělení pozemků bylo projednáno v zahájeném územním řízení a byly tak vzaty v úvahu jejich argumenty. Po marném uplynutí lhůty stanovené k doplnění návrhu bylo územní řízení rozhodnutím ze dne 20. 10. 2003 podle § 35 odst. 3 stavebního zákona zastaveno.

Mimo rámec zahájeného a do té doby pravomocně neukončeného územního řízení stavební úřad dne 21. 1. 2003 vyslovil souhlas s obsahem geometrických plánů na dělení pozemků, které byly předmětem tohoto územního řízení.

Nejvyšší správní soud se především zabýval otázkou, zda rozhodnutí žalovaného navazující na zastavení územního řízení (§ 35 odst. 3 stavebního zákona) podléhá soudnímu přezkumu.

Namítanou kompetenční výluku soudního přezkumu rozhodnutí o zastavení řízení stěžovatel spatřoval v procesní povaze tohoto rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení a které není aktem, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti.

Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli v názoru, že rozhodnutí o zastavení řízení není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti. Podle smyslu a účelu citovaného ustanovení je žalobní legitimace dána ve všech případech, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Pojmem „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. se ostatně zabýval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, na které se v nyní posuzované věci pro stručnost odkazuje. Nutno dodat, že i když správní řízení není ukončeno konstitutivním rozhodnutím zakládajícím subjektivní hmotné právo, ale je skončeno např. rozhodnutím o zastavení řízení, může se toto rozhodnutí zásadním způsobem dotknout právní sféry účastníka řízení a nelze je bez dalšího podřadit pod rozhodnutí procesní povahy. Nepochybně totiž existuje rozdíl mezi rozhodnutím, kterým se upravuje pouze průběh správního řízení, a mezi rozhodnutím, kterým se s konečnou platností rozhoduje o tom, zda jsou dány zákonné předpoklady pro projednání návrhu účastníka řízení.

Pravomoc správních soudů je třeba vnímat mj. ve světle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod tak, že lze přezkoumat každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Meze práva na přístup k soudu představují tzv. kompetenční výluky, při jejich používání je však nutno klást si otázku, proč zákon určitou výluku obsahuje, a respektovat její smysl. Smyslem výluky podle § 70 písm. c) s. ř. s. je, aby se soud zabýval až výsledným rozhodnutím ve věci samé a případnou nesprávnost postupu při vedení řízení, tj. úkony, jimiž se upravuje vedení řízení, nečinil předmětem předběžného dílčího přezkumu. Nezákonnost takových úkonů může být později namítána jako vada řízení vedoucí v případě vlivu na výrok rozhodnutí ve věci až ke zrušení takového rozhodnutí soudem. Z ústavních interpretačních pravidel současně plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.

V posuzované věci tedy není podstatné, zda se jedná o rozhodnutí procesněprávní či hmotněprávní povahy, ale zda se může projevit v právní sféře účastníka řízení. Dojde-li k zastavení řízení, děje se tak soudně přezkoumatelným rozhodnutím správního orgánu, spadajícím do rozsahu generální klauzule § 65 odst. 1 s. ř. s., a nevyloučeným z přezkumu ustanovením § 70 s. ř. s.

Co do namítaného nedostatku aktivní legitimace žalobců Nejvyšší správní soud konstatuje, že úprava správního soudnictví zakládá procesní žalobní legitimaci i pro osoby, které se staly účastníky řízení před správním orgánem, ale nemohou žalobu podat podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (viz § 65 odst. 2 s. ř. s.). Obec je účastníkem územního řízení (§ 34 odst. 3 stavebního zákona), v němž může uplatňovat svá práva, a jsou-li tato práva porušena způsobem, který mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí, může se žalobou domáhat jejich soudní ochrany.

Jak ze soudního spisu vyplývá, žalobci v žalobě namítali, že zvoleným procesním postupem, zejména vydáním opatření, kterým bylo schváleno dělení pozemků, došlo k poškození jejich práv účastníků územního řízení, neboť stavební úřad jim tak odňal možnost, aby jejich (negativní) stanoviska k věci byla při rozhodnutí zohledněna. Žalobci zdůraznili, že stavební úřad přes vědomí jejich zamítavého postoje k věci připustil, aby za souběžně vedeného územního řízení týkajícího se dělení pozemků bylo v téže věci vydáno opatření, které bylo zcela v rozporu s jejich stanoviskem uplatněným v územním řízení. Z citovaného vyjádření lze dovodit, že tvrzený zásah do právní sféry byl takové intenzity, že mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Formalistický přístup, jehož se stěžovatel ve své kasační námitce dovolává, a vyžadující po žalobcích doslovnou citaci zákonného ustanovení, tedy že „účastník řízení byl postupem správního orgánu zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí“ Nejvyšší správní soud považuje za nepřijatelný (...).