Rozsudek NSS sp. zn. 8 As 51/2008

Právní věta

Na stavebním úřadu je, aby vždy posoudil kvalifikaci předmětné stavby (v daném případě zda se jedná o rodinný či bytový dům), přičemž vychází ze všech skutečností zjištěných v průběhu stavebního řízení, především z projektové dokumentace. Samotné nepřesné označení v žádosti o povolení stavby či v projektové dokumentaci nemůže být zásadní překážkou pro vyhovění žádosti stavebníka za situace, kdy se jedná toliko o formální nepřesnost bez dopadu na hmotná či procesní práva účastníků řízení, či bez vlivu na jiné skutečnosti, které by bránily vydání stavebního povolení.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 51/2008-101)

Stavební řízení: nepřesné označení stavby v žádosti o její povolení Věc: Jitka D. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti 1) Petra W. a 2) Mgr. Jaroslava K., o dodatečné povolení stavby, o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení. Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 12. 2006 k odvolání žalobkyně změnil rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 5 ze dne 1. 9. 2006, kterým byla stavebníkům Petru W. a Mgr. Jaroslavu K. dodatečně povolena stavba rodinného domu a současně užívání této stavby tak, že vypustil I. část výroku týkající se povolení výjimky pro zastavění pozemku a v II. části výroku nahradil text „... stavbu rodinného domu.“ textem „... stavbu bytového domu ...“. Ve zbytku žalovaný rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně napadla uvedené rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který jí rozsudkem ze dne 31. 7. 2008 vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uvedl, že správní orgán I. stupně posuzoval stavbu jako stavbu rodinného domu, přičemž dospěl k závěru, že stavba je v souladu s požadavky vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze (dále též „vyhláška OTPP“), tedy v souladu s veřejným zájmem. Žalovaný v odvolacím řízení změnil právní kvalifikaci stavby tak, že se jedná o bytový dům, a v tomto smyslu se vypořádal s námitkami žalobkyně. Podle městského soudu však zcela pominul fakt, že právní úprava v uvedené vyhlášce je u bytových domů oproti domům rodinným v mnoha směrech odlišná. Pokud žalovaný dospěl k závěru, že se jedná o stavbu bytového a nikoliv rodinného domu, bylo nezbytné provést nové komplexní hodnocení jejího souladu s veřejným zájmem, resp. uvedenou vyhláškou. Toto hodnocení správní orgán I. stupně logicky neprovedl, neprovedl jej však ani žalovaný, který skutečností, že se jedná o bytový dům, pouze vyvracel odvolací námitky žalobkyně, aniž by však bez ohledu na tyto námitky soulad stavby bytového domu s veřejným zájmem komplexně hodnotil. Za zcela nedostačující považoval městský soud obecný poukaz na soulad stavby s územním plánem. Postup žalovaného byl navíc nesprávný; pokud totiž došlo k takto zásadní změně právního hodnocení předmětu řízení, nebylo namístě měnit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, žalovaný měl toto rozhodnutí zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Až do rozhodnutí o odvolání byla stavba stavebním úřadem i účastníky hodnocena jako rodinný dům. Pokud se jedná dle žalovaného o bytový dům, bylo namístě rozhodnutí, jež na tuto skutečnost vůbec nebralo zřetel, zrušit a vrátit věc k dalšímu řízení, v němž je nutné nově zjistit skutkový stav rozhodný pro právní posouzení věci. Tak bude účastníkům dána možnost v případně podaném odvolání adekvátně reagovat na zjištění správního orgánu pro posouzení věci rozhodná a podrobit je přezkumu v odvolacím řízení. Postupem žalovaného účastníci řízení tuto možnost neměli, řízení je tak zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Městský soud uzavřel, že v řízení nebyly zjištěny skutečnosti rozhodné pro posouzení, zda jsou splněny zákonné předpoklady pro vydání žalovaného rozhodnutí tak, aby bylo možné věc posoudit po právní stránce. Stěžovatelé jako osoby zúčastněné na řízení napadli uvedený rozsudek městského soudu v Praze kasační stížností. K soudem vytýkaným vadám napadeného rozhodnutí namítají, že žalovaný tím, že provedl částečnou změnu prvostupňového rozhodnutí nezpůsobil újmu z důvodu ztráty možnosti se odvolat žádnému účastníkovi, kterému by byla ukládána jakákoliv povinnost. Správní řád nebránil žalovanému částečně změnit prvostupňové rozhodnutí. S poukazem na ekonomii řízení poukazují na praxi odvolacích orgánů, že v případě, kdy je možné měnit nesprávná prvoinstanční rozhodnutí, je zcela nadbytečné je rušit a věci vracet k dalšímu projednání. Považují tak za nepřijatelné, aby soud - pokud to zákon umožňoval - vytýkal žalovanému, že ve věci rozhodl meritorně sám. Dále namítají, že skutečnost, že žalovaný změnil kvalifikaci předmětné stavby z rodinného na bytový dům, nemělo fakticky žádné jiné dopady na účastníky řízení než ty, jež jsou rozebrány v rozhodnutí žalovaného, zvláště žalobkyně nemohla být touto změnou dotčena na svých právech. Žalovaný byl pouze povinen zhodnotit, zda předmětná stavba při změně své kvalifikace splňuje nároky, které na ni kladou příslušné právní předpisy. Za nepravdivé považují stěžovatelé tvrzení městského soudu, podle nějž žalovaný neprovedl komplexní hodnocení souladu předmětné stavby s veřejným zájmem. Odkazují na dotčené rozhodnutí, kde žalovaný uvedl, že „stavebníci v řízení prokázali, že předmětná stavba je v souladu s veřejným zájmem“. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je stejně jako stěžovatelé přesvědčen o tom, že jeho postup byl zcela v souladu s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004, tedy že byly v daném případě splněny zákonné předpoklady pro provedení změny prvoinstančního rozhodnutí, neboť jím nebyla žádnému účastníkovi ukládána jakákoliv povinnost a hrozila by újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Šlo o opravu klasifikace předmětné stavby, tedy o vadu, již bylo možno napravit v odvolacím řízení a k níž nebylo zapotřebí žádných nových skutečností a důkazů. Odvolacím orgánem bylo z dokumentace pouze ověřeno, že se v daném případě jedná o stavbu, která je částečně zapuštěna do svahu. Městský soud tak bez opory ve správním spisu vytkl vadu, že nebylo provedeno zhodnocení opravy pojmu předmětné stavby. Žalovaný zdůraznil, že to, zda stavba pro bydlení má parametry rodinného nebo bytového domu, musí jednoznačně vyplývat z projektové dokumentace. Skutečnost, že stavební úřad nesprávně označil stavbu jako rodinný dům, nemá na práva účastníků řízení vůbec žádný dopad. Proto by zrušení rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání výhradně proto, aby byla provedena tato oprava, znamenalo porušení § 6 správního řádu, tj. požadavku na vyřízení věci bez zbytečných průtahů a tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby byly co nejméně zatěžovány. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti označila odůvodnění stěžovatelů za zmatečné, neboť na jedné straně vytýkají soudu, že nezjistil skutečnosti rozhodné pro posouzení, zda jsou splněny zákonné předpoklady pro vydání žalovaného rozhodnutí, a na druhé straně oni sami uvádějí nejméně dva důvody, které městský soud napadenému rozhodnutí vytkl. S ohledem na odůvodnění rozsudku se žalobkyně domnívá, že stěžovatelé chybně pochopili důvod, nebo se mu záměrně vyhnuli, proč městský soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dále poukázala na mylný závěr stěžovatelů, že by městský soud vytýkal žalovanému, že ve věci rozhodl meritorně sám a z toho důvodu rozhodnutí zrušil. Městský soud napadené rozhodnutí zrušil, neboť až do jeho vydání byla stavba stavebním úřadem i účastníky řízení hodnocena jako rodinný dům, a pokud pak žalovaný označil dům za bytový, bylo jeho povinností vrátit věc správnímu orgánu prvního stupně, aby byl nově zjištěný skutkový stav promítnut do právního posouzení věci. Dle názoru žalobkyně městský soud správně dovodil, že pokud žalovaný i za takové situace vydal meritorní rozhodnutí, odepřel možnost účastníků řízení na tuto změnu v označení stavby reagovat. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Především je nutno přisvědčit žalovanému, že je na stavebním úřadu, aby vždy posoudil kvalifikaci předmětné stavby (v daném případě zda se jedná o rodinný či bytový dům), přičemž vychází ze všech skutečností zjištěných v průběhu stavebního řízení, především z projektové dokumentace. Samotné nepřesné označení v žádosti o povolení stavby či v projektové dokumentaci nemůže být zásadní překážkou pro vyhovění žádosti stavebníka za situace, kdy se jedná toliko o formální nepřesnost bez dopadu na hmotná či procesní práva účastníků řízení, či bez vlivu na jiné skutečnosti, které by bránily vydání stavebního povolení.

Žalovaný v napadeném rozhodnutí zdůvodnil, proč dospěl k závěru, že dotyčnou stavbu je nutno kvalifikovat jako stavbu bytového domu. Uvedl, že „podle výškových kót terénu ve výkresech řezů je zřejmé, že podlaží označené v projektové dokumentaci jako 1. NP, má úroveň podlahy min. 2,35 m pod úrovní upraveného terénu. Podle čl. 3 odst. 1 vyhl. OTPP je podlaží, které má úroveň podlahy nebo její větší části níže, než 0,80 m pod nejvyšším bodem přilehlého terénu v pásmu širokém 3,0 m po obvodu stavby, podlažím podzemním. Předmětná stavba má tedy 2 podzemní podlaží, a nesplňuje tak definici rodinného domu uvedenou v čl. 3 odst. 1 písm. m) vyhl. OTPP, podle které může rodinný dům mít nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Stavba tedy není rodinným domem, a musí být proto posuzována z hledisek vyhl. OTPP týkajících se bytových domů.“

Nelze tedy dovodit, že by rozhodnutí v samotné otázce kvalifikace stavby bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť žalovaný dostatečně určitě vyjádřil, o které skutečnosti (o obsah projektové dokumentace) svůj názor opírá, přičemž v tomto směru vlastní obsah dokumentace není zpochybňován. Zbývá tedy na posouzení, zda se jednalo pouze o nepřesné označení, a to i v rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, jak dovozují stěžovatelé i žalovaný ve svém rozhodnutí a ve vyjádření ke kasační stížnosti, nebo zda se jednalo o podstatnou změnu, která může mít v tomto konkrétním případě dopad na hmotná či procesní práva účastníků, resp. žalobkyně (se zřetelem na uplatněné žalobní důvody). Úvaha městského soudu je v tomto směru pouze všeobecná bez bližšího uvedení, která konkrétní práva žalobkyně touto změnou výroku rozhodnutí byla dotčena.

V důsledku toho i závěr městského soudu, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně mělo být vzhledem k takovéto „zásadní změně právního hodnocení předmětu řízení“ zrušeno a vráceno mu k dalšímu řízení, a nikoli změněno, je bez konkrétnější argumentace [včetně vypořádání se s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu].