Rozsudek ze dne 14. 1. 2021
Plný text
9 Afs 314/2019 - 41
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Vyšší odborná škola zdravotnická, managementu a veřejnosprávních studií, s.r.o., se sídlem [adresa] Plzeň, zast. Mgr. Bc. Klárou Luhanovou, advokátkou se sídlem [adresa] Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem [adresa] Praha 1, ve věci nezákonného zásahu správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2019, č. j. 5 A 188/2016 75,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížnosti domáhá zrušení I. a II. výroku v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze, jímž byla I. pro nepřípustnost odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem spatřovaným v nevyplacení části dotace žalovaným a II. bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[2] Stěžovatelce byla poskytnuta na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2011 o poskytnutí dotace s nepřímými náklady č. 32.1/002/2011, v rámci operačního programu „Vzdělávání pro konkurenceschopnost“, dotace na projekt „Podpora výuky studijních oborů dálkové formy zavedením e-learningové podpory, vytváření studijních opor ve spolupráci s odborníky z praxe“ v celkové výši 4 054 699,48 Kč. Dotace byla spolufinancovaná z prostředků z rozpočtu Evropské unie.
[3] Žalovaný dospěl k závěru, že stěžovatelka v rámci projektu porušila pravidla pro zadání veřejné zakázky a nevyplatil jí proto část dotace ve výši 941 580,53 Kč. Na svém závěru setrval i poté, co Finanční úřad pro Plzeňský kraj (dále „správce daně“) neshledal v jednání stěžovatelky porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
[4] Stěžovatelka má za to, že zadržování dotace za situace, kdy správce daně neshledal porušení rozpočtové kázně a nebylo rozhodnuto o odnětí dotace podle § 15 rozpočtových pravidel, je nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Ve věci je nesporné, že žalovaný nerozhodl o odnětí dotace podle § 15 rozpočtových pravidel. Otázkou je, zda neměl pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace podle jiného ustanovení, konkrétně podle § 14e odst. 1, věty první, rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, podle které poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Dále je sporné, zda takové rozhodnutí bylo v nynější věci vydáno. Od odpovědi na tyto otázky se odvíjí posouzení, jakým procesním způsobem se stěžovatelka měla bránit a zda tedy byla její zásahová žaloba přípustná, či nepřípustná.
II. Usnesení městského soudu
[6] Městský soud vyšel při posouzení věci ze závěrů rozšířeného senátu v usnesení ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48, č. 3579/2017 Sb. NSS, dle kterých může dojít k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, aniž by se současně jednalo o porušení rozpočtové kázně. Za takových okolností má poskytovatel dotace pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části podle § 14e rozpočtových pravidel. Tento úkon je přezkoumatelný ve správním soudnictví v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., a proti faktickému nevyplacení finančních prostředků, které je důsledkem uvedeného rozhodnutí, se tedy nelze samostatně bránit (viz rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 94/2016 48).
[7] V nynější věci žalovaný vydal dne 7. 5. 2013 „Oznámení příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci finančnímu úřadu“, v němž uvedl, v čem shledal porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek a že zkrátil stěžovatelčinu žádost o platbu o část dotace ve výši 941 580,53 Kč. Z tohoto oznámení nicméně není zřejmé, zda se jedná o definitivní, či prozatímní rozhodnutí. Po závěru správce daně, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně (zpráva o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013) a žádosti stěžovatelky o revizi stanoviska žalovaného (ze dne 28. 8. 2013), žalovaný dne 17. 6. 2014 vydal „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“, kterým bylo rozhodnuto o potvrzení nesrovnalosti a tedy nezpůsobilosti výdaje ve výši 941 580,53 Kč. Z tohoto oznámení lze dle městského soudu usoudit, že žalovaný považoval své rozhodnutí za konečné, a jedná se tedy o opatření podle § 14e rozpočtových pravidel, kterým bylo s konečnou platností rozhodnutí o nevyplacení části dotace.
[8] Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatelka mohla bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s., ale neučinila tak. Její zásahovou žalobu proto městský soud odmítl jako nepřípustnou podle § 85 s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[9] Byl si vědom, že podle nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, je povinen vyzvat žalobce k úpravě petitu, pokud k obraně svých práv zvolil nesprávný žalobní typ podle s. ř. s. (zde zásahovou žalobu namísto žaloby proti rozhodnutí). Takový postup by však v nynější věci byl zcela formální a nadbytečný, neboť žaloba proti rozhodnutí by byla jednoznačně opožděná. Lhůta k jejímu podání činí podle § 72 s. ř. s. dva měsíce od oznámení písemného vyhotovení napadeného rozhodnutí. Oznámení ze dne 17. 6. 2014 bylo stěžovatelce doručeno téhož dne (ve spise sice není doručenka, ale datum doručení stěžovatelka učinila v žalobě nesporným), žalobu však podala až dne 26. 10. 2016. Úpravou žalobního petitu by tedy bylo docíleno pouze toho, že by městský soud žalobu odmítl jako opožděnou podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[10] Závěrem se s ohledem na složitý vývoj judikatury k § 14e rozpočtových pravidel vyjádřil k otázce, zda uvedeným postupem stěžovatelce fakticky neodepřel soudní ochranu. Zdůraznil, že jí v dřívějším podání žaloby (bez ohledu na žalobní typ) nebránilo nesprávné poučení správního orgánu, neboť to odpovídalo tehdejšímu znění citovaného ustanovení, a nebyla objektivně omezena při výběru procesních prostředků dle s. ř. s. Bylo pouze jejím rozhodnutím, že žalobu podala až více než dva roky poté, co jí bylo doručeno rozhodnutí žalovaného. Městský soud proto uzavřel, že marné uplynutí lhůty k podání žaloby nelze v nynější věci zhojit.
III. Kasační stížnost
[11] Stěžovatelka namítá, že oznámení ze dne 17. 6. 2014 nelze považovat za rozhodnutí. Šlo o odpověď na její korespondenci, nikoli o výsledek správního procesu a závazný úkon správního orgánu. Žalovaný tedy zadržuje část dotace neoprávněně a zásahová žaloba je důvodná.
[12] Pokud by se mělo jednat o rozhodnutí, tak o rozhodnutí nicotné, neboť nebylo vydáno oprávněným orgánem žalovaného, z jeho obsahu nevyplývá, že by se mělo jednat o rozhodnutí, absentuje odkaz na zákonné zmocnění a formální náležitosti. K nicotnosti rozhodnutí je přitom soud povinen přihlédnout vždy.
[13] Dále má za to, že městský soud ji měl poučit o úpravě žalobního petitu, popřípadě o povinnosti tvrdit, že žaloba byla podána včas. Takové poučení by nebylo pouze formální. Rozhodnutí jako takové jí totiž nebylo doručeno, jednalo se pouze o oznámení o přijetí rozhodnutí (oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu). Neví ani, jakým způsobem rozhodnutí obdržela, neboť disponuje pouze kopií, oznámení neobsahuje razítko správního orgánu. Má za to, že zákonným způsobem jí žádné rozhodnutí doručeno nebylo a lhůta k podání žaloby tedy byla zachována.
[14] Uzavírá, že jí nemůže být kladeno k tíži, že atypický akt nepovažovala za rozhodnutí.
IV. Vyjádření žalovaného
[15] Žalovaný má za to, že v nynější věci postupoval v souladu s § 14e rozpočtových pravidel. Z obsahu oznámení ze dne 17. 6. 2014 je zřejmé, že šlo o opatření podle citovaného ustanovení, neboť jím bylo stěžovatelce jasně sděleno, že částka 941 580,53 Kč je nezpůsobilým výdajem z důvodu pochybení ve výběrovém řízení, že o tuto částku bude krácena celková výše poskytnuté dotace, rozhodnutí bylo odůvodněno a obsahovalo poučení. Jedná se tedy o rozhodnutí vydané příslušným orgánem, které obsahuje veškeré zákonné náležitosti a netrpí stěžovatelkou vytýkanými vadami.
[16] V této souvislosti žalovaný upozornil, že námitka nicotnosti nebyla vznesena v řízení před městským soudem.
[17] Námitky související s doručením oznámení považuje za účelové. Ze žaloby i veškerých stěžovatelčiných kroků je zřejmé, že se s rozhodnutím prokazatelně seznámila. Žalovaný nedisponuje potvrzením o doručení, neboť bylo odesláno poštou obyčejně, sama stěžovatelka však v žalobě uvedla, že jí bylo doručeno dne 17. 6. 2014.
[18] Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
V. Posouzení Nejvyššího správního soudu
[19] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Otázka, zda poskytovatel dotace má na základě § 14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o konečném snížení dotace, spolufinancované z rozpočtu Evropské unie, nebyla po dlouhou dobu jasná. Podrobná vodítka k jejímu řešení nicméně přinesl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, a to ve svém usnesení č. j. 6 Afs 270/2015 48, na jehož závěry přiléhavě poukazoval městský soud. Rozšířený senát uzavřel, že pokud se poskytovatel dotace domníval, že byla porušena pravidla pro zadání veřejné zakázky, aniž současně byla porušena rozpočtová kázeň (k tomu blíže následující odstavec), měl podle citovaného ustanovení pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takové rozhodnutí je pak ve správním soudnictví přezkoumatelné v režimu žaloby proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s.
[22] Nejvyšší správní soud klade ve své navazující judikatuře důraz na rozlišování, zda již došlo k výplatě sporných prostředků, či nikoli (viz např. rozsudek ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 78, ze dne 26. 10. 2017, č. j. 9 Afs 168/2017 36, či ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017 49). K porušení rozpočtové kázně totiž může dojít pouze tehdy, pokud již došlo k výplatě příslušných prostředků, jak vysvětlil rozšířený senát v citovaném usnesení. Zodpovězení uvedené otázky je stěžejní pro rozlišení pravomocí poskytovatele dotace a správce daně. V situacích, kdy již příslušné prostředky byly vyplaceny, může poskytovatel pouze pozastavit další platby či jejich část (jedná se o rozhodnutí v režimu § 14e rozpočtových pravidel, ale pouze dočasné) a je na správci daně, aby s konečnou platností posoudil, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Jeho posouzením je následně poskytovatel dotace vázán. Pokud však příslušné prostředky doposud nebyly vyplaceny, je pojmově vyloučeno, aby došlo k porušení rozpočtové kázně, a správce daně nemá pravomoc o něm rozhodovat. Za takových okolností může poskytovatel dotace rozhodnout o nevyplacení dotace či její části s konečnou platností.
[23] Posouzení, zda takové rozhodnutí skutečně bylo vydáno a o který konkrétní úkon poskytovatele dotace šlo, nemusí být s ohledem na komplikovaný výklad § 14e rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, jednoduché. S ohledem na strohost tehdejší zákonné úpravy byla opatření podle § 14e rozpočtových pravidel do značné míry atypická a bylo proto třeba soustředit pozornost na jejich obsah, a to zejména z toho pohledu, zda je zřejmé, jestli jimi dochází k pozastavení výplaty dotace, nebo k jejímu definitivnímu krácení (srovnej judikaturu citovanou v předchozím bodě tohoto rozsudku).
[24] V judikatuře Nejvyššího správního soudu byly také formulovány požadavky na postup krajských soudů v těchto věcech, které ve svém souhrnu zaručují, že nedokonalost zákonné úpravy a komplikovaný vývoj judikatury (k němu viz citované usnesení rozšířeného senátu) nejde v rámci soudního přezkumu k tíži příjemců dotace. Kromě zmiňovaného důrazu na to, že příjemci dotace musí být zřejmé, zda mu výplata dotace byla pozastavena nebo finálně zkrácena, Nejvyšší správní soud na podkladě své dřívější judikatury zdůraznil, že žalobu je pro účely určení žalobního typu nutné posuzovat podle jejího obsahu, nikoliv označení, a v případě rozporu žalobce vyzvat k tomu, aby jej odstranil. Totéž platí v případě judikatorního obratu (viz citovaný rozsudek č. j. 9 Afs 168/2017 36) nebo v situaci, kdy žalobce formálně označí jako napadené rozhodnutí určitý úkon žalovaného, z obsahu jeho žaloby je však zřejmé, že brojí proti úkonu jinému (viz rozsudek ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 94/2016 48). Pro případ úpravy žalobního petitu krajské soudy zavázal k tomu, aby včasnost žaloby proti rozhodnutí odvíjely od data prvotně podané žaloby, ať už byla formulována jakkoli. Podle pozdější judikatury jsou navíc krajské soudy povinny umožnit žalobci úpravu žalobního petitu, pokud mají za to, že zvolil nesprávný žalobní typ podle s. ř. s., ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu (k tomu viz městským soudem citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2398/18, vývoj související judikatury je přehledně popsán např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2020, č. j. 6 Afs 61/2020 41).
[25] V nynější věci je jednoznačně zřejmé, že sporná část dotace stěžovatelce nikdy vyplacena nebyla. Žalovaný pojal podezření, že stěžovatelka porušila pravidla pro zadání veřejné zakázky ihned po té, co obdržel monitorovací zprávu projektu a žádost o platbu, které tím pádem v plném rozsahu nikdy nevyhověl (viz např. připomínky žalovaného k monitorovací zprávě ze dne 10. 1. 2013 a 5. 2. 2013, zprávu o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013 a v neposlední řadě též oznámení žalovaného ze dne 17. 6. 2014). Městský soud proto správně uzavřel, že žalovaný v nynější věci měl pravomoc rozhodnout o definitivním nevyplacení části dotace ve výši 941 580,53 Kč.
[26] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje také se závěrem, že rozhodnutím o definitivním snížení dotace bylo oznámení ze dne 17. 6. 2014. Žalovaný v tomto oznámení potvrdil, že ve věci došlo k nesrovnalosti a výdaj ve výši 941 580,53 Kč byl nezpůsobilý. Uvedl, že o tuto částku byla krácena žádost o platbu, stěžovatelka tudíž není povinna uvedenou částku navrátit. V odůvodnění také stručně popsal, v čem shledal pochybení při zadání veřejné zakázky, a je zřejmé, že se neztotožnil se závěry daňové kontroly. Z obsahu oznámení muselo být stěžovatelce zřejmé, že jí žalovaný dotaci definitivně zkrátil z důvodu porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky.
[27] Povaha a význam oznámení odpovídá procesnímu průběhu věci. Dřívější kroky žalovaného nesměřovaly ke konečnému krácení dotace, neboť evidentně čekal na výsledek daňové kontroly a na to, zda stěžovatelce nebude vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně (jakkoli správce daně neměl k takovému rozhodnutí pravomoc, jak bylo vysvětleno výše). Po skončení daňové kontroly stěžovatelce v reakci na žádost o revizi (ze dne 28. 8. 2013) v přípise ze dne 23. 9. 2013 sdělil, že pro účely řešení situací, kdy správce daně zaujme jiné stanovisko než žalovaný, byla zřízena pracovní skupina, která její věc opětovně posoudí, a následně jí bude sděleno konečné stanovisko. V následně vydaném oznámení ze dne 17. 6. 2014 ji s tímto konečným stanoviskem také seznámil (srovnej také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017 – 49, kde byl posuzován v zásadě shodný procesní postup žalovaného a kde soud také dospěl k závěru, že oznámení řídícího orgánu OP VK je rozhodnutím podle § 14e rozpočtových pravidel).
[28] Nejvyšší správní soud v této souvislosti dodává, že si je vědom odlišného náhledu na povahu oznámení ze dne 17. 6. 2014, prezentovaného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2020, č. j. 2 Afs 167/2018 – 38, v souvislosti s hodnocením, který z úkonů je posledním procesním úkonem ve věci ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s. (určení tohoto úkonu je stěžejní pro posouzení včasnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.). Druhý senát v odkazované věci zdůraznil, že (i.) dle žalovaného není oznámení ze dne 17. 6. 2014 novým rozhodnutím ani oznámením ve smyslu § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel, ale potvrzením již vydaného stanoviska řídícím orgánem k vypořádání námitky ve II. instanci a (ii.) žádný zákon nepředpokládá postup spočívající v potvrzení již vydaného stanoviska, které navíc obsahově odpovídá řadě dalších vyjádření v následujících dvou letech. Pro posouzení povahy oznámení ze dne 17. 6. 2014 však nemůže být rozhodující, jak ho žalovaný označuje a jaký měl na jeho povahu názor. Stěžejní je, co bylo objektivně jeho obsahem a jaký byl jeho dopad do sféry stěžovatelky. S ohledem na závěry rozšířeného senátu v usnesení č. j. 6 Afs 270/2015 – 48 je zejména významné, že na základě oznámení ze dne 17. 6. 2014 došlo ve věci ke kvalitativnímu posunu v tom směru, že krácení dotace stěžovatelce se stalo definitivním, jak bylo vysvětleno výše (k takovému posunu naopak nemohlo dojít žádnými pozdějšími obsahově shodnými vyjádřeními). To, že žalovaný v oznámení „potvrzoval své původní stanovisko“, odpovídá jeho internímu postupu zmíněnému v předchozím odstavci a skutečnosti, že setrval na důvodech, pro které konstatoval porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, přestože správce daně měl na tuto otázku názor jiný.
[29] Městský soud tedy správně uzavřel, že ve věci bylo vydáno rozhodnutí o definitivním krácení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění. Z důvodů podrobně vysvětlených v citovaném usnesení rozšířeného senátu se lze proti takovému rozhodnutí bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. a stěžovatelkou podaná zásahová žaloba proto byla nepřípustná podle § 85 s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožnil také se závěrem, že v nynější věci by bylo naprosto neúčelné realizovat poučovací povinnost soudu, popsanou v bodě [24] tohoto rozsudku. Důvodem existence této poučovací povinnosti je, aby projednání žaloby nebránila absence formálních podmínek, jejichž nesplnění nelze klást žalobci k tíži. V nynější věci by však výzva k úpravě žalobního petitu byla pouze formalitou a nehospodárným krokem, neboť podmínky k věcnému projednání žaloby proti rozhodnutí by nemohly být splněny pro jednoznačnou opožděnost žaloby. Vzhledem k tomu, že městský soud v intencích citované judikatury zdůvodnil, že nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu, nelze jeho postupu nic vytknout.
[31] Při posuzování včasnosti žaloby správně vycházel ze skutečnosti, že oznámení bylo stěžovatelce doručeno, neboť tato skutečnost byla mezi účastníky nesporná; stěžovatelka v podané žalobě jednoznačně uvedla, že jí bylo oznámení doručeno dne 17. 6. 2014 (nesporné tvrzení účastníků může vzít soud za své podle § 120 odst. 3 občanského soudního řádu ve spojení s § 64 s. ř. s.). I kdyby soud odhlédl od v žalobě tvrzeného data doručení, ze správního spisu vyplývá, že oznámení muselo být stěžovatelce doručeno nejpozději 22. 9. 2014, neboť tehdy žalovanému adresovala další žádost o revizi jeho stanoviska. Argumentace, se kterou nyní přichází, je tedy ryze účelová. S ohledem na obsah kasační stížnosti lze ještě doplnit, že případné formální pochybení při doručování, v podobě jiného způsobu doručení písemnosti, než který předvídá procesní řád, nepředstavuje vadu doručování, pro kterou nelze považovat doručení za řádné, když účastník rozhodnutí prokazatelně převzal (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 - 88).
[32] Žaloba, kterou stěžovatelka podala více než dva roky od oznámení napadeného rozhodnutí, je zcela jasně opožděná, neboť lhůta k jejímu podání činí dva měsíce (§ 72 odst. 1 s. ř. s.).
[33] Nejvyšší správní soud závěrem zdůrazňuje, že stěžovatelce nebylo nikterak kladeno k tíži, že oznámení po právní stránce nekvalifikovala jako rozhodnutí a nebránila se proti němu správným žalobním typem. Pokud by svoji žalobu podala včas, městský soud by byl povinen podniknout výše popsané kroky a stěžovatelce umožnit, aby formální nedostatky své žaloby odstranila. Je však věcí každého, aby chránil svá práva, a stěžovatelka se na soud obrátila více než dva roky poté, co jí muselo být zřejmé, že jí žalovaný dotaci definitivně snížil. Právě tato skutečnost vedla k jejímu neúspěchu, respektive k tomu, že její žaloba byla odmítnuta.
[34] Námitkami nicotnosti napadeného rozhodnutí se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť by tak z povahy věci mohl činit pouze za situace, kdy by byly splněny podmínky řízení o žalobě a tedy k projednání věci samé.
VI. Závěr a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu
Rozsudek ze dne 14. 12. 2022
Plný text
k § 65 a § 85 soudního řádu správního
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2022, čj. 9 Afs 314/2019-78)
Věc: Vyšší odborná škola zdravotnická, managementu a veřejnosprávních studii, s. r. o., proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalobkyně (stěžovatelka) se kasační stížností domáhala zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2019, čj. 5 A 188/2016-75, jímž byla podle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřípustnost odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spatřovaným v nevyplacení části dotace. Stěžejní otázkou sporu bylo, zda žalovaný ve věci vydal rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e odst. 1 věty první zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla v rozhodném znění“), a kdy se tak stalo.
Stěžovatelka měla za to, že takové rozhodnutí vydáno nebylo; v úvahu připadající akty považovala za součást opakovaně vyměňované korespondence, které nemají náležitosti rozhodnutí, a rozhodnutími tedy nejsou. Domnívala se proto, že je jí část dotace zadržována nezákonně.
Městský soud naopak dospěl k závěru, že takové rozhodnutí existuje. Jedná se o „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ ze dne 17. 6. 2014, jehož obsahem je definitivní stanovisko žalovaného o nezpůsobilosti jednoho z uplatněných výdajů projektu a nevyplacení příslušné části dotace stěžovatelce. Prostředkem obrany proti tomuto rozhodnutí je žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu tento závěr vyhodnotil jako souladný s konstantní judikaturou, ztotožnil se s ním, a kasační stížnost proto zamítl rozsudkem ze dne 14. 1. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-38. Tento rozsudek však byl k ústavní stížnosti stěžovatelky zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. IV. ÚS 690/21, pro porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce zaručeného podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Devátý senát byl Ústavním soudem zavázán k tomu, aby věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť mezi tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu (druhým a devátým) existuje rozpor ohledně výkladu závěrů rozšířeného senátu přijatých v usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, Jihočeská univerzita, v důsledku kterého byla rozdílně hodnocena povaha oznámení ze dne 17. 6. 2014.
Devátý senát postoupil věc rozšířenému senátu usnesením ze dne 24. 6. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-69. Poukázal na závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita a na navazující judikaturu Nejvyššího správního soudu a setrval na názoru, že úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. ve smyslu usnesení ve věci Jihočeská univerzita. S ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2020, čj. 2 Afs 167/2018-38, se devátý senát na rozšířený senát obrátil s otázkou, zda úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 označený jako „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[7] Stejně jako devátý senát je i rozšířený senát vázán závěrem nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/21. Ten, mimo jiné, konstatoval: „Rozhodující je, že v obou řízeních byla (s rozdílným výsledkem) posuzována povaha stejného oznámení ze dne 17. 6. 2014. Proto nepředložil-li 9. senát věc rozšířenému senátu a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 38 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, čímž zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce.“
[8] Rozšířenému senátu proto nepřísluší posuzovat, zda se závěry druhého senátu ve věci sp. zn. 2 Afs 167/2018 a devátého senátu v nyní projednávané věci skutečně vylučují, případně v jakém rozsahu a smyslu, neboť tím by polemizoval s kasačně závaznými závěry Ústavního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu je dána s ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
a) Východiska
[9] Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění platilo, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
[10] Podle § 14e odst. 2 téhož zákona v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
[11] Podle § 14e odst. 4 pak platilo, že na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Ústavní soud nálezem ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., vyslovil, že výluka ze soudního přezkumu byla protiústavní.
[12] Výkladem citované úpravy se rozšířený senát zabýval již v usnesení ve věci Jihočeská univerzita, v němž dospěl k následujícím závěrům. Nevyplatí-li poskytovatel příjemci část dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění, má povinnost to příjemci oznámit a tento jeho úkon je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (body 57 až 59). Zatímco v některých případech je poskytovatel oprávněn tímto způsobem rozhodnout toliko o dočasném nevyplacení části dotace, v jiných může být jeho rozhodnutí i definitivní. Rozsah oprávnění poskytovatele, pokud jde o konečné posouzení, se s ohledem na zákonné vymezení porušení rozpočtové kázně odvíjí od toho, zda je porušení pravidel spatřováno ve vztahu k již vyplaceným finančním prostředkům dotace nebo její části, nebo ve vztahu k prostředkům, které vyplaceny nebyly.
[13] Pokud již byly vyplaceny prostředky, v jejichž použití příjemcem je spatřováno porušení pravidel, může poskytovatel svým rozhodnutím toliko dočasně pozastavit výplatu další části dotace. Případné porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie by totiž představovalo porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel, které je oprávněn posuzovat pouze příslušný správce daně (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 61 až 74). Závěry správce daně jsou pro poskytovatele závazné a odvíjí se od nich i konečný dopad rozhodnutí poskytovatele o nevyplacení části dotace (bod 76). „Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena[…], vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod[…]. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením.“ (bod 77).
[14] Pokud naopak porušení pravidel souvisí s dosud nevyplacenými prostředky z dotace, nemohlo k porušení rozpočtové kázně ještě pojmově dojít a správce daně nemůže do věci vstupovat. Rozhodnutí poskytovatele o finálním nevyplacení části dotace je v takové situaci jediným a konečným rozhodnutím (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 80 až 87). „Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl[dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění]pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“ (bod 93).
[15] Jak vyplývá z výše uvedeného, mezi oběma situacemi je tedy v případě konečného rozhodnutí třeba rozlišovat na základě toho, zda poskytovatelem spatřované porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek souvisí s použitím již vyplacených prostředků dotace, nebo naopak s prostředky, které dosud vyplaceny nebyly. Naopak sama skutečnost, že v důsledku rozhodnutí poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel příjemce dotace část přiznaných dotačních prostředků neobdrží, rozlišovacím kritériem být nemůže.
[16] Rozšířený senát neshledal důvod, pro který by bylo namístě se od výše shrnutých závěrů odchýlit.
b) Aplikace na posuzovanou věc
[17] Městský soud při posuzování přípustnosti žaloby proti zásahu spočívajícímu v zadržování části dotace dospěl k závěru, že žalovaným vydané oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Při posouzení povahy tohoto úkonu se však neřídil kritérii vymezenými v usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Ačkoliv na toto usnesení odkázal, nezabýval se otázkou, zda se poskytovatelem spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky týkalo použití již vyplacených prostředků dotace, nebo dosud nevyplacených.
[18] Jak vyplývá ze správního spisu, stěžovatelce byla dotace poskytnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 12. 2011, a to v celkové výši 4 054 699,48 Kč. Podle rozhodnutí měla být první část dotace ve výši 1 419 144 Kč poskytnuta stěžovatelce ve formě zálohy určené na hrazení nákladů projektu, a to na účelově vázaný projektový účet do 30 dnů od obdržení podepsaného prohlášení příjemce dotace. Další části dotace měly být poskytovány na základě žádostí o platbu, a to ve výši odpovídající prokázaným způsobilým výdajům. Ze zprávy o daňové kontrole vyplývá, že na projektový účet stěžovatelky jako příjemce dotace byla dne 16. 3. 2012 skutečně převedena částka ve výši 1 419 144 Kč.
[19] Podle zprávy o daňové kontrole žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli veřejné zakázky ve výši 797 949,60 Kč. Rovněž z dokumentu „Hlášení nesrovnalosti“, tvořícího přílohu podnětu žalovaného ze dne 7. 5. 2013 příslušnému správci daně vyplývá, že žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli za zakázku „Dodávka zařízení a vybavení pro podporu výuky studijních oborů dálkové formy studia zavedením e-learningové podpory a zařízení a vybavení pro tvorbu e-learningových podpor“ ve výši 797 949,60 Kč. Právě v souvislosti s touto platbou, spolu s na ni navázanými nepřímými náklady ve výši 18 %, poskytovatel dotace konstatoval porušení pravidel ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění.
[20] Obsah spisu nasvědčuje tomu, že přinejmenším částka představující přímé náklady byla uhrazena z dotačních prostředků na projektovém účtu. To by znamenalo, že se jednalo o nakládání s vyplacenými dotačními prostředky s následujícími důsledky pro posuzovanou věc.
[21] Domníval-li se žalovaný jako poskytovatel, že při vynaložení těchto prostředků došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, mohl rozhodnout toliko o dočasném pozastavení výplaty další části dotace. Pouze správce daně však měl pravomoc posoudit, zda k porušení těchto pravidel a rozpočtové kázně skutečně došlo.
[22] Jak je navíc zřejmé ze zprávy o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013, správce daně dospěl k opačnému závěru, totiž že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, neboť zakázka nebyla zadána diskriminačním způsobem. Tento závěr byl pro žalovaného jako poskytovatele závazný (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 75 až 77).
[23] Především ale v dané situaci neměl žalovaný pravomoc k vydání rozhodnutí o definitivním krácení dotace. I pokud by tedy oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014, obsahující konečné stanovisko poskytovatele dotace o nezpůsobilosti dotčených výdajů, splňovalo jak obsahová, tak formální kritéria pro závěr, že jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jednalo by se o rozhodnutí nicotné.
[24] Stěžovatelka nebyla povinna se namísto zásahové žaloby domáhat vyslovení nicotnosti takového rozhodnutí v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., jak dovodil městský soud, neboť ani úspěch v tomto řízení by jí nepřinesl účinnou ochranu jejích práv. Tu, v podobě příkazu žalovanému ze strany soudu, aby jí zadržované prostředky vyplatil, mohla poskytnout pouze zásahová žaloba podle § 82 s. ř. s. V řízení o ní je na soudu, aby případnou nicotnost rozhodnutí správního orgánu posoudil jako předběžnou otázku. Na nicotné rozhodnutí se totiž nevztahuje presumpce platnosti a správnosti, naopak se na ně „vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, bod 32). Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícího se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
[25] Rozšířený senát připouští, že nelze zcela vyloučit, že přímé náklady na úhradu sporné veřejné zakázky nebyly uhrazeny z dotačních prostředků. Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by dotační prostředky převedené na projektový účet byly vyčerpány na jiná plnění a pro úhradu sporné zakázky byly využity vlastní prostředky stěžovatelky (převedené za tím účelem na projektový účet). Spis žalovaného však pro takovou skutkovou verzi neposkytuje ani nejmenší oporu a ani účastníci řízení nic takového netvrdili ani neprokázali.
[26] Pokud jde o nepřímé náklady, ze spisu není zřejmé, zda došlo k jejich skutečnému čerpání z projektového účtu, tedy zda byly uhrazeny z dotačních prostředků a zda byla i tato část dotace vyčerpána. Je opět na účastnících řízení, aby relevantní okolnosti tvrdili a prokázali. Není vyloučeno ani to, že v případě zadržování částky odpovídající nepřímým nákladům bude namístě učinit odlišný závěr než v případě nákladů přímých. Zatímco zadržování částky odpovídající přímým nákladům může představovat nezákonný zásah, o nevyplacení nepřímých nákladů mohl být žalovaný oprávněn vydat rozhodnutí.
[27] Napadené usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby proti tvrzenému nezákonnému zásahu je však v každém případě nezákonné. Městský soud totiž otázku, zda ve věci bylo vydáno rozhodnutí, které by činilo zásahovou žalobu nepřípustnou, posoudil v rozporu s výše uvedenými hledisky plynoucími z usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Nezkoumal totiž, zda se žalovaným spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky vztahuje k již vyplaceným prostředkům dotace, či nikoliv.
[28] Usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu je tudíž nezákonné a je dán kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jelikož devátý senát by při vázanosti výše vyloženým právním názorem nemohl dospět k jinému závěru, rozšířený senát věc projednal a rozhodl sám z důvodu hospodárnosti řízení v souladu s § 71 odst. 1 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
Právní věta
Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícímu se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
Usnesení ze dne 24. 6. 2021
Plný text
9 Afs 314/2019 - 72
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. B. P. a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Vyšší odborná škola zdravotnická, managementu a veřejnosprávních studií, s.r.o., se sídlem [adresa] Plzeň, zast. Mgr. Bc. Klárou Luhanovou, advokátkou se sídlem [adresa] Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem [adresa] Praha 1, ve věci nezákonného zásahu správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2019, č. j. 5 A 188/2016 75,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížnosti domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze, jímž byla podle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), pro nepřípustnost odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spatřovaným v nevyplacení části dotace.
[2] Stěžejní otázkou sporu je, zda žalovaný ve věci vydal rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e odst. 1, věty první, zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, a kdy se tak stalo.
[3] Stěžovatelka má za to, že takové rozhodnutí vydáno nebylo; v úvahu připadající akty považuje za součást opakovaně vyměňované korespondence, které nemají náležitosti rozhodnutí a rozhodnutími tedy nejsou. Domnívá se proto, že je jí část dotace zadržována nezákonně.
[4] Městský soud naopak dospěl k závěru, že takové rozhodnutí existuje. Jedná se o „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ ze dne 17. 6. 2014, č. j. MSMT-15976/2014-1, jehož obsahem je definitivní stanovisko žalovaného o nezpůsobilosti jednoho z uplatněných výdajů projektu a nevyplacení příslušné části dotace stěžovatelce. Prostředkem obrany proti tomuto rozhodnutí je žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.
[5] Devátý senát tento závěr vyhodnotil jako souladný s konstantní judikaturou zdejšího soudu, ztotožnil se s ním, a kasační stížnost proto zamítl rozsudkem ze dne 14. 1. 2021, č. j. 9 Afs 314/2019 – 38. Tento rozsudek však byl k ústavní stížnosti stěžovatelky zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. IV. ÚS 690/21, pro porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce zaručeného podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Devátý senát byl zavázán k tomu, aby postupoval podle § 17 odst. 1 s. ř. s. a věc postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť mezi tříčlennými senáty NSS (druhým a devátým) existuje rozpor ohledně výkladu závěrů rozšířeného senátu přijatých v usnesení ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48, č. 3579/2017 Sb. NSS, ve věci Jihočeská univerzita, v důsledku kterého byla rozdílně hodnocena povaha oznámení ze dne 17. 6. 2014.
[6] Pro úplnost dodává, že v nynější věci jsou sporné také další otázky, se kterými se však devátý senát na rozšířený senát neobrací. Stěžovatelka nezpochybnila pouze závěr městského soudu, že ve věci bylo vydáno rozhodnutí o definitivním krácení dotace. Brojí též proti tomu, že ji městský soud nevyzval k úpravě žalobního typu, zpochybňuje datum doručení oznámení ze dne 17. 6. 2014 a vznáší námitky nicotnosti tohoto oznámení. Otázka doručení oznámení je však ryze skutková, požadavky na procesní postup městského soudu byly jasně vymezeny existující judikaturou a řešení námitek nicotnosti by připadalo v úvahu pouze u přípustné žaloby. Žádná z těchto otázek nebyla řešena ani ve zrušujícím nálezu Ústavního soudu.
[7] Věcně se tedy důvody pro postoupení rozšířenému senátu týkají výlučně otázky, zda oznámení ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím o definitivním snížení dotace. Pro účely jejího posouzení považuje devátý senát za účelné nejprve popsat relevantní skutkové okolnosti věci. Následně shrne stěžejní závěry rozhodnutí ve věci Jihočeská univerzita, popíše, jakým způsobem jsou podle jeho názoru aplikovány v rozhodovací činnosti tříčlenných senátů, a v souvislosti s tím také uvede svůj právní názor na věc. Konečně uvede, v čem se jeho závěry odlišují od těch, které přijal druhý senát v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 2 Afs 167/2018 – 38, a proč jej Ústavní soud zavázal k předložení věci rozšířenému senátu.
II. Rozhodné skutkové okolnosti
[8] Stěžovatelce byla na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 12. 2011 o poskytnutí dotace s nepřímými náklady č. 32.1/002/2011, v rámci operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost, poskytnuta dotace na projekt „Podpora výuky studijních oborů dálkové formy zavedením e-learningové podpory, vytváření studijních opor ve spolupráci s odborníky z praxe“ v celkové výši 4 054 699,48 Kč. Dotace byla spolufinancovaná z prostředků z rozpočtu Evropské unie.
[9] Oznámením příjemci podpory o nesrovnalosti a předání věci finančnímu úřadu ze dne 7. 5. 2013, č. j. MSMT-18324/2013, žalovaný stěžovatelce sdělil, že dle jeho názoru uplatnila nezpůsobilý výdaj ve výši 941 580,53 Kč (mělo dojít k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky) a dopustila se porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. O uvedenou částku jí proto krátil žádost o platbu a věc předal příslušnému finančnímu úřadu.
[10] Věcí se následně zabýval Finanční úřad pro Plzeňský kraj, který na rozdíl od žalovaného nezjistil okolnosti, které by měly za následek porušení rozpočtové kázně, jak vyplývá ze zprávy o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013, č. j. 1247955/13/2300-04705-402662.
[11] Stěžovatelka po obdržení zprávy o daňové kontrole požádala žalovaného, aby revidoval své stanovisko (podání ze dne 28. 8. 2013), na což jí žalovaný sdělil, že pro účely řešení situací, kdy správce daně zaujme jiné stanovisko než on, byla zřízena pracovní skupina, která stěžovatelčinu věc opětovně posoudí, a následně jí bude sděleno konečné stanovisko (přípis žalovaného ze dne 23. 9. 2013).
[12] V následně vydaném oznámení ze dne 17. 6. 2014, tedy v aktu, který městský soud i devátý senát vyhodnotily jako rozhodnutí o definitivním krácení dotace, žalovaný stěžovatelce sdělil, že po kontrolním zjištění vyhodnoceném jako podezření na nesrovnalost a po zprávě o daňové kontrole rozhodl o potvrzení nesrovnalosti a tedy nezpůsobilosti dotčeného výdaje ve výši 941 580,53 Kč. Vzhledem k tomu, že o tuto částku byla krácena žádost o platbu, má se za to, že povinnost navrácení částky byla splněna. V části oznámení označené jako odůvodnění dále vysvětlil, v čem spatřuje porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky a jaká ustanovení rozhodnutí o poskytnutí dotace a dalších souvisejících dokumentů byla porušena. Závěrem uvedl, že proti rozhodnutí nelze podat odvolání.
[13] V následujících dvou letech si stěžovatelka se žalovaným opakovaně vyměňovala korespondenci, jejímž obsahem byly – zjednodušeně řečeno – opakované žádosti stěžovatelky o revizi uvedeného stanoviska a sdělení žalovaného, že těmto žádostem nelze vyhovět.
[14] Dne 26. 10. 2016 stěžovatelka podala u městského soudu žalobu, kterou se bránila proti zásahu žalovaného spočívajícímu v zadržování dotace. Žaloba byla odmítnuta z důvodů popsaných výše.
III. Právní úprava, závěry rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita
[15] Podle § 14e odst. 1, věty první, rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, platilo, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[16] Interpretace tohoto ustanovení a jeho aplikace v praxi působila po dlouhou dobu značné problémy, odpověď na většinu souvisejících otázek však přineslo rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita, jehož závěry jsou dle názoru devátého senátu konstantně vykládány a aplikovány v rozhodovací činnosti tříčlenných senátů.
[17] Rozšířený senát v citovaném usnesení uzavřel, že pokud se poskytovatel dotace domníval, že byla porušena pravidla pro zadání veřejné zakázky, aniž současně byla porušena rozpočtová kázeň, měl podle citovaného ustanovení pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takové rozhodnutí je ve správním soudnictví přezkoumatelné v režimu žaloby proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s.
[18] Pro určení pravomoci v konkrétním případě je rozhodující, zda již došlo k výplatě sporných prostředků, neboť pouze tehdy může pojmově dojít k porušení rozpočtové kázně. V situacích, kdy již příslušné prostředky byly vyplaceny, může poskytovatel pouze pozastavit další platby či jejich část (jedná se o rozhodnutí v režimu § 14e rozpočtových pravidel, ale pouze dočasné) a je na správci daně, aby s konečnou platností posoudil, zda došlo k porušení rozpočtové kázně. Jeho závěrem je následně poskytovatel dotace vázán. Pokud však příslušné prostředky doposud nebyly vyplaceny, je pojmově vyloučeno, aby došlo k porušení rozpočtové kázně, a správce daně nemá pravomoc o něm rozhodovat. Za takových okolností může poskytovatel dotace rozhodnout o nevyplacení dotace či její části s konečnou platností (viz také navazující judikatura tříčlenných senátů, např. rozsudky ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 78, ze dne 26. 10. 2017, č. j. 9 Afs 168/2017 36, ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017 – 49, či ze dne 7. 3. 2019, č. j. 5 Afs 123/2018 – 45).
[19] Vzhledem k tomu, že podle § 14e rozpočtových pravidel mohl poskytovatel dotace dle okolností věci rozhodnout jak o dočasném pozastavení výplaty dotace či její části, tak o jejím definitivním nevyplacení, rozšířený senát zdůraznil, že se příjemce dotace musel vždy z příslušného rozhodnutí dozvědět, o kterou z těchto variant se jedná.
IV. Právní názor devátého senátu
[20] Z rozhodnutí ve věci Jihočeská univerzita plyne, že při posuzování věcí, jako je nynější, je velmi důležité posoudit obsah jednotlivých úkonů poskytovatele dotace. Podle názoru devátého senátu je tomu tak proto, že formy, ve kterých byla opatření podle § 14e rozpočtových pravidel vydávána, byly (z důvodu strohosti zákonné úpravy i nejednotnosti judikatury předcházející rozhodnutí rozšířeného senátu, k jejímu přehledu viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2020, č. j. 6 Afs 61/2020 – 41) různé, přesto – nebo právě proto – však bylo nezbytné vyjasnit, jak konstruovat obranu příjemců dotace tak, aby byla smysluplná a zároveň se řídila objektivně danými pravidly.
[21] Devátý senát má za to, že tento přístup se projevil v praxi tříčlenných senátů tak, že v každé věci s ohledem na její specifické okolnosti zjišťovaly, zda existuje úkon poskytovatele dotace, z jehož obsahu příjemci dotace mělo a mohlo být zřejmé, že mu platba dotace byla dočasně či finálně pozastavena, případně, kterým aktem se tak stalo poprvé. Právě tento akt pak označily za rozhodnutí podle § 14e rozpočtových pravidel a až při případném meritorním přezkumu se zabývaly otázkou, zda ještě vyhoví formálním požadavkům kladeným na rozhodnutí obecně (viz rozsudky ze dne 4. 5. 2017, č. j. 1 As 279/2016 – 47, bod 18, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 94/2016 – 48, zejména body 41 až 43, ze dne 28. 6. 2018, č. j. 5 Afs 114/2017 – 58, bod 27, ze dne 6. 2. 2019, č. j. 10 Afs 376/2017 – 49, body 17 až 19, ze dne 14. 5. 2020, č. j. 1 Afs 126/2019 – 32, body 27 až 31, ze dne 19. 4. 2021, č. j. 4 Afs 165/2019 – 48, body 42 až 47).
[22] Nahlížíme-li touto optikou na nynější věc, je zřejmé, že rozhodnutím, kterým byla stěžovatelce s konečnou platností snížena dotace, je oznámení ze dne 17. 6. 2014. Žádný z dřívějších kroků poskytovatele dotace ještě nesměřoval k definitivnímu krácení: nejprve vyčkával na závěry správce daně a následně na stanovisko orgánu, který interně určil k řešení situací, kdy má správce daně a poskytovatel dotace na věc odlišný náhled. Poté, co bylo toto stanovisko přijato, o něm stěžovatelku informoval. Z oznámení ze dne 17. 6. 2014 jasně vyplývá, že žalovaný přes odlišný náhled správce daně setrval na tom, že ve věci došlo k nesrovnalosti a stěžovatelce bude dotace krácena o příslušnou část.
[23] Lze dodat, že sporná částka nebyla stěžovatelce nikdy vyplacena a žalovaný měl podle § 14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o tom, že ji krátí s konečnou platností, shledal-li porušení předvídané § 14e rozpočtových pravidel (splnění jiných podmínek pro aplikaci tohoto ustanovení nebylo sporné). Znamená to sice, že správce daně nebyl kompetentní ke konstatování porušení rozpočtové kázně a související procesní postup tak neměl být realizován, na výše uvedený závěr to však nemá vliv. Stěžejní pro posouzení věci je, kdy z postupu žalovaného mohla (a měla) vyrozumět, že jí část dotace s konečnou platností krátí.
[24] Závěrem této části považuje devátý senát za vhodné zdůraznit, že desátý a čtvrtý senát hodnotily ve výše zmíněných věcech sp. zn. 10 Afs 376/2017 a sp. zn. 4 Afs 165/2019 v podstatných rysech totožný postup totožného poskytovatele dotace a dospěly k totožnému závěru jako devátý senát, že dotace byla finálně krácena na základě oznámení rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK.
V. Důvod postoupení rozšířenému senátu
[25] Druhý senát však přistoupil k povaze oznámení ze dne 17. 6. 2014 odlišně v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 2 Afs 167/2018 – 38. Na rozdíl od doposud citovaných věcí se sice zabýval otázkou, zda tento akt mohl být posledním procesním úkonem ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s., jelikož v jeho věci bylo sporné, zda stěžovatelka podala včas žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, avšak dospěl k závěru, že oznámení ze dne 17. 6. 2014 vůbec nemůže představovat procesní úkon podle citovaného ustanovení, což s sebou implicitně nese i závěr, že nejde o rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
[26] Svůj názor odůvodnil tím, že zákon nepředpokládal postup spočívající v potvrzení již vydaného stanoviska, obsah oznámení odpovídal řadě dalších vyjádření žalovaného a ani sám žalovaný nepovažoval oznámení ze dne 17. 6. 2014 za nové rozhodnutí ani oznámení ve smyslu § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel (viz bod 72 jeho rozsudku).
[27] Takto vedené úvahy dle názoru devátého senátu nezohledňují důraz, který je v rozhodnutí ve věci Jihočeská univerzita kladen na obsah aktů poskytovatelů dotace, a v konečném důsledku jsou v rozporu jak s tímto rozhodnutím, tak s navazující judikaturou, a to minimálně s citovanými věcmi sp. zn. 10 Afs 376/2017 a sp. zn. 4 Afs 165/2019 (je nicméně korektní uvést, že ve druhé z nich bylo rozhodnuto až po vydání rozhodnutí druhého senátu).
[28] Podle devátého senátu nemůže být pro posouzení povahy oznámení ze dne 17. 6. 2014 rozhodující, jak ho žalovaný označuje a jaký měl na jeho povahu názor. Stěžejní je, co bylo objektivně jeho obsahem a jaký byl jeho dopad do sféry stěžovatelky. V nynější věci přitom – s ohledem na její procesní průběh a obsah úkonů žalovaného – vedlo sporné oznámení ke kvalitativnímu posunu v tom směru, že krácení dotace stěžovatelce se stalo definitivním, jak bylo vysvětleno výše (k takovému posunu naopak nemohlo dojít žádnými pozdějšími obsahově shodnými vyjádřeními). To, že žalovaný v oznámení „potvrzoval své původní stanovisko“, odpovídá jeho výše zmíněnému internímu postupu, o jehož existenci byla stěžovatelka vyrozuměna. Nejednalo se sice o postup explicitně předvídaný zákonem, to ale na obsahu oznámení a jeho praktickém významu nic nemění.
[29] Devátý senát dospěl při prvním posouzení věci k závěru, že popsaná situace není důvodem k postupu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. a předložení věci rozšířenému senátu. V prvním rozsudku vydaném v této věci to sice výslovně nezmínil, uvedl nicméně, že závěry druhého senátu považuje za rozporné s dosavadní judikaturou, jejímiž závěry a aplikací se zabýval v podstatné části vlastního odůvodnění. Žádný z účastníků nenavrhoval, aby věc byla postoupena rozšířenému senátu, neargumentoval výše uvedenými závěry druhého senátu a dokonce ani neupozorňoval na existenci jeho rozsudku. S ohledem na to považoval devátý senát za dostatečné, že se k tomuto problému pouze stručně vyjádřil.
[30] Jak již však bylo výše uvedeno, tento postup byl Ústavním soudem shledán jako neústavní. Druhý a devátý senát podle Ústavního soudu odlišně vykládají závěry rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita, v důsledku čehož rozdílně posoudily povahu oznámení ze dne 17. 6. 2014, a tento rozpor musí být odstraněn rozšířeným senátem. Devátému senátu proto nezbylo, než se na něj obrátit s otázkou:
- zda „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ ze dne 17. 6. 2014, č. j. MSMT-15976/2014-1, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. Z. K., JUDr. K. Š., JUDr. F. D., JUDr. B. P., Mgr. A. R., JUDr. P. M.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 24. června 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu