Právní věta
Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícímu se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
Plný text
k § 65 a § 85 soudního řádu správního
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2022, čj. 9 Afs 314/2019-78)
Věc: Vyšší odborná škola zdravotnická, managementu a veřejnosprávních studii, s. r. o., proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalobkyně (stěžovatelka) se kasační stížností domáhala zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2019, čj. 5 A 188/2016-75, jímž byla podle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřípustnost odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spatřovaným v nevyplacení části dotace. Stěžejní otázkou sporu bylo, zda žalovaný ve věci vydal rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e odst. 1 věty první zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla v rozhodném znění“), a kdy se tak stalo.
Stěžovatelka měla za to, že takové rozhodnutí vydáno nebylo; v úvahu připadající akty považovala za součást opakovaně vyměňované korespondence, které nemají náležitosti rozhodnutí, a rozhodnutími tedy nejsou. Domnívala se proto, že je jí část dotace zadržována nezákonně.
Městský soud naopak dospěl k závěru, že takové rozhodnutí existuje. Jedná se o „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ ze dne 17. 6. 2014, jehož obsahem je definitivní stanovisko žalovaného o nezpůsobilosti jednoho z uplatněných výdajů projektu a nevyplacení příslušné části dotace stěžovatelce. Prostředkem obrany proti tomuto rozhodnutí je žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu tento závěr vyhodnotil jako souladný s konstantní judikaturou, ztotožnil se s ním, a kasační stížnost proto zamítl rozsudkem ze dne 14. 1. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-38. Tento rozsudek však byl k ústavní stížnosti stěžovatelky zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. IV. ÚS 690/21, pro porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce zaručeného podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Devátý senát byl Ústavním soudem zavázán k tomu, aby věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť mezi tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu (druhým a devátým) existuje rozpor ohledně výkladu závěrů rozšířeného senátu přijatých v usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, Jihočeská univerzita, v důsledku kterého byla rozdílně hodnocena povaha oznámení ze dne 17. 6. 2014.
Devátý senát postoupil věc rozšířenému senátu usnesením ze dne 24. 6. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-69. Poukázal na závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita a na navazující judikaturu Nejvyššího správního soudu a setrval na názoru, že úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. ve smyslu usnesení ve věci Jihočeská univerzita. S ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2020, čj. 2 Afs 167/2018-38, se devátý senát na rozšířený senát obrátil s otázkou, zda úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 označený jako „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[7] Stejně jako devátý senát je i rozšířený senát vázán závěrem nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/21. Ten, mimo jiné, konstatoval: „Rozhodující je, že v obou řízeních byla (s rozdílným výsledkem) posuzována povaha stejného oznámení ze dne 17. 6. 2014. Proto nepředložil-li 9. senát věc rozšířenému senátu a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 38 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, čímž zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce.“
[8] Rozšířenému senátu proto nepřísluší posuzovat, zda se závěry druhého senátu ve věci sp. zn. 2 Afs 167/2018 a devátého senátu v nyní projednávané věci skutečně vylučují, případně v jakém rozsahu a smyslu, neboť tím by polemizoval s kasačně závaznými závěry Ústavního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu je dána s ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
a) Východiska
[9] Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění platilo, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
[10] Podle § 14e odst. 2 téhož zákona v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
[11] Podle § 14e odst. 4 pak platilo, že na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Ústavní soud nálezem ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., vyslovil, že výluka ze soudního přezkumu byla protiústavní.
[12] Výkladem citované úpravy se rozšířený senát zabýval již v usnesení ve věci Jihočeská univerzita, v němž dospěl k následujícím závěrům. Nevyplatí-li poskytovatel příjemci část dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění, má povinnost to příjemci oznámit a tento jeho úkon je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (body 57 až 59). Zatímco v některých případech je poskytovatel oprávněn tímto způsobem rozhodnout toliko o dočasném nevyplacení části dotace, v jiných může být jeho rozhodnutí i definitivní. Rozsah oprávnění poskytovatele, pokud jde o konečné posouzení, se s ohledem na zákonné vymezení porušení rozpočtové kázně odvíjí od toho, zda je porušení pravidel spatřováno ve vztahu k již vyplaceným finančním prostředkům dotace nebo její části, nebo ve vztahu k prostředkům, které vyplaceny nebyly.
[13] Pokud již byly vyplaceny prostředky, v jejichž použití příjemcem je spatřováno porušení pravidel, může poskytovatel svým rozhodnutím toliko dočasně pozastavit výplatu další části dotace. Případné porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie by totiž představovalo porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel, které je oprávněn posuzovat pouze příslušný správce daně (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 61 až 74). Závěry správce daně jsou pro poskytovatele závazné a odvíjí se od nich i konečný dopad rozhodnutí poskytovatele o nevyplacení části dotace (bod 76). „Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena[…], vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod[…]. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením.“ (bod 77).
[14] Pokud naopak porušení pravidel souvisí s dosud nevyplacenými prostředky z dotace, nemohlo k porušení rozpočtové kázně ještě pojmově dojít a správce daně nemůže do věci vstupovat. Rozhodnutí poskytovatele o finálním nevyplacení části dotace je v takové situaci jediným a konečným rozhodnutím (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 80 až 87). „Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl[dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění]pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“ (bod 93).
[15] Jak vyplývá z výše uvedeného, mezi oběma situacemi je tedy v případě konečného rozhodnutí třeba rozlišovat na základě toho, zda poskytovatelem spatřované porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek souvisí s použitím již vyplacených prostředků dotace, nebo naopak s prostředky, které dosud vyplaceny nebyly. Naopak sama skutečnost, že v důsledku rozhodnutí poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel příjemce dotace část přiznaných dotačních prostředků neobdrží, rozlišovacím kritériem být nemůže.
[16] Rozšířený senát neshledal důvod, pro který by bylo namístě se od výše shrnutých závěrů odchýlit.
b) Aplikace na posuzovanou věc
[17] Městský soud při posuzování přípustnosti žaloby proti zásahu spočívajícímu v zadržování části dotace dospěl k závěru, že žalovaným vydané oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Při posouzení povahy tohoto úkonu se však neřídil kritérii vymezenými v usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Ačkoliv na toto usnesení odkázal, nezabýval se otázkou, zda se poskytovatelem spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky týkalo použití již vyplacených prostředků dotace, nebo dosud nevyplacených.
[18] Jak vyplývá ze správního spisu, stěžovatelce byla dotace poskytnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 12. 2011, a to v celkové výši 4 054 699,48 Kč. Podle rozhodnutí měla být první část dotace ve výši 1 419 144 Kč poskytnuta stěžovatelce ve formě zálohy určené na hrazení nákladů projektu, a to na účelově vázaný projektový účet do 30 dnů od obdržení podepsaného prohlášení příjemce dotace. Další části dotace měly být poskytovány na základě žádostí o platbu, a to ve výši odpovídající prokázaným způsobilým výdajům. Ze zprávy o daňové kontrole vyplývá, že na projektový účet stěžovatelky jako příjemce dotace byla dne 16. 3. 2012 skutečně převedena částka ve výši 1 419 144 Kč.
[19] Podle zprávy o daňové kontrole žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli veřejné zakázky ve výši 797 949,60 Kč. Rovněž z dokumentu „Hlášení nesrovnalosti“, tvořícího přílohu podnětu žalovaného ze dne 7. 5. 2013 příslušnému správci daně vyplývá, že žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli za zakázku „Dodávka zařízení a vybavení pro podporu výuky studijních oborů dálkové formy studia zavedením e-learningové podpory a zařízení a vybavení pro tvorbu e-learningových podpor“ ve výši 797 949,60 Kč. Právě v souvislosti s touto platbou, spolu s na ni navázanými nepřímými náklady ve výši 18 %, poskytovatel dotace konstatoval porušení pravidel ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění.
[20] Obsah spisu nasvědčuje tomu, že přinejmenším částka představující přímé náklady byla uhrazena z dotačních prostředků na projektovém účtu. To by znamenalo, že se jednalo o nakládání s vyplacenými dotačními prostředky s následujícími důsledky pro posuzovanou věc.
[21] Domníval-li se žalovaný jako poskytovatel, že při vynaložení těchto prostředků došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, mohl rozhodnout toliko o dočasném pozastavení výplaty další části dotace. Pouze správce daně však měl pravomoc posoudit, zda k porušení těchto pravidel a rozpočtové kázně skutečně došlo.
[22] Jak je navíc zřejmé ze zprávy o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013, správce daně dospěl k opačnému závěru, totiž že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, neboť zakázka nebyla zadána diskriminačním způsobem. Tento závěr byl pro žalovaného jako poskytovatele závazný (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 75 až 77).
[23] Především ale v dané situaci neměl žalovaný pravomoc k vydání rozhodnutí o definitivním krácení dotace. I pokud by tedy oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014, obsahující konečné stanovisko poskytovatele dotace o nezpůsobilosti dotčených výdajů, splňovalo jak obsahová, tak formální kritéria pro závěr, že jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jednalo by se o rozhodnutí nicotné.
[24] Stěžovatelka nebyla povinna se namísto zásahové žaloby domáhat vyslovení nicotnosti takového rozhodnutí v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., jak dovodil městský soud, neboť ani úspěch v tomto řízení by jí nepřinesl účinnou ochranu jejích práv. Tu, v podobě příkazu žalovanému ze strany soudu, aby jí zadržované prostředky vyplatil, mohla poskytnout pouze zásahová žaloba podle § 82 s. ř. s. V řízení o ní je na soudu, aby případnou nicotnost rozhodnutí správního orgánu posoudil jako předběžnou otázku. Na nicotné rozhodnutí se totiž nevztahuje presumpce platnosti a správnosti, naopak se na ně „vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, bod 32). Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícího se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
[25] Rozšířený senát připouští, že nelze zcela vyloučit, že přímé náklady na úhradu sporné veřejné zakázky nebyly uhrazeny z dotačních prostředků. Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by dotační prostředky převedené na projektový účet byly vyčerpány na jiná plnění a pro úhradu sporné zakázky byly využity vlastní prostředky stěžovatelky (převedené za tím účelem na projektový účet). Spis žalovaného však pro takovou skutkovou verzi neposkytuje ani nejmenší oporu a ani účastníci řízení nic takového netvrdili ani neprokázali.
[26] Pokud jde o nepřímé náklady, ze spisu není zřejmé, zda došlo k jejich skutečnému čerpání z projektového účtu, tedy zda byly uhrazeny z dotačních prostředků a zda byla i tato část dotace vyčerpána. Je opět na účastnících řízení, aby relevantní okolnosti tvrdili a prokázali. Není vyloučeno ani to, že v případě zadržování částky odpovídající nepřímým nákladům bude namístě učinit odlišný závěr než v případě nákladů přímých. Zatímco zadržování částky odpovídající přímým nákladům může představovat nezákonný zásah, o nevyplacení nepřímých nákladů mohl být žalovaný oprávněn vydat rozhodnutí.
[27] Napadené usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby proti tvrzenému nezákonnému zásahu je však v každém případě nezákonné. Městský soud totiž otázku, zda ve věci bylo vydáno rozhodnutí, které by činilo zásahovou žalobu nepřípustnou, posoudil v rozporu s výše uvedenými hledisky plynoucími z usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Nezkoumal totiž, zda se žalovaným spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky vztahuje k již vyplaceným prostředkům dotace, či nikoliv.
[28] Usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu je tudíž nezákonné a je dán kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jelikož devátý senát by při vázanosti výše vyloženým právním názorem nemohl dospět k jinému závěru, rozšířený senát věc projednal a rozhodl sám z důvodu hospodárnosti řízení v souladu s § 71 odst. 1 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.