Právní věta
Smlouva o poskytnutí účelové dotace
Plný text
k § 141 a § 169 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53)
Věc: Město Hluboká nad Vltavou proti Regionální radě regionu soudržnosti Jihozápad o dotaci, o kasační stížnosti žalované.Oznámením ze dne 20. 9. 2012 žalovaná žalobce informovala o krácení finančních prostředků dotace (dále jen „oznámení o krácení dotace“), poskytnuté na základě Smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu Jihozápad (dále jen „smlouva o poskytnutí dotace“), uzavřené mezi žalobcem a žalovanou dne 7. 2. 2011.
Žalobce podal proti tomuto oznámení správní žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který ji rozhodnutím ze dne 11. 4. 2013, čj. 10 A 3/2013-48, odmítl jako předčasnou a věc postoupil Ministerstvu pro místní rozvoj ČR k projednání v odvolacím řízení. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí zaujal názor, že žalovaná naplňuje znaky správního orgánu, jak byly definovány v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, neboť byla zřízena zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je právnickou osobou a její činnost je financována ze státního rozpočtu a finančních prostředků Evropské unie.
Vztah vzniklý poskytnutím dotace označil krajský soud za vztah veřejnoprávní a poskytnuté dotace za dotace ze státního rozpočtu a rozpočtu krajů, které jsou dle § 3 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), tzv. jinými prostředky státu. Rozhodování o nich proto patří do oblasti veřejné správy.
Oznámení o krácení dotace dle krajského soudu určitým způsobem negativně ovlivňuje sféru žalobce, neboť v souvislosti s krácením dotace mu vznikají další povinnosti, související se zajištěním úhrady zbývající části projektu, čímž dochází k negativnímu projevu v jeho právní sféře, a proto se, ve smyslu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44, jedná o rozhodnutí způsobilé k přezkumu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., a lze na něj aplikovat obecné předpisy vztahující se ke správnímu řízení.
Krajský soud dále uvedl, že dle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu rozhoduje spory z veřejnoprávní smlouvy „správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy“. Dle obsahu spisu stěžovatelka vyřídila odvolání žalobce ze dne 7. 12. 2012 pouhým „Vyrozuměním k odvolání“ ze dne 19. 12. 2012, a proto nepostupovala v souladu se zákonem (§ 81 správního řádu), jelikož měla odvolání žalobce posoudit podle obsahu a vyřídit jej postupem podle hlavy VIII. části druhé správního řádu.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že žaloba měla být krajským soudem odmítnuta pro nepřípustnost, neboť posuzované oznámení není rozhodnutím správního orgánu. Právní vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace z veřejných rozpočtů je vztahem veřejnoprávním a poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy. Dle stěžovatelky je však nutno odlišit situaci před udělením dotace a situaci po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. K poskytování dotací žadatelům, resp. příjemcům, dochází na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí dotace, která je veřejnoprávní smlouvu sui generis. Ta závazně upravuje vzájemný právní vztah mezi poskytovatelem dotace a příjemcem. Orgán veřejné moci je podmínkami smlouvy a v ní stanovenými právy a povinnostmi vázán. Postup stěžovatelky, kterým žalobci oznámila krácení dotace, je postupem v souladu s ustanoveními smlouvy o krácení dotace. Pokud byl žalobce přesvědčen, že jednala v rozporu se smlouvou o poskytnutí dotace, měl postupovat výlučně dle § 141 a § 169 správního řádu a iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy. Oznámení o krácení dotace není správním rozhodnutím a postup dle § 81 správního řádu nelze uplatnit. Mělo-li být podání žalobce ze dne 7. 12. 2012 posouzeno podle obsahu a v souladu se správním řádem, mělo být posouzeno jedině jako návrh na zahájení sporného řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s tvrzením stěžovatelky, dle kterého k poskytování dotací žadatelům dochází až na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí dotace. S odvoláním na § 16e odst. 1 písm. d) zákona o podpoře regionálního rozvoje namítal, že rozhodujícím aktem přidělení dotace je usnesení výboru regionální rady a nikoliv smlouva o poskytnutí dotace. Smlouva nemůže nahradit individuální správní akt, neboť ten byl učiněn již usnesením výboru stěžovatelky o přidělení dotace.
Pokud jde o podstatu posuzovaného právního vztahu, žalobce uvedl, že i kdyby se jednalo o vztah z veřejnoprávní smlouvy, šlo by pouze o nahrazení správního aktu a jakýkoliv další postup ze strany poskytovatele by nesl znaky správního rozhodnutí. Navíc by se v daném případě muselo jednat o veřejnoprávní smlouvu sui generis, pro jejichž existenci nevytváří správní řád prostor, a spor z ní by nebyl řešitelný dle § 169 správního řádu.
Dále se žalobce ztotožnil s rozhodnutím krajského soudu, který spatřoval v krácení dotace autoritativní postup, kterým stěžovatelka jedná nad rámec veřejnoprávní smlouvy a rozhoduje jako správní orgán z vrchnostenské pozice. Proti takovému rozhodnutí je odvolání dle § 81 správního řádu přiměřeným způsobem obrany. Pokud byla stěžovatelka přesvědčena, že jde o spor z veřejnoprávní smlouvy, měla věc postoupit nadřízenému správnímu orgánu, případně vyzvat žalobce k úpravě podání. Primárně však měla, chtěla-li zkrátit částku poskytnuté dotace, sama iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a obrátit se na nadřízený orgán.
Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalobce popřela, že by akcentovala pouze smluvní vztah založený smlouvou o poskytnutí dotace. Dále uvedla, že rozhodnutí o přidělení dotace považuje za podmínku nutnou pro uzavření smlouvy. Na základě té je smluvně upraven vztah mezi poskytovatelem a příjemcem, oběma stranám vznikají práva a povinnosti a příjemci vzniká nárok na dotaci. Co se týká oznámení o krácení dotace, stěžovatelka vyloučila jeho vrchnostenský charakter. Práva a povinnosti žalobce byly určeny smlouvou o poskytnutí dotace, nikoli vrchnostenským aktem. K zahájení sporu z veřejnoprávní smlouvy nebyl ze strany stěžovatelky důvod, neboť oprávnění zkrátit výši dotace vyplývalo z uzavřené smlouvy. Naopak žalobce, který tvrdí, že byla zkrácením dotace jeho práva a povinnosti dotčena, je stranou příslušnou k zahájení takového sporu.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení věci z následujícího skutkového a právního stavu.
Stěžovatelka je zřízena dle zákona o podpoře regionálního rozvoje. Jeho předmětem je právní úprava podpory regionálního rozvoje a vytvoření institucionálního rámce pro její uskutečňování, upravuje postavení organizačních složek v regionech NUTS 2 (regiony soudržnosti) potřebných pro přijímání pomoci z předvstupních a strukturálních fondů Evropské unie v rámci její hospodářské a sociální politiky. Regionální rada je právnickou osobou a řídícím orgánem regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti.
Podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se na vztah státu a regionální rady při činnostech upravených zákonem (tedy včetně kontroly a dozoru nad touto činností), použijí ustanovení o přenesené působnosti krajů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), upravuje kontrolu a dozor nad přenesenou působností v § 81 a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně příslušným ministerstvům [viz § 84, § 86 odst. 1 a § 92a písm. b) krajského zřízení]. V souladu s právní úpravou obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným ministerstvem Ministerstvo pro místní rozvoj.
Podle § 7 zákona o podpoře regionálního rozvoje se finanční podpora na opatření obsažená ve státním regionálním rozvoji poskytuje vedle zvýhodněných úvěrů a návratných finančních výpomocí také formou dotací.
V červnu roku 2009 žalobce požádal projektovou žádostí o poskytnutí účelové dotace na projekt s názvem: „Cyklistická stezka Hluboká nad Vltavou Poněšice úsek II a III“. Stěžovatelka (Výbor Regionální rady) o žádosti kladně rozhodla 8. 11. 2010 (usnesení č. 455/2010). Na základě tohoto usnesení došlo dne 7. 2. 2011 mezi žalobcem a stěžovatelkou k uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. V té byla výše dotace určena procentní mírou 43,64 % způsobilých výdajů a omezena maximální částkou 14 391 793,00 Kč. V důsledku přijetí dodatku č. 1 ke smlouvě došlo ke snížení maximální částky na 13 644 328,73 Kč. Výše konečné vyplacené částky je vázána na „způsobilost doložených výdajů“, definovanou v Příručce pro příjemce ROP NUT II Jihozápad.
Dne 30. 9. 2011 požádal žalobce o vyplacení dotace na základě doložených výdajů. Stěžovatelka žalobce vyrozuměla oznámením o krácení dotace ze dne 20. 9. 2012 o snížení výše poskytnuté dotace z důvodu nezpůsobilosti části doložených výdajů, která byla zjištěna v rámci kontroly Interim. V příloze tohoto oznámení byly uvedeny konkrétní korekce způsobilých výdajů.
Z důvodu částečného nesouhlasu s krácením výše poskytnuté dotace využil žalobce širokou paletu obranných nástrojů.
V první řadě podal dne 8. 11. 2012 námitky k oznámení o krácení finančních prostředků dotace a námitky k výsledku fyzické kontroly Interim. Ty byly dle tvrzení stěžovatelky, obsaženém ve „Vyrozumění k odvolání proti rozhodnutí správního orgánu Oznámení příjemci o krácení finančních prostředků dotace ze dne 20. 9. 2012“, vypořádány dne 21. 11. 2012 se závěrem, že „nepřinesly nové informace a skutečnosti, na základě kterých by bylo možné původní závěry z kontrol projektu přehodnotit“.
Následně dne 7. 12. 2012 podal žalobce odvolání proti oznámení o krácení dotace. Toto odvolání posoudila stěžovatelka jako stížnost proti jejímu postupu a 19. 12. 2012 zaslala žalobci „Vyrozumění k odvolání proti rozhodnutí správního orgánu“.
Dalším zvoleným prostředkem obrany byla žaloba dle § 65 s. ř. s. proti oznámení o krácení dotace, kterou krajský soud odmítl usnesením napadeným v nyní projednávané věci.
Mimo výše uvedeného podal žalobce dne 15. 1. 2013 u Ministerstva pro místní rozvoj návrh na provedení sporného řízení ve věci rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy. Ten byl usnesením ze dne 13. 2. 2013 postoupen Ministerstvu financí.
Předmětem sporu v projednávané věci je tedy povaha oznámení o krácení dotace. Dle žalobce se jedná o rozhodnutí správního orgánu, dle stěžovatelky o postup vyplývající z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Nesouhlasil-li žalobce s takovým postupem, měl podat návrh na sporné řízení.
Těžiště činnosti stěžovatelky spočívá v koordinaci a realizaci hospodářské a sociální soudržnosti, mimo jiné v realizaci dotačních programů z evropských kohezních fondů a jejich administraci. S krajským soudem se lze ztotožnit v tom, že poskytování dotací z fondů regionální rady regionu soudržnosti je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí.
Charakteru smluv, na základě kterých jsou přiznávány dotace, je věnována početná judikatura. K tomu, aby bylo možné smlouvu označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo o smlouvu, kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující pro pojímání určité smlouvy jako veřejnoprávní není to, jak je v právním předpise, který její uzavření předpokládá, označena, ale to, jaký je, resp. má být, její obsah, Obsahem veřejnoprávní smlouvy musí být založení, změna nebo zrušení práv a povinností v oblasti veřejného práva. Obsahem smlouvy o poskytnutí dotace je poskytnutí dotace z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy.
Na rozdíl od vztahů občanskoprávních, ve kterých jsou jejich účastníci v zásadně v rovném postavení, při uzavírání smlouvy o poskytnutí dotace dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí dotace poskytovatelem a veškerá smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky akceptovat, či odmítnout. Z konstantní judikatury lze odkázat například na rozsudky zdejšího soudu ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 Afs 58/2007-58, č. 1444/2008 Sb. NSS, nebo ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Afs 49/2007-96, případně také rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS.
Kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až § 162 správního řádu na smlouvy koordinační (§ 160), subordinační (§ 161) a smlouvy mezi subjekty soukromého práva, tzn. účastníky správního řízení, resp. osobami, které by byly účastníky správního řízení, kdyby probíhalo (§ 162), není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v § 160 až § 162 nepočítá. To však neznamená, že by spor z takové smlouvy nemohl být řešen podle příslušných ustanovení správního řádu, jak tvrdí žalobce. V případě takových veřejnoprávních smluv by měl před správním řádem přednost zvláštní zákon, ve zbytku by se použila obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu (viz obecná subsidiarita správního řádu deklarovaná v § 1 odst. 2 správního řádu). Ustanovení § 141 správního řádu se vztahuje nejen na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv upravených v § 160 až § 162 správního řádu, ale i na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, se kterými správní řád nepočítá.
Charakter smlouvy však sám o sobě neposkytuje odpověď na otázku, jakým způsobem nahlížet na povahu úkonů uskutečňovaných stěžovatelkou při realizaci dotačních programů a jejich administraci.
Činnost stěžovatelky při poskytování dotací je nutno rozdělit na dvě fáze – na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace a fázi po uzavření této smlouvy.
Fáze před uzavřením veřejnoprávní smlouvy je charakterizována nerovností účastníků, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním stěžovatelky, samozřejmě v mezích zákona a s vyloučením libovůle, zákazu diskriminace, zákazu zneužití apod. Z tohoto postavení stěžovatelky (na rozdíl od postavení účastníka v občanskoprávních vztazích) plyne, že může v mezích zákona autoritativně rozhodovat jak o administraci žádosti o dotaci, tak o podmínkách jejího poskytnutí. V této fázi proto mohou některé její úkony naplňovat znaky rozhodnutí správního orgánu, které je způsobilé soudního přezkumu ve smyslu § 65 s. ř. s. Posuzování povahy takových úkonů není předmětem sporu v projednávané věci.
Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Veřejnoprávní smlouva stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena na tzv. smluvním konsenzu, tj. vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě svobodných projevech vůle dvou nebo více stran. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 2 Afs 49/2007-96: „Zásada ,pacta sunt servanda‘ je obecným právním principem a vztahuje se i na veřejnoprávní smlouvy. I tyto smlouvy se musí dodržovat.“ Výše uvedené platí jak pro žadatele o dotaci, který se uzavřením smlouvy stává jejím příjemcem, tak pro stěžovatelku, jako druhou smluvní stranu veřejnoprávní smlouvy, jakkoliv obsah smlouvy ji dává vrchnostenský ráz a stěžovatelka uzavřením smlouvy postavení správního orgánu neztrácí.
Ochrana kterékoliv smluvní strany je v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 správního řádu ve spojení s § 141 téhož zákona, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.
Ohledně sporů z uzavřené smlouvy jsou jak stěžovatelka, tak žalobce ve zcela rovnocenném postavení. Jakkoliv stěžovatelka hájí především veřejný zájem, není při případném sporu v postavení správního orgánu I. stupně, ale v postavení navrhovatelky nebo odpůrkyně. Oba účastníci sporného řízení mají na základě § 141 odst. 3 správního řádu postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1 téhož zákona. Teprve rozhodnutí příslušného orgánu (ministerstva pro místní rozvoj) ze sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným dle § 65 s. ř. s. ve správním soudnictví.
Žalobce se mýlí, uvádí-li, že chtěla-li stěžovatelka krátit přislíbenou výši dotace, byla povinna iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a postupovat dle § 169 správního řádu. Zmocnění stěžovatelky posuzovat způsobilost doložených výdajů, jakož i její oprávnění krátit přislíbenou částku na základě takového posouzení je obsaženo v samotné smlouvě [viz např. ustanovení I odst. (3), IV odst. (4), VI (4) a zejména XII (3): „Poskytovatel si vyhrazuje právo nepotvrdit proplacení takových výdajů, které nejsou v souladu se způsobilými výdaji definovanými v příručce pro žadatele ROP NUTS II nebo jiných materiálech závazných pro implementaci ROP NUTS II Jihozápad.“].
Se stěžovatelkou lze tedy souhlasit v tom, že při oznámení o krácení dotace postupovala v souladu s uzavřenou smlouvou, a nesouhlasil-li žalobce s jejím postupem, pak to byl právě žalobce, kdo měl iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle § 169 správního řádu. Zákonnou povinnost stěžovatelky postoupit písemně projevený nesouhlas žalobce s krácením dotace příslušnému orgánu, ať už jako odvolání či jako návrh na sporné řízení, dovodit nelze. Při výkladu, který zaujal žalobce i krajský soud se zcela stírá rozdíl mezi správním řízením, jehož cílem je vydání správního rozhodnutí, a postupem, jehož cílem je uzavření veřejnoprávní smlouvy.
Krajský soud výrokem I. žalobu odmítl pro předčasnost a výrokem II. věc postoupil ministerstvu pro místní rozvoj k projednání věci v odvolacím řízení. Žaloba však směřovala proti úkonu, který není rozhodnutím správního orgánu, a krajský soud měl proto žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Vzhledem ke zcela nesprávným úvahám, o které krajský soud své rozhodnutí opřel, Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu sám odmítl.