Obecná část

Předkladatelé navrhují tuto novelu ústavy s přesvědčením, že následné přijetí prováděcího zákona o přímé volbě starostů povede ke kvalitnější demokracii a správě věcí veřejných v České republice. Návrh zákona vychází ze tří analýz, které byly zpracovány na vládní úrovni.

První analýzou je Analýza zavedení přímé volby starostů (listopad 2010). Zde bylo jasně řečeno, že přímá volba starosty musí být spojena i s posílením jeho pravomocí. Jinak by změna byla jen formální. Splněním tohoto požadavku dojde ke zvýšení osobní odpovědnosti starosty voličům v obci. Bude mít vyšší rozsah pravomocí, neboť by měl disponovat pravomocemi, které si nebude moci zastupitelstvo vyhradit. Dále bylo konstatováno, že je žádoucí změnit ústavu zejména proto, že ústava nezmiňuje jiný orgán obce než zastupitelstvo. Rovněž jsou označeny přínosy spočívající v nejširším zapojení občanů do správy obce a ve vyšším stupni odpovědnosti starosty. Analýza zároveň upozorňuje na možnost vzniku konfliktu mezi přímo voleným starostou a přímo voleným zastupitelstvem, čemuž je nutné se vyhnout správným rozdělením kompetencí.

V Analýze slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky se dochází k závěru, že pokud by měl mít přímo volený starosta na základě zákona vyhrazen okruh věcí, o kterých by tak nemohlo rozhodovat zastupitelstvo, muselo by před přijetím takové zákonné úpravy dojít ke změně čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR, které dnes počítají v obecní samosprávě s rozhodující úlohou zastupitelstva obce, které má rozhodovat o všech věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje.

Třetím materiálem je Mezinárodní srovnávací analýza přímé volby starostů a věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento věcný záměr předpokládal změnu článků čl. 101, čl. 102 a čl. 104 Ústavy ČR. Nezbytnost ústavních změn byla podle něho dána skutečností, že na základě čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR by zastupitelstvo mělo mít možnost rozhodovat o jakékoliv otázce spadající do samostatné působnosti. Pokud by tedy byly zavedeny vyhrazené pravomocí přímo voleného starosty, měla by s tím Ústava ČR v těchto ustanoveních počítat. Pokud jde o pravidla způsobu přímé volby starosty, dochází analýza k závěru, že před přijetím zákonné úpravy by bylo třeba změnit čl. 102 Ústavy ČR, který dnes počítá pouze s přímou volbou členů zastupitelstev.

Zhodnocení platného právního stavu

Dnešní právní řád říká, že starosta je volen zastupitelstvem obce z řad členů zastupitelstva obce (§ 84 odst. 2 písm. m) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů). Současný model řízení obcí je tak založen na občany voleném zastupitelstvu. Zastupitelstvo obce poté volí radu a starostu. Tento princip je na území České republiky používán již od poloviny 19. století (byť s malými výjimkami). Pro samosprávu jako takovou je tedy charakteristickým znakem kolektivní způsob rozhodování

Současný právní stav je nevyhovující, neboť podporuje kolektivní neodpovědnost. Starosta může být uvláčen požadavky obecního zastupitelstva či rady, které však za ně nenesou viditelnou politickou odpovědnost. K nešťastné situaci navíc přispívá proporcionální volební systém, který se však vinou panašování tváří jako většinový. Tato osnova chce proto vytvořit prostor pro zavedení přímé volby starostů, které by tyto problémy řešilo, a to tak, že bude na zákonodárci, zda a kdy přímou volbu zavede, neboť ústava mu pro to dá prostor. Nepřímo volení starostové nemusí mít vždy podporu veřejnosti v obci. Starostou se může stát někdo, koho občané nechtějí a do čela obce nasazen pouze z politických důvodů. Nastávají tak případy, kdy nepřímo zvolený starosta má jen velmi slabý mandát a nemůže přistoupit k potřebným změnám. Příkladem takového stavu je zastupitelstvo hlavního města Prahy a primátor Prahy. Během jednoho volebního období došlo k dvojí změně vládnoucí koalice, ve které se vyměnily všechny tři nejsilnější strany. V důsledku toho byl i odvolán původní pražský primátor a nahrazen novým. To vše se dělo bez toho, aby obyvatelé Prahy měli na tuto situaci jakýkoli vliv.

Nepřímo volený starosta musí zároveň vykonávat mandát tak, aby se zavděčil zastupitelstvu. Nemá tak dostatečně silný mandát pro kroky, který by místní obyvatelé sice uvítali, ale zastupitelstvo s nimi nesouhlasí. Občané jsou rovněž velmi často nespokojeni se svým nízkým zapojením po chodu obce a pouze malé šance na to, něco reálně ovlivnit. Negativním jevem součastného stavu je také to, že starostové svalují neplnění volebního programu na zastupitelstvo, které jim jeho splnění nedovolí. Naproti tomu přímo volený starosta by šel do přímé volby s jasně daným programem, jehož plnění by bylo možno velmi jednoduše kontrolovat. PhDr. Petr Jüptner, Ph. D., ředitel Institutu politologických studií (Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova v Praze), říká, že lidé si od zavedení přímé volby slibují kromě posílení své participace také odstranění neduhů spojených s politizací místní správy, nízkou transparentností, malou rozpočtovou odpovědností nebo klientelismem. Podle studie Proměny městských zastupitelstev v evropské perspektivě podporuje zavedení přímé volby starostů přibližně 75 % dotazovaných zastupitelů v ČR. V anketě pořádané ministerstvem vnitra mezi starosty jednotlivých obcí se pro přímou volbu vyslovilo 65 % starostů, kteří odpověděli.

Zavedením přímé volby starostů se 3× zabývala vláda Petra Nečase. Byly připraveny tyto výše již zmíněné materiály: analýza zavedení přímé volby starostů z 19. 11. 2010, čj. MV-95373/ODK-2010, Analýza slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky z 6. 4. 2011, čj. 05124/11-OVL, a konečně mezinárodní srovnávací analýza přímé volby starostů a věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů z 2. 11. 2011, čj. MV-7019-33/ODK-2011. Vláda nakonec přípravu přímé volby starostů svým usnesením č. 221 z 27. března 2013 zrušila. Výsledky těchto prací si ale osvojil poslanecký klub TOP 09 a Starostové, který předložil sněmovní tisky VI/1064/0 a VI/1065/0, přičemž s druhým vyslovila vláda nesouhlas.

Mezinárodní srovnání

Přímá volba starostů je naprosto standardním způsobem volby v mnoha evropských státech. Tento druh volby je znám ze států jako je Itálie, Portugalsko, Řecko, Kypr, Slovinsko, Slovensko, Polsko, Rumunsko, Bulharsko, Ukrajina, Makedonie nebo Albánie.

Přímá volba se aplikuje například i ve Velké Británii, kde o způsobu volby rozhodují občané v referendu. Dále v Německu a Rakousku se užívá přímá volba v celé řadě spolkových zemí. V Norsku a Maďarsku je přímá volba v obcích do 10 000 obyvatel.

Pro Českou republiku jsou velmi důležité poznatky, které byly získány po zavedení přímé volby na Slovensku. V některých parametrech by mohl být slovenský model inspirativní i pro Českou republiku. Za jednoznačné pozitivum ze slovenské zkušenosti lze označit, že funkce starosty je individuálním postem a stojí v tomto smyslu pod výraznější kontrolou občanů, kteří ho mohou z funkce odvolat. Z praxe rovněž vyplývá jednodušší a pružnější správa obce.

Rovněž v Polsku se konstatují nezpochybnitelná pozitiva. Tím je především vyšší míra zapojení občanů do správy obce a jejich vyšší zájem o místní záležitosti. Předpokládané postavení starosty sebou nese i nároky na osobnost starosty. Každý kandidát na starostu jde do voleb se „svým“ politickým programem, který naplňuje po zvolení pod kontrolou občanů obce. Po dosud získaných zkušenostech je zavedení přímé volby starosty hodnoceno jak občany, tak polským ministerstvem vnitra pozitivně.

Nezbytnost navrhované právní úpravy

Potřeba změny ústavy pro zavedení přímé volby starostů je dána hlavně tím, že na základě současného znění ústavy má zastupitelstvo obce oprávnění rozhodovat o jakékoli věci spadající do samostatné působnosti dané obce. Přímá volba starosty ovšem má skutečný smysl pouze za situace, že do kompetencí starosty budou dány některé rozhodovací pravomoci a on tak bude moci vykonávat mandát, který bude mít pro rozhodování o otázkách v rámci obce zásadní důležitost. Ústava by proto měla tuto možnost připouštět.

Předkladatelé úmyslně nenavrhují konkrétní rozdělení pravomocí mezi jednotlivé orgány obce. Cílem tohoto zákona je najít konsensus nad tím nejzákladnějším a nejobecnějším parametrem, a to je volba starosty přímo občany. Jednotlivé parametry přímé volby a rozdělení kompetencí mezi orgány obce nechť jsou otázkou dalších diskusí, jejíž hlavním smyslem by měla být snaha o nalezení konsensu.

Do ústavy se dále zcela jasně uvádí možnost, že starosta obce je volem přímo. Jedinou, ze systému české ústavy zcela logickou podmínkou, která je dále zmíněna, je to, že starosta, který je volen přímo, je volen tajným hlasováním na základě všeobecného a rovného volebního práva. Ostatní parametry chtějí předkladatelé svěřit především široké veřejné diskusi, jejímž cílem má být nalezení shody nad jednotlivými parametry prováděcího zákona.

Popis cílového stavu

Cílem předložené novely ústavy je zavedení přímé volbě starostů a tím dosažení pozitivních vlivů, které tato změna přináší oproti dnešnímu způsobu nepřímé volby. Primárně lze očekávat větší odpovědnost přímo volených starostů ke spravovanému majetku v obci. Každý takový starosta bude mít přímou politickou odpovědnost za klíčové otázky v rámci správy obce. Volič bude lépe vybaven ke kontrole jím vybraného starosty, protože si bude ověřovat správnost své volby. Jeho zvolení v dalším období nebude odvislé od názoru obecního zastupitelstva ale jen od názoru voličů.

Přímo volený starosta má také ke své práci mnohem silnější mandát, což posiluje jeho autoritu a umožňuje mu lépe prosazovat svůj program. Se svým volebním programem půjde do voleb a půjde pak velice lehce kontrolovat, jak ho během svého mandátu naplňoval.

Přímo volený starosta by také měl disponovat vyšším rozsahem pravomocí, které by převzal od dnešního zastupitelstva. V obci by tak nepanovala kolektivní neodpovědnost zastupitelstva, ale naopak osobní odpovědnost starosty. Ve výsledku by občané byli mnohem více zapojeni do správy obce. Odstranily by se rovněž případy, kdy je starostou zvolen někdo, kdo nemá podporu občanů a je na své místo dosazen na základě politické domluvy v zastupitelstvu.

Největší riziko přímé volby starostů by vyplývalo z nevhodného rozdělení pravomocí mezi starostu a zastupitelstvo a to v případě, že by se navzájem blokovali, takže by vznikly patové situace. Proto je nutné v rámci prováděcího zákona kompetence přesně specifikovat, aby se tento problém minimalizoval.

Co se týká věcné působnosti, tak osnova úmyslně nekvalifikuje, na které obce se má přímá volba starostů vztahovat, aby bylo věcí zákonodárce, ve kterých obcích ji zavede. Z toho vyplývá, že přímou volbu starostů lze zavést ve všech městysech nebo městech, neboť podle § 3 obecního zřízení jsou městysy nebo města obcemi. Co se týká statutárních měst, obecní zřízení výslovně nestanoví, že statutární města jsou městy, tedy i obcemi, ale nelze o tom rozumně pochybovat. Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, výslovně stanoví, že Praha je obec. Pražského primátora tedy lze volit přímo. Pro městské části (osady) analogicky platí to, co pro obce.

Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Pravidla pro změnu ústavního pořádku stanovil ústavní soud v nálezu Melčák v. Parlament z 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, č. 318/2009 Sb., N 199/54 SbNU 445, NALUS 63462. Patří k nim obecnost změny (a contrario konkrétnost) a změna ústavy přímou novelou, nikoliv samostatným ústavním zákonem. Lze tedy dovodit, že návrh novely ústavy respektuje obecnou dikci ústavy, ústavní principy a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu podle čl. 9 odst. 2 ústavy (materiálního jádra ústavy).

Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Otázka přímé volby starostů není na úrovni Evropské unie přímo řešena. Primárně se evropské právo u obecních orgánů zabývá právem volit a právem být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, které zakládají občanům EU právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování EU a dále směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994). Řeší se tedy problematika práva na volbu respektive práva na to být volen. Samotným způsobem či modelem volby se nezabývá.

Předložený návrh ústavního zákona tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, tj. s primárním a sekundárním právem Evropské unie, s obecnými zásadami práva Evropské unie a s judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Předložený návrh je v souladu mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, neboť ani ty otázku přímé volby starostů neřeší.

Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a veřejné rozpočty

Od nového principu volby si předkladatelé primárně slibují kvalitnější výkon demokracie, vyšší míru kontroly nad přímo voleným starostou a lepší správu veřejných rozpočtů. Jedním z obecných efektů bude větší tlak veřejnosti na hospodárné spravování obce. Předkladatelé očekávají, že přímo volený starosta bude lépe hospodařit s majetkem obce, bude u něj nižší tendence k předražování zakázek či k jejich zadávání spřáteleným podnikatelům. Jeho osobní politická odpovědnost za každé vydání finančních prostředků ho povede k vyšší racionalitě a efektivnosti.

Navrhovaná právní úprava nebude mít přímé dopady na státní rozpočet ani na rozpočty krajů a obcí. Případné nové náklady budou odvislé od toho, jakým konkrétním způsobem bude starosty přímo volen. O tom by ale mělo být rozhodnuto až v rámci prováděcího zákona, například zda bude jednokolová či dvoukolová volba.

Ministerstvem vnitra byly v rámci věcného záměru ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (leden 2011) zpracovány odhady nákladů na většinový systém s jednokolovou volbou. Uvedený výpočet odpovídá vzorové obci, která má 1500 obyvatel:

1. Vícenáklady na přímou volbu starostů při jejím souběhu s řádnými volbami do zastupitelstev obcí činí cca 3000 Kč na jednu vzorovou obec. Tyto náklady zahrnují výdaje za tisk volebních materiálů a navýšení odměn členům okrskových volebních komisí. Ostatní náklady, např. pronájem volebních místností, výpočetní techniky, služeb, hlavní částka za odměny členům okrskových volebních komisí, obálky pro hlasování a další, včetně nákladů ministerstva vnitra, krajských úřadů a obecních úřadů budou hrazeny v rámci souběžně probíhajících všeobecných voleb do zastupitelstev obcí.

2. Dále je potřeba k celkovým nákladům na zabezpečení přímé volby starostů připočítat i náklady Českého statistického úřadu, který je z dosud dostupných podkladů odhadl na cca 18 mil. Kč. Finanční prostředky budou vynaloženy na vypracování nového technického projektu, stanovení metodiky zpracování výsledků, výrobu metodických pomůcek, vyvinutí nebo dodavatelského zajištění potřebných počítačových programů a zajištění technicky i personálně vlastního zpracování výsledků voleb.

Dopad na výdaje obcí z pohledu výdajů na uvolnění starosty závisí primárně na konkrétní podobně zákona o obcích, který bude specifikovat podrobnosti.