Důvodová zpráva k Mezinár.úmluva o vzáj.správní pomoci při pot.celních deliktů

Mezinárodní úmluva o vzájemné správní pomoci při předcházení, šetření a potlačování celních deliktů, podepsaná dne 9. června 1977 v Nairobi (dále jen „Úmluva“), byla sjednána mezi členskými státy Rady pro celní spolupráci jako mnohostranný právní nástroj k uplatňování mezinárodní správní pomoci mezi svými smluvními stranami navzájem a mezi smluvními stranami a Radou pro celní spolupráci. Česká republika přistoupila k Úmluvě na základě usnesení vlády ze dne 18. listopadu 1998 č. 761 jako ke smlouvě tzv. vládní kategorie. V platnost pro Českou republiku následně vstoupila dne 29. září 1999¹. V Úmluvě je stanoven rozsah správní pomoci v celní oblasti, kterou si mohou poskytovat navzájem celní správy smluvních stran za účelem uplatňování a prosazování celních předpisů. Nedílnou součástí Úmluvy jsou přílohy, které blíže stanovují jednotlivé oblasti spolupráce.

Úmluva členským státům umožňuje, aby k jednotlivým přílohám přistoupily podle vlastního uvážení. Česká republika v době přijetí oznámila nepřistoupení k příloze IX Úmluvy a odstavci 15 přílohy XI Úmluvy (zasílání osobních dat do ústřední evidence Rady pro celní spolupráci). ⁠‌​‌‌​‌​​‌​‌‌‌‌‌​⁠

Orgánem České republiky odpovědným za provádění Úmluvy je Ministerstvo financí, resp. Generální ředitelství cel.

Česká republika k Úmluvě přistoupila před novelizací Ústavy ČR² ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., kdy tento typ mezinárodních smluv nevyžadoval souhlas Parlamentu, jednalo se tedy o smlouvu vládní. Souhlas Parlamentu nebyl po výše uvedené novele Ústavy ČR dodatečně opatřen a Úmluva má proto i dosud povahu tzv. vládní smlouvy, tj. nemá aplikační přednost před zákonem.

Současný právní stav má pro Českou republiku za následek omezení výměny informací s ostatními smluvními státy a Generální ředitelství cel jako odpovědný orgán státní správy nemůže Úmluvu uplatňovat v potřebném rozsahu. Česká republika tímto nenaplňuje mezinárodně právní závazky vyplývající z mezinárodní smlouvy, kterou je vázána.

Úmluva zasahuje do práv a povinností osob a reguluje další záležitosti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu. Jedinou možností, jak Úmluvu z pohledu současně platné Ústavy ČR plně uplatňovat, je zajistit, aby se jednalo o smlouvu, která má prezidentskou povahu ve smyslu čl. 10 a čl. 49 písm. a) a e) Ústavy ČR. K řádnému dožadování a poskytování správní pomoci ve smyslu této Úmluvy je tedy z pohledu právního řádu České republiky potřeba její dodatečné projednání jako mezinárodní smlouvy tzv. prezidentské kategorie Parlamentem České republiky.

S přihlédnutím k dosavadním zkušenostem a zejména legislativnímu vývoji v oblasti ochrany osobních údajů na úrovni EU³, s cílem vyvarovat se případnému nakládání se získanými osobními údaji v rozporu s právními předpisy jedné ze stran, Česká republika částečně nenaplňuje povinnosti spojené se zasíláním osobních údajů o osobách do ústřední evidence Generálního tajemníka Rady pro celní spolupráci tak, jak je uvedeno v přílohách IX-XI Úmluvy. Česká republika může v souladu se závazky plynoucími z unijního práva osobní údaje poskytovat pouze omezenému množství států, se kterými má shodnou legislativu na ochranu osobních údajů. Z hlediska dalších států, kdy ústřední evidence osobní údaje shromáždí a podle vlastního uvážení dále sdílí, není Česká republika schopna zaručit, že bude s osobními údaji nakládáno v souladu s platnou legislativou. Proto se navrhuje oproti projednání v roce 1998 vznést navíc výhradu k odstavci 15 přílohy X – Pomoc v boji proti podloudnictví s omamnými a psychotropními látkami, týkající se zasílání osobních údajů do ústřední evidence Rady pro celní spolupráci. Dodatečné učinění výhrady umožňuje čl. 18 Úmluvy.

Absence řádného začlenění Úmluvy do právního řádu České republiky má pro činnost Celní správy České republiky (dále jen „celní správa“) negativní důsledky. Zásadní je současné omezení možnosti řádného provádění vzájemné administrativní pomoci se smluvními státy Úmluvy. Úmluva má v současné době celkově 54 smluvních států. S některými z nich jsou uzavřeny dohody na úrovni Evropské unie, které může Česká republika uplatňovat. Nicméně zbývá 16 států, s nimiž jiný smluvní rámec pro vzájemnou administrativní pomoc v oblasti cel neexistuje, a v případě projednání Úmluvy jako mezinárodní smlouvy tzv. prezidentské kategorie bude moci Česká republika prostřednictvím celní správy s těmito státy účinně spolupracovat. Týká se to Austrálie, Běloruska, Indonésie, Íránu, Kataru, Keni, Kuby, Malawi, Malajsie, Nigeru, Nigérie, Pákistánu, Saudské Arábie, Srí Lanky, Toga a Ugandy.

Účinná bilaterální i mnohostranná výměna informací je v současnosti důležitým nástrojem spolupráce celních správ zejména v oblasti boje proti nezákonnému obchodu. Nezákonný obchod se dotýká nejen „tradičních“ komodit, jako jsou omamné a psychotropní látky, tabák a tabákové výrobky, zbraně, zboží dvojího užití a kulturní statky, ale např. i léčiv, ohrožených druhů volně žijících živočichů a rostlin (zejm. ze států východní Afriky a jihovýchodní Asie) či odpadů. Nezákonné nakládání s odpady má široký dopad na životní prostředí a z důvodu vysokých finančních zisků v celosvětovém měřítku vzrůstá (v současnosti je v pořadí pátým nelegálním obchodem v Evropské unii). Narůstajícím trendem je rovněž sofistikovaná podvodná činnost ve svobodných celních pásmech,⁴ kde dochází k nezákonnému obchodu zejména se zakázaným a pašovaným zbožím, např. s tabákem a tabákovými výrobky, omamnými a psychotropními látkami, padělky, dále k šíření zbraní a s ním souvisejícímu praní výnosů z trestné činnosti. Těžiště těchto aktivit se nachází na území třetích zemí (zejm. státy Blízkého východu, jihovýchodní Asie či východní Evropy). Potřeba účinného provádění vzájemné administrativní pomoci je proto aktuálním tématem a třetí země včetně zemí rozvojových upřednostňují zejména existující mnohostranné nástroje celní spolupráce.

Při uplatňování moderních forem spolupráce, jakými jsou například společné celní operace organizované Radou pro celní spolupráci (dále jen WCO), je Úmluva právním základem pro výměnu a sdílení informací v průběhu takových akcí. Česká republika je ze strany WCO několikrát ročně vyzvána k účasti ve společných celních operacích zaměřených na potírání nejrůznějších typů celních podvodů. Dosavadní kategorizace Úmluvy jako tzv. vládní smlouvy však omezuje možnosti celní správy při předávání požadovaných informací. Nelze např. poskytovat informace, které podléhají povinnosti mlčenlivosti podle národních právních předpisů (např. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 17/2012 Sb., o celní správě, ve znění pozdějších předpisů). V důsledku toho se celní správa nezúčastňuje všech operací, nebo předává informace v omezeném rozsahu vybranému množství příjemců. Nežádoucím důsledkem je, že Česká republika nezíská hodnotné informace o aktuálních rizikových zásilkách, jakými jsou např. shora zmiňované komodity spadající do environmentální problematiky a aktuálně i např. nezákonné dovozy padělaných, příp. nepovolených ochranných a léčebných přípravků.

 Dne 29. května 2019 byl Českou republikou ratifikován Protokol o odstranění nezákonného obchodování s tabákovými výrobky k Rámcové úmluvě o kontrole tabáku (dále jen “Protokol“).⁵. Podle čl. 28 z něj pro Českou republiku vyplývají závazky vzájemné výměny informací za účelem řádného uplatňování právních předpisů při prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání nezákonného obchodu s tabákem, tabákovými výrobky nebo výrobním zařízením, a to „v souladu s příslušnými vnitrostátními právními a správními systémy“. Protokol předpokládá, že pro výměnu informací a správní pomoc budou využívány existující smluvní nástroje, které mezi sebou mají členské země Protokolu uzavřeny. Kategorizací Úmluvy jako tzv. prezidentské smlouvy dojde k posílení významu Protokolu.

Úmluva upravuje podmínky poskytování správní pomoci v oblasti celnictví a vzhledem k charakteru této pomoci stanoví rovněž výjimky z jejího poskytování. Dále stanoví účel a způsoby poskytování pomoci, jmenování pověřených osob k zajišťování pomoci, formu úhrady nákladů z ní vyplývajících a zásadu přímého styku zástupců smluvních stran. Součástí Úmluvy je jedenáct příloh, které upravují jednotlivé druhy pomoci.

Čl. 2 Úmluvy obsahuje základní ustanovení o poskytování vzájemné pomoci celními správami smluvních stran, čl. 3 stanoví možnosti odmítnutí poskytované pomoci, pokud tato požadovaná pomoc není v souladu s vnitrostátními právními předpisy smluvní strany. Čl. 4 stanoví, že pomoc bude poskytována dožádanou celní správou pouze v případech, kdy může být poskytnuta stejná pomoc i dožadující celní správou. Čl. 5 až 8 stanoví účel a způsoby použití poskytované pomoci, jmenování osob pověřených předáváním informací, formu sdělení a také úhradu vzniklých nákladů. Čl. 9 stanoví zásadu přímého styku zástupců celních správ smluvních stran. Podle čl. 15 je při přijetí Úmluvy třeba přijmout alespoň jednu její přílohu, která se po přijetí Úmluvy stává její nedílnou součástí.

Čl.16 stanoví vstup v platnost a čl. 18 umožňuje přístup k Úmluvě s výhradami. Výslovně pak umožňuje učinění výhrad i kdykoliv poté.

Text Úmluvy je rozdělen do jedenácti podrobně zpracovaných příloh, kdy přistupující stát mohl přijmout jen vybrané přílohy, nebo pouze jednu z nich.

Příloha I obsahuje ustanovení o pomoci bez vyzvání. Jedná se o pomoc, kterou celní správa jedné smluvní strany považuje za nutnou poskytnout celní správě druhé smluvní strany bez vyzvání. Sdělení se týkají informací o páchání celních deliktů se zaměřením na pohyb osob, zboží a dopravních prostředků a na metody a prostředky použité k páchání celních deliktů.

Příloha II obsahuje pomoc na požádání ve věci vyměřování dovozních nebo vývozních cel a poplatků. Informace poskytované v rámci této pomoci se týkají zejména celní hodnoty zboží, jeho tarifního zařazení a původu zboží. Zejména otázky stanovení celní hodnoty zboží jako základu pro stanovení výše cel a daní a stanovení země původu, na jehož základě jsou poskytovány celní preference, jsou důležité pro zajištění příjmů do státního rozpočtu.⁠‌​‌‌​‌​​‌​‌‌‌‌‌​⁠

Příloha III obsahuje pomoc na požádání ve věci kontrol. Jedná se o informace týkající se pravosti úředních dokladů předkládaných k celnímu řízení, a dále potvrzování řádného vývozu nebo dovozu zboží.

Příloha IV řeší pomoc na požádání týkající se dohledu nad pohybem určitých osob, přepravy určitého zboží, místy, ve kterých jsou zřízeny celní sklady zboží, a některými dopravními prostředky, které jsou používány k páchání celních deliktů.

Příloha V obsahuje ustanovení o šetření za účelem získání důkazního materiálu o celním deliktu a dále obsahuje ustanovení o doručování listin a rozhodnutí prováděné na požádání jinou smluvní stranou.

Příloha VI obsahuje ustanovení o výpovědích celních úředníků jako svědků nebo znalců před soudy v cizině.

Příloha VII obsahuje ustanovení o přítomnosti celních úředníků jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany, která provádí na její požádání šetření určitého celního deliktu a umožňuje jejich přítomnost při šetření anebo zjišťování celního deliktu.

Příloha VIII umožňuje účast celních úředníků jedné smluvní strany na šetření prováděném celní správou druhé smluvní strany po dohodě obou smluvních stran.

Příloha IX obsahuje ustanovení o soustřeďování informací o osobách, které se dopustily podloudnictví, za které se ukládá trest odnětí svobody nebo pokuta v částce přesahující protihodnotu v USD 2.000,-, nebo se dopustily jiných celních podvodů, než je podloudnictví. Dále jsou to informace o metodách podloudnictví a jiných podvodů, včetně padělání, falšování nebo napodobenin. Příloha rovněž předpokládá zavedení ústřední evidence informací v sídle Rady pro celní spolupráci (nyní Světové celní organizace) v Bruselu, jež jsou poskytovány smluvním stranám, které přijaly tuto přílohu. Česká republika k této příloze v roce 1998 nepřistoupila (a přistoupení se nenavrhuje ani nyní).

Příloha X obsahuje ustanovení o pomoci v boji proti podloudnictví s omamnými a psychotropními látkami. V rámci této přílohy jsou zakotveny jednotlivé druhy spolupráce. Jsou to výměna informací bez vyzvání, pomoc na požádání ve věcech dohledu, šetření prováděná na požádání pro jinou smluvní stranu, úkony celních úředníků jedné smluvní strany na území jiné smluvní strany a soustřeďování informací formou založení ústřední evidence v sídle Světové celní organizace, obsahující údaje o osobách a metodách používaných k podloudnictví. Česká republika navrhuje nově vznést výhradu k odstavci 15 této přílohy tak, aby do ústřední evidence nebyly předávány osobní údaje. Takové údaje by totiž mohla Světová celní organizace v souladu s touto přílohou sdílet dalším státům.

Příloha XI obsahuje ustanovení o pomoci v boji proti podloudnictví s uměleckými předměty, starožitnostmi a s jinými kulturními hodnotami. V této příloze jsou opět zakotveny různé druhy spolupráce, jako výměna informací bez vyzvání, pomoc na požádání ve věcech dohledu, úkony celních úředníků jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany a soustřeďování informací v ústřední evidenci v sídle Světové celní organizace o osobách a metodách provádění podloudnictví. Česká republika v roce 1998 k odstavci 15 této přílohy (předávání údajů do ústřední evidence) učinila výhradu.

S ohledem na shora uvedené důvody a dopady je nezbytné, aby se Úmluva stala mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR. V zájmu právního sladění procesu sjednání Úmluvy se současnými ústavně právními požadavky se navrhuje, aby byla Úmluva předložena podle čl. 49 Ústavy ČR Parlamentu České republiky k vyjádření souhlasu s ratifikací a následně aby byla ratifikována prezidentem republiky jako tzv. prezidentská smlouva. Zároveň se navrhuje změnit oznámení České republiky podle čl. 15 odst. 3 Úmluvy tak, že v novém textu oznámení bude navíc uvedena výhrada i k odstavci 15 Přílohy XI Úmluvy. Protože obsahem oznámení jsou výhrady (k odstavci 15 Přílohy XI Úmluvy a nově též k odstavci 15 Přílohy X Úmluvy), je nezbytné předložit Parlamentu k vyslovení souhlasu i toto oznámení.

Dodatečné projednání Úmluvy jako mezinárodní smlouvy tzv. prezidentské kategorie a změna oznámení podle čl. 15 odst. 3 Úmluvy není v rozporu s ústavním pořádkem a ostatními součástmi právního řádu České republiky, se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jiných mezinárodních smluv a s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva, nebude mít přímý dopad na státní rozpočet a nevyžádá si změny v personálním, materiálním ani finančním zajištění činnosti Celní správy České republiky ani jiných příslušných orgánů. Rovněž nebude mít dopad na veřejnou správu nebo podnikovou sféru.