Důvodová zpráva k zákon č. 112/2018 Sb.

Dnem 1. září 2017 nabyl účinnosti zákon č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, který vedle řady jiných změn přinesl i novou právní úpravu přístupu k informacím o veřejných funkcionářích. Došlo totiž ke zřízení centrálního registru oznámení, jenž má sloužit jako evidence oznámení a evidence veřejných funkcionářů s povinností podávat oznámení specifikovaná v § 7 (o osobním zájmu, o činnostech, o majetku a o příjmech, darech a závazcích). Zatímco dle předchozí právní úpravy bylo možné do oznámení nahlížet pouze na základě žádosti, a to u příslušných orgánů vedoucích registr oznámení dané skupiny veřejných funkcionářů (např. mandátový a imunitní výbor Poslanecké sněmovny pro poslance, ministry apod.), po novelizaci je centralizovaný registr oznámení vedený Ministerstvem spravedlnosti ve vztahu k řadě veřejných funkcionářů volně přístupný na internetu. Zároveň došlo i k rozšíření oznamovacích povinností veřejných funkcionářů (například oznámení o majetku se má týkat nejen majetku nabytého v průběhu výkonu funkce, nýbrž i majetku vlastněného ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce).

Přestože byl zákonodárce při zavádění těchto změn veden jistě chvályhodným záměrem dosažení co nejvyšší transparentnosti, dle řady reakcí se již nyní jeví, že výše popsaná kumulace opatření může mít kontraproduktivní důsledky. Zmínit lze např. iniciativu Svazu měst a obcí České republiky¹, v níž se upozorňuje na nepřiměřenost dopadů nové právní úpravy zejména na veřejné funkcionáře v politicky méně exponovaných pozicích, především tzv. neuvolněné radní a starosty. Zapomenout nelze ani možnost zásahu do práv třetích osob, a to zejména do manželských poměrů v rámci společného jmění manželů.

Domníváme se proto, že popisovanou novou právní úpravu je nezbytné posoudit v kontextu čl. 10 Listiny základních práv a svobod, zaručujícího právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života a před shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů, stejně jako obdobného práva vyjádřeného v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Za tímto účelem by bylo zapotřebí provést test proporcionality, tedy vyhodnotit, zda je intenzita zásahu do ochrany soukromí přiměřená sledovanému cíli, kterým je zlepšení přehledu o majetkových poměrech veřejných funkcionářů za účelem předcházení či identifikace možného střetu zájmů. Součástí standardního testu proporcionality užívaného Ústavním soudem je „posouzení zásahu kriteriem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li prověřovaný zásah ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, současně však jinou omezuje, pak třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii vážení těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.“.² Jsme přesvědčeni, že v tomto testu by právní úprava zavedená zákonem č. 14/2017 Sb. neobstála. Dovolujeme si v této souvislosti připomenout, že u určitých kategorií veřejných funkcionářů (dle § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů, jedná se např. vysoké úředníky či management institucí s veřejným prvkem či majetkovou účastí) má být registr oznámení přístupný na základě individualizované žádosti, oznámení soudců jakožto veřejných funkcionářů dle § 2 odst. 2 písm. f) zákona o střetu zájmů nemají být veřejnosti přístupná vůbec.

Platná právní úprava zřejmě není v přímém rozporu se zákazem diskriminace ve smyslu § 1 antidiskriminačního zákona ani nenarušuje rovnost mužů a žen. Z výše uvedeného však vyplývá, že vyvolává nerovnost mezi veřejnými funkcionáři z hlediska možnosti veřejného přístupu k údajům o jejich osobách a majetku.

Platná právní úprava zavedená zákonem č. 14/2017 Sb. se jeví nevyvážená, když oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů jsou dostupná každému prostřednictvím veřejné datové sítě, zatímco oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 2 až na základě žádosti splňující určité podmínky a oznámení soudců vůbec přístupná nejsou. Důsledky pro první zmíněnou skupinu veřejných funkcionářů jsou nastíněny v předchozí kapitole důvodové zprávy.

V případě zveřejňování informací obsažených v oznámeních podávaných podle § 8 až 11 zákona o střetu zájmu jde o zásah do práva na ochranu soukromí, kdy by v souladu s konstantní judikaturou Ústavního soudu mělo být poměřováno, zda není jednomu základnímu právu (právu na informace) dávána neoprávněně přednost před právem druhým (právu na soukromí), přičemž musí být současně šetřeno smyslu a podstaty základních práv. Význam testu proporcionality při střetu práva na ochranu soukromí a ochranu osobních údajů s veřejným zájmem na zveřejnění určitých informací Ústavní soud aktuálně zdůraznil i ve svém nálezu ze dne 17. 10. 2017, spis. zn. IV. ÚS 1378/16 ve věci poskytování informací o platech a odměnách osob pracujících ve veřejné sféře.

Dodržení principu proporcionality požaduje i čl. 6 odst. 1 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. S účinností od 25. května 2018 pak dodržení principu proporcionality bude plynout i z čl. 5 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů). Způsob shromažďování, zpracovávání a následné uveřejňování osobních údajů veřejných funkcionářů vyjmenovaných v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů v platné právní úpravě přesahuje (s ohledem na sledovaný účel) míru přiměřenosti.

Východiskem pro navrhovanou právní úpravu bylo tedy posouzení střetu práva na informace a práva na ochranu soukromí, a to při zohlednění účelu zákona o střetu zájmů. Jeho primárním cílem je zajistit transparentnost jednání veřejných funkcionářů, jež se ve své činnosti pravidelně dostávají do situací, kdy v souvislosti s výkonem své funkce rozhodují o významných věcech veřejného zájmu, který se může dostat do rozporu s jejich zájmem individuálním, případně zájmem skupinovým. Cílem právní úpravy střetu zájmů tedy není poskytování informací, které nesouvisejí s tímto účelem, a mohou sloužit toliko k uspokojování zvědavosti či zvídavosti.

Cílem nyní předkládaného návrhu je narovnat narušenou společensky přijatelnou rovnováhu mezi osobním zájmem veřejných funkcionářů a zájmem veřejným, a přispět tak i ke zvýšené ochraně práv třetích osob. Navrhované legislativní řešení spočívá v tom, že do oznámení veřejných funkcionářů bude i nadále každému umožněno nahlížet, avšak na základě žádosti, a to bez ohledu na to, zda jde o veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 či odst. 2 zákona o střetu zájmů. Dojde tak v tomto ohledu k navrácení právní úpravy do podoby před její změnou zákonem č. 14/2017 Sb., neboť před touto novelizací zákon o střetu zájmů ve věci přístupu k jejich oznámením mezi veřejnými funkcionáři nerozlišoval a přístup umožňoval vždy pouze na základě žádosti.

Z hlediska zákazu diskriminace ve smyslu § 1 antidiskriminačního zákona a rovnosti mužů a žen navrhovaná právní úprava nezakládá žádnou nerovnost.

Jak bylo nastíněno výše, právní úprava přístupu do registru oznámení zavedená zákonem č. 14/2017 Sb. je vůči veřejným funkcionářům dle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů neproporcionální a ve vztahu k jejich soukromí a soukromí dalších (zejména jim blízkých) osob nedůvodně invazivní. Navrhovaná právní úprava má tedy za cíl odstranit možný rozpor § 13 zákona o střetu zájmů s Listinou základních práv a svobod a souvisejícími ústavními principy. Proto lze předložený návrh považovat za souladný s ústavním pořádkem České republiky.

Střet zájmů není v primárním ani sekundárním právu Evropské unie jednotně komplexně upraven. Problematiku střetu zájmů je možno nalézt roztříštěně ve specifických odvětvových úpravách (předpisech), s nimiž není tento návrh v rozporu.

Problematika střetu zájmů není explicitně upravena mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Jak bylo zmíněno v 1. kapitole důvodové zprávy, současné řešení přístupu k oznámením některých veřejných funkcionářů se jeví rozporné s právem na respektování rodinného a soukromého života, které je mimo jiné upraveno v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

V souvislosti s navrhovanou právní úpravou nejsou očekávány přímé finanční dopady na státní rozpočet, neboť možné zvýšení počtu podaných žádostí o přístup do registru oznámení by nemělo být nijak zatěžující. Nepředpokládají se dopady ani na ostatní veřejné rozpočty či na podnikatelské prostředí České republiky.

Návrh zákona nemá žádné negativní sociální dopady a ani dopady ve vztahu k zákazu diskriminace. Nemá dopady na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny.

Návrh nemá přímé dopady na životní prostředí a na bezpečnost nebo obranu státu.

Navrhovaná právní úprava nepochybně pozitivně přispívá ke zvýšení ochrany soukromí a osobních údajů, kdy dotčenými subjekty jsou nejen samotní veřejní funkcionáři, ale i další osoby, zejména osoby těmto veřejným funkcionářům blízké.

Předložený návrh novely zákona nezvyšuje korupční rizika, neboť přístup veřejnosti k oznámením veřejných funkcionářů zůstává i nadále zachován, dochází pouze k odstranění dvojkolejnosti řešení přístupu do registru oznámení.

Navrhovaný předpis nemá vliv ani na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

S ohledem na pravděpodobnou protiústavnost stávajícího znění zákona je nezbytné, aby tato novela nabyla účinnosti co nejdříve. Proto se navrhuje, aby Poslanecká sněmovna v souladu s § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení.