Obecná část
1. K nálezu Ústavního soudu
Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 19. února 2003 uveřejněného ve Sbírce zákonů pod č. 83/2003 rozhodl Ústavní soud o zrušení dále uvedených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, dnem 31.října 2003. Zrušují se ustanovení :
1. ustanovení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění „vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen „stanovený den“)“,
2. § 4 odst. 4 věty druhé,
3. části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění „ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje“,
4. § 8 odst.4,
5. § 38 odst. 3,
6. příloha 1 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) si kladl za cíl vytvořit právní rámec pro transformaci českých železnic a přetvořit státní organizaci České dráhy na obchodní společnost samostatně podnikající na dopravním trhu České republiky a Evropy. Státní organizace České dráhy až do svého zániku hospodařila s majetkem státu.
Vzhledem k tomu, že cílem nebyla privatizace českých železnic, ale transformace spočívající pouze v odstátnění části českých železnic, nebylo postupováno podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (tento zákon umožňuje v souvislosti se založením a vznikem akciové společnosti některé odchylky, mimo jiné také pokud jde o ocenění nepeněžitého vkladu). Podle platné právní úpravy hospodaření s majetkem státu v době projednávání návrhu zákona, tj. podle § 28 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku“), mohl stát založit akciovou společnost jen v případech, kdy tak stanovil zvláštní předpis. Z § 28 zákona o majetku dále vyplývalo, že zvláštní předpis měl určit, zda akcie budou znít na jméno nebo na majitele a mohl také upravit odlišně od tohoto ustanovení - od obecné úpravy, kdo bude vykonávat jménem státu funkci zakladatele akciové společnosti.
K bodu 1 a k bodu 3
Ústavní soud rozhodl o zrušení části věty v § 4 odst. 1 ve znění „vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy (dále jen „stanovený den“)“ a o zrušení části věty za středníkem v ustanovení § 5 odst. 2 ve znění: „ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje“.
Ústavní soud dospěl k závěru, že tato ustanovení je třeba zrušit s ohledem na nerovnost ve vztahu k obecné úpravě. Je skutečností, že obchodní zákoník v § 59 odst. 3 stanoví, že hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti se stanoví podle posudku zpracovaného znalcem nezávislým na společnosti.
Zrušením výše zmíněných ustanovení se však nic nemění na skutečnosti, že na základě zákona došlo ke vzniku akciové společnosti, která má zapsaný základní kapitál ve výši uvedené v zakladatelské smlouvě. Tento základní kapitál je splacen podle výpisu z obchodního rejstříku ve výši 100 %. Výše uvedená ustanovení zákona, která byla nálezem Ústavního soudu zrušena, byla již plně konsumována v souvislosti se založením a vznikem akciové společnosti a jakákoliv jejich novelizace nepřichází tedy již v úvahu.
Akciová společnost České dráhy, a.s. vznikla na základě zákona a v souladu se zákonem. Podle § 68a obchodního zákoníku může po vzniku společnosti prohlásit neplatnost společnosti soud, a to i bez návrhu, jestliže
a) nebyla uzavřena společenská nebo zakladatelská smlouva nebo nebyla pořízena zakladatelská listina nebo nebyla dodržena jejich předepsaná forma,
b) skutečný předmět podnikání (činnosti) je nedovolený nebo odporuje veřejnému pořádku,
c) ve společenské nebo zakladatelské smlouvě, zakladatelské listině nebo ve stanovách chybí údaj o firmě společnosti nebo o vkladech společníků nebo o výši základního kapitálu, jestliže zákon takový údaj předepisuje, nebo o předmětu podnikání (činnosti),
d) nebyla dodržena ustanovení o minimálním splacení vkladů,
e) všichni zakládající společníci jsou nezpůsobilí k právním úkonům,
f) v rozporu se zákonem je počet zakladatelů nižší než dva.
V daném případě vznikla akciová společnost České dráhy, a.s. v souladu se zákonem a není zákonný důvod pro její event. zrušení.
K bodu 2
Ústavní soud rozhodl dále o vypuštění § 4 odst. 4 věty druhé.
I v tomto případě jde o ustanovení, které již bylo plně využito a není proto třeba jeho nahrazení. I v tomto případě platí co bylo uvedeno k bodu 1 a 3, pokud jde o zrušení akciové společnosti.
K bodu 4
Nálezem Ústavního soudu se dále zrušuje ustanovení § 8 odst. 4, podle něhož k provozování železniční dopravy a železniční dopravní cesty akciovou společností České dráhy se do dne vstupu smlouvy o přistoupení České republiky do Evropské unie v platnost nevyžaduje udělení licence a udělení úředního povolení podle zvláštního právního předpisu.
Zrušení tohoto ustanovení nevyžaduje novelizaci zákona. Akciová společnost České dráhy musí včas požádat Drážní úřad o vydání licence a úředního povolení standardně podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů v takovém předstihu, aby tato řízení byla pravomocně rozhodnuta nejpozději 31. října 2003.
K bodu 5
Ústavní soud dále zrušil ustanovení § 38 odst. 3, podle kterého ve sporných otázkách týkajících se přechodu práv a povinností zaniklé státní organizace České dráhy na její právní nástupce rozhoduje Ministerstvo dopravy.
Zrušení ustanovení § 38 odst. 3 vytvoří stav odpovídající obecné úpravě rozhodování sporů mezi dvěma subjekty práva. Praktické řešení případného četnějšího výskytu majetkových sporů v souvislosti s výkladem ustanovení zákona lze řešit např. uzavřením rozhodčí smlouvy podle zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů.
K bodu 6
Ústavní soud zrušil také přílohu č.1 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Tato příloha obsahuje výčet majetku, který tvoří železniční dopravní cestu a navazuje tak na zákonnou definici pojmu „železniční dopravní cesta“, která je uvedena v § 2 zákona.
Majetek státu, se kterým hospodařila státní organizace České dráhy, byl ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy rozdělen mezi nástupnické organizace, a to na základě zákona tak, že byl vyčleněn majetek státu, s kterým hospodařila ke stanovenému dni státní organizace České dráhy, který slouží k provozování železniční dopravní cesty a železniční dopravy a ostatní majetek státní organizace České dráhy s výjimkou majetku uvedeného v § 20 odst. 1 a v § 20 odst. 5 písm. b) a c) a tento majetek se použil pro založení akciové společnosti České dráhy. Mezi majetek, který nepřešel na akciovou společnost České dráhy, je mimo jiné majetek, který tvoří železniční dopravní cestu a je uveden v příloze č. 1 (§ 20 odst. 1 písm. a) zákona). Určení majetku, který přechází z vlastnictví státu do vlastnictví akciové společnosti a určení majetku státu, s nímž bude hospodařit státní organizace Správa železniční dopravní cesty, proběhlo v období zakládání nástupnických organizací podle právního stavu platného v této době, tzn. že tato právní úprava včetně vymezení majetku, který byl popsán v příloze č. 1 zákona, se musela promítnout i do zakladatelských dokumentů obou nástupnických organizací (zakladatelská listina akciové společnosti České dráhy musí obsahovat jmenovité určení předmětu nepeněžitého vkladu - § 5 odst. 2 zákona; podle § 19 odst. 4 zákona se k návrhu na zápis státní organizace přikládá mimo jiné také doklad o účetní hodnotě, s nímž bude státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodařit ode dne zřízení).
2. K dalším ustanovením
Podle ust. § 20 odst. 5 písm. c) zákona č. 77/2002 Sb. byl určen k úhradě závazků státní organizace České dráhy majetek státu stanovený v příloze zákona, s nímž do dne vzniku akciové společnosti hospodařila státní organizace České dráhy a ode dne jejího vzniku Ministerstvo dopravy.
Za současného platného právního stavu, kdy s předmětným majetkem státu uvedeným v příloze zákona č. 77/2002 Sb. hospodaří Ministerstvo dopravy a kdy je uvedeno výslovně, že s ním nehospodaří státní organizace Správa železniční dopravní cesty, by bylo nutné při další privatizaci tohoto majetku státu postupovat výhradně podle ustanovení zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Tato cesta je sice právně možná, ale současně sebou nese petrifikaci nerovných podmínek pro proces další privatizace majetku státu, který do účinnosti zákona č. 77/2002 Sb., již probíhal za předem stanovených výchozích podmínek. Součástí majetku uvedeného v příloze je i dosud značný objem dosud nezprivatizovaného bytového fondu Českých drah. Přitom jeho menší část již byla již privatizována podle privatizačních projektů projednávaných podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby.
Aby bylo možno beze zbytku naplnit základní účel zákona č. 77/2002 Sb., pokud jde o nakládání s majetkem státu uvedeným v příloze tohoto zákona, kterým má být sanace dluhu, resp. úhrada závazků bývalé státní organizace České dráhy, které přešly v souladu se zákonem na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, je zapotřebí vytvořit potřebnou právní základnu procesu majetkoprávních přeměn, která umožní dokončit privatizaci majetku státu podle přílohy zákona č. 77/2002 Sb. (věcí, bytů, nebytových prostor) za stejných nebo obdobných podmínek, za nichž byl proces privatizace tohoto majetku již před počátkem roku 2003 započat a v menším ekvivalentu již ukončen. To znamená položit základ takové právní úpravy, podle níž by bylo nesporné, že privatizace majetku státu podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, může i nadále pokračovat.
Navrhuje se tedy výslovné zrušení části ustanovení § 20 odst. 5, a to konkrétně písmena c), pokud jde o vyjádření, že s uvedeným majetkem stanoveným v příloze hospodaří ministerstvo a doplnění výslovného ustanovení, že s tímto majetkem hospodaří státní organizace Správa železniční dopravní cesty. Činnost státní organizace Správa železniční dopravní cesty se přiměřeně řídí ustanovením zákona o státním podniku a státní podniky mohou využít cestu privatizace majetku v režimu zákona č. 92/1991 Sb.
Spolu s navrhovanou novelou zákona č. 77/2002 Sb. je zapotřebí současně připravit právní základnu pro řešení možnosti využití příjmů Fondu národního majetku z privatizace majetku státu uvedeného v příloze zákona č. 77/2002 Sb. Fond národního majetku bude totiž příjemcem výnosů z privatizace předmětného majetku státu uvedeného v příloze zákona č. 77/2002 Sb.
Navrhuje se proto zákonnou formou vymezit účelové určení prostředků pro úhradu závazků bývalé státní organizace České dráhy (resp. státní organizaci Správa železniční dopravní cesty), která hospodaří s rozhodující částí závazků a pohledávek bývalé státní organizace České dráhy, a to doplněním nového právního titulu do ust. § 18 odst. 2 zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, užití majetku Fondu.
Navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Předmět návrhu novely zákona není právem ES upraven a je s právem Evropských společenství slučitelný.
Vzhledem k tomu, že návrh zákonné úpravy
a) jednak se snaží přiměřenou formou nahradit nebo napravit některá zrušená ustanovení zákona tak, aby bylo reagováno na výhrady, které vůči nim ze strany Ústavního soudu byly vysloveny,
b) na druhé straně uvádí do souladu platné právní předpisy pro pokračování procesu privatizace majetku státu za stejných nebo obdobných podmínek, za nichž byl tento proces zahájen a uskutečňován a majetek Fondu národního majetku České republiky netvoří součást státního rozpočtu České republiky,
neklade přijetí navrhované právní úpravy žádné další nároky na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty.
Zvláštní část
K bodům 1, 2, 5
Z odůvodnění nálezu Ústavního soudu lze dovodit, že zřejmě hlavním důvodem zrušení přílohy č. 1 je závěr, že takto provedené vymezení souhrnu majetku není dostatečně určité a může mít za následek spory, týkající se určitosti identifikace, jakým způsobem došlo k rozdělení majetku státní organizace České dráhy.
S ohledem na názor Ústavního soudu o nedostatečně určité definici majetku, který tvoří tzv. železniční dopravní cestu, je nutné posoudit, zda samotná případná neurčitost tohoto vymezení mohla mít vliv na rozdělení majetku bývalé státní organizace České dráhy a dále jaký vliv bude mít zrušení přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. k 31. říjnu 2003 na rozdělení tohoto majetku, případně zda je možné tyto negativní vlivy odstranit přijetím příslušné legislativní změny či jiným opatřením.
Při posuzování určitosti vymezení způsobu rozdělení majetku státní organizace České dráhy na akciovou společnost České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty je nutné posoudit komplexně právní úpravu obsaženou v zákoně č. 77/2002 Sb. Vzhledem k tomu, že ustanovení § 2 – 7 zákona č. 77/2002 Sb. upravující založení a vznik akciové společnosti České dráhy a přechod majetku na akciovou společnost České dráhy stanoví princip, kdy dochází na základě v zákoně uvedených kriterií (§ 4 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb.) k identifikaci převáděného majetku přímo do zakladatelské listiny a ke dni vzniku společnosti k převodu tohoto majetku na akciovou společnost České dráhy (§ 7 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb.), lze se přiklonit k názoru, že v případě pochybností o rozsahu majetku, který přešel na akciovou společnost České dráhy, je za předpokladu, že bylo postupováno v souladu s platnými ustanoveními zákona č. 77/2002 Sb., rozhodné vymezení majetku v zakladatelské listině. V případě, že by k 1. lednu 2003 existovaly určité pochybnosti, zda některé majetkové hodnoty nevložené do akciové společnosti České dráhy patří podle definice železniční dopravní cesty podle § 2 písm. a) a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. do majetku, ke kterému od 1. ledna 2003 přešlo právo hospodaření na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty či nikoli, jsme toho názoru, že pouze ohledně těchto majetkových hodnot mohou existovat pochybnosti, zda právo hospodaření k nim přešlo na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, či zda vlastníkem těchto věcí (případně jiných majetkových hodnot) je stát a hospodaření s nimi se řídí obecnými zásadami o hospodaření s majetkem státu (viz zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Tyto pochybnosti o právu státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodařit s určitými majetkovými hodnotami by však dle našeho názoru neměly mít vliv na skutečnost, že k 1. lednu 2003 na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty přešlo právo hospodaření k majetku, který nebyl vložen do akciové společnosti České dráhy a který odpovídá nově precizované definici železniční dopravní cesty v ustanovení § 2 písm. a) a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb.
Z textu zákona rovněž vyplývají zhruba tři okruhy majetkoprávního režimu k majetku státu, s nímž do 31.12.2002 hospodařila státní organizace České dráhy.
První část majetku státu, která byla vydělena jako nepeněžitý vklad státu do akciové společnosti České dráhy, byla konkretizována jmenovitým určením předmětu tohoto vkladu, který je obsažen v přílohách zakladatelské listiny akciové společnosti schvalované při založení společnosti vládou.
Druhá část majetku státu, která stále zůstává v jeho majetku, je účelově vyčleněna jako zbytný majetek sloužící k úhradě závazků státní organizace České dráhy je vypočtena v příloze k zákonu a s tímto majetkem v současné době hospodaří Ministerstvo dopravy.
Třetí část majetku státu, která nebyla zařazena jako součást nepeněžitého vkladu majetku státu do akciové společnosti a ani není součástí výčtu zbytného majetku v příloze zákona, tvoří jednak majetek konkretizovaný v ust. 20 odst. 1 zákona, tedy majetek těch rozhodujících součástí železniční dopravní cesty, s nimiž jsou podle evropského práva spojeny hlavní funkce rozhodující pro zabezpečení rovného a nestranného přístupu všech oprávněných dopravců na železniční dopravní cestu, což jsou funkce související s licencováním dopravců, přidělováním kapacity dopravní cesty, stanovením ceny užití dopravní cesty a funkce dozorové. Dále sem náleží majetek na který byly zjednodušeně řečeno uplatněny restituční nároky podle platných právních předpisů. Podle ust. § 38 odst. 2 (tzv. zbytkové klauzule) Správa železniční dopravní cesty rovněž hospodaří se všemi ostatními majetkovými právy a povinnostmi státní organizace České dráhy, které nepřecházejí na akciovou společnost.
K bodu 3
Doplňuje se výslovné ustanovení o vytvoření potřebných předpokladů pro výkon nezávislé kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu v souvislosti v kontrolou hospodaření s finančními prostředky veřejných rozpočtů.
K bodu 4
Již projednanou novelou zákona č. 77/2002 Sb., dotýkající se ustanovení § 19 (zákon č. 179/2003 Sb.), bylo precizováno ručení státu za závazky státní organizace Správa železniční dopravní cesty tak, že ručení za nové závazky Správy železniční dopravní cesty vznikající v souvislosti s přijetím úvěru na financování výstavby a modernizace železniční dopravní cesty bude možné jen v případě, stanoví-li tak zvláštní zákon. U ostatních závazků nastupuje ručení státu přímo ze zákona. V uvedeném ustanovení se tedy pro tyto případy doplňuje ustanovení o určení příslušné organizační jednotky státu (Ministerstvo financí), která je v závazkových vztazích vyplývajících z ručení státu oprávněna jednat jménem státu jako ručitele.
K bodu 6, 7 a 9 (§ 38a)
Stávající právní úprava neumožňuje privatizaci majetku státu, s nímž hospodaří organizační složky státu podle režimu zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Je třeba, aby s majetkem vymezeným v příloze a určeným k úhradě závazků státní organizace Správa železniční dopravní cesty, s nímž dosud hospodaří ministerstvo, mohla hospodařit Správa železniční dopravní cesty a tím se otevřela cesta k jeho privatizaci za stejných podmínek, které platily do vzniku akciové společnosti.
Na základě odůvodněného požadavku ministra kultury se budova Ústředního kulturního domu železničářů spolu se zastavěným pozemkem vyčleňuje z okruhu majetku, který má sloužit k úhradě dluhů státní organizace České dráhy. Bývalý Národní dům na Vinohradech je jedinečným kulturním objektem. Ve své lokalitě, kde je situován, je pro uvedené účely zcela nenahraditelným. Případná jeho privatizace by mohla s sebou nést riziko, že objekt přestane být využíván ke kulturním účelům. Dále se počítá do budoucna s využitím výnosů z pronájmu této nemovitosti výhradně pro kulturní sféru. Právo hospodařit s tímto objektem by přešlo na Ministerstvo kultury.
K bodu 9 (§ 38b)
Doplňuje se chybějící ustanovení o zmocnění Ministerstva dopravy k vydání prováděcího předpisu na základě zmocňovacího ustanovení, které bylo do textu zákona doplněno poslaneckou iniciativou, a dále zmocnění vlády k vydání nařízení o stanovení limitu úvěru SŽDC, kdy se již k jeho přijetí bude vyžadovat souhlas ministerstva.
K bodu 10
Správa železniční dopravní cesty účtuje v soustavě podvojného účetnictví a podle postupů účtování pro podnikatele. Neodpisování dlouhodobého hmotného majetku by jí způsobovalo značné účetní a daňové problémy. Proto se navrhuje vypuštění předmětného ustanovení.
K části druhé
Základním smyslem navržené úpravy v této části je, aby prostředky získané privatizací majetku uvedeného v příloze byly použity jako výnos Fondu národního majetku k účelu úhrady závazků bývalé státní organizace České dráhy.