Důvodová zpráva k zákon č. 314/2012 Sb.

Důvodem pro předložení návrhu zákona o důchodovém pojištění, kterým se pro období 2013 až 2015 upravuje výše zvýšení vyplácených důchodů, je potřeba dosažení úspor ve výdajích na důchody, přispívající k řešení očekávaného negativního vývoje bilance státního rozpočtu v následujících letech.

Popis problému

Na základě odhadů základních makroekonomických ukazatelů se očekává nepříznivý vývoj v bilanci státního rozpočtu, který by při neprovedení jakýchkoliv opatření mohl přesáhnout schválený deficit státního rozpočtu. V řadě stabilizujících opatření na příjmové i výdajové straně státního rozpočtu je jedním z nejdůležitějších kroků provedení úpravy mechanismu automatické valorizace důchodů, která významným způsobem každoročně navyšuje výdaje na důchody. Změny valorizačního mechanismu lze dosáhnout pouze změnou ustanovení § 67 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o „důchodovém pojištění“). Změna zákona o důchodovém pojištění musí nabýt účinnosti tak, aby na základě § 67 odst. 15 zákona o důchodovém pojištění bylo zvýšení důchodů od ledna 2013 stanoveno nejpozději do 30. září 2012.

Cíl, kterého má být dosaženo

Cílem návrhu zákona je dočasně omezit v letech 2013 – 2015 výši zvýšení důchodů stanovenou zákonem o důchodovém pojištění a přispět tak ke stabilizaci bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu.

Rizika spojená s nečinností

Při zachování současného právního stavu automatické valorizace důchodů se v následujícím roce dále zvýší rozdíl příjmů z pojistného a výdajů na důchody a tedy i nepříznivý dopad do bilance státního rozpočtu. Jen v kapitole 313 MPSV dojde v roce 2013 k navýšení rozdílu na 69,2 mld. Kč (z 49,7 mld. Kč v roce 2012). Při očekávaném nepříznivém vývoji ekonomiky by takovýto nárůst vedl k překročení schváleného deficitu státního rozpočtu.

Návrh možných variant řešení

Z analýzy možností omezení automatického valorizačního mechanismu důchodového systému na dobu určitou, kterou připravilo Ministerstvo práce a sociálních věcí a následně projednala Porada ekonomických ministrů, bylo pro roky 2013 – 2015 podrobněji rozpracováno 6 variant valorizačních ustanovení, a to od ponechání současného právního stavu až po úplné zrušení valorizace.

Varianta 1 – zvyšování o 100 % růstu cen a 1/3 růstu reálných mezd.

Tato varianta představuje současný stav a je tedy výchozím stavem pro analýzu dopadů následných změn.

Varianta 2 – zvyšování o 100 % růstu cen.

Při této variantě se nebude zohledňovat mzdový vývoj, ale dojde pouze ke kompenzaci růstu cen.

Varianta 3 – zvyšování o 50 % růstu cen a 1/3 růstu reálných mezd.

Oproti variantě 1 bude růst cen kompenzován pouze z jedné poloviny.

Varianta 4 – zvyšování o 1/3 růstu cen a 1/3 růstu reálných mezd.

Při této variantě by byl obecný ekonomický vývoj kompenzován pouze z 1/3.

Varianta 5 – zachování výše základní výměry důchodu na úrovni 9 % průměrné mzdy a nezvyšování procentní výměry důchodu.

Varianta 6 – nezvyšování základní ani procentní výměry důchodu.

Dotčené subjekty

Důchodci, orgány sociálního zabezpečení.

Hodnocení dopadů jednotlivých variant

Dopady všech variant¹ jsou ovlivněny zejména očekávaným vývojem průměrné mzdy a vývojem indexu spotřebitelských cen za domácnosti celkem. Podle těchto ukazatelů se stanoví výše valorizace, a to odlišným způsobem u jednotlivých variant. Hodnocení dopadů všech variant je provedeno na základě těchto předpokladů.

Očekávaný vývoj indexu spotřebitelských cen v měsících rozhodných pro stanovení výše zvýšení důchodů v letech 2013 – 2015 (vychází se přitom z právního stavu účinného v roce 2012, tj. ze sjednocení výše daně z přidané hodnoty na 17,5 % od ledna 2013):

Očekávaný vývoj průměrné mzdy (všeobecného vyměřovacího základu pro účely důchodového pojištění):

Při takovémto vývoji cen a mezd by bylo zvýšení důchodů podle jednotlivých variant stanoveno následovně:

Takto stanovené zvýšení důchodů by se u průměrného starobního důchodu vypláceného samostatně projevilo u jednotlivých variant takto:

Varianty 2 – 6 představují omezení výše zvýšení důchodů a vedou proto k úsporám výdajů na důchody. Jejich vliv na výdaje kapitoly 313 – MPSV by byl následující:

Snížení výdajů na důchody by vedlo i k omezení růstu deficitu mezi příjmy² z pojistného a výdaji na důchody:

Vedle pozitivního vlivu na snížení výdajů na důchody povede snížení valorizačního zvýšení i k mírnému snížení relace průměrného starobního důchodu vypláceného samostatně k průměrné mzdě (všeobecnému vyměřovacímu základu) a k postupnému snižování reálné hodnoty důchodu:

Snížení valorizačního zvýšení v letech 2013 – 2015 povede též k nárůstu rozdílů mezi vyplácenými důchody přiznanými v různých letech za srovnatelných podmínek (při stejné době pojištění a stejné výši dosahovaných příjmů). Za současného valorizačního mechanismu sice tyto rozdíly vznikají také, ale zvětší se při snížení valorizačního zvýšení.

Např. důchod přiznaný za 45 let pojištění z příjmů ve výši průměrné mzdy bude při přiznání v roce 2016 činit 14 267 Kč. Obdobný důchod přiznaný v roce 2012 a valorizovaný v letech 2013 – 2015 podle současných valorizačních pravidel bude činit 13 869 Kč, tj. o 398 Kč méně; při valorizacích podle varianty 4 bude výše vypláceného důchodu činit 13 081 Kč, tj. o 1 186 Kč méně než srovnatelný důchod přiznaný v roce 2016. U jednotlivých variant budou tyto rozdíly následující:

Konzultace

Navrhované změny byly konzultovány na Poradě ekonomických ministrů a v rámci navazujících jednání.

Implementace a vynucování každé varianty

Návrh neobsahuje řešení, která by představovala zvýšené riziko z hlediska jeho proveditelnosti a vynutitelnosti. Realizace předkládaného návrhu zákona nebude vyžadovat vytvoření nového programového zabezpečení ze strany ČSSZ a dalších nositelů pojištění (orgány sociálního zabezpečení MO, MV a MS). Změna zákona o důchodovém pojištění musí nabýt účinnosti tak, aby na základě § 67 odst. 15 zákona o důchodovém pojištění mohla být vyhláška Ministerstva práce a sociálních věcí, stanovující výši zvýšení důchodu od ledna 2013, vydána v zákonem stanovené lhůtě, tj. do 30. září 2012.

Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Dočasné omezení výše zvyšování důchodů je pozitivním opatřením ve vztahu k potřebnému omezení výdajů státního rozpočtu. Povede ale i k omezení růstu příjmů důchodců a projeví se tak i na vývoji jejich životní úrovně. Při zohlednění obou těchto skutečností se za vyvážený přístup považuje opatření uvedené jako varianta 4, jehož realizace byla doporučena i Poradou ekonomických ministrů.

Navrhuje se proto stanovit v letech 2013 – 2015 výši zvýšení důchodů podle 1/3 růstu cen a 1/3 růstu reálné mzdy. Míra zohlednění růstu cen se tak sníží ze 100 % na 1/3.

S ohledem na skutečnost, že úspora při valorizaci důchodů se neprojeví pouze v roce, kdy je provedeno nižší zvýšení, ale i v následujících letech, bude vliv omezení výše zvýšení na výši výdajů na důchody následující:

Celková úspora na výdajích by tedy v období let 2013 – 2015 dosáhla částky 47,8 mld. Kč a projeví se i nižšími výdaji v následujících letech. Dojde též ke zmírnění růstu nepříznivé bilance mezi příjmy z pojistného a výdaji na důchody:

Sociální dopady

Omezení výše zvyšování důchodů se u průměrného starobního důchodu vypláceného samostatně projeví následovně:

K největšímu snížení valorizačního zvýšení tak dojde při zvýšení od ledna 2013.

Na vývoj relace průměrného starobního důchodu vypláceného samostatně k průměrné mzdě a na vývoj reálné hodnoty důchodů bude mít navrhované opatření tento vliv:

Česká republika patří mezi státy Evropské unie s nejnižší mírou rizika ohrožení chudobou u celkové populace i u populace důchodců. V roce 2010 bylo rizikem chudoby ohroženo 9 % celkové populace (zatímco průměr EU dosáhl 16,4 %) a 6,8 % populace ve věku 65 let a více (průměr EU-27 činil 15,9 %). Přes dopady zpomalení tempa valorizací bude Česká republika i nadále patřit mezi země s nízkou mírou rizika ohrožení chudobou.

Přezkum účinnosti navrženého opatření bude v praxi prováděn průběžně v rámci hodnocení plnění státního rozpočtu.

Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů

Osoba, která zpracovala závěrečnou zprávu RIA:

Jméno a příjmení:  Mgr. Petr Böss

Útvar, ve kterém pracuje:  odbor sociálního pojištění Ministerstva práce a sociálních věcí

Telefon, e-mail:  221922532,  petr.boss@mpsv.cz

Povinností každého členského státu EU je, na základě přímo aplikovatelného předpisu ES – Nařízení Rady (EEC) č. 259/68, kterým se vydává Služební řád pro úředníky Evropských společenství a Pracovní řád pro ostatní zaměstnance Evropských společenství³, umožnit převody důchodových práv uvedených osob ze svého důchodového systému do systému důchodového pojištění ES a naopak. Aby Česká republika zajistila možnost realizace tohoto přímo aplikovatelného předpisu ES, musela přijmout v rámci vnitrostátní právní úpravy příslušné opatření, kterým byla novelizace zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a to zákonem č. 189/2006 Sb. s účinností od 1. ledna 2007. Do zákona o důchodovém pojištění bylo uvedenou novelou doplněno ustanovení § 105a.

Toto ustanovení bylo na základě konzultací s Evropskou komisí koncipováno tak, aby umožnilo převod důchodových práv nejen osob, na které je přímo aplikovatelné Nařízení Rady (EEC) č. 259/68, ale i osob (úředníků nebo ostatních zaměstnanců) těch institucí ES, na jejichž pracovní poměr nebo služební poměr se sice uvedené nařízení nevztahuje, ale jsou účastni důchodového systému příslušné instituce ES, pro kterou pracují, a to na základě obdobných principů, jaké upravuje Nařízení Rady (EEC) č. 259/68. Při přípravě novely zákona o důchodovém pojištění v roce 2006 zástupci Evropské komise avizovali, že představitelé dalších institucí uzavřou s Evropskou komisí dohodu, která i úředníkům a ostatním zaměstnancům těchto institucí umožní převod získaných důchodových práv v jednotlivých členských státech EU do jejich důchodových systémů a naopak, která bude pro tyto členské státy závazná. Okruh dalších institucí měl být vymezen v dohodě mezi Evropskou komisí a příslušnými institucemi.

K uzavření Evropskou komisí avizované dohody však nakonec pro nejednotný postoj členských států k přijetí tohoto závazku nedošlo.

Ustanovení § 105a zákona o důchodovém pojištění obsahuje zmocnění pro vládu vydat nařízení, které upraví bližší podmínky a způsob převodu důchodových práv a způsob výpočtu finanční částky a určení dob pojištění a vyměřovacích základů odpovídajících důchodovým právům získaným v důchodovém systému ES. Na základě tohoto zmocnění bylo vydáno nařízení vlády č. 587/2006 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vzájemného převodu důchodových práv ve vztahu k důchodovému systému ES.

Ustanovení § 105a zákona o důchodovém pojištění spolu s nařízením vlády č. 587/2006 Sb. v zásadě umožňuje převody důchodových práv zaměstnanců či úředníků kterékoli z institucí ES, tedy nejen těm, u kterých tak stanoví přímo aplikovatelný předpis ES, a to bez možnosti regulace státu, tj. bez možnosti rozhodnutí vlády, zda nad rámec Nařízení Rady (EEC) č. 259/68 převody ze státního rozpočtu povolí či nikoli.

Navrhuje se proto opatření, kterým se poskytne prostor vládě v rámci prováděcího nařízení korigovat, kterým institucím ES, resp. jejich zaměstnancům či úředníkům, převody povolit, tj. nezakládat automaticky převod důchodových práv nad povinný rámec vyplývající z nařízení č. 259/68.

Snahou je, aby Česká republika byla povinna provádět převody pouze u osob uvedených v Nařízení Rady (EEC) č. 259/68 s tím, že pokud bude Česká republika ochotna převádět důchodová práva i úředníků a ostatních zaměstnanců jiných institucí ES, než jsou ty, na které se vztahuje Nařízení Rady (EEC) č. 259/68, bude o tom muset rozhodnout vláda formou novely nařízení vlády č. 587/2006 Sb., do kterého se jednak doplní konkrétní instituce, o niž se bude jednat, jednak finančně pojistný způsob převodu důchodových práv úředníků a zaměstnanců této instituce, aby tento převod byl technicky proveditelný.

Česká republika by tak v zásadě postupovala obdobně jako ostatní členské státy EU, které nad rámec Nařízení Rady (EEC) č. 259/68 povolují převody jen do důchodových systémů těch dalších institucí ES, se kterými se na tomto postupu dohodnou, a to též s přihlédnutím k charakteru důchodového systému těchto institucí.

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s ohledem na čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ústavně zaručující právo na přiměřené hmotné zabezpečení a čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod garantující rovnost obecně i rovnost v základních právech zaručených ústavním pořádkem.

Česká republika je v oblasti důchodového pojištění vázána dvoustrannými a mnohostrannými úmluvami. Mezi mnohostranné úmluvy patří Úmluva MOP č. 102 o minimálních standardech sociálního zabezpečení, Úmluva MOP č. 128 o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách a Evropský zákoník sociálního zabezpečení. Navrhovaná opatření nejsou s dvoustrannými a mnohostrannými úmluvami, které Česká republika ratifikovala, v rozporu. Nejsou v rozporu ani s dokumenty EU/ES, zejm. pak s Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/04 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a prováděcím předpisem k tomuto Nařízení, tj. Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/09, a se Směrnicí Rady EHS 79/7 o postupném zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v otázkách sociálního zabezpečení.

V oblasti převodu důchodových práv se plně respektuje úprava vyplývající z Nařízení Rady (EEC) č. 259/68 a úprava jdoucí nad rámec tohoto nařízení se váže na rozhodnutí vlády a jednání s dalšími institucemi EU, což není v rozporu s právními předpisy EU.

Návrh zákona není v rozporu s principem rovného zacházení s muži a ženami v sociálním zabezpečení. Návrh zákona nemá dopady na životní prostředí, do rozpočtů územních samosprávných celků ani na podnikatelské prostředí.

Finanční dopady vyplývající z úpravy výše zvýšení vyplácených důchodů jsou uvedeny v části A. Ostatní navrhované změny jsou legislativně-technické bez finančních dopadů a v případě navrhované úpravy převodu důchodových práv jsou zcela zanedbatelné.