Důvodová zpráva k zákon č. 543/2020 Sb.

ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA Z HODNOCENÍ DOPADŮ REGULACE k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpadech a zákona o výrobcích s ukončenou životností

2019

ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA Z HODNOCENÍ DOPADŮ REGULACE1

1Přeshraniční přeprava odpadu (změna zákona o správních poplatcích)7

1.1Důvod předložení a cíle7

1.1.1Definice problému7

1.1.2Popis existujícího právního stavu v dané oblasti7

1.1.3Identifikace dotčených subjektů7

1.1.4Popis cílového stavu7

1.1.5Zhodnocení rizika8

1.2Návrh variant řešení8

1.2.1Varianta 08

1.2.2Varianta 18

1.3Vyhodnocení nákladů a přínosů8

1.3.1Identifikace nákladů a přínosů8

1.3.2Vyhodnocení nákladů a přínosů variant9

1.4Návrh řešení10

1.4.1Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení10

2Poplatek za komunální odpad (změna zákona o místních poplatcích)10

2.1Důvod předložení a cíle10

2.1.1Definice problému10

2.1.2Popis existujícího právního stavu v dané oblasti14

2.1.3Identifikace dotčených subjektů15

2.1.4Popis cílového stavu16

2.2Zhodnocení rizika16

2.3Návrh variant řešení16

2.3.1Varianta 016

2.3.2Varianta 117

2.4Vyhodnocení nákladů a přínosů22

2.4.1Identifikace nákladů a přínosů22

2.4.2Vyhodnocení nákladů a přínosů variant27

2.5Návrh řešení29

2.5.1Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení29

3Daňové souvislosti příspěvků pro kolektivní systémy dle zákona o výrobcích s ukončenou životností; příspěvků plynoucích autorizovaným obalovým společnostem dle zákona o obalech; a rezerv na rekultivaci a následnou péči o skládku dle zákona o odpadech (§ 19 zákona o daních z příjmu a § 10-10a zákona o rezervách)30

3.1Důvod předložení a cíle30

3.1.1Definice problému30

3.1.2Popis existujícího právního stavu v dané oblasti30

3.1.3Identifikace dotčených subjektů30

3.1.4Popis cílového stavu31

3.2Zhodnocení rizika31

3.3Návrh variant řešení31

3.3.1Varianta 031

3.3.2Varianta 131

3.3.3Varianta 232

3.4Vyhodnocení nákladů a přínosů33

3.4.1Identifikace nákladů a přínosů33

3.4.2Vyhodnocení nákladů a přínosů variant35

3.5Návrh řešení36

3.5.1Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení36

4Poskytování informací o látkách vzbuzujících mimořádné obavy do databáze pro chemické látky (změna zákona o chemických látkách a chemických směsích)36

4.1Důvod předložení a cíle36

4.1.1Definice problému36

4.1.2Popis existujícího právního stavu v dané oblasti36

4.1.2.Identifikace dotčených subjektů37

4.1.3Popis cílového stavu37

4.1.4Zhodnocení rizika37

4.2Návrh varianty řešení37

4.3Vyhodnocení nákladů a přínosů37

4.3.1Identifikace nákladů a přínosů37

4.3.2Vyhodnocení nákladů a přínosů variant38

4.4Návrh řešení39

4.4.1Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení39

5Souhrn navrhovaných variant40

6Implementace doporučené varianty a vynucování42

7Přezkum účinnosti regulace42

8Konzultace a zdroje dat42

9Seznam použitých zkratek45

10Vysvětlení k předkládanému materiálu a jeho kapitolám46

10.1Vyhodnocení nákladů a přínosů46

11Kontakt na zpracovatele RIA46

Správní poplatek na provádění postupů oznamování a kontroly vychází z čl. 29 nařízení 1013/2006, který členským státům umožňuje účtovat oznamovatelům příslušné a přiměřené správní náklady. Podle právní úpravy platné z doby před přistoupením k Evropské unii se platí správní poplatek ve výši 6 000 Kč za vydání rozhodnutí o udělení souhlasu s plánovaným vývozem a dovozem odpadu, přičemž dovozem a vývozem odpadu se podle čl. 2 odst. 30 a 31 nařízení 1013/2006 rozumí pouze vstup odpadů do EU a výstup odpadů z EU. Správní poplatek se tak neuplatní při řízeních, u kterých je oznamovatel i příjemce odpadu z členského státu EU. Takových správních řízení je většina: 93 %. Takto stanovený správní poplatek je nevyhovujícím pozůstatkem z doby, kdy ČR nebyla členským státem EU.

S ohledem na vysokou administrativní náročnost správy poplatku, a zejména na potřebu uvést stávající stav do souladu se smlouvou o přistoupení k EU a nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006, o přepravě odpadů („nařízení 1013/2006“), se navrhuje úprava správního poplatku.

Správní poplatek je vybírán podle § 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve spojení s položkou 122 e) sazebníku, s odkazem 72) na zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za vydání rozhodnutí o udělení souhlasu s plánovaným vývozem, dovozem nebo tranzitem odpadů. Dovozem a vývozem odpadu se podle čl. 2 odst. 30 a 31 nařízení 1013/2006 rozumí vstup odpadů do EU a výstup odpadů z EU.

Cílem navrhované úpravy je správné provedení čl. 29 nařízení 1013/2006. Nově se bude platit správní poplatek za přijetí každého oznámení o přeshraniční přepravě odpadu a za vydání změnového rozhodnutí na žádost oznamovatele. Správní poplatek bude vázán na přijetí oznámení, nikoli na vydání rozhodnutí (s výjimkou správního poplatku za vydání změnového rozhodnutí na žádost oznamovatele vztahující se k již vydanému rozhodnutí). Podle čl. 29 nařízení 1013/2006 mohou být oznamovateli účtovány příslušné a přiměřené správní náklady na provádění postupů oznámení a kontroly a obvyklé náklady příslušných analýz a inspekcí.

Současný stav není v souladu se smlouvou o přistoupení k EU a nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006, o přepravě odpadů („nařízení 1013/2006“). Nově navrhovaný správní poplatek nepředstavuje žádné riziko z ekonomického pohledu ani z hlediska životního prostředí.

Zachování stávajícího konstruktu správního poplatku.

Zavedení správního poplatku za přijetí oznámení o přeshraniční přepravě odpadu (10 000 Kč) a za vydání změnového rozhodnutí, o něž oznamovatel požádá (6 000 Kč).

Zachování stávajícího stavu bude mít dopad především na státní správu.

Za současného stavu je agenda oznámení na MŽP v oddělení přeshraničního pohybu odpadů a mezinárodní spolupráce pokryta v součtu 3,75 úvazky, ročně je tak na tuto agendu dle Metodiky MV (13. třída, 7. stupeň, 20 % osobní příplatky a odměny, 43 % režijní náklady, 35 % odvody na zdravotní a sociální pojištění) vynaloženo přibližně 3,28 mil. Kč.

Příjmy do státního rozpočtu z výběru poplatku jsou 89 tisíc Kč ročně (ad vyčíslení v dopadech na podnikatelské subjekty).

V období 2012–2014 bylo vydáno 206 souhlasů s přeshraniční přepravou odpadů do České republiky, 172 souhlasů s přeshraniční přepravou odpadů z České republiky, 163 souhlasů s tranzitní přepravou odpadů přes Českou republiku a 96 změn rozhodnutí. V průměru tak ročně bylo vydáno 212 rozhodnutí. Kritéria pro úhradu správního poplatku byla naplněna v 7 %, celkově tak byly podnikatelské subjekty zatíženy ročně ve výši 89 040 Kč, tato částka je příjmem státního rozpočtu.

Zavedení správního poplatku za přijetí oznámení bude mít dopady na státní správu a na podnikatelské subjekty.

S ohledem na velkou administrativní náročnost správního řízení na udělení souhlasu s přeshraniční přepravou odpadu nelze očekávat významnější úspory.

Při úpravě správního poplatku navrhovaným způsobem lze očekávat příjem do státního rozpočtu z vybraných správních poplatků ve výši 2,75 mil. Kč (při počtu 170 oznámení a 32 změnových rozhodnutí ročně), který by částečně vykompenzoval administrativní náklady spojené s řízením o přeshraniční přepravě odpadů.

Zavedení správního poplatku za přijetí oznámení by mělo vliv na všechny podnikatelské subjekty podávající oznámení o přeshraniční přepravě odpadů bez ohledu na zemi vývozu/dovozu odpadu. Výše poplatků je ve srovnání s ostatními členskými zeměmi přiměřená.

Tabulka 1: Porovnání nákladů a přínosů

Navrhujeme přijetí Varianty 1, které odpovídá čl. 29 nařízení 1013/2006. Vybrané poplatky v této variantě jsou přiměřenými správními náklady pro podnikatele a z velké části pokrývají náklady státní správy spojené se správním řízením, které je administrativně mimořádně náročné.

Obec zajišťuje sběr a svoz odpadu z obce, tzn. směsného komunálního odpadu a vytříděného odpadu v rámci systému obce od občanů a podnikatelů zapojených do systému obce (typicky živnostníků). Věcným problémem je poskytnout obcím fiskální nástroj, který by jim umožnil přenést v souladu s principem znečišťovatel platí náklady za komunální odpad na občany (znečišťovatele). Obce mohou využít jen jeden z níže uvedených právních režimů zpoplatnění komunálního odpadu, nicméně většinou hradí část nákladů za sběr a svoz komunálního odpadu z obecných rozpočtů obce, případně využívají možnosti zvyšování koeficientu v rámci daně z nemovitostí.

Pro pokrytí těchto nákladů mohou obce zavést několik režimů zpoplatnění komunálního odpadu, nejvyužívanějšími je poplatek dle zákona o místních poplatcích a poplatek za komunální odpad dle zákona o odpadech. Obce však typicky nestanoví poplatek ve výši celkových nákladů na sběr a svoz komunálních odpadů, a část hradí z celkového rozpočtu (jiných zdrojů). Obecně se v roce 2017 pohybovalo pokrytí celkových výdajů na sběr a svoz komunálních odpadů v rámci systému obce od 50 % po 80 % nákladů viz grafy 1 až 4. Grafy 5 a 6 zobrazují celkové náklady na 1 tunu komunálního odpadu v rámci systému obce v krajském členění a členění dle velikosti obce. Tyto náklady jsou cca trojnásobné, než samotný sběr a svoz (sběr a svoz komunálních odpadů je v těchto celkových nákladech zahrnut).

Obce by měly mít k dispozici takový poplatkový nástroj, aby mohly na základě vlastního uvážení přenést náklady na sběr a svoz komunálního odpadu na obyvatele obce.

[vložený obrázek]

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

[vložený obrázek]

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

[vložený obrázek]

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

[vložený obrázek]

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

[vložený obrázek]

Zdroj: MŽP, na základě dat MONITORu veřejných rozpočtů MF a ČSÚ

V současné době je možné vybírat poplatek podle zákona o odpadech a podle zákona o místních poplatcích. Rizikem tohoto nastavení je, že některé povinné osoby podléhají dvojímu zpoplatnění, aniž by byl předpoklad, že produkují více odpadu na různých místech. Nedostatek úpravy tak představuje absence kolizního ustanovení.

Další možností zpoplatnění občanů za komunální odpad představuje úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy dle zákona o odpadech. Problémem této úpravy je situace, kdy obec má jednu stranu povinnost ze zákona sběr a svoz komunálního odpadu od občanů zajistit, ale pokud se rozhodne zavést právní režim zpoplatnění na základě smlouvy, mohou občané tuto smlouvu odmítnout uzavřít (z principu smluvní svobody). Zpoplatnění na základě smlouvy je využíváno marginálně, tento institut sice má teoreticky zajišťovat větší flexibilitu regulace, nicméně v praxi nepředstavuje koncepční řešení s ohledem na praktické nedostatky (zátěž sjednávání smluv s každým jednotlivým občanem, nemožnost řešit zpoplatnění při odmítnutí smlouvu uzavřít).

Pozitivním dopadem zavedení poplatků je peněžní stimulace pro snižování množství komunálních odpadů, zejm. pak na směsného komunálního odpadu a motivace ke třídění odpadů. K zajištění této motivace však slouží zejm. poplatek za skládkování (viz kapitola 17 Závěrečné zprávy RIA k návrhu zákona o odpadech). Tato motivace omezovat skládkování je stejná pro všechny subjekty odpadového hospodářství včetně obcí a podnikatelů. Je na uvážení obcí, do jaké míry přenesou v rámci svého hospodaření náklady na poplatníky poplatků za sběr a svoz komunálního odpadu, či do jaké míry tímto chtějí zvýšit motivaci občanů ke třídění odpadu. Obce tak mohou zohlednit zejm. příjmové poměry v dané lokalitě a mírnit tak sociální dopady poplatku.

Poplatky za sběr a svoz komunálních odpadů však primárně představují fiskální nástroj pro obce, aby měly možnost získat náklady spojené se sběrem a svozem KO, tyto náklady nejsou odvislé pouze od nákladů nežádoucích forem nakládání s odpady (skládkování).

Poplatek za systém shromažďování, svozu, využívání a odstraňování komunálního odpadu je upraven v § 10b zákona č. 565/1990 Sb. o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

Poplatek za komunální odpad je upraven v § 17a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.

Úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy (§ 17 odst. 6 z. č. 185/2001 Sb. o odpadech).

Obecně je cílem poskytnout obcím poplatkový nástroj, kterým mohou dle svého uvážení přenést náklady na sběr a svoz komunálních odpadů na obyvatele obce (znečišťovatele) až do plné výše těchto nákladů (tzn. do cca 1200 Kč na obyvatele za rok). Cílem je dále takové nastavení poplatků, které by obcím umožňovalo zvolit si režim jak zpoplatnění na poplatníka, tak platby podle množství vyprodukovaných odpadů. Cílový stav taktéž představuje zpřehlednění v právních režimech zpoplatnění a odstranění režimů, které nejsou v praxi využívány, tzn. zrušení úhrady na základě smlouvy. Dále je cílem zamezení možnosti dvojího zpoplatnění podle trvalého bydliště a podle množství odpadu, (pokud občan podléhá oběma režimům z důvodu odlišného dlouhodobého pobytu mimo trvalé bydliště).

Rizikem je zachování současného stavu, kdy je řada občanů ČR povinna platit poplatek ve více obcích, aniž by zde vlastnili nějakou nemovitost, ve které by mohl vznikat komunální odpad.

Zachování současného stavu. Tedy dvou poplatků jednak dle zákona o místních poplatcích a jednak dle zákona o odpadech. Zachování úhrady za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy.

Zdroj: Ministerstvo vnitra, 2015

Z tabulky je zřejmé, že většina obcí využívá místní poplatek za komunální odpad. Ministerstvo vnitra v mezidobí žádné výrazné rušení předmětného místního poplatku nezaznamenalo. Je však třeba vycházet ze skutečnosti, že se jedná o počty dle obecně závazných vyhlášek, které byly Ministerstvu vnitra v souladu se zákonem zaslány, a reálná čísla mohou být tedy ještě o něco vyšší.

I následující tabulka na základě EKO-KOM podporuje tvrzení, že většina obcí používá místní poplatek, a to celkem až 77 % všech obcí. 16 % obcí využívá poplatek za komunální odpad.

Zdroj: EKO-KOM, 2014

Data EKO-KOM lze v tomto případě považovat za přesnější, než Ministerstva vnitra, jelikož nezanedbatelná část obcí neplní řádně svou ohlašovací povinnost při vydávání vyhlášek. Cca 7 % obcí, které nemají zaveden poplatek dle z. o odpadech, ani dle z. o místních poplatcích, využívá malá část institut úhrady za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívaní a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy. Smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. Vybírá-li obec tuto úhradu, nemůže stanovit poplatek za komunální odpad podle § 17a ani místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívaní a odstraňování komunálních odpadů podle zákona o místních poplatcích. V rámci těchto 7 % obcí jsou však taktéž obce, které se rozhodly sběr a svoz komunálních odpadů plně hradit ze svého rozpočtu, namísto zpoplatnění občanů. Může se jednat o obce, které mají na svém území skládku, a tedy i nezanedbatelné příjmy z poplatku za skládkování (cca 220 obcí), případně je pro částečnou sanaci těchto nákladů využíván koeficient obce v dani z nemovitostí.

Poplatky budou nastaveny pouze v zákoně o místních poplatcích tak, aby umožňoval obcím zavedení zpoplatnění podle množství vyprodukovaných odpadů, ale zároveň zachovával možnost stanovit poplatek na poplatníka. Zároveň bude nastaveno kolizní pravidlo tak, aby nedocházelo ke dvojímu zpoplatnění:

Úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy se ruší, jelikož se nejedná o právně koncepční řešení a navíc je v praxi využívána pouze marginálně.

Poplatek za obecní systém odpadového hospodářství

Jak již bylo uvedeno výše, představuje poplatek za nakládání s komunálním odpadem jednodušší z poplatků za směsný komunální odpad. Jednoduchost jeho správy je ale vyvážena absencí vazby na skutečnou produkci odpadu a dokonce i na to, zda poplatník poplatku v obci skutečně žije, nebo je v ní pouze přihlášen.

Subjekt poplatku (poplatník)

Subjekt poplatku je základním konstrukčním prvkem, který určuje, kdo má poplatkovou povinnost. Na rozdíl od rušeného poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b zákona o místních poplatcích je subjekt poplatku nově výslovně označen jako poplatník. Poplatníkem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství je fyzická osoba, která je přihlášená v obci, a dále vlastník nemovitosti, ve které není přihlášena žádná fyzická osoba.

Poplatníkem poplatku jsou zejména fyzické osoby, které mají v obci trvalý pobyt nebo fyzické osoby, které mají v obci hlášené místo pobytu podle zákona č. 329/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (cizinecký zákon), v případě že jde o tři vymezené skupiny cizinců. Pro zpřehlednění právní úpravy se tyto čtyři skupiny osob souhrnně označují pojmem „fyzická osoba přihlášená v obci“. Oproti stávající úpravě jsou vedle fyzických osob přihlášených v obci poplatníky i všichni vlastníci (tzn. i právnické osoby), které vlastní nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu určenou k rodinné rekreaci umístěné na území obce, ve kterých není přihlášena žádná osoba.

Na svěřenský fond, podílový fond nebo fond obhospodařovávaný penzijní společností, do kterých je vložena nemovitá věc, se pro účely poplatků za komunální odpad hledí jako na vlastníka této nemovité věci.

Předmět poplatku

Předmět poplatku je základním konstrukčním prvkem, který určuje, jaká skutečnost podléhá zpoplatnění, a na jeho naplnění je vázán vznik poplatkové povinnosti. Předmětem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství je skutečnost, že má poplatník v obci možnost využívat systém nakládání s odpadem, tedy že obec takový systém pro fyzické osoby zavedla a provozuje ho.

Předmět poplatku nezahrnuje systém nakládání s odpadem vznikajícím při podnikatelské činnosti fyzických osob, protože nejde o směsný komunální odpad.

Osvobození od poplatku

Poplatku za obecní systém odpadového hospodářství v principu podléhá zásadně každá fyzická osoba, která je přihlášená v obci, ať už v obci skutečně bydlí nebo ne. Pro zamezení dvojího zpoplatnění se proto navrhuje osvobození od tohoto poplatku, a to buď v případě, kdy daná osoba ve skutečnosti bydlí v jiné obci, ve které je poplatníkem poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci (z povahy věci nemůže být tato osoba v jiné obci poplatníkem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství z titulu toho, že by v této jiné obci byla také přihlášena) nebo v případě, kdy je tato osoba umístěna ve zvláštním zařízení (jde zejména o děti, seniory a o osoby se zdravotním postižením) nebo je na základě zákona omezena na osobní svobodě.

Osvobození se neuplatní na poplatníky, kteří v jiné obci nemají bydliště, ale jsou v této obci poplatníkem poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci pouze z titulu vlastnictví nemovité věci, ve které nemá bydliště žádná fyzická osoba.

Obec může stanovit výši poplatku dle svého uvážení do maximální výše 1 200 Kč na poplatníka (navýšení o 200 Kč oproti původní úpravě z důvodu potřeby umožnit obcím plné přenesení nákladů, obce jinak obecní systém odpadového hospodářství hradí ze svého rozpočtu). Poplatek se snižuje o jednu dvanáctinu, za každý měsíc, na jehož konci není fyzická osoba přihlášená v obci nebo je od poplatku osvobozena. Obdobně se výše poplatku snižuje pro vlastníky nemovitostí, ve kterých není přihlášena žádná fyzická osoba o období, kdy v nemovitosti fyzická osoba přihlášena je, poplatník nevlastní tuto nemovitost nebo je od poplatku osvobozen.

Na rozdíl od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, který se platí za samotnou existenci systému a bez vazby na skutečnou produkci odpadu, je poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci konstruován tak, aby produkci odpadu zachycoval. Vychází tak z obecných principů práva životního prostředí „znečišťovatel platí“ (polluter pays) a „plať tolik, kolik vyhodíš“ (pay as you throw). Poplatku podléhá odkládání komunálního odpadu do k tomu určených sběrných nádob nebo na určená místa a poplatníkem jsou zejména osoby, které v obci skutečně bydlí a produkují v ní odkládaný odpad.

Tento poplatek je možné zavést ve dvou základních režimech. Buď jde o poplatek za množství (hmotnost nebo objem) vyprodukovaného odpadu, nebo jeho výše vychází z objednané kapacity soustřeďovacích prostředků.

Subjekt poplatku (poplatník)

Subjekt poplatku je základním konstrukčním prvkem, který určuje, kdo má poplatkovou povinnost. Poplatníkem poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci je fyzická osoba, která má v nemovité věci bydliště. O které nemovité věci jde, vyplývá z vymezení předmětu poplatku, tj. musí jít pouze o nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu určenou k rodinné rekreaci, které se nacházejí na území obce, která poplatek zavedla.

Podle § 80 občanského zákoníku má fyzická osoba bydliště v místě, kde se zdržuje s úmyslem žít tam s výhradou změny okolností trvale, a pokud takové místo není, pak má bydliště v místě, kde žije, kde má majetek, popřípadě místo, kde měla bydliště naposledy.

V případě, že v dané nemovité věci nemá bydliště žádná fyzická osoba, je poplatníkem poplatku vlastník této nemovité věci. V tomto případě může být poplatníkem jak fyzická, tak právnická osoba.

Na svěřenský fond, podílový fond nebo fond obhospodařovávaný penzijní společností, do kterých je vložena nemovitá věc, se pro účely poplatků za komunální odpad hledí jako na vlastníka této nemovité věci.

Předmět poplatku je základním konstrukčním prvkem, který určuje, jaká skutečnost podléhá zpoplatnění, a na jeho naplnění je vázán vznik poplatkové povinnosti. Předmětem poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci je odkládání směsného komunálního odpadu z nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu určenou k rodinné rekreaci, která se nachází na území obce, která poplatek zavedla.

Základ poplatku

Obec při zavádění poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci musí zvolit, zda základ poplatku bude vycházet z 

Obec může zvolit pouze jeden typ základu, a to pro celé území obce a pro celé poplatkové období. Přitom musí vzít v úvahu své technické možnosti, protože zavedení hmotnostního a objemového základu předpokládá, že bude schopná zjistit hmotnost či objem odloženého odpadu a přiřadit je ke konkrétní nemovité věci. Zavedení hmotnostního či objemového základu ale není na překážku, pokud by více nemovitých věcí sdílelo soustřeďovací prostředek na odpad (například jeden kontejner na panelový dům, ve kterém je více jednotek). Odpad odložený do takového soustřeďovacího prostředku by se pak musel poměrně rozdělit mezi jednotlivé nemovité věci.

V případě zavedení kapacitního základu má obec široké možnosti, jakým způsobem tento systém zavést tak, aby vyhovoval potřebám obce. Objednanou kapacitou tak může, mimo jiné, být:

Dílčí základ poplatku se určuje na měsíční bázi. V každém kalendářním měsíci se dílčí základ určí tak, že se hmotnost, objem či kapacita rozdělí mezi počet poplatníků, kteří v nemovité věci měli bydliště. Pokud v nemovité věci nemá bydliště žádná fyzická osoba (a poplatníkem je tedy vlastník této nemovité věci, ve kterém je tato nemovitá věc), připadne na vlastníka celá hmotnost, celý objem nebo celá objednaná kapacita za dané dílčí období. Obci se umožňuje, aby si určila minimální výši dílčího základu pro poplatníka (tedy základu za dílčí období, kterým je kalendářní měsíc), aby se tím omezila motivace obcházet poplatkovou povinnost tím, že se bude poplatník zbavovat směsného komunálního odpadu nežádoucím způsobem (spalování vlastními silami, černé skládkování apod.). Zákon určuje maximální hodnotu minimálního dílčího základu v případě objemového dílčího základu a v případě kapacitního dílčího základu ve stejné výši. Je tomu tak proto, že minimální dílčí základ má odpovídat očekávané minimální produkci odpadu na osobu. V případě objemového dílčího základu jde o očekávaný objem odloženého odpadu na osobu za měsíc a v případě kapacitního dílčího základu jde o minimální očekávaný objem objednaných soustřeďovacích prostředků na osobu za měsíc. Vzhledem k tomu, že obě hodnoty vychází z očekávaného objemu odloženého odpadu na osobu a období, lze očekávat, že budou stejné.

Sazba poplatku

Sazba poplatku je základním konstrukčním prvkem, který je měřítkem, pomocí kterého se vypočte poplatek ze základu poplatku.

Sazba poplatku je uvedena pro jednotlivé dílčí základy, odpovídá tedy sazbě za dílčí období, kterým je kalendářní měsíc.

U hmotnostního základu je nejvyšší sazba poplatku nastavena ve výši 6 Kč za kilogram. V případě objemového dílčího základu a v případě kapacitního dílčího základu je nejvyšší sazba poplatku ve stejné výši a to 1 Kč za litr.

Výpočet poplatku

Poplatek se vypočte jako součet dílčích poplatků za jednotlivé kalendářní měsíce. Dílčí poplatek za kalendářní měsíc se pak vypočte jako součin základu zaokrouhleného na celé jednotky nahoru (tedy množství odloženého odpadu nebo objem objednané kapacity) a sazby pro tento základ.

Výpočet poplatku lze shrnout do následujícího matematického vzorce:

Význam jednotlivých symbolů:

Poplatekrokvýše poplatku za poplatkové období (kalendářní rok)

Mkalendářní měsíc, započtou se pouze měsíce, ve kterých měl poplatník bydliště v nemovité věci nebo ve kterých vlastnil nemovitou věc, ve které neměla bydliště žádná fyzická osoba

Dílčí poplatekMvýše dílčího poplatku za kalendářní měsíc M zaokrouhlení na celé číslo nahoru

DZMvýše dílčího základu za kalendářní měsíc M připadající na poplatníka, tedy buď hmotnost nebo objem odloženého odpadu za tento měsíc, nebo objem objednané kapacity sběrných nádob na tento měsíc

SZsazba poplatku pro dílčí základ Z

OMhmotnost nebo objem odloženého odpadu za měsíc M nebo objem objednané kapacity sběrných nádob na měsíc M

# poplatníkůMpočet poplatníků, kteří měli v nemovité věci bydliště v měsíci M; pokud v nemovité věci neměla bydliště žádná fyzická osoba, užije se pro účely výpočtu hodnota 1.

Pro správu poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci se navrhuje zavést plátce poplatku, který od poplatníků poplatek vybere a odvede jej správci poplatku, tedy obecnímu úřadu. Tento plátce není povinen podávat hlášení ani vyúčtování podle daňového řádu, neboť mu tuto povinnost zákon o místních poplatcích neukládá.

Plátcem poplatku je vlastník nebo společenství vlastníků jednotek, pokud pro daný dům (který je součástí předmětné nemovité věci) vzniklo.

Poplatkové období

Pro oba poplatky za směsný komunální odpad platí, že poplatkovým obdobím je kalendářní rok. Obec v návaznosti na poplatkové období určí splatnost poplatku Rozpočtové určení poplatku. Vzhledem k tomu, že v průběhu poplatkového období může docházet ke změnám, které mají vliv na výši poplatku (změna obce, ve které je fyzická osoba přihlášená, vznik nároku na osvobození apod.), navrhuje se zavést dílčí období, kterými jsou kalendářní měsíce, přičemž je zásadně rozhodný stav v poslední den posuzovaného dílčího období.

Podle stávajícího znění § 16a zákona o místních poplatcích může obecní úřad zcela nebo z části prominout poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b zákona o místních poplatcích. V případě poplatku za komunální odpad podle § 17a stávajícího zákona o odpadech obecní úřad tuto pravomoc nemá.

Navrhuje se zachovat obecním úřadům tuto pravomoc, a to v obdobném rozsahu jako podle stávající právní úpravy. Z toho důvodu se tedy navrhuje umožnit obecnímu úřadu prominout pouze poplatek za obecní systém odpadového hospodářství, ale zároveň nerozšiřovat tuto pravomoc i na poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci.

Výnos plynoucí z poplatků, které si stanoví obec vyhláškou, je příjmem obce. Na státní rozpočet tedy tento poplatek nemá vliv.

Podle současného zákona o odpadech původci odpadu, kteří produkují odpad podobný komunálnímu odpadu, mohou na základě smlouvy s obcí využít systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů zavedeného obcí. Původce odpadů je zde právnická nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejíž činnosti vznikají odpady, a / nebo provádí úpravu odpadů. Smlouva musí být písemná a musí obsahovat vždy výši sjednané ceny za tuto službu.

Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje)

Poplatek je příjmem obce a obec, která na svém územním obvodu poplatek zavedla, vykonává i správu poplatku. V roce 2017 tak příjem poplatku podle zákona o odpadech představoval čtvrtinu výnosu z poplatků za komunální odpad (úhrady na základě smlouvy nejsou zahrnuty, jelikož neexistuje evidence těchto příjmů - není specifická rozpočtová položka).

Tabulka 4: Výnosy z poplatků za provoz systému odpadů 2007—2017

Zdroj: MF, MONITOR státního rozpočtu (2018)

Poplatek za komunální odpad platí fyzické osoby, při jejichž činnosti vzniká komunální odpad, obcím. Zátěž v podobě tohoto poplatku je tedy na jednotlivých občanech a domácnostech, kteří platí poplatek za KO nebo místní poplatek obcím. Pokud vezmeme v potaz jen obce, které mají zavedený poplatek za komunální odpad dle zákona o místních poplatcích nebo zákona o odpadech, pak se v roce 2017 průměrně pohybuje výše tohoto poplatku v rozmezí od cca 430 – 610 Kč na osobu. Výši poplatků na obyvatele shrnují níže uvedené grafy podle krajského členění a členění dle velikosti obce (počtu obyvatel), grafy nerozlišují poplatky podle zákona o místních poplatcích a podle zákona o odpadech. Tyto grafy vycházejí z analýzy dat použitých pro kapitolu 15 v závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace k návrhu nového zákona o odpadech – zdrojem jsou data z monitoru veřejných rozpočtů MF a počtu obyvatel dle ČSÚ za rok 2017. Grafy níže jsou tak doplněním údajů od EKO-KOM v tabulce 37, je zřejmé, že ačkoliv pocházejí z jiných datových zdrojů a liší se datem (rok 2014 a 2017), jsou rámcově shodná a tedy vypovídající.

Výše úhrad na základě smlouvy není známa, jelikož neexistuje evidence těchto příjmů (není specifická rozpočtová položka).

[vložený obrázek]

[vložený obrázek]

V dosavadním nastavení poplatků je potlačena funkce placení odpadů podle skutečného množství produkovaných odpadů. Zákon o odpadech sice tento přístup umožňuje, většina obcí však má obavy z jeho zavedení v praxi. Proto naprostá většina obcí preferuje poplatek podle zákona o místních poplatcích nebo i v případě, že stanoví poplatek podle zákona o odpadech, nenastaví jej tak, aby se skutečně odvíjel od produkce odpadů. Negativní dopad na životní prostředí ve Variantě 0 se týká obcí, kde chybí motivace obyvatel třídit odpad, jelikož původci odpadu tak neznají skutečné náklady. Důsledkem toho končí více recyklovatelného odpadu na skládce, v lepším případě ve spalovně, nicméně nedochází k recyklaci.

Změna zákona nebude mít dopad na státní rozpočet.

Podnikatelský subjekt může být plátcem poplatku jako vlastník nemovitosti. Oproti současné době však nedochází k rozšíření a proto nelze předpokládat navýšení zátěže.

Stejně jako dle současné právní úpravy, i podle předkládaného zákona o odpadech původci odpadu, kteří produkují odpad podobný komunálnímu odpadu, mohou na základě smlouvy s obcí využít systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů zavedeného obcí. Původce odpadů je zde právnická nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejíž činnosti vznikají odpady, a / nebo provádí úpravu odpadů. Smlouva musí být písemná a musí obsahovat vždy výši sjednané ceny za tuto službu.

Stávající poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle zákona o místních poplatcích má dvě složky. První složka je stanovena paušálně a druhá vychází ze skutečných nákladů obce. Tento model se u poplatku za obecní systém odpadového hospodářství navrhuje opustit, protože v naprosté většině případů obce nastavují poplatek výrazně nižší, než jsou jejich skutečné náklady. Poplatek za obecní systém odpadového hospodářství zavede obec v jednotné, paušálně určené výši poplatku. Změna v příjmech obce za tento poplatek závisí zcela na určení poplatku, který si obec stanoví. Ve výši poplatku v jednotlivých obcích nelze předpokládat výraznou změnu v jeho nastavení.

Obec může u poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci zvolit pouze jeden typ základu (hmotnostní základ, objemový základ, kapacitní základ) a to pro celé území obce a pro celé poplatkové období. Přitom musí vzít v úvahu své technické možnosti, protože zavedení hmotnostního a objemového základu předpokládá, že bude schopná zjistit hmotnost či objem odloženého odpadu a přiřadit je ke konkrétní nemovité věci. Zavedení hmotnostního či objemového základu ale není na překážku, pokud by více nemovitých věcí sdílelo soustřeďovací prostředek na odpad (například jeden kontejner na panelový dům, ve kterém je více jednotek). Odpad odložený do takového soustřeďovacího prostředku by se pak musel poměrně rozdělit mezi jednotlivé nemovité věci. V případě zavedení kapacitního základu má obec široké možnosti, jakým způsobem tento systém zavést tak, aby vyhovoval potřebám obce.

Návrh zákona dává obcím i možnost určit výši dílčího základu pro poplatníka. Tím se stanoví v kombinaci se sazbou poplatku minimální výše poplatku, a tedy zajistí minimální příjem obce z tohoto poplatku v obci.

Zároveň návrh určuje maximální hodnotu minimálního dílčího základu, protože obec by mohla pomocí tohoto institutu obejít maximální výši poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, tím, že by určila minimální hodnotu dílčího základu například vyšší, než je průměrné množství produkce směsného komunálního odpadu na občana. V případě, že by obec nastavila výši poplatku 6 Kč za kilogram a minimální dílčí základ například na 20 kg, tedy 240 kg za rok, výše minimálního poplatku v dané obci by byla 1 440 Kč tedy více než je nevyšší možný poplatek za systém nakládání s komunálním odpadem. Maximální hodnota minimálního dílčího základu byla zvolena ve výši 10 Kg (na kalendářní měsíc) v případě hmotnostního základu a 60 l v případě objemového dílčího základu a v případě kapacitního dílčího základu.

Varianta 1 umožňuje poplatníkovi osvobození od poplatku za obecní systém  odpadového hospodářství, a to v případě, kdy daná osoba ve skutečnosti bydlí v jiné obci, ve které je poplatníkem poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci (z povahy věci nemůže být tato osoba v jiné obci poplatníkem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství z titulu toho, že by v této jiné obci byla také přihlášena). Díky tomuto systému nedochází k zpoplatnění fyzické osoby dvakrát a může tak ušetřit náklady poplatníkům.

V případě poplatku za obecní systém odpadového hospodářství je nevyšší možná sazba poplatku nastavena na 1 200 Kč (zvýšení o 200 Kč oproti variantě 0).

V případě poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci je u hmotnostního základu nejvyšší sazba poplatku nastavena ve výši 6 Kč za kilogram. V případě objemového dílčího základu a v případě kapacitního dílčího základu je nejvyšší sazba poplatku ve stejné výši a to 1 Kč za litr. Všechny tři sazby pro jednotlivé základy představují stejné zpoplatnění stejného množství odpadu. Pro jejich nastavení byl zvolen přepočet dle výsledků studií v minulosti zpracovaných pro ministerstvo životního prostředí. Z těchto studií vyplývá, že 1 m3 směsného komunálního odpadu váží přibližně 160 kg.

Pokud je na průměrnou produkci směsných komunálních odpadů původem z obcí na jednoho obyvatele, která dle údajů ministerstva činila v roce 2013 205 kg za rok, a vztáhneme maximální sazbu poplatku (vyjde 1 230 Kč), přesáhne mírně maximální výši poplatku za obecní systém odpadového hospodářství (1 200 Kč), což znamená, že si nastavení těchto dvou poplatků odpovídají, přičemž u tohoto poplatku je zachována jeho základní motivační funkce.

Obce mají již v současné době možnost nastavit poplatek ve vyšší sazbě, než jej nastavují (v průměru obce hradí cca 50 % nákladů za komunální odpad ze svého rozpočtu). Nelze proto předpokládat, že by došlo z důvodu změny nastavení poplatku ke změně sociálních dopadů na obyvatele. Pokud vůbec dojde k navýšení poplatku ze strany obcí, bude se jednat o reakci na navýšení poplatku za skládkování, u kterého jsou dopady zhodnoceny samostatně v závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace k návrhu zákona o odpadech.

Změna zákona může mít pozitivní dopad na životní prostředí. Poplatky jsou navrženy tak, že je pro obce lépe nastavitelná možnost zpoplatnění podle skutečné produkce odpadů. To by mělo vést k většímu rozvoji tohoto způsobu zpoplatnění a to povede k větší motivaci obyvatelů k třídění odpadů.

Tabulka 5: Porovnání nákladů a přínosů

Doporučujeme přijmout Variantu 1 vzhledem k pozitivnímu dopadu na obyvatele a na zohlednění jejich sociální situace. Přijetím Varianty 1 se eliminuje riziko dvojího zpoplatnění obyvatel, aniž by produkovali více odpadu. Zároveň varianta 1 umožňuje potenciálně plné přenesení skutečné výše za sběr a svoz komunálního odpadu na poplatníky, tzn. v praxi srovnání maximální výše mezi oběma režimy poplatku; toto je však i nadále ponecháno na rozhodnutí obce, které mohou zohlednit příjmové a sociální poměry obyvatel. Dalším důvodem je zjednodušení možnosti výběru poplatku podle skutečné produkce směsného komunálního odpadu, což má pozitivní dopad na životní prostředí. Varianta 1 taktéž ruší nepraktický a v praxi málo využívaný institut úhrady na základě smlouvy.

Věcným problémem je správné stanovení odpovídajícího režimu příspěvků od výrobců, které plynou kolektivním systémům dle zákona o výrobcích s ukončenou životností; příspěvků osob uvádějících obaly na trh, které plynou autorizované obalové společnosti dle zákona o obalech a rezerv na rekultivaci a následnou péči o skládku dle zákona o odpadech pro účely výpočtu daně z příjmu.

Daňový režim příspěvků je pro účely výpočtu daně z příjmů pro provozovatele skládek a pro kolektivní systémy pro solární panely, elektrozařízení a elektroodpad momentálně výhodnější, než pro kolektivní systémy pro ostatní druhy odpadů (nově) spadajících do působnosti zákona o výrobcích s ukončenou životností a pro autorizované společnosti dle zákona o obalech. Zvýhodnění spočívá v režimu posuzování těchto příspěvků jako příjmů osvobozených od daně, což může snižovat základ daně z příjmů, ale zejména je eliminován případný časový nesoulad mezi příjmy z příspěvků a jejich využitím na zpracování elektroodpadu a odpadu ze solárních elektráren. Věcně není důvod, aby tímto byli provozovatelé skládek a vybrané kolektivní systémy zvýhodněny (současný stav nezajišťuje požadovanou daňovou neutralitu).

Od daně z příjmu jsou dle § 19 odst. 1) písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb. o daních z příjmů osvobozeny příspěvky výrobců nebo provozovatelů solárních elektráren podle zákona upravujícího odpady plynoucí provozovatelům kolektivního systému zajišťujícího zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení nebo oddělený sběr, zpracování, využití a odstranění elektroodpadu, pokud jsou zaregistrováni podle zákona upravujícího odpady; osvobození lze uplatnit pouze za předpokladu použití příspěvků na zpracování elektroodpadu a odpadu ze solárních panelů.

Výnosy z prostředků rezerv na rekultivaci a následnou péči a skládku dle zákona o odpadech uložených na zvláštním vázaném účtu v bance podle zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů jsou osvobozeny od daně z příjmu právnických osob dle § 19 odst. 1 písm. zl) zákona č. 586/1992 Sb. o daních z příjmu, zároveň § 10 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách uvádí, že tvorba těchto rezerv je pro zjištění základu daně z příjmů daňově uznatelným nákladem.

Cílem je stanovit daňový režim příspěvků pro kolektivní systémy dle zákona o výrobcích s ukončenou životností; příspěvků plynoucích autorizovaným obalovým společnostem dle zákona o obalech; a rezerv na rekultivaci a následnou péči o skládku dle zákona o odpadech, zároveň s ohledem na to, že se nyní neuplatňují jednotná pravidla pro typově stejné činnosti a subjekty, a zároveň se předpokládá rozšíření počtu subjektů v rámci odpadového hospodářství.

Rizikem při zachování současného stavu je, že na typově stejné subjekty a činnosti v odpadovém hospodářství nebudou uplatněny stejné daňové podmínky.

Zachování současného stavu, tzn. od daně z příjmu budou osvobozeny příspěvky kolektivním systémům pouze od výrobců elektrozařízení a elektroodpadu nebo provozovatelů solárních elektráren.

Výnosy z prostředků rezerv na rekultivaci a následnou péči o skládku dle zákona o odpadech uložených na zvláštním vázaném účtu v bance podle zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů budou nadále osvobozeny od daně z příjmu právnických osob a tvorba těchto rezerv je pro zjištění základu daně z příjmů daňově uznatelným nákladem v souvislosti se zákonem o rezervách.

Zavedení jednotného systému pro všechny příspěvky kolektivním systémům (nejen solární panely, elektrozařízení a elektroodpad), příspěvků autorizovaným společnostem a odvodů na rezervní účet provozovatelů skládek pod režim zákona o rezervách (tzn. jako daňově uznatelné náklady).

Zákon o výrobcích s ukončenou životností stanoví provozovatelům kolektivního systému a zákon o obalech stanoví autorizovaným obalovým společnostem povinnost vytvářet finanční rezervu na krytí budoucích nákladů. Tvorba této rezervy je v návaznosti na úpravu § 10 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů daňově uznatelným výdajem. V souvislosti s touto úpravou se navrhuje zrušit ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, které osvobozuje od daně z příjmů některé příspěvky placené provozovatelům kolektivního systému, neboť nelze zavést systém, kdy daňově uznatelné výdaje souvisejí s osvobozenými příjmy.

Zavedení jednotného systému pro všechny příspěvky kolektivním systémům (nejen solární panely, elektrozařízení a elektroodpad) a příspěvků autorizovaným společnostem v podobě osvobození od daně z příjmu.

Ponechání odvodů na rezervní účet provozovatelů skládek pod režimem zákona o rezervách (tzn. jako daňově uznatelné náklady).

Ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů osvobozuje příspěvky výrobců vybraných výrobků a provozovatelů solárních elektráren plynoucí provozovatelům kolektivního systému zajišťujícímu povinnosti podle současně platného zákona o odpadech ve vztahu k elektrozařízením a solárním panelům za podmínky, že jsou tyto příspěvky použity na zpracování elektroodpadů nebo odpadu ze solárních panelů. Současné osvobození nedopadá na další výrobky, které budou podle navrhovaného zákona považované za výrobky s ukončenou živností, vůči kterým bude provozovatel kolektivního systému zajišťovat plnění povinnosti zpětného odběru, zpracování a využití nebo odstranění na základě příspěvků od výrobců. Navrhuje se tak rozšířit osvobození i na tyto příspěvky.

Provozovatel kolektivního systému není z důvodu, že je akciovou společností považován za veřejně prospěšného poplatníka podle zákona o daních z příjmů. Jeho fungování je však obdobné, tj. neziskové, protože navrhovaný zákon o výrobcích s ukončenou životností omezuje jeho předmět činnosti pouze na činnosti taxativně stanovené (viz § 41 odst. 1), zakazuje provozovateli kolektivního systému rozdělovat zisk a jiné vlastní zdroje, přičemž je omezeno jejich použití (§ 47 odst. 2) a stanovuje účelovou vázanost příspěvků vybraných od výrobců (§ 47 odst. 3). Z tohoto důvodů se provozovatelům kolektivních systémů navrhuje daňový režim obdobný veřejně prospěšným poplatníkům, u kterých příjmy z hlavní (nepodnikatelské) činnosti nejsou (za splnění zákonem stanovených podmínek) předmětem daně a výdaje s nimi související jsou nedaňové. V případě provozovatelů kolektivních systémů se jedná o zajišťování plnění povinností zpětného odběru, zpracování a využití nebo odstranění výrobků s ukončenou životností, proto je osvobození příspěvků vázáno na jejich použití na tuto činnost.

Osvobození se dále rozšiřuje i na příspěvky, které platí podle zákona o obalech osoby, které uvádějí na trh nebo do oběhu obaly, autorizované obalové společnosti na základě tzv. smlouvy o sdruženém plnění, podle které tato společnost zajišťuje plnění povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů (tzv. sdružené plnění). Důvodem je skutečnost, že jejich fungování je shodné s fungováním provozovatele kolektivního systému. Kromě zajišťování tohoto sdruženého plnění nesmí autorizovaná společnost vykonávat jinou činnost než poradenskou činnost výzkumnou, osvětovou nebo propagační činnost, přičemž tuto další činnost smí autorizovaná společnost vyvíjet pouze jako vedlejší činnost (§ 20 odst. 1 zákona o obalech). Ani tato autorizovaná společnost nesmí rozdělovat zisk (§ 20 odst. 5 zákona o obalech). I v tomto případě je osvobození příspěvků podmíněno jejich použitím na plnění povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů.

Varianta 0 nepředstavuje změnu výběru daně z příjmu (z pohledu změny nastavení podmínek) a nemá tedy přímé dopady na příjem státního rozpočtu. Je ale fakt, že současný režim u správce daně vyvolává určité nadbytečné administrativní náklady, neboť musí detailněji kontrolovat stanovení základu daně a zejména klíčování jednotlivých příjmů a nákladů.

Daňový režim zakládá nerovnost při placení daně z příjmů, kdy příspěvky na některé výrobky jsou osvobozené od daně, zatímco jiné příspěvky vstupují do základu daně. Zároveň současný režim vyvolává určité administrativní náklady, neboť kolektivní systémy musí klíčovat jednotlivé výdaje podle toho, s jakými typy příjmů souvisejí. Tento systém je pro poplatníka administrativně značně náročný.

Vzhledem k tomu, že provozovatel kolektivního systému podle zákona o výrobcích s ukončenou životností a autorizované obalové společnosti nesmí rozdělovat zisk a předpokládá se, že bude hospodařit s vyrovnaným rozpočtem, nebude mít tato úprava významný dopad na inkaso daně z příjmů (výpadek teoreticky v řádech desítek mil. Kč). Pro daňovou správu by tato změna představovala určité jednorázové administrativní náklady, neboť by byla nutná kontrola přechodu na nový systém.

Zrušením osvobození z daně z příjmu bude nastaven daňově neutrální režim pro všechny provozovatele kolektivních systémů zpracování odpadů a autorizované obalové společnosti. Nová úprava zároveň sníží administrativní náročnost, protože kolektivní systémy již nebudou muset klíčovat jednotlivé výdaje podle toho, s jakými typy příjmů souvisejí. Podle dosavadní úpravy, kdy příjem z některých druhů příspěvků byl od daně z příjmů osvobozen, zatímco jiné typy příjmů osvobozeny nebyly, musel provozovatel kolektivního systému vždy vyhodnocovat, zda výdaj či jeho část souvisí s osvobozeným příjmem, a tento výdaj ze základu daně vylučovat, což je administrativně náročné. Určitou komplikací této varianty je, že poplatníci by museli přejít na nový systém zdanění (vytváření daňově uznatelných rezerv namísto osvobození), což administrativní zátěž rovněž přináší. V případě nově zavedené daňově uznatelné rezervy, by bylo velmi obtížné rozlišit, které náklady v budoucnu jsou hrazeny z prostředků, které byly jako příjem osvobozeny a které z prostředků, které již osvobozeny nebyly.

Vzhledem k tomu, že provozovatel kolektivního systému podle zákona o výrobcích s ukončenou životností a autorizované obalové společnosti nesmí rozdělovat zisk a předpokládá se, že bude hospodařit s vyrovnaným rozpočtem, nebude mít tato úprava významný dopad na inkaso daně z příjmů (snížení inkasa daně z příjmů max. v řádu jednotek mil. Kč). Pro správce daně jde o systém, jehož kontrola bude jednodušší než při současném stavu.

Zavedením osvobození  od daně z příjmů bude nastaven daňově neutrální režim pro všechny provozovatele kolektivních systémů zpracování odpadů a autorizované obalové společnosti. Vzhledem k tomu, že všechny příspěvky budou osvobozeny, sníží se i administrativní náročnost oproti současnému stavu, neboť většina příjmů bude osvobozena, a kolektivní systémy již nebudou muset klíčovat jednotlivé výdaje podle toho, s jakými typy příspěvků souvisejí. Podle dosavadní úpravy, kdy příjem z některých druhů příspěvků byl od daně z příjmů osvobozen, zatímco jiné typy příspěvků osvobozeny nebyly, musel provozovatel kolektivního systému vždy vyhodnocovat, zda výdaj či jeho část souvisí s osvobozeným příspěvkem, a tento výdaj ze základu daně vylučovat, což je administrativně náročné. Zároveň odpadne administrativní zátěž z přechodu na nový daňový režim, neboť zůstane zachován stávající režim, pouze se rozšíří množina osvobozených příjmů.

Tabulka 6: Porovnání nákladů a přínosů

Doporučujeme přijmout Variantu 2 vzhledem k potřebě zajistit jednotný systém pro všechny kolektivní systémy a autorizované obalové společnosti, přičemž tato varianta představuje výpadek příjmů státního rozpočtu z daně z příjmů maximálně v řádu jednotek mil. Kč a představuje nejnižší administrativní zátěž jak pro podnikatelské subjekty, tak pro daňovou správu. Daňový režim tvorby rezerv pro zajištění rekultivace a následné péče o skládku je ponechán ve stávajícím režimu, tzn. dle zákona o rezervách.

Látky vzbuzující mimořádné obavy (dále jen jako „SVHC látky“) jsou látky v kategorii definované nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006, tj. nařízením REACH. Jde o látky, které jsou karcinogenní, mutagenní, toxické pro reprodukci, perzistentní, bioakumulativní či identifikované na základě vědeckých poznatků jako látky, které mají vážné účinky na člověka nebo životní prostředí na stejné úrovni obav, jako látky uvedené výše, např. látky narušující endokrinní činnosti. Některé z těchto látek jsou však doposud v průmyslu nenahraditelné a jejich užívání je za určitých podmínek povoleno.

V současné době nejsou podnikatelé povinni podávat informace o SVHC látkách, které uvedou na trh, do jednotného unijního registru, ale jsou oprávněni předmětné informace požadovat od každého účastníka dodavatelského řetězce konkrétního produktu a následně tyto informace uchovávat a v případě potřeby doložit. Hrozí tak potenciálně negativní dopad na životní prostředí, kdy v případě úniku nebezpečných látek při neznámém složení je obtížné minimalizovat následky.

Shledaným nedostatkem stávajícího stavu (problémem) je tak nedostatečná evidence a monitoring těchto látek. Takový stav komplikuje případný zásah proti působení SVHC látek na životní prostředí či zdraví člověka a nedává spotřebiteli možnost snadného přístupu k informacím o výrobcích.

Kvůli negativním účinků těchto látek vzbuzující mimořádné obavy byly novelizovány příslušné předpisy EU; tuto změnu je nyní potřeba implementovat do českého právního řádu.

Současná právní úprava upravuje informační povinnost k SVHC látkám v dodavatelském řetězci. V praxi je každý, kdo s SVHC látkou či předmětem obsahujícím SVHC látky obchoduje, povinen prokázat tzv. bezpečnostním listem složení výrobku i s ohledem na obsah předmětných látek.

Cílem navrhované právní úpravy je snaha lépe monitorovat SVHC látky na celoevropské úrovni, na úrovni ČR je tak nutné nové povinnosti implementovat do právního řádu.

Za současného stavu nejsou veřejně dostupné informace o SVHC látkách, které jsou nebezpečné jak vůči životnímu prostředí, tak k lidskému zdraví. Při úniku není známo jejich složení, čímž se komplikuje případný zásah proti jejich působení na životní prostředí či zdraví člověka.

Zavedení povinnosti poskytovat informace o chemických látkách do databáze vedené Evropskou agenturou pro chemické látky. Povinnost se vztahuje na výrobce, dovozce, dodavatele nebo následné uživatele, kteří uvádí na trh předmět obsahující látku uvedenou v článku 57 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006. Podmínka informování se vztahuje pouze na hmotnostní koncentraci vyšší než 0,1 %. Informace poskytnou příjemci předmětu dostatek informací umožňujících bezpečné použití předmětu. Do databáze budou mít na požádání přístup také spotřebitelé.

Jelikož se jedná o jasně vymezenou informační povinnost vyplývající z předpisů EU do jednotného unijního registru, nebyly při implementaci do českého právního řádu zvažovány jiné varianty, než minimální implementace. Varianta neimplementovat z povahy věci (členství ČR v EU a související právní závazky) nepřichází v úvahu. Zároveň by nebylo účelné tyto povinnosti rozšiřovat, protože unijní registr je koncipován tak, aby podával stejné informace napříč členskými státy – ČR by tak musela vytvořit vlastní registr na národní úrovni, nicméně v tomto nebyl shledán zásadní přínos a nadto by bylo technicky nákladné.

Státní dozor v oblasti ochrany životního prostředí před škodlivými účinky látek, směsí nebo látek obsažených ve směsích nebo předmětech, vyráběných, uváděných na trh nebo používaných vykonává Ministerstvo životního prostředí. Kontrolními orgány podle § 27 až 31 chemického zákona jsou Česká inspekce životního prostředí, krajské hygienické stanice, celní úřady, Státní úřad inspekce práce a Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský. Všechny tyto subjekty jsou zároveň oprávněny ukládat pokuty. Vybírání pokut je upraveno obecnou úpravou.

Dozorové orgány mohou při nepodání informace do databáze Evropské agentury pro chemické látky ze strany povinných subjektů uložit pokutu, nicméně dopady na státní a veřejné rozpočty jsou hodnoceny jako marginální jak z pohledu nákladů, tak výnosů z pokut.

Zavedení povinnosti podávat informace o SVHC látkách do databáze vedené Evropskou agenturou pro chemické látky bude znamenat mírnou administrativní zátěž na straně podnikatelů. Povinnost se týká výrobců, dovozců, dodavatelů a následných uživatelů, kteří uvedou předmět obsahující nebezpečné látky na trh. Informace budou povinny poskytnout řádově stovky soukromoprávních subjektů.

V současné době je databáze stále ve vývoji a Evropská agentura pro chemické látky, coby nositel úkolu k jejímu zřízení, zatím neposkytla v předmětné záležitosti bližší informace. S ohledem na dlouhodobé zkušenosti Evropské agentury pro chemické látky s provozem datových úložišť (REACH-IT, CHLAP etc.) lze očekávat uživatelsky přívětivé a intuitivní rozhraní, neboť dodavatel veškerými informacemi již nyní disponuje a nejedná se o složitý princip povolování či registrace, ale pouze o ohlašovací povinnost. Adekvátně k tomu je v chemickém zákoně uvedena i sankce za nesplnění informační povinnosti, a to v nejnižší možné výši pokuty.

Díky informacím o složení látky bude možný snadnější a efektivnější zásah při úniku do prostředí.

Tabulka 7: Porovnání nákladů a přínosů

Varianta minimální implementace zajistí lepší monitoring nebezpečných SVHC látek na celoevropské úrovni a díky informacím o složení umožní lépe reagovat na případné úniky látek do životního prostředí. Přínosy jsou tak shledávány i na národní úrovni, zároveň nejsou podnikatelské subjekty zatíženy větší regulací, než je nutné.

V následující tabulce se nachází souhrn jednotlivých variant a jejich přínosy a náklady.

Tabulka 8: Souhrn navrhovaných variant

Orgánem odpovědným za implementaci navrhované zákonné úpravy je Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo financí (finanční správa).

Samotným uživatelem zákonné úpravy poplatků dle zákona o místních poplatcích jsou obce, které na základě vydávají obecně závazné vyhlášky.

Dalším orgánem veřejné správy, který dohlíží na dodržování povinností vyplývajících z tohoto zákona, je Česká inspekce životního prostředí.

Vynucování zákonem stanovených povinností prostřednictvím pokut zajišťuje Česká inspekce životního prostředí a finanční správa.

Pro zajištění dodržování navrhované právní úpravy ze strany regulovaných subjektů budou využívány stávající mechanismy, tj. možnost sankcionování pro případ nedodržování stanovených povinností na základě skutkových podstat stanovených v platném zákoně o odpadech, a dále finanční správa v případě daně z příjmů.

Nástrojem pro odhalování porušení pravidel stanovených právní úpravou dle zákona o odpadech je kontrola prováděná Českou inspekcí životního prostředí.

V souvislosti na změnu zákona o chemických látkách a chemických směsích zaštituje státní dozor Ministerstvo životního prostředí a kontrolními orgány jsou Česká inspekce životního prostředí, Krajské hygienické stanice, Celní úřady, Státní úřad inspekce práce a Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský.

Všechny náklady a personální zajištění příslušných agend, které s sebou aplikace nového zákona přinese, budou kryty v rámci stávajících schválených prostředků a nebudou vznášeny dodatečné požadavky nad rámec schváleného státního rozpočtu a střednědobého rozpočtového výhledu.

První přezkum účinnosti provede Ministerstvo životního prostředí v roce 2024 prostřednictvím ex-post evaluace jako nástroje komplexního vyhodnocení fungování regulace oběhového hospodářství, přičemž regulace u poplatků za komunální odpad bude hodnocena z hlediska uplatňování principu „znečišťovatel platí“, tzn., že obce by měly přenášet náklady na systém sběru a svozu komunálního odpadu na poplatníky optimálně v plné výši, a pokud tomu tak není, na základě čeho se obce při stanovení výše poplatků rozhodují. Přezkumnou otázkou taktéž je porovnání, nakolik přenesení těchto nákladů skrze poplatky má vliv na míru vytřídění komunálních odpadů. Toto vyhodnocení bude součástí ex-post evaluace zákona o odpadech, jelikož jde o věcně neoddělitelnou problematiku.

Materiál vychází z hodnocení dopadů regulace, které bylo zpracováno k věcnému záměru zákona o odpadech schváleného vládou dne 18. 5. 2015 (Usnesení VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY ze dne 18. května 2015 č. 368). Body, které ve výše uvedeném materiálu nebyly zpracovány, tak byly doplněny na základě odborných konzultací s odborem odpadů.

Data a informace (například identifikace dotčených subjektů) uvedené v RIA vychází z komunikace s osobami s dlouholetou praxí a zkušenostmi v odpadovém hospodářství. Konzultace probíhají ústní či elektronickou formou a případná zaslaná data jsou ukládána na ministerstvu dle interních předpisů.

Identifikace nákladů a přínosů

Pokud není v kapitole uveden dopad na některou ze skupin (zejm. státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty, podnikatelské prostředí, územní samosprávné celky, sociální oblast a životní prostředí), předpokládá se, že návrh zákona nebude mít dopady na danou skupinu.

Vyhodnocení nákladů a přínosů

U některých identifikovaných dopadů nelze kvantifikovat předpokládané dopady z důvodu nedostupnosti relevantních dat anebo nemožnosti odhadnout a vyčíslit budoucí chování dotčených subjektů. V takové situaci závěrečná zpráva tyto dopady vyhodnocuje kvalitativně formou slovního popisu a odstupňování předpokládané a konzultované míry dopadu pomocí ordinální škály v tabulce, která je pouze zjednodušeným souhrnem. Symboly označují předpokládanou míru dopadu navrhované změny, která byla v procesu konzultací vyhodnocena v míře od velmi nízkého očekávaného dopadu (*) po velmi vysoký (*****).

Materiál dále obsahuje odhady administrativní zátěže – tyto odhady vycházejí z konzultací dotčených subjektů nebo kvalifikovaných odhadů a je potřeba je brát s rezervou. Pro výpočty zátěže byly použity následující hodinové sazby:

Odbor ekonomiky životního prostředí

Ministerstvo životního prostředí

Vršovická 65, Praha 10, 100 10 email: richard.jurik@mzp.cz tel: +420 267 122 249