Návrh zákona o Ústavním soudu vychází ze základních principů organizace a fungování Ústavního soudu České republiky, zakotvených v Ústavě České republiky (zejm. čl. 83 až 89); úprava navazuje především na čl.88 odst. 1 Ústavy, který obsahuje zmocnění k zákonné úpravě toho, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem a zmocnění k zákonné úpravě pravidel řízení před Ústavním soudem. V návaznosti na to návrh zahrnuje i úpravu postavení soudců Ústavního soudu (i ve smyslu zmocnění čl. 82 odst. 2 a 3 Ústavy) a některých dalších otázek organizace Ústavního soudu.
Je považováno za účelné upravit celou problematiku související s řízením před Ústavním soudem a jeho organizací komplexně v jediném zákonu, který vychází zejména z následujících zásad:
1. ústavní soud má vzhledem k pravomocem, svěřeným mu Ústavou České republiky, mimořádné postavení mezi orgány státu, včetně soudů, a jeho soudci mají zvláště vysokou společenskou odpovědnost za ochranu ústavnosti a zákonnosti právních předpisů, zabezpečování základních práv a svobod a ve stanovených případech i za dodržování demokratických principů vládnutí.
2. Ústavní soud je kolegiální, demokraticky uspořádaný orgán. Všichni jeho soudci jsou si pří výkonu funkce rovni a v rámci soudu se při výkonu ústavního soudnictví nevytváří žádná pevná hierarchie (předseda Ústavního soudu ze své předsednické funkce plní úkoly správní a organizační).
3. Ústavní soud je "soudním orgánem ochrany ústavnosti" a povinností soudců je rozhodovat nezávisle a nestranně, jsou oproštěni od jakýchkoli politických a jiných vlivů, vázáni pouze ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a tímto zákonem (čl. 88 odst. 2 Ústavy).
4. Úprava řízení před Ústavním soudem vychází z obecně uznávaných principů soudního řízení, snaží se však současně respektovat i zvláštnosti vyplývající z postavení Ústavního soudu a jeho činnosti (rozhodování věcí v plénu a v senátech, jednoinstančnost řízení apod.), z předmětu jeho rozhodování i z povahy subjektů, které před Ústavním soudem mohou vystupovat.
5. Ústavní soud je soudem permanentně fungujícím, složeným ze soudců, splňujících Ústavou stanovené předpoklady, kteří svou funkci vykonávají jako své povolání.
Při přípravě návrhu byly vzaty v úvahu i zkušenosti evropského ústavního soudnictví a poznatky z fungování bývalého Ústavního soudu ČSFR. Lze konstatovat, že návrh organizace a fungování Ústavního soudu České republiky odpovídá,zásadám evropského ústavního soudnictví, jak jsou formulovány např. ve zprávě Evropské komise pro otázky demokracie při Radě Evropy.
Návrh zákona o Ústavním soudu je zpracován poměrně široce a podrobně i vzhledem k tomu, že je sporné, kdo by byl oprávněn vydat právní předpis, provádějící jednotlivá ustanovení. [K zákonu č.491/1991 Sb., o organizaci Ústavního soudu ČSFR a o řízení před ním, byl jako prováděcí předpis zpracován Organizační a jednací řád Ústavního soudu ČSFR, vyhlášený v částce 51/1992 Sb., jeho obecná závaznost však může být sporná.]
Podle čl.87 odst. 2 Ústavy může být část působnosti Ústavního soudu ve věcech zrušování právních předpisů a sporů o rozsah kompetencí zákonem svěřena Nejvyššímu správnímu soudu; vzhledem k tomu, že provedení tohoto ustanovení Ústavy by mělo být součástí zákona o Nejvyšším správním soudu, v návrhu se tato otázka neřeší.
K části první
V této části se upravují věci týkající se organizace Ústavního soudu, postavení jeho předsedy, místopředsedy a soudců, organizace a jednání pléna a senátů Ústavního soudu a další otázky, jejichž zákonná úprava je nezbytná k zajištění řádného fungování Ústavního soudu.
Složení Ústavního soudu (§ 1) je dáno Ústavou České republiky (čl. 62 písm. e) a čl. 84 Ústavy). Pokud jde o předsedu a místopředsedy Ústavního soudu, (§ 2 a 3), Ústava pouze stanoví, že jsou jmenováni prezidentem republiky (čl. 62 písm. e). S ohledem na formulaci tohoto ustanoveni je navrhováno tímto zákonem stanovit počet místopředsedů Ústavního soudu na dva.
V zájmu zajištění maximální nezávislosti Ústavního soudu je navrhováno svět výkon správy Ústavního soudu jeho předsedovi (§ 3 odst. 1 písm. b)); jinak je předsedovi Ústavního soudu svěřována působnost v takové funkci obvyklá.
Úprava postavení soudců Ústavního soudu vychází především ze snahy zabezpečit jejich maximální nezávislost a předem vyloučit vlivy, které by mohly ovlivnit nestrannost jejich rozhodování.
Navrhovaný § 4 vychází ze zásady profesionality výkonu funkce soudce Ústavního soudu jako veřejné funkce, přičemž použitelnost zákoníku práce na pracovní vztahy soudce Ústavního soudu je upravena obdobně jako u soudců obecných soudů (srov. § 10).
V návaznosti na čl. 82 odst. 3 Ústavy, který stanoví obecně neslučitelnost funkce soudce s jinými, zde vyjmenovanými funkcemi (vzhledem k zařazení tohoto ustanovení v hlavě čtvrté Ústavy lze usuzovat, že se vztahuje i na soudce Ústavního soudu) návrh, v souladu s ústavním zmocněním, stanoví další činnosti, se kterými je neslučitelný výkon funkce soudce. Vzhledem k požadavku úplného vyloučení politických vlivů v rozhodování Ústavního soudu je navrhována neslučitelnost výkonu funkce soudce Ústavního soudu s členstvím v politické straně nebo hnutí (srov. čl. 44 Listiny základních práv a svobod).
Povinnost zachovávat mlčenlivost je pro soudce Ústavního soudu v § 5 upravena odlišně od soudců obecných soudů v tom, že této povinnosti nelze soudce zprostit.
Ustanovení § 6 navazuje na čl. 84 odst. 2 Ústavy a upravuje postup při vyjadřování stanoviska Senátu ke jmenování soudců Ústavního soudu prezidentem republiky. Aby při schvalování jmenování soudců nemohlo dojít k nepřiměřeným průtahům, zavádí se právní fikce, že nečinnost Senátu je souhlasem se jmenováním soudce (pokud nebude ustaven Senát, platilo by toto ustanovení pro Poslaneckou sněmovnu - srov. čl. 106 odst. 2 Ústavy).
V § 7 jsou upraveny případy možného zániku funkce soudce; k němu může dojít buď z vůle soudce, nebo ve stanovených případech přímo ze zákona, anebo odvoláním prezidentem republiky na návrh Ústavního soudu z důvodů v zákonu uvedených. Ve smyslu čl. 63 odst. 2 a 3 Ústavy by mělo odvolání soudce prezidentem republiky podléhat kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného ministra.
V zájmu oproštění soudců od činností, které by mohly soudce nadměrně zatěžovat na úkor jejich vlastní rozhodovací činnosti se navrhuje zavést funkci asistenta soudce (§ 8 a 9). Asistent by měl podle požadavků soudce zabezpečovat některé odborné úkony související s projednávanými věcmi (podobně jako např. soudní tajemníci a justiční čekatelé u obecných soudů), být ve styku s účastníky a případně i odkládat podání, která nejsou návrhy Ústavnímu soudu podle tohoto zákona (srov. § 42), není mu však svěřována rozhodovací pravomoc. Při stanovení předpokladů pro jmenování asistentem návrh vychází z potřeby zajištění vysoké odbornosti v jeho práci. Pracovně právní vztahy asistentů by se s výjimkami, stanovenými tímto zákonem, řídily zákoníkem práce (§ 10).
Rozhodovací činnost Ústavního soudu je svěřována jednak jeho plénu, a to ve věcech, které svým významem vyžadují, aby o nich rozhodovali všichni soudci (§ 11), jednak jeho jednotlivým senátům v ostatních věcech; každé rozhodnutí jak pléna, tak senátu ve věci spadající do pravomoci Ústavního soudu je však konečným rozhodnutím Ústavního soudu. Rozhodovat o odmítnutí návrhu na zahájení řízeni z důvodů stanovených tímto zákonem může soudce, jemuž byl návrh přidělen jako zpravodaji (srov. § 44).
Ve věcech ústavnosti a zákonnosti právních předpisů je plénu Ústavního soudu svěřeno rozhodování v zrušení zákonů; o zrušení jiných právních předpisů by měly rozhodovat senáty. Pouze v případech, výslovně uvedených v § 11 odst. 2 písm. b) by mohlo o zrušení jiných právních předpisů rozhodnout plénum; takový postup by měl přispět k urychlení řízení a k zajištění jednotnosti rozhodování (srov. též odůvodnění k § 66 a k § 79).
S ohledem na právní relevanci právních názorů Ústavního soudu (tj. pléna i senátů) je třeba zajistit, aby mezi postupně vyslovenými jednotlivými právními názory Ústavního soudu nebyl rozpor. Toho se má dosáhnout tak, že pociťuje-li senát potřebu odchýlit se od právního názoru vysloveného v nálezu Ústavního soudu (tj. pléna nebo některého senátu), předloží věc k posouzení plénu Ústavního soudu, jehož stanoviskem bude v dalším řízení vázán (viz § 24). Plénum by mělo v takovém případě (stejně jako v případě, kdy má dojít ke změně právního názoru vysloveného dříve plénem), rozhodovat kvalifikovanou většinou, která nebude tak malá, aby změna právního názoru nevyjadřovala stanovisko podstatné většiny soudců, avšak ani tak velká, aby prakticky znemožňovala vývoj judikatury Ústavního soudu (§ 14). Potřeba změnit dřívější právní názor přitom nemusí být vyvolána jen vadností dřívějšího právního názoru, ale může být žádoucí i v důsledku společenského vývoje nebo v návaznosti na judikaturu příslušných mezinárodních orgánů. Stejně kvalifikovaná většina je navrhována k rozhodnutí o ústavní žalobě na prezidenta republiky a k rozhodnutí o návrhu prezidenta na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu podle čl. 66 Ústavy vzhledem k tomu, že se jedná o politicky obzvlášť závažné rozhodování Ústavního soudu.
K ostatním rozhodnutím pléna je potřeba souhlasu většiny přítomných soudců (nejméně šesti, tj. méně než poloviny všech soudců); tím by se mělo předejít znehybnění Ústavního soudu - jinak by se mohlo i stát, že se pro žádný návrh nebude schopna vyslovit potřebná většina soudců.
Kvorum je pro jednání pléna Ústavního soudu stanoveno tak, aby byla nezbytná přítomnost alespoň 10 soudců (§ 11 odst. 1); přítomnost menšího počtu soudců by nebylo možno u soudního orgánu považovat za dostatečnou a nebylo by možno pak oprávněně hovořit o stanovisku Ústavního soudu jako celku (vyšší kvorum je stanoveno pouze pro rozhodování o návrhu na odvolání soudce (srov. § 143 odst.2).
Tajným hlasováním v případech uvedených v § 13 odst.5 se má umožnit, aby soudci mohli při hlasování vyjádřit bez zábran svůj skutečný názor v kárném řízení.
Podle § 15 (popř. § 23) návrhu je separátní votum soudcovým právem, proto je na něm, aby rozhodl, zda jeho odlišný názor bude prezentován, a to i navenek. Jinak se výsledky hlasování a názory jednotlivých soudců neuveřejňují.
Počet a obsazení senátů Ústavního soudu (§ 16) by mělo umožnit, aby před Ústavním soudem mohlo souběžně probíhat současně více řízení (což je účelné zejména u ústavních stížností), čímž by se mělo i celkově urychlit vyřizování návrhů. Vzhledem k ustanovení § 24 by se to nemělo projevit v rozdílnosti judikatury.
Pokud senát Ústavního soudu není schopen věc rozhodnout proto, že žádný z návrhů na rozhodnutí nezískal v senátu potřebnou většinu hlasů, je navrhováno, aby taková věc byla postoupena k rozhodnutí plénu Ústavního soudu, i když mu jinak podle rozdělení působnosti Ústavního soudu mezi plénum a senáty nepřísluší (§ 11 odst. 2 písm. f) a § 22 odst. 1). Tímto opatřením má být dosaženo toho, aby věci, které jsou natolik sporné, že vyžaduji širší odborné posouzení, nezůstaly na úrovni senátu neřešeny (může se jednat např. i o zásadní ústavní stížnosti na porušení základních práv a svobod).
Zavedením institutu stálých a zastupujících členů senátu (§ 19) se sleduje to, aby senáty mohly vždy jednat v plném počtu.
Ustanovení § 25 je výjimkou z obecné zásady tajnosti porady a hlasování vůči jiným, i úředním osobám; smyslem je umožnit plénu seznámit se s postupem rozhodování senátu ve věci, která byla plénu postoupena.
Ustanovení § 26 je obdobou ustanovení zákona o právu shromažďovacím (§ 1 odst. 5 zák. č. 84/1990 Sb. - zákaz shromáždění v blízkosti budov zákonodárných sborů atd.). Vzhledem k významu Ústavního soudu a povaze jím projednávaných věcí se tato úprava považuje za potřebnou z hlediska zajištění veřejného pořádku v okolí budov Ústavního soudu nebo jiných míst, kde Ústavní soud jedná (srov. čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
K části druhé
Hlava první (§ 28 až 64)
Hlava první obsahuje obecná ustanovení o řízení před Ústavním soudem, která jsou společná pro všechny druhy řízení, pokud v hlavě druhé této části není stanoveno něco jiného.
Navrhovaný § 28 navazuje obecně na zmocnění v čl. 88 odst. 1 Ústavy; kdo je oprávněn podat návrh na zahájení jednotlivých druhů řízení,je konkrétně uvedeno v příslušných oddílech hlavy druhé. Doručením návrhu je vždy zahájeno řízení.
V § 29 se obecně pro řízení před ústavním soudem stanoví, kdo jsou účastníky a vedlejšími účastníky řízení, konkrétní vymezení účastníků a vedlejších účastníků pro jednotlivé druhy řízení je uvedeno v příslušných oddílech hlavy druhé.
V § 30 až 32 se řeší zastupování účastníků řízení a jednání jejich jménem před Ústavním soudem; případné výjimky a zvláštní ustanovení jsou uvedeny v jednotlivých oddílech hlavy druhé. I když každý účastník nebo vedlejší účastník řízení před Ústavním soudem je oprávněn dát se zastupovat advokátem (včetně státního orgánu nebo úřadu), v ústavním soudnictví vzniká potřeba povinného právního zastoupení - jde o to, aby tento specializovaný soud nebyl neúměrně zatěžován nekvalifikovanými návrhy a nekvalifikovaným přístupem účastníků při jednání; proto se zavádí povinné zastoupení fyzických a právnických osob jako účastníků a vedlejších účastníků řízení advokátem. Požadavkem povinného zastoupení není narušeno základní právo každého domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, protože podle platné právní úpravy je v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny každému zaručeno právo na právní pomoc advokáta - advokát má sice právo v jednotlivých případech poskytnutí právní pomoci odmítnout, Česká advokátní komora je však povinna na žádost odmítnutého mu advokáta určit (§ 16 zák.ČNR č.128/1990 Sb., o advokacii.). Možnost uhrazení nákladů zastoupení při podání ústavní stížnosti je uvedena v § 84 a 85.
Zástupce účastníka nebo vedlejšího účastníka není však v řízení před Ústavním soudem oprávněn dát se již dále zastupovat (§ 32 odst. 1).
Oprávnění účastníků (§ 33) vycházejí z obecných zásad řízení před soudy, ve smyslu § 64 bude i zde dále podpůrně použitelná úprava občanského soudního řádu.
Jednacím jazykem v jednání před Ústavním soudem je český jazyk (§ 34); Ústavní soud může připustit se souhlasem účastníka, aby bez tlumočníka bylo možno jednat i ve slovenském jazyce.
Obecně se upravují náležitosti návrhu na zahájení řízení (§ 35); zvláštní náležitosti pro jednotlivé druhy řízení jsou obsaženy v hlavě druhé, ve které jsou rovněž stanoveny některé zvláštní důvody nepřípustnosti návrhu; při stanovení nepřípustnosti návrhu (§ 36) se přitom vychází ze zásady obecné závaznosti nálezů Ústavního soudu, kterými již ve stejné věci rozhodl (srov. též čl. 89 odst. 2 Ústavy).
Vyloučení soudce (§ 37 až 39) je v návrhu upraveno v souladu s obecnými hledisky zabezpečení nepodjatosti a nestrannosti soudce přiměřeně řízení před obecnými soudy, s ohledem na poměr k projednávané věci, účastníkům, vedlejším účastníkům a jejich zástupcům.
Ustanovení § 40 má Ústavnímu soudu umožnit, aby se mohl odchýlit od pravidelného postupu daného pořadím návrhů, a přednostně projednat návrh, který považuje za naléhavý ať již z důvodů veřejných nebo i z podstatných důvodů, které jsou na straně navrhovatele; přitom ovšem nesmí být vytvářena neodůvodněná procesní nerovnost mezi jednotlivými navrhovateli. V případech ústavní žaloby proti prezidentu republiky a projednání jeho návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. h) Ústavy vyplývá povinnost přednostního projednání návrhu přímo ze zákona.
Návrh na zahájení řízení je k rozhodnutí v plénu nebo v senátu Ústavního soudu přidělován na základě zákonného rozdělení působnosti Ústavního soudu mezi plénum a senáty a podle rozvrhu práce, a to prostřednictvím přidělení návrhu soudci, který je pověřen přípravou jeho projednání jako zpravodaj (§ 41). Soudce zpravodaj může přitom některými úkony při přípravě věci k vlastnímu projednání pověřit svého asistenta, a to včetně odložení takového podání, které nelze považovat za návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem podle tohoto zákona (§ 42); tím se má rovněž zabránit nadbytečnému zatěžování Ústavního soudu, ke kterému by mohlo docházet, kdyby měl i o takových podáních formálně rozhodovat.
Právo odmítnout svým usnesením návrh je svěřeno soudci zpravodaji, návrh však může odmítnout pouze z důvodů tímto zákonem výslovně stanovených (§ 44); smyslem tohoto postupu je vyloučit z řízení návrhy, které nesplňují ani základní předpoklady stanovené zákonem, a umožnit tak Ústavnímu soudu, aby se mohl soustředěna meritorní projednání ostatních návrhů. Pokud soudce zpravodaj návrh neodmítne, je povinen připravit věc k projednání v plénu nebo v příslušném senátu; k tomu je oprávněn činit potřebné procesní úkony (§ 43).
O všech věcech projednávaných Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy se koná obligatorní ústní jednání (§ 45 až 48), od něhož může být upuštěno jen se souhlasem účastníků při splnění podmínky zákonem stanovené, tj. že nelze již od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. V souladu s ustanovením čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je upravena přítomnost účastníků, vedlejších účastníků a jejich zástupců při ústním jednání a účast veřejnosti v jednotlivých stadiích řízení.
Dokazování (§ 49 až 52) provádí Ústavní soud buď sám, nebo prostřednictvím určeného soudce či dožádaného soudu. Pro dokazování by měla dále platit v návrhu stanovená podpůrná použitelnost občanského soudního řádu (§ 64).
Nálezy (§ 55 a 59) rozhoduje Ústavní soud ve věci samé, kdežto usneseními v ostatních otázkách, zejména procesních. Usnesení jako druh rozhodnutí v řízení je třeba odlišovat od usnesení pléna ve vnitřních věcech Ústavního soudu, kde jde jen 0 obecnou formu projevu vůle kolegiálního orgánu.
Všechny nálezy (tj. výroky nálezů, v nichž je uvedeno rozhodnutí ve věci) jsou ve smyslu čl.89 Ústavy vykonatelné od vyhlášení způsobem stanoveným zákonem, vykonatelná rozhodnutí jsou podle Ústavy závazná pro všechny orgány a osoby. Nálezy ve věcech zrušení právních předpisů, ústavní žaloby na prezidenta republiky, žádosti prezidenta o zrušení usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu podle čl.66 Ústavy se podle navrhované úpravy vyhlašují ve Sbírce zákonů (§ 58 odst. 1), a to i vzhledem k tomu, že jde buď o nálezy, zasahující přímo do stávajícího právního řádu, nebo o nálezy, dotýkající se výkonu jedné z nejvýznamnějších státních funkcí.
Právní názor vyslovuje Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu; může rozhodnout o jeho uveřejnění ve Sbírce zákonů i v případě, že sám nález se ve Sbírce zákonů nevyhlašuje, pokud má takový právní názor všeobecný význam (§ 58 odst. 3). Má to umožnit, aby k takovému právnímu názoru orgány veřejné moci mohly přihlížet; jeho nerespektování může mít např. za následek, že ústavní stížnost bude úspěšná a orgánu veřejné moci bude uloženo uhradit náklady řízení, pokud nedojde např. ke změně nebo zrušení rozhodnutí z tohoto důvodu již v rámci běžného instančního postupu. Vykonatelnost ve smyslu čl. 89 Ústavy nastává u nálezů, kterými Ústavní soud rozhodl o návrzích na zrušení právních předpisů, dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů (§ 59 odst. 1). Den, ke kterému se právní předpis zrušuje, přitom stanoví v nálezu Ústavní soud sám (§ 71 odst. 1); tím se umožňuje, aby ke zrušení právního předpisu mohlo dojít až po určité době po vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a aby tak příslušné státní orgány mohly učinit potřebná opatření k tomu, aby zrušením právního předpisu nevzniklo právní vakuum.
Vykonatelnost nálezů, které se dotýkají výkonu funkce poslance nebo senátora anebo výkonu funkce prezidenta republiky (§ 59 odst.2) je navrhována od okamžiku jejich vyhlášení Ústavním soudem z toho důvodu, aby výkon příslušné funkce mohl být ihned po rozhodnutí Ústavního soudu obnoven nebo zastaven.
Pro vykonatelnost všech ostatních nálezů Ústavního soudu by mělo být rozhodující jejich doručení účastníkům ve smyslu obecných zásad soudního řízení (§ 59 odst. 3).
Judikatura Ústavního soudu musí být veřejně přístupná nejen proto, aby jí bylo umožněno co nejšířeji využívat, ale i proto, aby rozhodovací činnost Ústavního soudu mohla být občanskou i odbornou veřejností soustavně kontrolována a posuzována; proto se zavádí zveřejňování všech nálezů Ústavního soudu a jeho usnesení, o kterých tak rozhodne, v samostatné Sbírce nálezů a usnesení (§ 60), a možnost ještě před jejich uveřejněním do nich u Ústavního soudu nahlížet.
Přiměřeně obecným zásadám soudního řízení je upravováno doručování i ukládání pořádkových opatření (§ 61 a 62).
Řízení před Ústavním soudem by v zásadě nemělo podléhat soudním poplatkům a z tohoto hlediska by mělo tedy být bezplatné (§ 63); odůvodňuje to povaha věcí, o nichž Ústavní soud rozhoduje. Naproti tomu náklady řízení, které vzniknou účastníkovi, by měl každý účastník hradit ze svého. Úspěšnému účastníkovi, popř. vedlejšímu účastníkovi na jeho straně však může Ústavní soud v odůvodněném případě přiznat náhradu jeho nákladů řízení.
Vzhledem k charakteru a možnému rozsahu zákona o Ústavním soudu není nutné a ani možné některé podrobnosti řízení upravovat samostatně - proto ustanovení § 64 umožňuje podpůrné použití občanského soudního řádu a předpisů jej provádějících. To by mělo Ústavnímu soudu umožnit, aby v dílčích otázkách mohl postupovat přiměřeně podle příslušného ustanovení občanského soudního řádu.