Důvodová zpráva k Novela z. o podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu

Fenomén „sdíleného ubytování“ nezasahuje celou Českou republiku stejnoměrně. Dotčeny jsou především turisticky významné obce, resp. jen některé jejich atraktivní části. O tom svědčí i data Institutu plánování rozvoje hl. m. Prahy, která jsou zveřejněna v materiálu „Fenomén Airbnb a jeho dopady v kontextu hl. m. Prahy“, a „Airbnb v Praze: Analýza stavu a vývoje krátkodobého ubytování v soukromí 2018–2023“¹.

Z těchto údajů vyplývá, že prostřednictvím Airbnb bylo v „předcovidových“ letech 2018 a 2019 v Praze nabízeno ke krátkodobému ubytování celkem 11 485 jednotek, z toho 9 215 (tj. 80 %) tvořily celé byty, popř. rodinné domy. Dle tohoto zdroje byly ve zbývajících 20 % jednotek pronajímány z 99 % samostatné pokoje a pouze v 1 % bylo vykázáno sdílení pokoje. Nabídka i poptávka se pak jednoznačně koncentrují v centru města (Staré Město 1 337 jednotek, Vinohrady 1 205, Žižkov 1 153, nejvíce takto využívaných jednotek je tedy soustředěno v Praze 1 a 2).⁠‌‌‌‌‌​‌​​‌‌​​‌​‌⁠

V březnu 2023 pak bylo v Praze k dispozici celkem 7 930 jednotek Airbnb (z toho 5 482 aktivních), které se významně koncentrují do centra Prahy, což reflektuje využití Airbnb zejména turisty a jejich preference ubytování v blízkosti hlavních turistických cílů. Rozložení tedy vypadalo takto: Nové Město (1 996 jednotek), Staré Město (1 059), Vinohrady (1 012), Žižkov (696) a Smíchov (466). Více než 200 jednotek dále nabízejí katastry Malá Strana, Karlín a Holešovice, více než 100 jednotek pak ještě Nusle, Vršovice a Libeň. Naprostá většina jednotek se pronajímá ve formě celého bytu či domu (79 % jednotek), pětina představuje nabídky soukromých pokojů. Podle typu nemovitosti je patrné, že některé soukromé pokoje jsou ve skutečnosti součástí hotelu, ale nejsou v této kategorii vedeny. Soukromé pokoje zároveň často bývají součástí i jiných ubytovacích zařízení (hostelů, bed & breakfast, aparthotelů apod.). Jen zanedbatelné množství představují nabídky sdílených pokojů.

Z dostupných dat společnosti Golemio² vyplývá, že celkový počet pobytů zprostředkovaných jednou z největších online platforem, společností Airbnb, v Praze, která je rozhodně největším trhem v rámci České republiky, činil v roce 2021 celkem 95,1 tisíc pobytů. Vycházíme-li z odhadované návštěvnosti 2 osoby/pobyt a průměrné délky pobytu 3,8 dnů, dostáváme se k ročnímu odhadovanému počtu přenocování 722 000 nocí.

Odhadovaný počet nocí v individuálních ubytovacích zařízeních (dále jen „IUZ“), jedná se o ubytovací zařízení s kapacitou do 10 lůžek a 5 pokojů, poskytovaných formou sdíleného ubytování:

Celkový odhadovaný počet nocí v IUZ:

Obce nově získají pravomoc řešit problematiku sdíleného ubytování nabízeného v bytech v bytových jednotkách prostřednictvím nařízení obce vydaného v přenesené působnosti. To obcím umožní lépe reagovat na místní potřeby a situaci v dané obci. V současnosti existují obce, kde tento fenomén působí zásadní potíže – od úbytku bytového fondu, přes problémy, které ubytované osoby působí lidem trvale žijícím v daném místě, až po gentrifikaci především historických center těchto měst. Na druhou stranu existují obce, jež se snaží o rozvoj svého turistického potenciálu, ale z důvodu např. nedostatečně rozvinuté infrastruktury se jim to zcela nedaří. Neexistenci klasických ubytovacích zařízení v těchto obcích by tedy mohla překonat právě např. nabídka sdíleného ubytování nabízeného prostřednictvím zprostředkovatelské online platformy. Jelikož je tedy zřejmé, že na takto složitou problematiku nelze najít jednotný recept, který by byl vhodný pro celé území státu, je nejvhodnějším řešením nechat v této věci rozhodovat jednotlivé obce s jejich znalostmi místního prostředí.

V širším smyslu navrhovaná úprava vytvoří spolehlivý, efektivní a transparentní přehled všech ubytovatelů a ubytovacích zařízení, včetně jednotek definovaných v nařízení, přispěje k lepšímu řízení cestovního ruchu a rozvrstvení turistických kapacit v rámci státu, přispěje k lepšímu plánování infrastruktury a služeb v regionech tím, že se lépe přizpůsobí skutečnému počtu návštěvníků v regionech, a přispěje také k narovnání podnikatelského prostředí i celkové modernizaci v oblasti cestovního ruchu.

Stávající právní úprava neposkytuje obcím žádný přímý a účinný nástroj, jak cíleně a flexibilně regulovat poskytování krátkodobého ubytování v bytech v bytových domech, a to ani v situacích, kdy tato činnost prokazatelně negativně ovlivňuje kvalitu bydlení místních obyvatel, dostupnost bytového fondu nebo veřejný pořádek. Obce jsou v současnosti odkázány pouze na nepřímé nástroje, zejména v oblasti stavebního práva, veřejného pořádku nebo místních poplatků, které však nejsou pro řešení tohoto specifického fenoménu dostatečné.

Praxe ukazuje, že krátkodobé ubytování poskytované prostřednictvím online platforem se v některých lokalitách rozvíjí v takové míře a koncentraci, že dochází k systematickému narušování primární funkce bydlení v bytových domech. Současně se jedná o jev prostorově i časově velmi nerovnoměrný, který se soustřeďuje zejména do historických center měst a dalších turisticky atraktivních oblastí.

Nezbytnost navrhované právní úpravy spočívá především v potřebě umožnit obcím reagovat na tyto lokální dopady způsobem, který bude přiměřený, cílený a respektující místní specifika. Zavedení pravomoci obcí regulovat poskytování krátkodobého ubytování prostřednictvím nařízení obce představuje nástroj, který umožní sladit ochranu kvality bydlení a veřejného pořádku se zachováním legitimního podnikání v oblasti cestovního ruchu.

Hlavním principem navrhované úpravy je posílení role obcí při regulaci krátkodobého ubytování v bytech v bytových domech, a to prostřednictvím normativního nástroje, který je schopen pružně reagovat na místní podmínky. Navrhovaná úprava vychází z předpokladu, že právě obce disponují nejlepší znalostí místního prostředí, struktury bytového fondu a intenzity turistického ruchu.

Regulace je koncipována jako fakultativní, nikoliv plošná. Obce nejsou povinny nařízení vydat, nýbrž jim je dána možnost tak učinit v případě, že to místní situace vyžaduje. Současně je obcím umožněno diferencovat regulaci nejen mezi jednotlivými obcemi, ale i uvnitř jejich území, a to vymezením konkrétních zastavěných oblastí.

Navrhovaná opatření, která může obec nařízením stanovit, jsou vymezena taxativně a zahrnují časová omezení, omezení počtu dnů poskytování ubytování a omezení počtu ubytovaných osob v závislosti na obytné ploše bytu. Tato opatření jsou zvolena tak, aby umožnila obcím efektivně reagovat na negativní externality spojené s krátkodobým ubytováním, aniž by docházelo k nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva nebo svobody podnikání.

Navrhovaná právní úprava nemá přímé dopady na státní rozpočet. Vydávání nařízení obcí a jejich případná kontrola bude probíhat v rámci stávajících kompetencí a organizačních struktur obcí, aniž by bylo nutné zřizovat nové správní orgány nebo vytvářet nové výdajové programy.

Dopady na rozpočty územních samosprávných celků lze očekávat pouze v omezeném rozsahu, zejména v souvislosti s přípravou a vyhodnocováním nařízení obce a s výkonem kontrolní činnosti. Tyto náklady však lze považovat za přiměřené ve vztahu k potenciálním přínosům spočívajícím ve stabilizaci bytového fondu, snížení negativních dopadů turistického ruchu a zlepšení kvality života místních obyvatel.

Z hlediska podnikatelského prostředí navrhovaná úprava nepředstavuje plošné omezení podnikání v oblasti cestovního ruchu. Dopady se mohou projevit pouze v obcích, které se rozhodnou nařízení vydat, a pouze v rozsahu stanoveném tímto nařízením. Navrhovaná úprava tak zachovává rovnováhu mezi ochranou veřejných zájmů a legitimními očekáváními podnikatelů poskytujících ubytovací služby.

Předložený návrh zákona je plně v souladu s ústavním pořádkem.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s předpisy EU, judikaturou soudních orgánů EU, obecnými právními zásadami práva EU a mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána, a není tedy s nimi v rozporu.

V rozsudku ze dne 22. září 2020, Cali Apartments SCI a HX v. Procureur général près la cour d'appel de Paris a Ville de Paris, C-724/18, rozhodoval o povinnosti předchozího povolení k poskytování krátkodobých pronájmů a shledal ji z důvodů směřujících k zajištění dostatečné nabídky bytů určených k dlouhodobému pronájmu za dostupné ceny v některých obcích s mimořádně vysokým tlakem na ceny nájemného za opodstatněnou naléhavým důvodem obecného zájmu a přiměřenou sledovanému cíli. Závěry tohoto rozsudku jsou proto relevantní pro navrhovanou možnost obcí vydat za účelem regulace soustředěného turistického ruchu s ohledem na veřejný pořádek a bezpečnost, ochranu životního a městského prostředí, zachování národního historického dědictví a zachování funkce bydlení v bytových domech nařízení obce, kterým v obci nebo její části omezí poskytování ubytování v jednotce definované v nařízení, a to časově nebo počtem osob. Taková úprava je s právem Evropské unie v souladu.

Případně vydané nařízení obce bude muset být notifikováno Evropské komisi dle čl. 15 odst. 7 směrnice 2006/123/ES, což je s ohledem na adresáty této povinnosti (obce) výslovně doplněno do textu zákona. Nařízení nelze vydat, aniž by byly zohledněny případné připomínky Evropské komise k návrhu tohoto nařízení.

Předkládaná novela zákona je proto v souladu s předpisy Evropské unie, s judikaturou soudních orgánů Evropské unie a zároveň respektuje též obecné právní zásady práva Evropské unie.

O přijetí novely (implementačních ustanovení) bude také nutné informovat Evropskou komisi (viz čl. 15 odst. 4 nařízení).

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k diskriminaci a rovnosti mužů a žen.

Navrhovaná právní úprava může mít pozitivní sociální dopady zejména na obyvatele bytových domů v lokalitách s vysokou koncentrací krátkodobého ubytování. Očekává se snížení negativních jevů spojených s intenzivním turistickým ruchem, jako jsou hluk, narušování nočního klidu, zhoršení pocitu bezpečí nebo nadměrné zatížení společných prostor bytových domů. ⁠‌‌‌‌‌​‌​​‌‌​​‌​‌⁠

Stabilizace funkce bydlení v bytových domech může mít příznivý dopad na dostupnost bydlení pro místní obyvatele, včetně rodin s dětmi a dalších skupin obyvatel, pro které je dlouhodobé bydlení v dané lokalitě zásadní. Současně lze očekávat, že regulace přispěje k omezení jevů spojených s tzv. overturismem v některých částech měst a obcí.

Dopady na životní prostředí lze hodnotit jako neutrální až mírně pozitivní, a to zejména v důsledku možného snížení intenzity turistického zatížení v nejvíce exponovaných lokalitách a lepšího rozložení návštěvnosti v čase a prostoru.

Navrhovaná úprava nebude mít ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů žádné negativní dopady.

S navrhovanou právní úpravou nejsou spojena korupční rizika.

Navrhovaná právní úprava nemá žádný vliv na bezpečnost a obranu státu.

Předkladatel v souvislosti s tímto návrhem neidentifikoval žádné osoby, které by podle zákona o regulaci lobbování vykonávaly lobbistickou činnost.