Důvodová zpráva k Novela z. o rozpočtovém určení daní

Současná podoba financování krajských samospráv jakožto vyšších územně samosprávných celků je obsažena v řadě právních předpisů. Za stěžejní lze pokládat zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o RUD”), který obsahuje v § 3 pravidla, podle nichž dochází ke sdílení daňového inkasa mezi státem a samosprávami na jedné straně a na straně druhé k rozdělení příjmů krajů mezi jednotlivé kraje. Zásadním fiskálním příjmem pro kraje jsou podíly na příslušných částech výnosů daně z přidané hodnoty a daní z příjmu, tzv. “sdílené daně”. Výlučným daňovým příjmem kraje je příjem z daně z příjmů právnických osob, jejímž poplatníkem je sám kraj (výjimkou je daň placená srážkou).

Stávající úprava vykazuje řadu nedostatků. Nastavení principu dělení objemu prostředků rozpočtového určení daní pro kraje je platné již téměř dvacet let a neměnné (fixní), aniž by odráželo průběžně probíhající změny v počtu obyvatel, změny zdravotních služeb, dopravy či školství. To vyžaduje průběžnou, ideálně každoroční, aktualizaci nastavení, jako je tomu – byť částečně – v systému rozpočtového určení daní pro obce. V neposlední řadě současnému systému rozpočtového určení daní chybí spravedlivost v tom smyslu, že na výkon stejných veřejných služeb a kompetencí dostávají menší kraje méně peněz. ⁠‌‌​‌‌​‌​‌​​‌​‌‌‌⁠

Současná podoba RUD krajů nezohledňuje aktuální objem činností krajů a zejména jeho vývoj v čase, kde se disbalance mezi příjmy krajů prohlubuje s postupně rostoucími příjmy a výdaji. V roce 2001 byly kraje financovány formou dotací z věcně příslušných kapitol státního rozpočtu. Následně jim byly stanoveny podíly na příslušných částech sdílených daní.

Vývoj souhrnných podílů krajů na sdílených daních uvádí následující tabulka:

Objemy vstupující do propočtu souhrnných i dílčích podílů krajů na sdílených daních byly v době svého vzniku obsaženy v příslušných legislativních materiálech, resp. kromě jiného v příslušných sněmovních tiscích a dostupné jsou dosud na webu Poslanecké sněmovny ČR (sněmovní tisk č. 974/2001 (schváleno jako zákon č. 483/2001 Sb.), sněmovní tisk č. 747/2004 (schváleno jako zákon č. 1/2005 Sb.)).

Konkrétně v rámci novelizace zákona o RUD účinné od roku 2002 byly do daňových příjmů v drtivé většině „překlopeny objemy“ na výdaje převedených organizací, resp. na výdaje očištěné o příjmy. Novelizace zákona o RUD účinná od roku 2005 pokrývala druhou fázi přesunů kompetencí. Pro tento druhý krok vymezení RUD krajů hrála roli vedle „překlápění objemů“ také konkrétní objektivní kritéria (např. počet obyvatel kraje, rozloha kraje, počet malých obcí v kraji). Na kritéria uplatněná pro přerozdělení napříč kraji měly vliv i kraje¹,².

Vymezením souhrnných a dílčích daňových podílů krajů zákonem o RUD (od roku 2002 a posléze k od roku 2005) došlo k naplnění základního prvku jejich finanční autonomie (získání značného objemu vlastních příjmů pro výkon působností), byť je zřejmé, že prostor pro financování prostřednictvím RUD krajů by teoreticky mohl být ještě rozšířen, neboť v některých oblastech kompetencí krajů dosud převažuje financování státními dotacemi (sociální služby, přímé náklady regionálního školství).

Navrhovaná změna v rozpočtovém určení daní (dále jen „RUD“) má za cíl stanovit pro kraje obdobný mechanismus přepočítacích podílů, který je v současné době stanoven pro obce. Návrh vychází zejména z předpokladu, že objem fakticky vykonávaných činností a dalších charakteristik krajů se různí, a to i v čase, a je třeba tuto skutečnost promítnout v příjmové stránce krajských rozpočtů. Tímto krokem by došlo k posílení finanční stability krajů.

Výše podílů z daňových výnosů připadajících na jednotlivé kraje byla v jejich současné podobě přijata v souvislostí s reformou veřejné správy novelizačním zákonem č. 1/2005 Sb., s účinností od 3. ledna 2005. Tato podoba RUD krajů však nezohledňuje současný objem činností krajů a zejména jeho vývoj v čase. Navrhovaná změna by tento trend měla napravit a přispět tak k podpoře vyváženého regionálního rozvoje v naší zemi.

Dohodou většiny krajů byla navržena nová kritéria, která podle Asociace krajů ČR vhodně odráží poměrné zastoupení charakteristik a činností jednotlivých krajů a která mají sloužit pro přerozdělení daňových výnosů mezi jednotlivé kraje. Tato kritéria byla projednána s ministerstvem financí. Kritériím jsou přiřazeny váhy formou procentuálního podílu daného kritéria tak, aby ukazatele korespondovaly se současnými výdaji krajů. Zároveň tyto váhy zohledňují důležitost zastoupení činností, které byly zvoleny za kritéria. Vzhledem k tomu, že by prostým přepočtem podle jednotlivých kritérií a jejich vah mohlo dojít k prohloubení rozdílů v příjmech některých krajů, bylo přistoupeno ke stanovení vyrovnávacího koeficientu, který by měl omezit nárůst výkyvů v příjmech krajů po zavedení navrhovaných změn oproti stávajícímu stavu.

Podíl RUD krajů se nově navyšuje, a to na základě transformace finančních prostředků na opravy a rekonstrukce silnic ve správě krajů (II. a III.tř.), které byly kraje nuceny každoročně nárokovat v programu Státního fondu dopravní infrastruktury (výše 4,0 mld. Kč), což omezovalo možnosti systémového plánování. Podíl RUD krajů se nad rámec uvedeno navýšení dále upravuje a zvyšuje o cca 6 mld. Kč Toto navýšení kompenzuje ve srovnání se současně platným stavem případné deficitní bilance. Díky tomu není žádný kraj ve srovnání se současným stavem při zavedení nového přepočtového modelu finančně poškozen.

Samostatné řešení vyžaduje nastavení RUD krajů pro Hlavní město Prahu. V návrhu jsou stanovena kritéria, která nejsou pro hlavní město obsažena v RUD obcí a odráží roli Prahy jako kraje.

Z výše uvedeného vyplývá, že důvodem pro předložení tohoto návrhu je především:

Předložený návrh není diskriminační ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Navrhovaná úprava vychází z potřeby posílit finanční stabilitu krajů a zajistit spravedlivější přerozdělení sdílených daňových příjmů na základě objektivních kritérií. Předložený návrh zachovává parametry přerozdělovacího modelu, které byly v minulosti předmětem širší shody mezi jednotlivými kraji, přičemž samotný návrh zohledňuje podněty Asociace krajů ČR. Navrhovaná úprava vychází ze zákonodárné iniciativy Pardubického kraje předložené Poslanecké sněmovně dne 27. 9. 2023 (sněmovní tisk č. 552) a z vládního návrhu zákona, který schválila vláda dne 7. května 2024 svým usnesením č. 291/2024 (sněmovní tisk č. 701). U těchto sněmovních tisků nebyl dokončen legislativní proces.

S účinností od 1. ledna 2027³ se navrhuje jednorázové navýšení celkové alokace do systému RUD krajů o 11,35 mld. Kč ročně, z čehož 4 mld. Kč odpovídají zrušení dotací na financování silnic II. a III. třídy ze Státního fondu dopravní infrastruktury.

Z této částky připadne 6,0 mld. Kč krajům a hlavnímu městu Praze na základě nového modelu rozdělení sdílených daní podle § 3 odst. 1 písm. b) až f) a g), a 1,35 mld. Kč hlavnímu městu Praze v rámci nově zavedeného dodatečného podílu podle § 3a.

Podíl krajů (včetně hl. m. Prahy) na výnosech jednotlivých sdílených daní se podle návrhu od roku 2027 stanoví ve výši 10,97 %, přičemž hlavní město Praha bude mít dodatečný podíl 0,1 % na sdílených daních.

Předkladatel zdůrazňuje následující stěžejní principy předkládaného návrhu, aby bylo zřejmé, že nový model RUD krajů nelze chápat „centristicky“, neboť je předkládáno široce přijatelné řešení:

Navrhují se následující kritéria a jejich váha v propočtu (celkem 1,00):

*) Jedná se o prvek, který částečně redukuje ztráty spojené s přechodem z dosavadního RUD na nový model. Toto kritérium je jediné, které shodnou výší všem krajům (vyjma hlavního města Prahy) přispívá na výkon působností.

Specifický postup se uplatňuje pro hl. m. Prahu, kdy v jejím případě budou uplatněna kritéria počet kilometrů silnic II. a III. třídy, rozloha území, počet výjezdových základen zdravotnické záchranné služby, počet urgentních příjmů typu I v krajských nemocnicích, počet dětí, žáků a studentů krajského školství.

Návrhem se ruší dřívější přímá (byť neúčelová) vazba mezi dílčími daňovými podíly krajů a kompetencemi, k jejichž krytí byly určeny (dosavadní model RUD krajů mohl prokázat dílčí výchozí objemy plynoucí na konkrétní funkce konkrétnímu kraji). Tato vazba se novým modelem vytratí, celková alokace se mezi kraje rozdělí zcela odlišným způsobem než dosud.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem ČR a naplňuje ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon) a ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod). Navrhované změny rovněž respektují postavení krajů a naplňují jejich ústavní právo na samosprávu (zejména čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky). Výše zdrojů ani parametry pro sdílení daňových příjmů z ústavního pořádku České republiky nevyplývají.

Upravovaná problematika spadá do pravomoci národních orgánů jednotlivých zemí. Návrh nemá žádnou souvislost s právními předpisy Evropské unie.

Pokud jde o obecné právní zásady, mezi které rovněž lze zařadit ochranu práv samosprávy, navrhovaná úprava posiluje práva vyšších územně samosprávných celků a jejich rozpočtovou samostatnost, a tím podporuje jejich rozvoj.

Navrhovaná úprava je plně v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, nezapracovává do českého právního řádu právo Evropské unie a je v souladu s principy Evropské charty územních samospráv, jimiž je Česká republika vázána.

Navrhovaná změna bude mít dopad na státní rozpočet, neboť se zvyšuje podíl z hrubého výnosu jednotlivých daní ve prospěch rozpočtu krajů. Současně se mění i mechanismus rozdělení tohoto celkového podílu mezi jednotlivé kraje.

Za účelem posílení finanční autonomie krajů a zajištění odpovídajícího financování výkonu jejich samosprávných i přenesených působností se navrhuje jednorázové navýšení podílu krajů na sdílených daních s účinností od 1. ledna 2027. Podíl krajů na sdílených daních se stanoví ve výši 10,97 %, přičemž pro hlavní město Prahu se současně zavádí dodatečný samostatný podíl ve výši 0,1 %.

Nově je navrhován podíl RUD krajů ve výši 10,97 %, tzn. navyšuje se podíl RUD krajů, a to o 0,74 %. Ve vztahu ke stávajícímu podílu 10,23 % dle prognóz Ministerstva financí toto navýšení v roce 2027 představuje částku 10 mld. Kč. Dále bude dopad na 1,335 mld. Kč jako kompenzace pro hl. m. Prahu. Navrhovaná změna bude mít za následek odpovídající snížení příjmů státního rozpočtu ze sdílených daní.

Zároveň budou součástí tohoto navýšení prostředky Státního fondu dopravní infrastruktury do RUD krajů ve výši 4 mld. Kč. Dle dohody Asociace krajů ČR s Ministerstvem financí dojde ke změně ve finančních tocích v tom smyslu, že prostředky, které kraje získávaly formou dotací ze Státního fondu dopravní infrastruktury (dále jen „SFDI“) na rekonstrukce silnic II. a III. tříd, budou krajům rozdělovány přímo dle pravidel RUD. Nedojde však k faktickému vlivu na státní rozpočet, poněvadž o částku, která bude krajům tímto způsobem rozdělována, bude snížena státní dotace do rozpočtu SFDI.

Zavedení navržených změn nepředstavuje významnou administrativní zátěž pro Finanční správu ani Ministerstvo financí a nebude spojeno s požadavkem na navýšení jejich rozpočtů nebo počtu zaměstnanců.

Pro účely zpracování každoročních prováděcích vyhlášek budou využita především existující data, která spravují příslušné resorty, respektive správní úřady (Ministerstvo vnitra, respektive Český statistický úřad, Český úřad zeměměřický a katastrální, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo zdravotnictví a Ministerstvo dopravy). Poskytování citovaných dat Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně vyvolá jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže dotčených úřadů.

V omezených případech, pro které neexistují oficiální datové zdroje, budou využívány údaje předkládané kraji a hl. m. Prahou přímo Ministerstvu financí. Konkrétně se jedná o údaje o počtu výjezdových základen zdravotnické záchranné služby k 1. lednu běžného roku. Vzhledem k tomu, že kraje a hl. m. Praha uvedenými údaji již disponují, představuje jejich poskytování Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže.

Navrhuje se nové nastavení rozpočtového určení daní pro kraje, které umožňuje každoroční aktualizaci podílů podle objektivních a dostupných dat. Návrh vychází z požadavku Asociace krajů ČR, využívá omezený počet kritérií vztahujících se k zásadním oblastem krajských kompetencí a je postaven na transparentním výpočtovém modelu.

Návrh nemá negativní dopad na rozpočty obcí.

Návrh nemá negativní dopad na podnikatelské prostředí. Navýšení podílu krajů na sdílených daních může mít druhotný efekt na podporu regionální ekonomiky v krajích a tím i pozitivní efekt na podnikatelské prostředí v regionech.

Návrh zákona nemá žádné negativní sociální dopady a ani dopady ve vztahu k zákazu diskriminace. Nemá dopady na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny a rovnost mužů a žen.

Návrh nemá přímé dopady na životní prostředí.⁠‌‌​‌‌​‌​‌​​‌​‌‌‌⁠

Návrh nemá žádné dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

Předloženým návrhem nevznikají žádná korupční rizika. Obdoba navrhovaného systému (vydávaní vyhlášek Ministerstvem financí) je již využívána u rozdělení RUD obcí. Zdrojová data jsou vybrána na základě srozumitelných a přesných pravidel a pocházejí z veřejných zdrojů a budou každoročně aktualizována. Do procesních postupů týkajících se převodů daňových příjmů krajům Finanční správou ČR předložený návrh nezasahuje.

Navrhovaný předpis nemá vliv ani na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na bezpečnost ani obranu státu.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na rodiny zejména s ohledem plnění funkcí rodiny, s ohledem na počet vyživovaných členů, na případnou přítomnost hendikepovaných členů ani na rodiny samoživitelů či rodiny se třemi a více dětmi, ani další specifické životní situace. Návrh se netýká ani integrity a stability rodiny a ani posílení rodinné harmonie, nemá vliv na rovnováhu mezi prací a rodinou ani na posílení mezigeneračních a širších příbuzenských vztahů.

Dosavadní fixní nastavení daňových podílů jednotlivých krajů a hl. m. Prahy bude nahrazeno modelem několika obecných kritérií s každoroční aktualizací. Nadto bude pro hlavní město Prahu zvlášť vymezena i část příjmů přímým nastavením podílu 0,1 % na sdílených daních. Předpokládá se dopad na dosavadní alokaci do RUD krajů ve výši 11,35 mld. Kč. Toto navýšení bude ve výši 4 mld. Kč tvořeno zrušenou dotací poskytovanou ze Státního fondu dopravní infrastruktury. Celková dosavadní alokace do RUD bude rozdělena zcela odlišným způsobem než dosud. Jednotlivé kraje ve výchozím roce zaznamenají různý procentuální podíl meziročního přírůstku příjmů ze sdílených daní.

Navýšení příjmu ze sdílených daní umožní krajům lépe plnit jejich úkoly v samostatné působnosti a podpoří i plnění výkonů přenesené působnosti (RUD slouží i k částečnému financování přenesené státní správy).

Novelizace modelu RUD ve vztahu k obcím se paralelně nepředkládá. Do konce roku 2023 došlo v případě RUD obcí k opakovanému navýšení souhrnných daňových podílů na sdílených daních na úkor daňových podílů státu. Naopak v případě krajů došlo k navýšení souhrnných daňových podílů na sdílených daních nad výchozí úroveň (8,92 %) z roku 2005 pouze jedenkrát, a to s účinností od roku 2021.

Zákon o RUD není právním předpisem, který se týká digitální agendy, nemá dopad na soukromý sektor ani na poskytování služeb veřejné správy. Tímto zákonem nejsou zaváděny žádné nové služby veřejné správy. Návrh nezakládá povinnost vytvářet nové evidence.

Návrh vyhovuje i dalším zásadám tvorby digitálně přívětivé legislativy:

Návrh nebyl předmětem lobbování.