Obecná část
a) popis obsahu návrhu právního předpisu s uvedením důvodů, které k jeho předložení vedou, a shrnutí základních zásad a nejdůležitějších změn, které oproti stávající právní úpravě zavádí
Cílem návrhu zákona je reagovat na zákon č. 57/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Ten přinesl novelu zákonů o obcích, krajích a hlavním městě Praze, jež se věcně týká především krácení výše odměn při souběhu funkcí člena zastupitelstva více územních samosprávných celků. Tato úprava prosazená cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu vykazuje nedostatky, které by mohly v praxi vyvolávat aplikační problémy.
Hlavními nedostatky jsou:
- chybné vymezení souběhu funkcí, na které se úprava v zákoně č. 57/2025 Sb. vztahuje a na které nikoli (např. v rámci zákona o hlavním městě Praze se upravuje souběh s funkcí člena zastupitelstva kraje nebo jiné obce, což není v praxi vůbec možné, naopak neřeší se možný souběh člena zastupitelstva celopražského a zastupitelstva městské části, který může reálně nastat; podobně není v zákoně o obcích řešen ani možný souběh členství v zastupitelstvu statutárního města a zastupitelstvu jeho městského obvodu nebo části);
- zavedení krácení odměn i při souběhu dvou neuvolněných funkcí, což se jeví jako nedůvodně přísné, když pojetí neuvolněného členství v zastupitelstvu počítá s tím, že daný územní samosprávný celek nastaví výši odměny podle skutečné míry participace neuvolněného zastupitele na práci zastupitelstva;
- možnost vícenásobného krácení při rozsáhlejší kumulaci funkcí (i s funkcí poslance, senátora či člena vlády), resp. krácení již krácené odměny (krácení by proběhlo podle více různých ustanovení);
- chybí nástroj, jak zajistit informovanost územního samosprávného celku, že jeho zastupitel je v situaci, kdy by mu měla být vyplácená odměna krácena;
- nevhodná provázanost úprav v jednotlivých zákonech, tedy že např. ze zákona o obcích může vyplývat krácení odměny člena zastupitelstva kraje.
Proto se navrhuje:
- správné vymezení okruhu funkcí, jejichž souběh vede ke krácení výše odměny;
- upuštění od postihu souběhu neuvolněných funkcí; upravovány tedy budou jen souběhy uvolněných funkcí;
- ve vztahu k neuvolněným funkcím se navrhuje řešit pouze souběh s funkcí poslance, senátora či člena vlády (zrcadlově k již několik let existující právní úpravě v případě uvolněných zastupitelů) či s uvolněnou funkcí v jiném zastupitelstvu;
- řešení hypotetické situace krácení výše odměny v případě, že by dotyčný byl současně poslancem, senátorem nebo členem vlády a zároveň zastával dvě a více uvolněných funkcí, aby nedošlo v případě takovéto situace k dalšímu, „vícenásobnému“ krácení již jednou zkrácené odměny;
- zavedení informační povinnosti člena zastupitelstva, aby do 5 dnů od vzniku případné rozhodné skutečnosti mající vliv na výši jeho odměny o této skutečnosti informoval územní samosprávný celek, jehož je členem;
- ze systematického hlediska se právní poměry nově upravují v jednotlivých zákonech jen ve vztahu k těm územním samosprávným celkům (a členům jejich zastupitelstev), které dané zákony regulují (aby nedocházelo k nežádoucí duplicitě pravidel).
Současně se navrhuje provést 2 další změny reagující na poznatky z praxe, resp. na legislativní vývoj, a to zjednodušení mechanismu určování výše odměny neuvolněného člena zastupitelstva v konkrétním případě (aby mohla být navázána na automatickou valorizaci zákonných koeficientů) a odstranění nadbytečné horní hranice výše odměny neuvolněného starosty, neboť ta vyplývá přímo z koeficientů stanovených v příloze zákona.
b) zhodnocení platného právního stavu
Krácení odměn v případě souběhu funkcí poslance, senátora nebo člena vlády a zároveň uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku dosavadní právní úprava již dlouhodobě upravuje (zavedeno bylo zákonem č. 263/2019 Sb.). V rámci projednávání novely zákona o platu ústavních činitelů byla přijata novelizace zákonů o územních samosprávných celcích, která zavádí krácení odměn pro další případy souběhu funkcí. Tato novelizace nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2026, vykazuje však nedostatky popsané výše.
c) zhodnocení souladu návrhu právního předpisu s ústavním pořádkem a ostatními součástmi právního řádu České republiky
Předkládaný návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem, ze kterého se jej týkají zejména úprava územní samosprávy (čl. 8 a hlava sedmá Ústavy České republiky). Nynější návrh navazuje na zákon č. 263/2019 Sb., který zavedl krácení výše odměn těch členů zastupitelstev, kteří jsou zároveň poslanci, senátory nebo členy vlády. Toto řešení bylo aprobováno Ústavním soudem v jeho nálezu ze dne 24. listopadu 2020 spis. zn. Pl. ÚS 24/19.
d) zhodnocení souladu návrhu právního předpisu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii
Problematika, které se předkládaný návrh zákona dotýká, není přímo regulována právem Evropské unie.
e) zhodnocení souladu návrhu právního předpisu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Předkládaný návrh zákona je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Navrhované krácení výše některých ze souběžně pobíraných odměn není v rozporu s čl. 7 odst. 2 Evropské charty místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.), upravujícím odměňování volených zástupců v rámci místní samosprávy. Ostatně stran tohoto ustanovení Česká republika učinila výhradu, podle níž se jím (a několika dalšími) necítí být vázána.
f) předpokládaný hospodářský a finanční dopad návrhu právního předpisu na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
Navrhovaná právní úprava není spojena s přímými dopady na státní rozpočet, neboť odměny členů zastupitelstev územních samosprávných celků jsou hrazeny z rozpočtu těchto veřejnoprávních korporací.
Dopady na rozpočty územních samosprávných celků budou obecně pozitivní v tom, že v některých případech budou členům svých zastupitelstev vyplácet nižší odměnu. Uplatnění tohoto mechanismu se ale bude odvíjet od okolností konkrétních případů (konkrétních souběhů funkcí), takže míru úspor nelze kvantifikovat.
g) odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem právního předpisu souhlas již v prvém čtení
Navrhuje se, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem již v 1. čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Důvodem je časová naléhavost, neboť právní úprava souběhu funkcí v rámci zákona č. 57/2025 Sb. nabyla účinnosti již k 1. lednu 2026. Je přitom žádoucí, aby byla aplikována po co možná nejkratší období.
Zvláštní část
K části první – ke změně obecního zřízení
K čl. I bodům 1, 2 a 5 - § 72 odst. 1 a 2, § 72a a § 72b
Navrhuje se nahradit úpravu odměn členů zastupitelstev v případě souběhu členství ve více zastupitelstvech, kterou přinesl zákon č. 57/2025 Sb., novou konstrukcí, která odstraní nedostatky dosavadního řešení a bude v praxi snáze aplikovatelná. Proto se navrhuje pasáže doplněné zmíněnou novelou do § 72 odst. 1 a 2 vypustit a nahradit novými ustanoveními, částečně v § 72 odst. 2 a zejména pak v nových § 72a a § 72b.
Cílem nového textu v § 72 odst. 2 je vymezit, kdy a o kolik bude odměna krácena i u neuvolněných funkcí v případě současného výkonu funkce poslance, senátora či člena vlády. Nově bude možné poskytnout neuvolněnému členu zastupitelstva při uvedeném souběhu odměnu ve výši maximálně 0,4násobku výše odměny, která by za danou funkci náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce. Nově se tedy bude tato hranice stanovovat z maximální možné výše, jakou by mohl dostat ve stejné funkci uvolněný člen zastupitelstva, na rozdíl od stávajícího stavu, kdy by se krátila reálně schválená odměna.
Nové ustanovení § 72a upřesňuje, při jaké kombinaci souběhu funkcí mezi územními samosprávnými celky bude odměna krácena a v jaké výši. Na rozdíl od zákona č. 57/2025 Sb. se zavádí, že kráceny budou odměny jen v případě, že při souběžném výkonu funkce bude funkce vykonávána alespoň u jednoho územního samosprávného celku jako uvolněná. V případě souběžného výkonu uvolněných funkcí bude vždy krácena nižší z odměn. V případě, kdy jedna z funkcí bude neuvolněnou funkcí, bude stanovena maximální hranice výše odměny za tuto funkci, která bude činit 0,4násobek výše odměny, která by za danou funkci náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce.
Byť jsou výše popsaná ustanovení ve vztahu k neuvolněným funkcím formulována obecně na všechny neuvolněné členy zastupitelstev, tak horní hranice ve výši 0,4násobku za uvolněnou funkci se s ohledem na koeficienty, dle nichž je vypočítávána maximální odměna, prakticky bude týkat jen starostů a místostarostů.
Aby mohly územní samosprávné celky řádně stanovit správnou zákonnou výši odměny pro členy svých zastupitelstev, je nutné, aby měly informace o možném souběhu s funkcí u jiného územního samosprávného celku či s výkonem funkce poslance, senátora či člena vlády. V § 72b se proto zavádí povinnost členů zastupitelstev informovat o vzniku, změně či zániku takovéto funkce a o výši odměny. Současně se navrhuje přechodné ustanovení, aby měli dotčení členové zastupitelstev dostatečný časový prostor k adaptaci na nový režim a splnění oznamovacích povinností.
K čl. I bodu 3 - § 72 odst. 3
Stávající právní úprava vychází z premisy, že odměny uvolněných členů zastupitelstev se stanoví na základě výpočtu provedeného na základě zákona pro každý kalendářní rok. Prováděcí nařízení vlády, které dříve stanovovalo konkrétní výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev v celých korunách, se již nevydává. Ministerstvo vnitra již v současné době připouští jako možné, aby územní samosprávný celek stanovil výši odměny slovním opisem (např. „v maximální výši dle zákona za funkci…“, „ve výši 0,8násobku maximální výše odměny za výkon funkce…“, či stanovení koeficientem, jenž by byl menší než „zákonný“ koeficient pro danou funkci) z důvodu, aby nebylo nutné přijímat každoročně nová usnesení. Taková usnesení již nepovažuje Ministerstvo vnitra nadále za rozporná se zákonem za předpokladu, že lze na jejich základě dojít k jednoznačnému určení, jaká výše odměny neuvolněného zastupitele v celých korunách v každém okamžiku platí (a to i za využití § 72 odst. 7, podle něhož se výše odměny zaokrouhluje na celé koruny nahoru). Lze tak připustit, že způsob výpočtu odměn pomocí slovního vyjádření a rozumným kalkulačním vzorcem, ze kterého se finálně dojde k určení částky v celých korunách, je v intencích nové právní úpravy akceptovatelný a nevyžaduje zahájení dozorového procesu směřujícího ke zrušení takovýchto usnesení pro rozpor se zákonem, byť formálně vzato není částka výslovně uvedena ve schváleném usnesení. S ohledem na výše uvedené je tak navrhovaná právní úprava jen potvrzením stávající výkladové praxe.
K čl. I bodu 4 - § 72 odst. 4
Současné znění § 72 odst. 4 stanoví pro odměnu neuvolněného starosty rozmezí od 0,3 do 0,6násobku odměny uvolněného starosty. Maximální hranice sloužila pouze jako určitý „mantinel“, když vláda připravovala vydávání nařízení, kterým stanovovala odměny uvolněných a maximální odměny neuvolněných členů zastupitelstev. Takovéto nařízení však již vláda nevydává. Podle stávající právní úpravy již maximální hranice vychází přímo ze zákona a dle znění § 73 odst. 2 se určí jako součin základny pro výpočet odměny a koeficientu stanoveného v příloze k tomuto zákonu podle zastávané funkce a podle velikostní kategorie obce. Stanovení horní hranice limitu odměny neuvolněného člena zastupitelstva, který vykonává funkci starosty, v § 72 odst. 4 je tak již zcela nadbytečné; ponechává se tedy pouze stanovení dolní hranice limitu odměny ve výši 0,3násobku výše odměny, která by náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty.
K částem druhé a třetí – ke změně krajského zřízení a zákona o hlavním městě Praze
V těchto zákonech se navrhují stejné změny jako v obecním zřízení, a proto lze odkázat na jejich odůvodnění uvedené výše.
K části čtvrté – k účinnosti
Jak bylo uvedeno výše, právní úprava krácení odměn při souběhu funkcí, která má nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2026, vykazuje závažné nedostatky a může územním samosprávám a členům zastupitelstev přinést nemalé aplikační problémy. Proto je žádoucí, a navrhovatelé v tom spatřují naléhavý obecný zájem ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, aby byla aplikována co nejkratší dobu a náprava přišla co nejrychleji a zároveň však, aby se změna pravidel pro odměny neměnila uprostřed kalendářního měsíce. Za tímto účelem se navrhuje nabytí účinnosti zákona již prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po jeho vyhlášení.
Územní samosprávné celky jsou zvyklé pracovat se změnami skutečností rozhodných pro určení výše odměn zastupitelů i v průběhu kalendářního měsíce (ostatně i ke změně okolností určujících souběh funkcí a nutnost případného krácení odměn může dojít kdykoli), takže by jim rychlá změna právní úpravy neměla přinést komplikace.