Důvodová zpráva k N. z., kterým se mění některé zákony na úseku vnitřní správy

Zákon o poštovních službách

Zákonem č. 332/2025 Sb., kterým se mění zákon o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů, který je účinný od 1. ledna 2026, se zvýšila maximální výše kompenzace za závazek veřejné služby z 1,5 mld. Kč na 2,0 mld. Kč ročně a změnily se parametry záloh. Kompenzace za závazek veřejné služby je v Evropské unii podporou slučitelnou za podmínek vymezených zejména rámcem SGEI (Služby obecného hospodářského zájmu) a individuálními rozhodnutími Evropské komise (dále jen „Komise“). Procesně platí, že plány na poskytnutí nové podpory musejí být oznámeny Komisi a nesmějí být provedeny před jejím schválením. Za novou podporu se považují i změny existující podpory, které nejsou čistě formální či administrativní a mohou ovlivnit posouzení slučitelnosti. Za situace, kdy Komise schválila pro období platnosti poštovní licence 2025–2029 mechanismus podpory včetně kompenzace do 1,5 mld. Kč ročně, vzniká při trvání zákonného stropu 2,0 mld. Kč riziko nesouladu vnitrostátního povoleného maxima s rozhodnutím Komise (rozhodnutí SA.116631 ze dne 25. července 2025) a jí schválenou maximální částkou kompenzace. ⁠‌​​‌‌​‌‌​‌​​‌‌​‌⁠

Atestace elektronických systémů spisové služby

Zákonem č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci, byla do zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, vložena pravidla atestace elektronických systémů spisové služby. Ta předpokládala, že od 1. ledna 2024, respektive 1. ledna 2025 budou veřejnoprávní původci (zejména stát, územní samosprávné celky a další části veřejného sektoru) povinni vykonávat spisovou službu v elektronickém systému spisové služby, jemuž byl udělen atest. Atest osvědčuje, že elektronický systém spisové služby splňuje požadavky právních předpisů upravujících výkon spisové služby (zákona o archivnictví a spisové službě, vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, a národního standardu pro elektronické systémy spisové služby). Atestaci elektronického systému spisové služby mají zajistit jejich objednatelé (zpravidla se jedná o dodavatele elektronických systémů spisové služby), přičemž proces atestace zabezpečuje externí atestační středisko pro elektronické systémy spisové služby určené Ministerstvem vnitra, případně samo Ministerstvo vnitra. Změnu zákona o archivnictví a spisové službě vyvolala potřeba sjednotit podobu výkonu spisové služby a přejít na její vedení v elektronických systémech spisové služby, které budou odpovídat příslušným požadavkům. Řádný výkon spisové služby totiž představuje jeden z předpokladů bezvadného plnění úkolů státu, územních samosprávných celků a dalších částí veřejného sektoru (tj. veřejnoprávních původců).

Uvedená pravidla atestace elektronických systémů spisové služby se stala součástí právního řádu 9. července 2021, nicméně vzhledem ke způsobu, jakým byla zavedena (pozměňovacím návrhem při projednávání zákona č. 261/2021 Sb. v Poslanecké sněmovně), neproběhla širší diskuse s veřejnoprávními původci, ani dodavateli elektronických systémů spisové služby, jichž se bezprostředně dotýkají. Zákonem č. 89/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci, ve znění zákona č. 270/2021 Sb., proto došlo k odložení účinnosti pravidel upravujících atestace tak, že nově měli všichni veřejnoprávní původci vykonávat spisovou službu v atestovaných elektronických systémech spisové služby od 1. ledna 2026.

Zákonem č. 197/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, pak opětovně došlo k odložení účinnosti pravidel upravujících atestace tak, že nově by měli veřejnoprávní původci vykonávat spisovou službu v atestovaných elektronických systémech spisové služby od 1. ledna 2027. Současně byly obce, které nejsou obcemi s pověřeným obecním úřadem, stavebním úřadem nebo matričním úřadem, jimi zřizované organizační složky a právnické osoby a všechny školy vyňaty z povinnosti vykonávat spisovou službu v atestovaných elektronických systémech spisové služby. Tato povinnost byla ve vztahu k nim shledána jako příliš nákladná a zatěžující.

Systém eLegislativa

Zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), a dále pak tzv. změnový zákon k tomuto zákonu, tedy zákon č. 277/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, přinesl kromě jiného i elektronický systém tvorby právních předpisů (tzv. eLegislativu). eLegislativa je součástí širšího projektu zvaného eSeL, který je tvořen elektronickou Sbírkou zákonů a mezinárodních smluv, tzv. eSbírkou, a právě eLegislativou. Práce v systému eLegislativa neznamená jen digitalizaci stávajících procesů, ale zavádí zcela nový způsob tvorby návrhů právních předpisů, zejména u novel, kdy se texty nově vytvářejí přímo v editoru systému. Proto byl náběh používání systému e-Legislativa rozfázován tak, aby se všem aktérům legislativního procesu poskytl dostatečný čas a prostor pro seznámení se systémem, orientaci v jeho funkcionalitách a osvojení si nového způsobu legislativní práce, který systém přináší.

Od roku 2025 jsou v systému eLegislativa vytvářeny nařízení vlády, vyhlášky, mezinárodní smlouvy a tzv. ostatní právní akty (sdělení, rozhodnutí a usnesení). Od 15. ledna 2026 se v systému povinně tvoří nové zákony¹ (tedy ty bez novel stávajících právních předpisů). Od 15. 1. 2027 by v systému měly být vytvářeny i zákony, které jsou novelami.

Architektura systému navržená před 10 lety je vzhledem k rychlému vývoji v oblasti IT zastaralá, nepružná a uživatelsky nevyhovující. Systém vykazuje problémy ve specifických situacích při projednávání novel zákonů v Parlamentu, kdy nelze formulovat pozměňovací návrhy jako změnu novelizačních bodů návrhu (novela novely), neboť systém v určitých případech neumí vytvořit pozměňovací návrh jako samostatnou instrukci ke změně textu novely, o které by bylo možné v souladu s jednacím řádem hlasovat. Systém se v některých komplexnějších situacích jen obtížně vypořádává se situacemi, kdy mají jednotlivé novelizační body odlišnou účinnost. Systém má rovněž problémy v situaci, kdy je potřeba cíleně upravit již dříve schválenou (prozatím neúčinnou) novelu. V takovém případě nutí zákonodárce znovu přepisovat aktuální úplné znění, čímž dochází k narušení vazby na původní právní stav.

Matriční informační systém

Zákonem č. 414/2023 Sb. byla zavedena zásadní změna do stávajícího systému vedení matrik a matriční praxe, a to vytvořením nového matričního informačního systému, jehož správcem je Ministerstvo vnitra. Využívání matričního informačního systému k vedení matrik je předpokládáno od 1. ledna 2027.

Shrnutí navrhovaných změn

Předkládanou novelou se navrhuje:

Zákon o poštovních službách

Cílem navrhované novely je zúžit a zjednodušit tu část právní úpravy financování čistých nákladů na poskytování základních služeb (univerzální služba), která vyvolává zvýšené právní riziko z hlediska pravidel veřejné podpory Evropské unie – zejména zvýšení limitu kompenzace a změny mechanismu zálohových plateb. Novelou se proto navrhuje obnovit jednoznačný soulad zákonného stropu a procesních pravidel s režimem veřejné podpory, který je již schválen (do 1,5 mld. Kč ročně), a tím snížit riziko, že změna parametrů kompenzace bude kvalifikována jako nová podpora či podstatná změna schválené podpory, se všemi důsledky, a zachovat nedotčené části právní úpravy, které posilují kontinuitu poskytování základních služeb. Ve výsledku tak bude zajištěn stejný postup při aplikaci kompenzačního opatření v podobě úhrady čistých nákladů po celé období, po které je držiteli poštovní licence uložena povinnost poskytovat základní služby.

Navržená novela je zaměřena na kompenzační mechanismus pro úhradu čistých nákladů, tedy na pravidla financování a procesní návaznosti – nemění rozsah základních služeb ani regulatorní kompetence poštovního zákona. V praxi může notifikační proces významně brzdit proplácení čistých nákladů, tuto zkušenost dokumentuje i období platnosti poštovní licence v letech 2018–2022. Zachování původního rozsahu a charakteru kompenzačního mechanismu po celé období platnosti poštovní licence snižuje riziko, že dojde k obdobným průtahům z důvodu změny parametrů podpory a s ní související nutnosti notifikačního řízení. Navržené řešení je přiměřené, neboť ruší pouze vymezený okruh ustanovení, která zvyšují právní riziko související s povinností notifikace vůči Komisi, zatímco zachovává část, jež posiluje kontinuitu poskytování základních služeb.

Evropská unie stanoví rámec univerzální služby a kontrolu veřejné podpory, avšak konkrétní vnitrostátní mechanismus výpočtu, financování čistých nákladů a úhrady nespravedlivé zátěže je věcí členského státu, pokud respektuje směrnici (část B Přílohy I směrnice 2008/6/ES ze dne 20. února 2008) a pravidla veřejné podpory.

Přímým efektem navrhovaného zákona je návrat zákonného maxima kompenzace z 2,0 mld. Kč na 1,5 mld. Kč a omezení úhrady předběžných čistých nákladů (tj. zálohové platby poskytnuté v průběhu zúčtovacího období) na 0,75 mld. Kč, a to pro celé stávající období plnění povinnosti poskytovat základní služby. Současně bude zajištěn jednotný postup pro výpočet čistých nákladů a při aplikaci kompenzačního mechanismu.

Navrhovaná právní úprava zákona o poštovních službách odpovídá ve všech částech souvisejících s úhradou čistých nákladů na zajištění základních služeb právnímu stavu platnému pro opatření, které Komise schválila svým rozhodnutím SA.116631 ze dne 25. července 2025 o slučitelnosti veřejné podpory v podobě úhrady čistých nákladů na poskytování základních služeb v období 2025–2029 držiteli poštovní licence, kterým je na dané období Česká pošta, s. p. Zajistí tak úplný soulad včetně maximální výše úhrady držiteli poštovní licence po celé období plnění poštovní povinnosti s rozhodnutím Komise, a tím i právní jistotu nejen pro držitele poštovní licence, ale i ve vztahu k pravidlům veřejné podpory.

Atestace elektronických systémů spisové služby

Ačkoliv o atestaci elektronického systému spisové služby je možné žádat u atestačního střediska (Česká agentura pro standardizaci) od 1. července 2023, dosud (duben 2026) byl vydán pouze jeden atest elektronického systému spisové služby. V procesu atestace se nyní nachází 4 elektronické systémy spisové služby. Tento stav vzbuzuje důvodné obavy, že k 1. lednu 2027 nebude mít řada veřejnoprávních původců atestovaný elektronický systém spisové služby, a nebude tak schopna splnit zákonnou povinnost. Je tedy sporné, zda by trh byl schopen pokrýt potřeby všech veřejnoprávních původců, kteří budou v situaci, kdy jejich stávající dodavatel nebude nabízet atestovaný elektronický systém spisové služby. Zároveň je již značně omezen časový rámec pro vysoutěžení nového dodavatele.

V případě zachování termínu 1. ledna 2027 tak reálně hrozí, že řada veřejnoprávních původců nebude mít k dispozici atestovaný elektronický systém spisové služby, a to nikoli z důvodu své nečinnosti, ale z důvodu nedostatku konkurujících produktů na trhu. Nesplnění povinnosti vykonávat spisovou službu v atestovaném elektronickém systému spisové služby je přitom přestupkem, za který lze uložit pokutu až ve výši 200 tis. Kč.

Navrhuje se proto odložit povinnost vykonávat spisovou službu v atestovaném elektronickém systému spisové služby o 2 roky, tj. na 1. leden 2029, pro ústřední správní úřady. Pro ostatní veřejnoprávní původce se pak navrhuje odklad o 3 roky, tj. na 1. leden 2030. Odklad o 2, respektive 3 roky představuje nezbytné a přiměřené opatření, které umožní dokončení probíhajících atestací, zvýšení počtu dostupných řešení a vytvoření konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Současně poskytne veřejnoprávním původcům reálný časový prostor pro výběr a implementaci vhodného systému, aniž by byla ohrožena kontinuita výkonu spisové služby. Nutno zdůraznit, že odklad se nikterak nedotýká již účinného zákazu nabízet nebo dodávat veřejnoprávním původcům „neatestovaný“ elektronický systém spisové služby (§ 69e zákona o archivnictví a spisové službě). Tento zákaz bude nadále platit.

Požadavek na atestovaný elektronický systém spisové služby se pak s ohledem na cíl, kterého má být dosaženo, ukazuje jako příliš zatěžující pro bezpečnostní sbory a Vojenskou policii, jejíž postavení je obdobné bezpečnostnímu sboru. Náklady (bezpečnostní riziko, ekonomická a administrativní zátěž) v případě těchto subjektů převažují nad přínosy, které atestace představují (řádný výkon spisové služby).

Bezpečnostní sbory a Vojenská policie při své činnosti nakládají ve zvýšené míře s citlivými operativními poznatky, údaji o probíhajících trestních řízeních, identitách chráněných osob, operativních prostředcích a metodách práce. Elektronické systémy spisové služby, které využívají, pak často tvoří funkční celek i s jinými informačními systémy nebo na ně mají vazbu a jsou vytvářeny přímo bezpečnostními sbory. Dostupné komerční systémy elektronické spisové služby totiž nedisponují funkcionalitami, které jsou nepostradatelné pro zajištění úkolů bezpečnostních sborů. Povinná implementace obecně atestovaného systému by mohla znamenat nutnost technických zásahů do těchto uzavřených prostředí, čímž by mohlo vzniknout bezpečnostní riziko a samozřejmě i finanční náklady na úpravy systémů. Zavádění postradatelných funkcí do systémů jen pro potřeby atestace by bylo ekonomicky i provozně neefektivní a odčerpávalo by zdroje, které by mohly být využity na podporu skutečných potřeb. Problematické je i to, že během procesu atestace by testování specifických modulů mohlo vést k odhalení metodiky práce bezpečnostních sborů a citlivých informací o integraci systému s okolním světem. V podmínkách bezpečnostních sborů je rovněž žádoucí zachování vyšší míry autonomie systémů tak, aby bylo možné rychle a efektivně reagovat na aktuální bezpečnostní hrozby, vývoj kybernetických rizik a specifické potřeby bezpečnostních sborů.

Navrhuje se proto stanovit výjimku z povinnosti užívat atestovaný elektronický systém spisové služby pro bezpečnostní sbory (Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace) a Vojenskou policii (jejíž postavení je obdobné postavení bezpečnostního sboru), a to především s ohledem na specifickou povahu jejich činnosti a s ní spojenými bezpečnostními riziky. Vynětí z povinnosti atestace nepředstavuje rezignaci na řádné vedení spisové služby, ale povede k ochraně funkčnosti systémů, které z bezpečnostního hlediska nesmí být podřízeny obecným administrativním požadavkům. Navrhovaná právní úprava reflektuje specifické postavení bezpečnostních sborů a Vojenské policie v systému veřejné moci i rozsah jimi vykonávané agendy. Samotná agenda bezpečnostních sborů je svou povahou, rozsahem i dynamikou zásadně odlišná od agendy jiných správních úřadů. Tyto subjekty nevykonávají pouze běžnou správní činnost, ale zajišťují rozsáhlou operativní, preventivní a represivní činnost, včetně výkonu pravomocí zasahujících do základních práv a svobod.

Informační a evidenční systémy využívané bezpečnostními sbory nepředstavují pouze administrativní nástroje, nýbrž integrální součást výkonu jejich zákonných působností. Jejich funkčnost, dostupnost a technické nastavení mají přímý dopad na schopnost těchto subjektů plnit úkoly při zajišťování ochrany a bezpečnosti státu. Z těchto důvodů tak nelze bez dalšího využívat běžné komerční nástroje, jejichž užití může být časově omezené a vytváří závislost na certifikovaném dodavateli.

Systém eLegislativa

Aktuální zkušenosti z využívání systému eLegislativa naznačují potencionální riziko, že od 15. ledna 2027 by projednávání novelizací stávajících zákonů nebylo bezproblémové. Trvání na spuštění poslední části systému eLegislativa k 15. lednu 2027 by znamenalo nasazení systému, který neumí pracovat s pozměňovacími návrhy tak, jak vyžaduje nynější parlamentní praxe.

Navrhuje se odklad termínu na 15. leden 2029, který vychází z detailního odborného odhadu času potřebného k nápravě původního koncepčně nevhodného architektonického návrhu. Získaný čas umožní opustit zastaralý koncept a vyvinout moderní editační nástroj s využitím umělé inteligence. AI může automatizovat kontrolu vnitřní konzistence zákonů a výrazně usnadnit generování složitých novelizačních bodů. Čas navíc zajistí, že systém bude respektovat požadované postupy při projednávání pozměňovacích návrhů v Parlamentu, které stávající architektura neuměla efektivně odbavit, neboť počítala s primární prací pouze s úplným zněním zákona.

Matriční informační systém

Termín spuštění matričního informačního systému k 1. lednu 2027 vycházel z původního harmonogramu, který vznikl v průběhu přípravy zákona č. 414/2023 Sb. v roce 2022. Vzhledem k následnému výraznému prodloužení zpracování zadávací dokumentace veřejné zakázky na dodavatele matričního informačního systému (způsobených změnou využití konkrétní informační infrastruktury pro provoz matričního informačního systému v tzv. státním cloudu) a vzhledem k následné nezbytnosti prodloužení doby na jeho zkušební provoz, než s kterou bylo počítáno v původním harmonogramu, se navrhuje posunutí účinnosti využívání matričního informačního systému na 1. červenec 2028.

V souvislosti s navrhovaným posunem účinnosti ustanovení zákona o matrikách, jménu a příjmení, která se týkají zavedení matričního informačního systému, je potřeba posunout účinnost na 1. červenec 2028 i u těch ustanovení obsažených v zákoně č. 123/2024 Sb., která v zákoně o matrikách, jménu a příjmení novelizují některá ustanovení týkající se matričního informačního systému a která dle dosavadního znění nabudou účinnosti dne 1. ledna 2027.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovaná právní úprava, resp. dílčí změny dříve schválené právní úpravy, které návrh přináší, nemají přímý vztah k ústavnímu pořádku České republiky. Oblast vyhlašování zákonů a mezinárodních smluv upravuje čl. 52 Ústavy České republiky, který stanoví, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen; způsob vyhlášení pak Ústava České republiky ponechává na zákonu.⁠‌​​‌‌​‌‌​‌​​‌‌​‌⁠

Pokud jde o novelu zákona o poštovních službách, jejím cílem je navrácení právní úpravy do stavu před přijetím a nabytím účinnosti zákona č. 332/2025 Sb., který se měl aplikovat na úhradu čistých nákladů již za zúčtovací období roku 2025. Má tedy nevyhnutelně retroaktivní účinky, ty jsou ale odůvodněny charakterem potřebného legislativního zásahu, který jako celek je navržen ve prospěch funkčnosti systému úhrady čistých nákladů. Zároveň je třeba upozornit, že retroaktivní dopady jsou spíše teoretické, neboť podle § 34e odst. 3 zákona o poštovních službách nelze peněžní prostředky k úhradě čistých nákladů (a to ani předběžných čistých nákladů) držiteli poštovní licence převést do rozhodnutí Komise o oprávněnosti jejich poskytnutí.

Problematiku poštovních služeb upravuje několik předpisů Evropské unie, které jsou již implementovány do českého právního řádu. K návrhu se vztahuje zejména směrnice 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství.

Na oblast atestací elektronických systémů spisové služby a právní úpravu matričního informačního systému se předpisy Evropské unie, judikatura soudních orgánů Evropské unie nebo obecné právní zásady nevztahují.

Publikací právních předpisů na úrovni Evropské unie se zabývá nařízení Rady (EU) č. 216/2013 ze dne 7. března 2013 o elektronickém vydávání Úředního věstníku Evropské unie, publikaci předpisů národního práva však právo Evropské unie nereguluje. Navrhovaná právní úprava není s právními předpisy a jinými prameny práva Evropské unie v rozporu.

Na navrhovanou právní úpravu se mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, nevztahují.

Novela zákona o poštovních službách má za cíl vrátit právní úpravu kompenzačního mechanismu včetně rozsahu úhrady čistých nákladů do podoby před nabytím účinnosti zákona č. 332/2025 Sb., tedy před zvýšením limitu úhrady (z 1,5 mld. Kč na 2 mld. Kč ročně) a změnou frekvence výplaty a s ní spojené navýšení předběžných čistých nákladů. Tyto prostředky tedy v případě přijetí navrhovaného zákona nebudou muset být ze státního rozpočtu držiteli poštovní licence poskytnuty.

Odklad povinnosti používat atestovaný elektronický systém spisové služby může mít pozitivní dopad na veřejné rozpočty, neboť zabrání situaci, kdy by veřejnoprávní původci byli vystaveni riziku potenciálních sankcí za nedodržení povinnosti.

Odklad povinného použití systému eLegislativa pro tvorbu novel zákonů může přinést jisté náklady na digitalizaci právních předpisů, které budou vytvořeny mimo systém eLegislativa, neboť je třeba, aby byla zachována datová báze systému eSbírka (a jejího ověřování) o právní předpisy publikované po dobu odkladu. V této souvislosti nelze očekávané náklady přesně vyčíslit, neboť jejich výše bude odvislá od aktivity Parlamentu České republiky.

Odklad používání matričního informačního systému nevyvolá dodatečné požadavky na veřejné rozpočty.