Důvodová zpráva k Novela z. o správě voleb - RJ

Předkládaný návrh se věnuje několika aktuálním tématům volební legislativy, jejichž význam je dán zejména blížícími se říjnovými volbami do zastupitelstev obcí a do třetiny Senátu Parlamentu České republiky. Jedná se o

V rámci reformy volební legislativy došlo ke změně přístupu k hlasovacím lístkům ve volbách, v nichž se uplatňuje většinový volební systém – tedy ve volbách do Senátu a ve volbě prezidenta republiky – změna byla provedena zákonem č. 89/2024 Sb., kterým se mění volební a některé další zákony v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb, novelou zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění pozdějších předpisů. Dosavadní samostatné hlasovací lístky pro každého z kandidátů byly nahrazeny lístkem jediným, na němž je uveden seznam všech kandidátů (pouze pro druhé kolo prezidentské volby je zachováno, že dva postupující kandidáti budou mít „vlastní“ hlasovací lístky). Toto řešení by se mělo přitom uplatnit již ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky v říjnu 2026.

Výhodou nové úpravy hlasovacích lístků měly být především úspory. Jde však o zásadní odklon od dlouholeté stabilní praxe, jež formovala voličské chování. Změna nebyla provázena dostatečnou informační kampaní, nové řešení může být přitom pro voliče méně přehledné. Dosud jsou totiž zvyklí na jednoduchou realizaci hlasování výběrem hlasovacího lístku s preferovaným kandidátem bez nutnosti další práce s hlasovacím lístkem. U tak důležité problematiky, jako jsou volby, jsou srozumitelnost a přístupnost pro voliče důležitější než úspory, a proto se navrhuje zachovat stávající systém samostatných hlasovacích lístků ve volbách do Senátu a ve volbě prezidenta republiky.

Dalším aspektem současné úpravy je skutečnost, že stávající úprava podoby hlasovacích lístků a jejich tisku, která je jednotně upravena v § 35 zákona č. 88/2024 Sb., o správě voleb, ve znění pozdějších předpisů, pro volby do Parlamentu České republiky, volby prezidenta republiky, volby do zastupitelstev krajů, volby do zastupitelstev obcí a volby do Evropského parlamentu, nepočítá s nástroji usnadňujícími přístup osobám zdravotně postiženým, zejména osobám nevidomým. Tato právní úprava může mít negativní materiální a praktické dopady pro tyto osoby, ztěžovat jim řádný a efektivní výkon volebního práva a představovat tedy nelegitimní kritérium rozlišování mezi jimi a osobami, jež popsanými hendikepy netrpí.

Zákon č. 88/2024 Sb., o správě voleb, byl konečně přijat mimo jiné i s cílem napravit zastaralost právní úpravy projevující se ve velmi nízké intenzitě využití nástrojů e-governmentu, proto přinesl podstatnou novinku – informační systém správy voleb (dále také jen „ISSV“), který v sobě má zahrnout seznam voličů, registr kandidátních listin, registr okrskových volebních komisí a nástroj pro sestavování elektronických petic. ISSV není nástrojem elektronického hlasování a není ani předstupněm pro jeho zavedení.

ISSV představuje především jednotné informační zázemí pro volební orgány spojené s administrativní činností ve volbách, ale současně přináší benefity i voličům – například možnost on-line vyřizování žádostí o voličské průkazy.

S ohledem na povahu tohoto informačního systému veřejné správy, jehož správcem je Ministerstvo vnitra, je zřejmé, že jde o systém, který je součástí kritické infrastruktury, což je spojeno s celou řadou specifik, kdy zejména parametry kybernetické bezpečnosti tohoto informačního systému jsou nastaveny na vyšší úroveň. Jakýkoliv incident v tomto systému by totiž mohl vážně poškodit důvěru občanů v integritu volebního procesu.

S ohledem na skutečnost, že volby představují jeden z nejdůležitějších základních kamenů demokratického právního státu, je nezbytné dbát na to, aby volby proběhly řádně a byla eliminována rizika, která by mohla snížit důvěryhodnost provedení voleb u občanů.

I po zkušenostech z loňských voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je v souvislosti s budováním ISSV kladen důraz na zajištění kybernetické bezpečnosti a robustnosti systému, přes který se má realizovat registrační řízení či obsazování okrskových volebních komisí, tedy významné fáze organizačně-technické přípravy voleb. Nelze pominout ani skutečnost, že informační systém správy voleb je v zásadě prvním informačním systémem veřejné správy, do nějž budou přistupovat obecní úřady přes nový autorizační a autentizační systém Digitální a informační agentury (tzv. CAAIS). V současné době je však i přes veškeré úsilí lokální administrátor, který je nutný pro přidělování funkčních rolí pro oprávněné osoby, zajištěn cca u poloviny obecních úřadů.

Relativně krátký čas zbývající do podzimních voleb a náročnost výše uvedených úkolů představuje mix rizikových faktorů, který nelze přehlížet s ohledem na základní zájem zmíněný výše, tedy na zajištění řádného průběhu voleb. V současné době se jeví, že rizika spojená s implementací informačního systému jsou natolik významná, že je na místě, v zájmu zachování důvěryhodnosti volebních procesů, spuštění informačního systému správy voleb, resp. postupy na něj navázané, odložit, a to na nejbližší celostátní volby, tedy na volbu prezidenta republiky, pro kterou se budou kandidátní listiny podávat za cca 18 měsíců.

Ve vztahu k rovnosti žen a mužů je současná právní úprava indiferentní.

Jak již bylo uvedeno, s ohledem na potřebu zachovat stávající míru srozumitelnosti a přehlednosti realizace hlasování ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky a ve volbě prezidenta republiky, se navrhuje zachování stávajícího systému samostatných hlasovacích lístků ve volbách do Senátu a ve volbě prezidenta republiky.

Z legislativně-technického hlediska není možné přistoupit pouze k návratu k původnímu znění relevantních ustanovení obou dotčených zákonů před nabytím účinnosti zákona č. 89/2024 Sb., protože valná část obecné úpravy hlasovacích lístků je již obsažena v zákoně č. 88/2024 Sb., o správě voleb. Navrhované znění proto obsahuje především pravidlo o tom, že každý kandidát ve volbách do Senátu a ve volbě prezidenta republiky je uveden na samostatném hlasovacím lístku a že hlasování probíhá tak, že se tento hlasovací lístek, jenž se nijak neupravuje, vloží do úřední obálky (viz § 67 a 68 zákona o volbách do Parlamentu České republiky a § 28 a 42 zákona o volbě prezidenta republiky). Změn musí doznat též ustanovení o sčítání hlasů, protože nepůjde o sčítání křížků u jmen kandidátů, ale o sčítání jednotlivých hlasovacích lístků (viz § 70 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, resp. § 49 zákona o volbě prezidenta republiky). V zákoně o volbách do Parlamentu České republiky se v rámci § 76 odst. 4 též doplňuje (resp. obnovuje) specifická úprava hlasovacích lístků pro druhé kolo, včetně požadavku na jejich barevné odlišení od lístků používaných v prvním kole.

Návrh vychází vstříc lepší přístupnosti voleb pro osoby se zdravotním postižením, zejména pro osoby nevidomé. Požaduje, aby povinnou náležitostí hlasovacího lístku byl grafický kód (tzv. QR kód), který by bylo možno načíst mobilním zařízením.

Uvedené má zejména osobám se zrakovým postižením pomoci lépe pracovat s konkrétním hlasovacím lístkem, především umožnit jim ověření, že do úřední obálky je skutečně vkládán jimi vybraný hlasovací lístek. Jde tedy o úpravu, která má přispět k zajištění základních principů voleb v popředí s jejich svobodou a tajností.

Snadná dostupnost a využitelnost předmětné technologie je zajištěna tím, že čtečky QR kódů jsou v současné době součástí v zásadě všech mobilních zařízení vybavených fotoaparátem.

Smyslem navrhovaných změn je, aby byly pro podzimní volby v roce 2026 v nutné míře zachovány postupy, které jsou volebním orgánům i kandidujícím subjektům dobře známy z právní úpravy účinné do konce roku 2025. S ohledem na to, že ve vztahu k voličům nová právní úprava pro rok 2026 nepřinášela zásadní změny, nebude na ně mít odložení části nové právní úpravy týkající se implementace informačního systému správy voleb zásadní negativní dopady.

Odložení poskytne správci informačního systému prostor nejen pro řádné dobudování informačního systému, ale také pro nalezení řešení pro případ, kdy zákonem předvídané elektronické nástroje nebude možno ve volebním procesu využít (např. z důvodů globálnější nedostupnosti).

Navrhovaný posun nepřináší ve vztahu k volebním orgánům, ale ani ve vztahu k voličům negativní změny, resp. změny, které by zhoršily postavení těchto subjektů, neboť při komunálních volbách budou aplikovány postupy, které jsou jednotlivým aktérům volebního procesu důvěrně známy, jelikož platily do konce roku 2025. Získaný čas také přispěje k tomu, že obcím bude poskytnut dostatečný prostor pro napojení na CAAIS a též prostor pro diskusi nad tím, zda současně nezapracovat do správy voleb postupy či opatření, která by do budoucna eliminovala negativní dopady spojené s možností částečné nedostupnosti systémů (což jsou jevy, které nelze zcela eliminovat, a to jak z hlediska interních, tak externích vlivů na dostupnost funkcionalit systémů).

Posun aplikovatelnosti některých ustanovení zákona o správě voleb je řešen citlivě jen pro ty oblasti, které jsou navázány na procesy s ISSV (zejména jde o postupy pro registrační řízení a ustanovování okrskových volebních komisí). Smyslem tedy není odsunout aplikovatelnost celého obsahu zákona o správě voleb, ale jen některých vybraných oblastí spojených s chodem informačního systému správy voleb.

Navrhované změny jsou v souladu s ústavním pořádkem České republiky a pro určité kategorie oprávněných voličů představují posílení reálných možností svobodného a rovného výkonu aktivního volebního práva (čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod a čl. 18 odst. 1 a 2, čl. 56 odst. 1 a čl. 102 odst. 1 Ústavy) a odstranění potenciálně diskriminačních bariér jeho výkonu (čl. 1 Listiny základních práv a svobod).

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s právem Evropské unie, neboť podobně, jako zajišťuje vhodnou implementaci základních principů aktivního volebního práva zakotvených v ústavním pořádku ČR, respektuje tyto principy také ve vztahu k volbám do Evropského parlamentu, vyplývající z čl. 14 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, čl. 39 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i ze směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky.

Analogicky je navrhovaná právní úprava v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a které požadují pro volby zástupců lidu principy všeobecného a rovného hlasovacího práva, jakož i tajné hlasování zabezpečující svobodu hlasování [čl. 25 písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, čl. 3 Dodatkového protokolu (č. 1) k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod aj.].

Návrh spočívající v zachování samostatných hlasovacích lístků pro každého kandidáta ve volbách do Senátu a ve volbě prezidenta republiky je z hlediska nároků na státní rozpočet indiferentní, neboť k uplatnění nové úpravy společného hlasovacího lístku doposud nedošlo.

Návrh spočívající v doplnění grafického kódu na hlasovací lístky přinese mírné navýšení cen za tisk hlasovacích lístků hrazených ze státního rozpočtu v předpokládaném rozsahu cca 2 milionů korun na jedny volby (výše může být proměnlivá s ohledem na počty kandidujících subjektů). Tyto náklady budou však vyváženy výše popisovanými přínosy z hlediska posílení možnosti svobodného výkonu aktivního volebního práva za rovných podmínek a bez diskriminačních bariér pro určité skupiny oprávněných voličů.

Navrhovaný odklad spuštění ISSV nemá negativní dopad na dosud vynaložené investice, neboť veškeré realizované vývojové etapy, pořízený hardware i softwarové licence jsou plně využitelné i v posunutém termínu. Odklad se nedotkne ani navázaných smluvních vztahů, které vznikly v souvislosti s realizací projektu. Odklad nebude představovat ani navýšení výdajů na organizaci a provedení voleb, neboť takový postup si nevyžádá žádné dodatečné lidské, administrativní ani technické zdroje a vybavení, které by bylo nutné finančně pokrýt.

Navrhovaná právní úprava nebude mít dopad na ostatní veřejné rozpočty, podnikatelské prostředí České republiky či životní prostředí. Jak zmíněno, navrhovaná úprava naopak bude mít popisované pozitivní dopady na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby se zdravotním pojištěním.

Návrh nemá vliv na ochranu soukromí a osobních údajů a zcela respektuje zásadu rovného zacházení s muži a ženami. S ohledem na svůj charakter nepředstavuje zdroj korupčních rizik a nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu.⁠‌‌​‌‌​​​​‌​‌​​​‌⁠

Důvodem návrhu na schválení Poslaneckou sněmovnou v prvém čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, je naléhavý zájem na tom, aby se navrhovaná úprava uplatnila již ve volbách do zastupitelstev obcí a do Senátu, jež se mají konat v říjnu 2026. K tomu je však zapotřebí, aby navrhovaná úprava nabyla účinnosti ještě před vyhlášením voleb, k němuž musí prezident republiky s přihlédnutím k čl. 17 odst. 3 Ústavy České republiky ve spojení s § 1 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, a s § 3 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, přistoupit nejpozději 90 dnů před jejich konáním. S ohledem na tuto časovou tíseň se jeví postup podle § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny jako racionální.