Důvodová zpráva k Novela z. o pojistném na veřejné zdr. pojištění - RJ

Současná právní úprava obsažená v zákoně č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 592/1992 Sb.“) stanovující pravidla pro určení vyměřovacího základu pro pojistné hrazené státem za osobu, za kterou je podle § 7 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, (dále jen „zákon č. 48/1998 Sb.“) plátcem pojistného stát (dále jen „státní pojištěnec“), je účinná od 1. 1. 2023. Úprava sestává ze dvou složek, kdy je nejprve stanovena částka vyměřovacího základu a dále mechanismus automatické valorizace této částky pro každý následující kalendářní rok, přičemž tento mechanismus zohledňuje růst cen a růst reálné mzdy. Výši takto zvýšeného vyměřovacího základu stanoví vláda nařízením do 30. září předcházejícího roku nařízením. Valorizační mechanismus se poprvé uplatnil pro určení výše vyměřovacího základu za státní pojištěnce pro rok 2024. Cílem této právní úpravy bylo zajištění předvídatelného, na politickém rozhodnutí nezávislého každoročního navýšení platby pojistného za státní pojištěnce. Této úpravě předcházela praxe, kdy byla výše vyměřovacího základu arbitrárně stanovována. Vývoj vyměřovacího základu a výše měsíčního pojistného za státní pojištěnce od roku 2020 shrnuje následující tabulka:

Pro rok 2026 je částka vyměřovacího základu po aplikaci valorizačního mechanismu v souladu s nařízením vlády č. 357/2025 Sb., o výši vyměřovacího základu pro pojistné na veřejné zdravotní pojištění hrazené státem pro rok 2026, stanovena na 16 206 Kč. Platba za osobu a kalendářní měsíc při procentuální výši sazby 13,5 % z vyměřovacího základu tak v letošním roce činí 2 188 Kč.⁠​​‌‌​​‌​‌‌​‌​​​‌⁠

S účinností od 31. 8. 2022 došlo k arbitrárnímu snížení vyměřovacího základu z 14 570 Kč na 11 014 Kč, a to v souvislosti s projednáváním zákona o státním rozpočtu pro rok 2022, kdy bylo zhodnoceno, že vzhledem k aktuálnímu stavu veřejných financí je nezbytné zapojit všechny veřejné zdroje včetně zůstatků na jednotlivých fondech zdravotních pojišťoven, které ke konci roku 2021 dosahovaly částky ve výši cca 51,8 mld. Kč. V průměru tak došlo ke zmrazení výše platby za státní pojištěnce na úroveň roku 2021, ačkoliv náklady na hrazené zdravotní služby meziročně narostly.

Zároveň s tím v posledních pěti letech negativně působila na finanční stabilitu systému veřejného zdravotního pojištění série deficitně nastavených úhradových vyhlášek. Zdravotní pojišťovny až na výjimky v důsledku takto nastavených úhradových vyhlášek hospodařily schodkově a zůstatky na běžných účtech zdravotních pojišťoven se snížily v období od 1/2021 do 12/2025 z 69,9 mld. Kč na 43,2 mld. Kč.

Pokud by tento trend měl pokračovat i v dalších letech, došlo by ke zcela zásadnímu ohrožení celého systému veřejného zdravotního pojištění a potenciálně k platební neschopnosti jednotlivých zdravotních pojišťoven, což by v konečném důsledku ohrozilo poskytování hrazených zdravotních služeb pojištěncům.

Zdravotní pojišťovny mají k 30. 4. 2026 zůstatky na bankovních účtech v celkové výši 52,7 mld. Kč. Z toho připadá 27,7 mld. Kč na základní fond zdravotního pojištění, ze kterého jsou hrazeny zdravotní služby. K uvedeným částkám je však nezbytné poznamenat, že v rámci přerozdělování pojistného v dubnu 2026 byla zdravotním pojišťovnám poskytnuta návratná finanční výpomoc podle § 12 odst. 2 zákona č. 592/1992 Sb. (tzv. předsunutá platba) ve výši 13,1 mld. Kč, která bude v listopadu a prosinci 2026 navrácena.

Významný rozdíl lze pozorovat mezi zůstatky jednotlivých fondů VZP ČR na jedné straně a zůstatky zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven. Byť tuto nerovnost částečně řeší mimořádné přerozdělení částky 7,9 mld. Kč od VZP ČR směrem k zaměstnaneckým zdravotním pojišťovnám (zákon č. 71/2026 Sb., kterým se mění zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů), na hlavní problém, kterým je nedostatečný celkový objem disponibilních prostředků systému z pohledu jeho dlouhodobé udržitelnosti, toto jednorázové opatření nemá vliv.

Zdravotní pojišťovny s výjimkou VoZP ČR počítají ve svých zdravotně pojistných plánech pro rok 2026 se záporným saldem hospodaření. Systém veřejného zdravotního pojištění počítá s příjmy ve výši 555,8 mld. Kč a výdaji ve výši 570,8 mld. Kč. Celkové saldo tak představuje částku −14,9 mld. Kč. K 31. 12. 2026 počítají zdravotní pojišťovny s celkovým zůstatkem základních fondů ve výši pouze 2,8 mld. Kč. Zároveň ale dvě zdravotní pojišťovny – VoZP ČR a ZP MV ČR – předpokládají ke konci roku závazky po lhůtě splatnosti ve výši 3,0 mld. Kč, resp. 2,3 mld Kč.

Český systém veřejného zdravotního pojištění zaznamenává kontinuální růst výdajů na hrazené zdravotní služby. Zatímco v roce 2021 bylo vynaloženo 409,7 mld. Kč, pro rok 2026 počítají zdravotní pojišťovny ve svých zdravotně pojistných plánech s částkou 554,5 mld. Kč. Přestože v daném období stoupala také celková platba státu za státní pojištěnce, celkový podíl platby státu na výdajích na hrazené zdravotní služby postupně klesal z 30,8 % na 28,4 %.

Podíl platby státu na výdajích na zdravotní služby (v %)

Tento jistě významný nárůst výdajů na hrazené zdravotní služby je však nutné zasadit do širšího mezinárodního kontextu. Z dat OECD vyplývá, že růst zdravotních výdajů v ČR od roku 2019 významně zpomalil a je pod úrovní let 2014–2019 a také pod úrovní průměru zemí OECD.

Navýšení platby za státní pojištěnce je za současné tíživé finanční situace zdravotních pojišťoven vhodným nástrojem, který umožňuje rychlou alokaci finančních prostředků do oblasti financování zdravotnictví. Zvažované jiné způsoby zajištění dodatečných prostředků by buď neměly efekt hned pro rok 2027 a tedy by nebyly řešením pro současnou situaci (např. pojistné z příjmů z nájmu nemovitých věcí nebo z kapitálového majetku), nebo by byly spojeny s dalekosáhlými dopady na zaměstnavatele a osoby samostatně výdělečně činné (např. zvýšení sazby pojistného, úprava pojistného osob samostatně výdělečně činných), případně by nepřinášely dostatečný efekt (úročení prostředků zdravotních pojišťoven uložených u ČNB).

Zvýšení platby za státní pojištěnce se jeví také vhodným s ohledem na klesající podíl pojistného za státní pojištěnce na krytí nákladů na hrazené zdravotní služby. Stejně tak je třeba připomenout, že na léčbu státních pojištěnců je vynakládáno více než 80 % všech prostředků veřejného zdravotního pojištění, přestože jejich zastoupení je 60 %. Zvýšení pojistného za státní pojištěnce podpoří zachování adherence k principu solidarity u ekonomicky aktivních pojištěnců financujících ze svého pojistného hrazené zdravotní služby poskytované státním pojištěncům.

Podle stávající právní úpravy se pro rok 2027 podle dubnové predikce Ministerstva financí počítá s příjmy systému veřejného zdravotního pojištění ve výši 585,3 mld. Kč (bez valorizace podle stávající právní úpravy 582,1 mld. Kč).

Na výdajové stránce se předpokládají výdaje v celkové výši 603,1 mld. Kč, kde je zahrnuto následující:

Očekávané celkové náklady lze tedy spočíst takto:

570,8 mld. Kč + 35,3 mld. Kč − 3,0 mld. Kč = 603,1 mld. Kč

Tímto návrhem požadované navýšení příjmů systému veřejného zdravotního pojištění tak činí rozdíl mezi očekávanými náklady a očekávanými příjmy – tedy:

603,1 mld. Kč − 582,1 mld. Kč = 21 mld. Kč

Této celkové částce odpovídá navýšení vyměřovacího základu pro státní pojištěnce na částku 18 362 Kč, přičemž výše pojistného za osobu a měsíc činí 13,5 % z tohoto vyměřovacího základu – tedy 2 479 Kč.

Výpočet vyměřovacího základu vychází z měsíční platby za státního pojištěnce v roce 2026 (tj. 2 188 Kč), ke které je přičteno právě takové navýšení, aby celková platba státu v roce 2027 (za předpokládaného počtu státních pojištěnců na úrovni cca 6 mil. osob) meziročně vzrostla o potřebných 21 mld. Kč [platba2027 = platba2026 + navýšení2027 / (12 × P2027st. poj.)]. Po zaokrouhlení nahoru na celé Kč dostaneme částku měsíční platby na státního pojištěnce v roce 2027. Tuto částku pro získání hodnoty vyměřovacího základu měsíční platby na státního pojištěnce v roce 2027 vydělíme 0,135 (jelikož výše pojistného činí 13,5 % z vyměřovacího základu) a zaokrouhlíme dolů na celé Kč.

Disponibilní zdroje pro úhradu zdravotních služeb dále vzrostou o 3,0 mld. Kč prostřednictvím snížení ročního limitu nákladů na činnost zdravotních pojišťoven. To bude zajištěno novelizací vyhlášky č.418/2003 Sb. v gesci Ministerstva financí s účinností od 1.ledna 2027.

Podle odhadů OECD je 20 % zdravotních nákladů vynakládáno na péči s nízkou přidanou hodnotou a 10 % je přímo plýtvání bez přidané hodnoty. Pokud by skrze připravované systémové reformy bylo možné snížit objem plýtvání o třetinu, představovalo by to úsporu 18,5 mld. Kč v dnešních cenách. Finanční stabilizace systému veřejného zdravotního pojištění umožní přistoupit k zásadním reformám systému, které sice zásadně zvýší efektivitu samotného systému, nicméně v počátku vyvolají krátkodobě zvýšené náklady spojené s jejich zaváděním. Mezi systematické koncepční změny, které přispějí k podstatnému zvýšení efektivity systému a které jsou Ministerstvem zdravotnictví i ve spolupráci se zdravotními pojišťovnami v současné době připravovány patří zejména:

Při zkoumání souladu navrhované změny s ústavním pořádkem nebyl zjištěn žádný rozpor. Navržená právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Potenciálně se jí dotýká čl. 31 Listiny, podle kterého: „Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“ V případě neřešení současné situace by systém veřejného zdravotního pojištění nemusel být nadále schopen zajistit hrazenou (nárokovou) péči pro české pojištěnce.

Navržená právní úprava se nedotýká právních předpisů Evropské unie ani mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Navrhovaný zákon není s právem Evropské unie v rozporu.

Přijetím návrhu dojde k nárůstu na výdajové straně státního rozpočtu (kapitoly Všeobecná pokladní správa) ve výši cca 21 mld. Kč. O stejnou částku budou navýšeny příjmy systému veřejného zdravotního pojištění.

Návrh nepředstavuje žádné přímé dopady na práva a povinnosti fyzických a právnických osob.

Návrh by neměl mít za následek žádné negativní dopady na podnikatelské prostředí České republiky. Navrhovaná změna má pouze nepřímý dopad na poskytovatele zdravotních služeb, kdy přijetím návrhu dojde k podstatnému zlepšení situace zdravotních pojišťoven, které budou schopny plnit své závazky ve lhůtách splatnosti.⁠​​‌‌​​‌​‌‌​‌​​​‌⁠

Návrhem není zakládána veřejná podpora.

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ani dopady týkající se rovnosti mužů a žen. Návrh dále nemá negativní dopady ani na specifické skupiny obyvatel (děti, osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením, národnostní menšiny) nebo rodiny. Návrhu nepřímo ovlivní dostupnost hrazených zdravotních služeb pro pojištěnce obecně, a to možností zachovat stávající rozsah zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění.

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné dopady na životní prostředí.

Návrh nemá žádný dopad na ochranu práv dětí.

Návrh nemá vztah k bezpečnosti nebo obraně státu.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na regionální rozvoj a územní samosprávu.

Návrh se netýká soukromí.

V rámci přípravy návrhu byla komplexně posouzena míra korupčních rizik. Ze závěru posouzení vyplývá, že návrh nemá korupční potenciál, a nepředstavuje tak z tohoto hlediska žádné riziko.

Navrhovaná právní úprava byla vyhodnocena vzhledem k následujícím zásadám:

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility)

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Navrhovaná změna nebude mít vliv na stávající nastavení.

Zásady ochrany osobních údajů a soukromí budou zajištěny v souladu s platnou legislativou na ochranu osobních údajů, obdobně jako u stávajících procesů.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Navrhovaná změna nebude mít vliv na stávající nastavení

Navrhované řešení je technologicky neutrální a nevyžaduje žádné předem stanovené IT technologie pro zajištění sdílení dat s dalšími systémy.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Zásada byla při přípravě návrhu dodržena.

Navrhovaná právní úprava reagující na akutní potřebu zajištění stability systému veřejného zdravotního pojištění je konsensem vyplývajícím ze společné odborné diskuse předkladatele s předsedou vlády, místopředsedkyní vlády a ministryní financí. S ohledem na fakt, že fakticky jediné relevantní potenciální připomínkové místo představuje Ministerstvo financí, bylo požádáno o neprovedení meziresortní připomínkové řízení k tomuto návrhu tak, aby návrh mohl být co nejdříve předložen vládě k projednání.

Návrh představuje parametrickou změnu podle čl. 3.8 písm. g) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA), spočívající ve změně hodnoty vyměřovacího základu bez jakékoliv jiné úpravy jeho definice, určení či struktury. Dopady návrhu se promítají výhradně do nákladové stránky státního rozpočtu a neznamenají dodatečné zatížení podnikatelských subjektů ani administrativní zátěž. Z tohoto důvodu bylo požádáno o nezpracovávání hodnocení dopadů regulace (RIA).

Návrh právního předpisu nebyl předmětem lobbování.

V současné době dochází u některých zdravotních pojišťoven k prodlení se splatností závazků za poskytnuté hrazené služby, což přímo ohrožuje cash-flow poskytovatelů zdravotních služeb. Mimořádné přerozdělení nahromaděných prostředků VZP ČR k ostatním zdravotním pojišťovnám (zákon č. 71/2026 Sb., kterým se mění zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů) je pouhým nouzovým řešením pro letošní rok. Pro zajištění finanční stability systému veřejného zdravotního pojištění v roce 2027 je nezbytný další krok obsažený v tomto návrhu. Pokud nebude návrh přijat včas, nebudou zdravotní pojišťovny schopny sestavit zdravotně pojistné plány pro rok 2027.

Navrhuje se proto, aby s návrhem zákona vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas již v prvním čtení (podle § 90 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) tak, aby bylo zřejmé, s jakými příjmy mohou zdravotní pojišťovny počítat při sestavování zdravotně pojistných plánů pro rok 2027.

Navrhuje se úprava vyměřovacího základu pro určení výše platby za tzv. státní pojištěnce s účinností od 1. ledna 2027 na 18 362 Kč. Výše pojistného za osobu a měsíc činí 13,5 % z tohoto vyměřovacího základu, tedy 2 479 Kč.

Zároveň s úpravou výše vyměřovacího základu se navrhuje pozastavit mechanismus automatické valorizace pojistného za státní pojištěnce (postup podle § 3c odst. 2 až 5 zákona č. 592/1991 Sb.). K navýšení vyměřovacího základu pomocí valorizačního mechanismu opět dojde až od 1. 1. 2029.

Přechodným ustanovením se staví najisto, že mechanismus automatické valorizace (postup podle § 3c odst. 2 až 5) je pozastaven. Jeho pomocí bude vyměřovací základ stanoven opět až pro rok 2029. S ohledem na to bude výše zvýšeného vyměřovacího základu stanovena nařízením vlády do 30. září 2028. Růst reálné mzdy se následně projeví poprvé, když bude za období počínající rokem 2027 podíl pro stanovení růstu reálné mzdy větší než 1.

Navrhuje se zrušení nařízení vlády, které stanovuje výši vyměřovacího základu pro rok 2026.

Nabytí účinnosti se navrhuje k 1. lednu 2027. To zajistí stabilizaci systému veřejného zdravotního pojištění pro rok 2027.⁠​​‌‌​​‌​‌‌​‌​​​‌⁠

Mgr. et Mgr. Adam Vojtěch, MHA