Důvodová zpráva k Novela z. o prodejní době

Platná právní úprava prodejní doby v maloobchodě je obsažena v zákoně č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě, ve znění pozdějších předpisů. Podle současného § 1 odst. 1 je v maloobchodě zakázán prodej pouze o vybraných státních a ostatních svátcích. Jde o 1. leden, Velikonoční pondělí, 8. květen, 28. září, 28. říjen a 25. a 26. prosinec; samostatný zvláštní režim je stanoven pro 24. prosinec, kdy je prodej zakázán od 12.00 do 24.00 hodin.

Současný stav je pro veřejnost obtížně srozumitelný. Právní úprava nepracuje s jednoduchým pravidlem, že ve svátek je v dotčených maloobchodních provozovnách zavřeno, nýbrž s dílčím výčtem konkrétních dnů. Výsledkem je situace, kdy se zákaz vztahuje například na 8. květen, 28. září a 28. říjen, avšak nevztahuje se na 5. červenec, 6. červenec nebo 17. listopad, přestože i tyto dny jsou státními svátky. Stejně tak se zákaz dnes nevztahuje na některé ostatní svátky, například Velký pátek nebo 1. květen. Zákon č. 245/2000 Sb. přitom ve svém § 3 stanoví, že státní svátky a ostatní svátky jsou dny pracovního klidu.⁠‌​‌​​​‌​​​​​‌‌​​⁠

Tato rozdílnost vede každoročně k nejistotě spotřebitelů, zaměstnanců i podnikatelů. Veřejnost je opakovaně nucena ověřovat, zda je v konkrétní svátek otevřeno, nebo zavřeno. Obdobnou nejistotu řeší i samotní provozovatelé obchodů, kteří musí nastavení provozu, směn, zásobování a komunikace vůči zákazníkům přizpůsobovat tomu, zda daný svátek spadá do zákonného výčtu. Současná právní úprava proto sice sleduje legitimní cíl ochrany vybraných svátečních dnů, avšak činí tak způsobem, který není pro běžné adresáty práva dostatečně přehledný.

Cílem navrhované právní úpravy je sjednotit režim prodejní doby v maloobchodě o svátcích. Navrhuje se, aby zákaz prodeje dopadal na všechny státní svátky a zároveň na vyjmenované ostatní svátky, při zachování zvláštního režimu Štědrého dne podle § 1 odst. 2. Základní sdělení právní úpravy se tím stane podstatně srozumitelnějším: o svátcích, které právní řád označuje za dny pracovního klidu, bude v dotčených maloobchodních provozovnách platit stejný režim.

Navrhované řešení zachovává dosavadní systematiku zákona. Nemění se stávající § 1 odst. 2 upravující 24. prosinec ani § 1 odst. 3 obsahující výjimky z omezení prodejní doby. Nadále tedy zůstává zachována dostupnost zboží a služeb v prodejnách s prodejní plochou nepřesahující 200 m², na čerpacích stanicích, v lékárnách, v prodejnách na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích, ve zdravotnických zařízeních a v době krizových stavů.

Návrh proto nepředstavuje absolutní zákaz maloobchodního prodeje o svátcích. Zachovává vyvážený model, který na jedné straně chrání sváteční klid a zaměstnance ve větších maloobchodních provozovnách, na druhé straně ponechává přiměřené výjimky pro základní dostupnost nezbytných potřeb, cestování, zdravotní péči a krizové situace.

Současná úprava rozlišuje mezi jednotlivými svátky způsobem, který veřejnost často nevnímá jako logický. Běžný spotřebitel zpravidla nerozlišuje, zda konkrétní den patří mezi státní svátky nebo ostatní svátky, ani zda je zahrnut v dílčím výčtu zákona o prodejní době. Z pohledu veřejnosti je rozhodující, zda jde o svátek a zda je možné v běžném velkém obchodě nakoupit.

Právě zde vzniká hlavní praktický problém. O některých svátcích je zavřeno, o jiných otevřeno, ačkoli všechny mají v právním řádu zvláštní postavení jako dny pracovního klidu. Každoročně se proto opakuje potřeba vysvětlovat, zda se zákaz týká Velkého pátku, 1. května, červencových svátků nebo 17. listopadu. Takový stav považuje předkladatel za zbytečně komplikovaný.

Sjednocení režimu směrem k širšímu zákazu prodeje je racionálním řešením za situace, kdy má být zachován samotný princip zákona č. 223/2016 Sb., tedy ochrana vybraných dnů pracovního klidu před běžným maloobchodním provozem ve větších prodejnách. Pokud by mělo dojít k odstranění popsaných nejistot a tedy ke sjednocení u všech sváteční dní, bylo by alternativou úplné opuštění dosavadního konceptu zákona a otevření obchodů o všech svátcích. Takový postup by však neznamenal sjednocení při zachování účelu zákona, nýbrž popření jeho základního smyslu. Pokud má právní úprava nadále chránit sváteční klid, společný čas a předvídatelné pracovní volno v maloobchodě, je sjednocení směrem k zákazu prodeje jediným konzistentním řešením.

Navrhovaná úprava posiluje význam svátků jako dnů pracovního klidu. Státní svátky připomínají významné okamžiky české státnosti, demokracie, národní identity a historické paměti. Ostatní svátky mají význam kulturní, rodinný, společenský nebo náboženský. Je proto žádoucí, aby právní úprava prodejní doby nečinila mezi těmito dny neodůvodněné rozdíly, pokud jde o základní režim maloobchodního prodeje.

Návrh má pozitivní dopad zejména na zaměstnance v maloobchodě. Maloobchod je odvětvím, v němž je práce o víkendech a svátcích běžná a často závislá především na potřebách zaměstnavatele. Ústavní soud ve vztahu k zákonu č. 223/2016 Sb. konstatoval, že zaměstnanec si o pracovní docházce ve svátek fakticky nerozhoduje sám, neboť pracovní dobu rozvrhuje zaměstnavatel. Ústavní soud zároveň uznal jako legitimní cíl posílení sociální a rodinné soudržnosti prostřednictvím pevně stanoveného společného volného času. (Nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 37/16)

Navrhovaná úprava přispívá k tomu, aby zaměstnanci ve větších maloobchodních provozovnách měli o svátcích lépe předvídatelné volno. To má význam nejen pro rodinný život, ale také pro možnost účastnit se veřejných, kulturních, pietních, náboženských nebo komunitních aktivit, které jsou s řadou svátků spojeny. Svátek má společenský význam právě proto, že je sdílený. Pokud je pro významnou skupinu zaměstnanců běžným pracovním dnem, tento společenský rozměr se oslabuje.

Navrhované řešení odpovídá modelům, které jsou v řadě evropských států běžné. Zahraniční úpravy se samozřejmě liší podle tradic jednotlivých zemí, avšak společným prvkem mnoha z nich je, že o svátcích platí obecné omezení prodejní doby s praktickými výjimkami pro zvláštní typy provozů.

V Rakousku musí být maloobchodní prodejny obecně zavřené o nedělích a veřejných svátcích. Rakouská úprava zároveň zná výjimky například pro prodejny na letištích a nádražích, prodejny v muzeích a divadlech, duty-free prodejny a některé další zvláštní situace. Tento model je blízký navrhované české úpravě: obecné pravidlo chrání sváteční klid, zatímco výjimky zajišťují praktické potřeby obyvatel a cestujících.

V Německu je regulace prodejní doby z velké části upravena na úrovni spolkových zemí. Například v Berlíně platí, že obchody mohou být od pondělí do soboty otevřeny velmi volně, avšak v neděli a o svátcích jsou obecně zavřené; existují pouze vymezené výjimky a omezený počet zvláštních prodejních nedělí. Berlínská hospodářská komora k tomu uvádí, že prodejny musí být v neděli a o svátcích uzavřeny, pokud zákon nestanoví odchylnou úpravu, a výslovně zmiňuje i výjimky pro čerpací stanice, lékárny, nádraží, letiště a autobusové terminály.

V Polsku je zákaz obchodu koncipován ještě šířeji. Polská právní úprava stanoví, že v neděli a o svátcích je v obchodních zařízeních zakázán obchod i výkon činností souvisejících s obchodem, přičemž zákon stanoví výjimky. Polská úprava rovněž obsahuje výslovný seznam svátků, na něž se zákaz vztahuje, a zvláštní pravidla pro Štědrý den a období před Velikonocemi.

Také v Dánsku nejsou maloobchodní prodejny obecně oprávněny otevírat o veřejných svátcích, s výjimkami například pro některé menší potraviny. Dánská úprava navíc stanoví uzavření obchodů i v některé další významné dny, například na Štědrý den nebo na Silvestra po 15. hodině.

Z těchto příkladů vyplývá, že sjednocení svátečního režimu pro maloobchod není v evropském kontextu neobvyklé. Naopak jde o standardní legislativní přístup, který kombinuje obecné pravidlo ochrany svátečního klidu s výjimkami pro nezbytné, cestovní, zdravotní nebo specifické provozy.

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s ústavním pořádkem České republiky. Sleduje legitimní cíle spočívající v ochraně dnů pracovního klidu, podpoře rodinného a společenského života, ochraně zaměstnanců v maloobchodě a zvýšení předvídatelnosti práva. Omezení se vztahuje pouze na vymezený okruh maloobchodních provozoven a zachovává dosavadní výjimky.

Ústavní soud již při přezkumu zákona č. 223/2016 Sb. uvedl, že rozhodnutí o tom, které státní svátky a dny pracovního klidu a v jakém rozsahu podpořit zákazem určitých pracovních činností, je věcí legislativního uvážení. Pokud regulace neodporuje hodnotám ústavního pořádku a nevybočuje z národních a státních tradic, není namístě zásah Ústavního soudu do rozhodnutí zákonodárce. Navrhovaná úprava je z tohoto pohledu dokonce systematičtější než stav dosavadní, protože odstraňuje selektivní a pro veřejnost obtížně pochopitelné rozlišení mezi jednotlivými svátky.⁠‌​‌​​​‌​​​​​‌‌​​⁠

Návrh není v rozporu s právem Evropské unie. Úprava prodejní doby v maloobchodě představuje vnitrostátní pravidlo organizace trhu, které dopadá bez rozdílu na domácí i zahraniční podnikatele působící na území České republiky. Nesleduje diskriminační cíl a jeho účelem není omezení přeshraničního obchodu, nýbrž úprava podmínek maloobchodního prodeje v konkrétních dnech pracovního klidu.

Navrhovaný zákon je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, podle čl. 10 Ústavy.

Návrh nepřináší novou administrativní povinnost, nový povolovací režim ani novou evidenci. Dozorové mechanismy zůstávají zachovány. Z pohledu veřejné správy jde proto o změnu s minimálními administrativními dopady. Navrhovaná změna nemá dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty.

Pro podnikatele návrh znamená rozšíření počtu dní, kdy se zákaz prodeje uplatní. Tento dopad je však zmírněn tím, že jde o předem známé a každoročně se opakující dny. Provozovatelé mohou plánovat směny, zásobování, logistiku a komunikaci se zákazníky s dostatečným předstihem. Část spotřebitelské poptávky se zároveň přesune do dnů předcházejících nebo následujících po svátku.

Pro spotřebitele bude hlavním přínosem návrhu jednoduchost a předvídatelnost. Veřejnost nebude muset ověřovat, zda konkrétní svátek patří do zákonného výčtu. Pravidlo bude obecně srozumitelné a snadno komunikovatelné. Zároveň zůstane zachována možnost obstarat základní potřeby prostřednictvím malých prodejen, lékáren, čerpacích stanic, prodejen v dopravních uzlech a dalších provozoven, na něž se výjimky vztahují.

Navrhovaný zákon nebude mít žádné negativní dopady na ochranu soukromí a osobních údajů.

Navrhovaný zákon nezavdává příčinu k zvýšenému riziku korupce.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na bezpečnost nebo ochranu státu a dopady na životní prostředí.