Důvodová zpráva k Novela z. o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv - RJ

V oblasti tvorby práva byla jako jeden z hlavních problémů opakovaně označena zastaralost prostředků pro tvorbu práva i některých postupů tvorby práva, které neodpovídají nárokům komplexního právního řádu České republiky úzce provázaného s právem Evropské unie a s mezinárodním právem. Nastíněné nedostatky v oblasti tvorby a vyhlašování práva řeší již dnes platný zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), a dále pak tzv. změnový zákon k tomuto zákonu, tedy zákon č. 277/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

Zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv přinesl kromě jiného i elektronický systém tvorby právních předpisů (tzv. e-Legislativu). e-Legislativa je součástí širšího projektu zvaného eSeL, který je tvořen elektronickou Sbírkou zákonů a mezinárodních smluv, tzv. e-Sbírkou, a právě e-Legislativou. Systém e-Legislativa zahrnuje nejen pokročilý editor pro tvorbu právních předpisů v úplném znění, který musí umožnit tvorbu právních předpisů se všemi jejími komplexními aspekty, ale obsahuje dále nástroj pro administraci legislativního procesu, propojení se systémy jednotlivých aktérů legislativního procesu – Úřadu vlády České republiky, Poslanecké sněmovny a Senátu, portál informací o legislativním procesu pro veřejnost a promítnutí požadavků zákona č. 277/2019 Sb. (např. evidence veřejnoprávních povinností, tzv. jednotné dny právní účinnosti). Práce v systému e-Legislativa tedy neznamená jen digitalizaci stávajících procesů, ale zavádí zcela nový způsob tvorby návrhů právních předpisů, zejména u novel, kdy se texty nově vytvářejí přímo v editoru systému. Proto byl náběh používání systému e-Legislativa rozfázován, aby se uživatelům poskytl dostatečný čas a prostor pro seznámení se systémem, orientaci v jeho funkcionalitách a osvojení si nového způsobu legislativní práce, který systém přináší. Spouštění e-Legislativy probíhalo pro jednotlivé typy aktů Sbírky zákonů a mezinárodních smluv postupně v těchto termínech:⁠​‌​​‌​‌‌‌‌‌​​‌​​⁠

Dosavadní praxe ukazuje, že práce v systému činí uživatelům obtíže a praktické uvedení systému do plnohodnotné praxe bude vyžadovat delší období, než bylo původně předpokládáno. Bude nutné dokončení řady nových funkcionalit jdoucích nad rámec původního zadání, stabilizace a testování systému po jeho migraci do prostředí státního cloudu a průběžné odstraňování dosud identifikovaných provozních problémů. Současná legislativní praxe naráží na bariéry, jež nebylo možné postihnout testováním, neboť rozsah uživatelů i množství legislativní praxe by bylo těžko simulovatelné. Zároveň plné využívání systému vyžaduje od uživatelů adaptaci na určité nové postupy či terminologii, trpělivost a otevřenost novým způsobům práce.

V poslední fázi, tj. od 15. ledna 2026, má být e-Legislativa povinně využívána i pro tvorbu ústavních zákonů, zákonů, zákonných opatření Senátu a nálezů Ústavního soudu novou skupinou uživatelů – zastupitelstva krajů, poslanci, senátoři, úřední aparát obou komor Parlamentu České republiky a Ústavní soud. Zejména v případě poslanců je třeba zohlednit, že v říjnu 2025 proběhly volby do Poslanecké sněmovny, a to s sebou nese potřebu proškolení několika desítek nových uživatelů, což je proces vyžadující si určitý čas.

Hlavním cílem návrhu je prostřednictvím ročního odkladu povinného používání systému e-Legislativa pro definovanou skupinu právních předpisů vytvořit odpovídající prostor pro odladění nástrojů systému e-Legislativa, realizaci úprav a doplnění systému a v neposlední řadě též pro proškolení budoucích uživatelů. Navrhuje se tedy odložit o rok, tj. do 15. ledna 2027, povinné využívání e-Legislativy pro:

S ohledem na fakt, že celý projekt je spolufinancován z unijních zdrojů, je pro plnění dotačních podmínek nezbytné, aby alespoň část zákonů byla v e-Legislativě vytvářena a projednávána již před tímto datem. Z tohoto důvodu se současně navrhuje, aby v případě, kdy půjde o zcela nový zákon, tj. předpis neobsahující změny dalších zákonů, bylo použití systému e-Legislativa povinné již od 15. ledna 2026.

Navržená úprava nebrání tomu, aby v získaném čase probíhalo intenzivní testování celého systému. Pokud se v průběhu roku 2026 ukáže, že je třeba systém dále inovovat tak, aby lépe odpovídal uživatelům, ale i procesům, které se v rámci projednávání legislativního návrhu vyskytují, je možné v budoucnu povinné používání e-Legislativy pro všechny právní předpisy znovu odložit.

Další navrhovanou změnou je upuštění od přechodu z aktuální podoby legislativního procesu v případě zákona o státním rozpočtu na elektronický legislativní proces za využití e-Legislativy. Důvodem je zejména skutečnost, že nová podoba tvorby právních předpisů v elektronické podobě přináší změny ve struktuře návrhů právních předpisů. Z tohoto důvodu jsou již dnes v zákoně č. 222/2016 Sb. stanoveny určité výjimky pro práci v prostředí e-Legislativy. Tyto výjimky nynější návrh rozšiřuje, neboť se zachovává stávající právní režim tvorby, projednávání a vyhlašování návrhu zákona o státním rozpočtu i jeho novelizací. Navrhovaná úprava tedy výslovně stanoví, že se systém e-Legislativa nepoužije na přípravu návrhu zákona o státním rozpočtu ani na předložení schváleného zákona k vyhlášení. Obdobně to platí i pro návrhy změn zákona o státním rozpočtu. Jejich vyhlášení zůstává zachováno ve stávající podobě, tj. formou datové zprávy zaslané oprávněnou osobou vydavateli Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Pokud by výjimečně nebylo možné využít elektronickou podobu, připouští se i forma listinná. Nemá se jednat o dočasnou výjimku, ale o trvalý zvláštní právní režim – výluku z režimu § 16 a souvisejících ustanovení zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, odůvodněnou nezbytností zachování kontinuity stávající praxe a eliminací nutnosti nákladných technických zásahů do současné e-Legislativy.

Rovněž se upřesňuje, že v případě, kdy bylo v souladu se zákonem o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv v některé z fází legislativního procesu postupováno mimo systém e-Legislativa, musí se po odpadnutí překážky vložit do systému pouze poslední rozhodná verze materiálu dle fáze, ve které se návrh nachází.

Přechodná ustanovení dále upravují způsob dalšího projednávání rozpracovaných návrhů po dokončení relevantní fáze legislativního procesu, ve které se v okamžiku spuštění e-Legislativy do ostrého provozu nacházejí. S ohledem na nezbytnost dokončit projednávání návrhů v podobě, ve které byly Parlamentu předloženy, bude jejich projednání dokončeno podle stávající právní úpravy.

Návrh konečně přináší drobné upřesnění textu zákona č. 277/2019 Sb. Sb. (vizte zvláštní část důvodové zprávy).

Systém e-Legislativa je do plného provozu zaváděn postupně, a to nejprve pro jiné akty podle § 4 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, s výjimkou nálezů Ústavního soudu. Ty jsou vytvářeny a vyhlašovány v systémech e-Legislativa a e-Sbírka od 1. července 2024. Následovaly prováděcí právní předpisy, a to v období od 15. ledna 2025 (nařízení vlády), resp. 1. července 2025 (vyhlášky), a konečně zákony, ústavní zákony, zákonná opatření Senátu a nálezy Ústavního soudu, které mají být tvořeny a vyhlašovány v systémech e-Legislativa a e-Sbírka od 15. ledna 2026. Současně platí pravidlo, že návrhy zákonů, které nebudou předloženy do 15. ledna 2026 Poslanecké sněmovně, budou muset být „překlopeny“ do systému e- Legislativa při zákonem stanoveném milníku (meziresortní připomínkové řízení, předložení vládě, předložení Poslanecké sněmovně).

Od začátku roku 2025 do konce měsíce září bylo v rámci e-Legislativy zahájeno 77 meziresortních připomínkových řízení, celkem bylo uplatněno 1492 připomínek a finálně bylo v e-Sbírce publikováno 79 právních předpisů tvořených a projednávaných skrze e-Legislativu. Systém je tedy pro legislativní práci využitelný, nicméně vyžaduje stále velkou míru pozornosti, oprav a úprav.

Zároveň bylo ze strany uživatelů i správce systému identifikováno 349 rozvojových požadavků, s různou mírou priorit a závažnosti. Dosud bylo realizováno 47 nejdůležitějších z nich. Tempo realizace je odvislé od smluvních limitů, finančních možností správce systému, kapacit na straně zadavatele a dodavatele a v neposlední řadě prioritizace jednotlivých požadavků.

Z dosavadních zkušeností, které podpořilo i říjnové představení systému e-Legislativa na půdě Parlamentu České republiky, vyplývá, že systém e-Legislativa není v současné době plně robustní, a proto by se mělo při jeho povinném používání postupovat s maximální opatrností. Jeho předčasné plné nasazení u nejkomplexnějších textů by mohlo ohrozit plynulost a bezchybnost celého legislativního procesu, zejména v případě novelizací, které vyžadují nejsložitější práci se systémem. Tvorba návrhu právního předpisu vyhlašovaného ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, který je novelou právního předpisu, totiž probíhá vyznačením změn do platného znění právního předpisu, který je novelizován. Systém e-Legislativa potom převede vyznačené změny v text návrhu novely právního předpisu. Tento proces je někdy spojen se situacemi, kdy systém e-Legislativa vytváří formulace, které nejsou zcela vhodné, a je tedy žádoucí tuto nedokonalost systému odstranit.

Odložením termínu pro tyto nejkomplikovanější typy právních předpisů se získá nezbytný čas nejen pro posílení systému, ale i pro důkladné zaškolení všech zapojených aktérů (zejména nových poslanců), což je pro úspěch celého projektu zásadní.

Navrhovaná právní úprava, resp. dílčí změny dříve schválené právní úpravy, které návrh přináší, nemají přímý vztah k ústavnímu pořádku České republiky. Oblast vyhlašování zákonů a mezinárodních smluv upravuje čl. 52 Ústavy České republiky, který stanoví, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen; způsob vyhlášení pak Ústava České republiky ponechává na zákonu. Pokud jde podrobnosti celkového souladu digitalizace přístupu a tvorby práva České republiky, ty jsou uvedeny v důvodových zprávách k zákonu č. 222/2016 Sb. a k zákonu č. 277/2019 Sb.

Z výše uvedeného vyplývá, že navrhovaná úprava i návrh řešení jako celek je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Navrhovaná právní úprava není s právními předpisy a jinými prameny práva Evropské unie v rozporu. Publikací právních předpisů na úrovni Evropské unie se zabývá nařízení Rady (EU) č. 216/2013 ze dne 7. března 2013 o elektronickém vydávání Úředního věstníku Evropské unie, publikaci předpisů národního práva však právo Evropské unie nereguluje.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami i ostatními prameny mezinárodního práva.

Hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty je popsán v souvislosti s celkovým řešením v důvodové zprávě k zákonu č. 222/2016 Sb. Samotný časový posun povinného používání systému e-Legislativa pro úzce specifikovanou skupinu ústavních zákonů, zákonů a zákonných opatření Senátu nezvyšuje podstatně realizační nebo provozní náklady systému.

Odklad povinného použití systému e-Legislativa může přinést jisté náklady na digitalizaci právních předpisů, které budou vytvořeny mimo systém e-Legislativa, neboť je třeba, aby byla zachována datová báze systému e-Sbírka (a jejího ověřování) o právní předpisy publikované po dobu odkladu. V této souvislosti nelze očekávané náklady přesně vyčíslit, neboť jejich výše bude odvislá od aktivity Parlamentu České republiky.

Nad rámec výše uvedeného není materiál spojen s bezprostředními dopady na státní rozpočet ani ostatní veřejné rozpočty.

Materiál se dotýká výlučně legislativního procesu a nemá dopady na práva a povinnosti fyzických ani právnických osob.

Negativní dopad na podnikatelské prostředí se nepředpokládá.

Předkládaný návrh nezakládá žádné plnění ze strany státu nebo z veřejných prostředků, které by naplnilo nebo bylo způsobilé naplnit definiční znaky veřejné podpory.

Sociální dopady včetně dopadu na specifické skupiny obyvatel, především na osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny se s ohledem na technický charakter této navrhované právní úpravy a na relativně úzkou skupinu adresátů nepředpokládají.

Navrhovaný právní předpis nemá žádné dopady na rovnost žen a mužů a jejich postavení se nijak s ohledem na charakter normativního textu nedotýká.

Předkládaný materiál nemá žádné dopady na životní prostředí.

Navrhovaný právní předpis nemá žádné dopady na práva dětí a jejich postavení se nijak s ohledem na charakter normativního textu nedotýká.

Z hlediska bezpečnosti nebo obrany státu nebyly identifikovány žádné dopady předkládané právní úpravy. V technické oblasti tvoří navrhované řešení elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronický systém tvorby právních předpisů, přičemž zajištění jejich řádného provozu bude zabezpečeno mimo jiné i postupy v souladu se zásadami kybernetické bezpečnosti. Předkládaná dílčí novela zákonů nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.

Předkládaný materiál se nijak nedotýká problematiky ochrany soukromí a osobních údajů.

Předkladatel v návrhu právního předpisu nespatřuje prostor pro korupci, korupční rizika jsou tedy zanedbatelná.

Předložený návrh nepřináší s ohledem na svůj charakter negativní dopady na území, respektive územní samosprávné celky.

Zhodnocení je zhodnocením implementace projektu e-Sbírka a e-Legislativa jako celku.

Cílem projektu e-Sbírka a e-Legislativa, jehož právní úpravu návrh novelizuje, je digitalizace oficiálních úředních sbírek celostátně závazných právních předpisů a elektronizace procesu jejich tvorby.

Data systému budou k dispozici pro využití a další zpracování jiným systémům veřejné správy (přes eGovernment On-Line Service Bus a specifická API) a dalším subjektům (formou veřejného API i OpenDat), a to včetně systému jednoznačného evropského identifikátoru legislativy (ELI). Data o právním řádu České republiky budou využívána systémem základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností jako osa pro práci s právními předpisy a jejich ustanoveními při registraci a úpravách agend. Systém bude naopak využívat dat tohoto registru o agendách spojených s právními předpisy a bude využívat další systémy a služby eGovernmentu včetně jednotného identitního prostoru CzechPointu JIP/KAAS, Komunikační infrastruktury veřejné správy, služeb Dohledového centra eGovernmentu a služeb poskytovaných Centrálním místem služeb.⁠​‌​​‌​‌‌‌‌‌​​‌​​⁠

Služby a nástroje, které bude systém e-Sbírka a e-Legislativa poskytovat, budou splňovat pravidla přístupnosti stanovená zákonem č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Systém bude koncipován tak, aby relevantních služeb mohly využívat i jiné systémy veřejné správy (např. portál veřejné správy, základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností).

Systém e-Sbírka a e-Legislativa se stane právně závazným (a tudíž i referenčním) zdrojem informací o právu České republiky. Současně integruje dílčí informační systémy Úřadu vlády České republiky, Poslanecké sněmovny a Senátu využívané pro podporu legislativního procesu do navzájem integrovaného komplexního řešení.

Systém e-Sbírka a e-Legislativa bude využívat pro práci s daty o právu Evropské unie dat systému EUR-Lex. Zapojí se do výměny dat o národních právních úpravách v rámci systému N-Lex a zavede a v datech využije interoperabilní koncept Evropského legislativního identifikátoru (ELI).

Principy GDPR budou při práci s osobními údaji plně implementovány (viz zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů).

Data veřejného charakteru obsažená v systému e-Sbírka a e-Legislativa budou poskytována jako Open Data.

Otevřené zadávací řízení na výstavbu systému e-Sbírka a e-Legislativa bylo postaveno na technologicky neutrálním detailním návrhu řešení.

Systém e-Sbírka a e-Legislativa je připravován při zohlednění zásad uživatelské přívětivosti, včetně zohlednění specifických vlastností mobilních zařízení.

Návrh zákona je v souladu se všemi zásadami digitálně přívětivé legislativy.

Během přípravy materiálu nezaznamenal zpracovatel žádný případ lobbování.

Navrhuje se, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem již v 1. čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Důvodem je časová naléhavost – dotčená ustanovení zákonů č. 222/2016 Sb. a č. 277/2019 Sb. v současné době stanoví povinné používání systému e-Legislativa pro ústavní zákony, zákony a zákonná opatření Senátu na 15. leden 2026, novelizaci obou zákonů je tedy třeba provést do tohoto data. Úprava spočívající ve vyloučení zákona o státním rozpočtu je nezbytná zejména s ohledem na blížící se konec kalendářního roku a skutečnost, že začíná nové volební období Poslanecké sněmovny. Je možné, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2026 nebo jeho případná změna bude předkládána k projednání až po 15. lednu 2026. V takovém případě by podle stávajícího § 26 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv bylo nutné jej předložit prostřednictvím e-Legislativy. Cílem navrhované právní úpravy je mj. předejít této povinnosti, vzhledem ke specifikům přípravy a přijímání zákona o státním rozpočtu.