Předkládací zpráva
pro Parlament České republiky
[vložený obrázek]
Zřízení Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny
1. Obecná charakteristika
Cílem předkládané úmluvy je zřízení Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny (dále jen „Mezinárodní komise“), která je druhým pilířem mezinárodního kompenzačního mechanismu, jenž vznikl v rámci Rady Evropy v reakci na agresi Ruské federace proti Ukrajině a jehož cílem je uplatnění mezinárodněprávní odpovědnosti Ruské federace.
Prvním pilířem je již zřízený a funkční Registr škod způsobených agresí Ruské federace proti Ukrajině (dále jen „Registr škod“), který byl ustaven na základě rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy CM/Res(2023)3, kterou se zavádí Rozšířená parciální dohoda o Registru škod způsobených agresí Ruské federace proti Ukrajině, přijaté dne 12. května 2023. Jeho úkolem je evidovat důkazy a informace o nárocích na náhradu škod, ztrát nebo újmy, pokud vznikly v důsledku mezinárodně protiprávních činů Ruské federace na Ukrajině nebo vůči Ukrajině od 24. února 2022. Česká republika patří mezi zakládající členy tohoto mezinárodního mechanismu.
Mezinárodní komise vznikne na základě Úmluvy o zřízení Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny (dále jen „Úmluva“) jako nezávislý orgán v institucionálním rámci Rady Evropy. Bude pověřena mandátem rozhodovat o nárocích na náhradu škod, ztrát nebo újmy evidovaných v Registru škod a stanovovat případnou výši náhrady v jednotlivých případech, a to s konečnou platností bez možnosti opravného prostředku. Úmluva současně předpokládá, že dosavadní činnost Registru škod bude převedena na Mezinárodní komisi, která se stane jeho právním nástupcem.
Vyjednávání o textu Úmluvy bylo zahájeno ve formátu přípravných jednání v červenci 2024. Dohody o finálním textu Úmluvy bylo dosaženo v rámci zasedání ad hoc výboru Rady Evropy pro zřízení Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny (CAHEC) 12. září 2025.
Úmluva byla přijata a otevřena k podpisu 16. prosince 2025 na diplomatické konferenci v Haagu a k 27. únoru 2026 ji podepsalo 35 států a Evropská unie. Mezi nimi jsou například Německo, Francie, Velká Británie, Ukrajina, Polsko, Itálie a Rakousko, stejně jako většina ostatních členských států EU.
Úmluva je otevřena k podpisu všem členským státům Rady Evropy, všem ostatním státům a Evropské unii, které se zúčastnily diplomatické konference k přijetí Úmluvy, a všem ostatním státům, které hlasovaly pro rezoluci Valného shromáždění OSN ES-11/5 ze dne 14. listopadu 2022 nazvanou Podpora nápravy a odškodnění za agresi proti Ukrajině. Ostatní státy nebo organizace pro regionální integraci mohou být přizvány, aby k Úmluvě přistoupily.
Úmluva také stanoví speciální postup pro přistoupení Ruské federace, který podmiňuje prohlášením, v němž Ruská federace přijme odpovědnost podle mezinárodního práva za své mezinárodně protiprávní činy na Ukrajině nebo vůči Ukrajině a bude souhlasit s finančními závazky stanovenými v Úmluvě.
Česká republika patří mezi zakládající státy Registru škod. Aktivně podporovala vznik Mezinárodní komise a pravidelně se účastnila jednání o textu Úmluvy. Mezinárodního kompenzačního mechanismu navíc budou moci využívat i české fyzické a právnické osoby, pokud jim na Ukrajině vznikla škoda v důsledku agrese Ruské federace. Z uvedených důvodů se navrhuje Úmluvu podepsat s výhradou ratifikace.
Úmluva se sjednává na minimální dobu platnosti deset let s možností jejího prodloužení. Lze ji vypovědět prostřednictvím oznámení adresovanému generálnímu tajemníkovi Rady Evropy, přičemž výpovědní lhůta činí 12 měsíců.
2. Charakteristika přejímaných závazků
Úmluva sestává z preambule a 37 článků, jejichž obsah je stručně charakterizován níže. České znění Úmluvy může doznat dílčích terminologických změn v důsledku probíhající právně-lingvistické korektury.
Preambule
V preambuli je vymezen cíl Úmluvy, kterým je zřízení Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny. Preambule dále cituje základní mezinárodněprávní závazky a klíčové rezoluce Valného shromáždění OSN související s agresí Ruské federace vůči Ukrajině.
Část I – Používání pojmů
Článek 1 obsahuje definice pojmů používaných v Úmluvě.
Část II (články 2 a 3) – Zřízení, mandát a funkce Mezinárodní komise pro posuzování nároků Ukrajiny
Článek 2 zřizuje Mezinárodní komisi pro posuzování nároků Ukrajiny jako nezávislý orgán v institucionálním rámci Rady Evropy.
Působnost Mezinárodní komise je vymezena v článku 3 odst. 1 Úmluvy následovně:
Komise je správním orgánem, který rozhoduje o nárocích na náhradu škod, ztrát nebo újmy způsobených mezinárodně protiprávními činy spáchanými Ruskou federací na Ukrajině nebo vůči Ukrajině, včetně agrese v rozporu s Chartou OSN, jakož i jakéhokoli porušení mezinárodního humanitárního práva a mezinárodního práva v oblasti lidských práv ze strany Ruské federace:
a) dne 24. února 2022 nebo později;
b) i) na území Ukrajiny v rámci jejích mezinárodně uznaných hranic, které zahrnují její pevninu, vzdušný prostor, vnitřní vody a teritoriální moře;
ii) ve výlučné ekonomické zóně Ukrajiny a v jejím kontinentálním šelfu v souladu s mezinárodním právem a případně s vnitrostátními právními předpisy Ukrajiny nebo iii) vůči každému letadlu nebo plavidlu v jurisdikci Ukrajiny a c) vůči všem dotčeným fyzickým a právnickým osobám, jakož i státu Ukrajina, včetně jeho regionálních a místních orgánů a státem vlastněných nebo kontrolovaných subjektů.
V rámci svého mandátu bude Mezinárodní komise rozhodovat o jednotlivých nárocích a určovat případnou výši odškodnění. Rozhodnutí Mezinárodní komise budou konečná.
Část III (články 4 až 6) – Právní postavení a sídlo
Článek 4 Úmluvy přiznává Mezinárodní komisi mezinárodněprávní subjektivitu, což ji činí způsobilou k právním úkonům nezbytným pro výkon jejích funkcí, plnění jejího mandátu a ochranu jejích zájmů.
Sídlo Komise bude dle článku 5 na území jedné ze stran Úmluvy s tím, že její postavení a činnost upraví hostitelská dohoda. Úmluva dále předpokládá zřízení kanceláře na Ukrajině, a případně též v dalších státech.
Článek 6 Úmluvy upravuje výsady a imunity nezbytné pro výkon funkcí a plnění mandátu Mezinárodní komise, jakož i výsady a imunity zástupců států nebo mezinárodních organizací v orgánech Mezinárodní komise a dalších osob.
Část IV (články 7 až 15) – Organizační struktura
Články 7 až 15 stanoví organizační strukturu Mezinárodní komise a nezávislost některých orgánů a osob. Struktura Mezinárodní komise je následující: shromáždění, finanční výbor, rada, panely, komisaři, sekretariát a výkonný ředitel.
Shromáždění je složeno ze všech členů Mezinárodní komise a schází se nejméně jedenkrát ročně. Není-li Úmluvou stanoveno jinak, shromáždění rozhoduje dvoutřetinovou většinou hlasů. Každý člen shromáždění má jeden hlas. Finanční výbor se zřizuje jako pomocný orgán shromáždění.
Radu tvoří nejméně devět a nejvýše patnáct členů, které určuje shromáždění ze seznamu členů, kteří projevili zájem o členství v radě. Členové rady vykonávají svoji funkci po dobu tří let. Rada nese odpovědnost za výkon mandátu Mezinárodní komise a do její působnosti náleží mimo jiné jmenování komisařů a přijímání pravidel a předpisů pro řízení činnosti Mezinárodní komise. Rada primárně rozhoduje konsensem, případně pak dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů.
Komisaři jsou jmenovaní radou ze seznamu kandidátů, který schvaluje shromáždění. Komisaři jsou členy panelů, které přezkoumávají a posuzují nároky a určují výši odškodnění. Komisaři předkládají svá doporučení radě, která přijímá konečné rozhodnutí o nároku.
Dalším orgánem komise je sekretariát, v jehož čele stojí výkonný ředitel. Výkonný ředitel zastupuje Mezinárodní komisi navenek a je oprávněn jednat jejím jménem.
Komisaři, výkonný ředitel a ostatní členové sekretariátu jsou při výkonu svých funkcí nezávislí.
Část V (články 16 až 22) – Nároky a postup
Část V upravuje postup panelů při přezkumu jednotlivých nároků, při určování výše odškodnění a předkládání odůvodněných doporučení radě k přijetí konečného rozhodnutí. Panely usilují o rozhodování formou konsensu, případně pak přijímají rozhodnutí většinou komisařů.
Tato část Úmluvy dále upravuje rozhodování rady o doporučeních panelů. Rada může doporučení schválit nebo jej vrátit panelu. Doporučení schválené radou je konečné.
Články 21 a 22 vymezují způsob financování odškodnění přiznaného u jednotlivých nároků a stanovují mechanismy jeho vyplácení.
Část VI (článek 23) – Financování a rozpočet
Článek 23 Úmluvy vychází z předpokladu, že náklady Mezinárodní komise ponese v konečném důsledku Ruská federace, poté co se stane jejím členem. Do té doby bude Mezinárodní komise financována prostřednictvím ročních vyměřených členských příspěvků a dobrovolných příspěvků. Tento článek zakotvuje také možnost pozastavit práva člena Mezinárodní komise pro neplnění finančních závazků podle Úmluvy.
Část VII (články 24 a 25) – Registr škod způsobených agresí Ruské federace proti Ukrajině
Část VII Úmluvy předpokládá, že po zřízení Mezinárodní komise a jmenování jejího výkonného ředitele dojde k převodu činnosti Registru škod na Mezinárodní komisi. Mezinárodní komise se stane jeho právním nástupcem.
Část VIII (články 26 až 37) – Závěrečná ustanovení
Článek 26 obsahuje vlastní mechanismus řešení sporů mezi členy.
Článek 27 stanoví podmínky členství v Mezinárodní komisi, včetně statusu pozorovatele.
Článek 28 speciálně upravuje členství Ruské federace a její účast na činnosti orgánů Mezinárodní komise. Členství Ruské federace je podmíněno prohlášením, v němž Ruská federace přijme odpovědnost podle mezinárodního práva za své mezinárodně protiprávní činy na Ukrajině nebo vůči Ukrajině a bude souhlasit s finančními závazky stanovenými v Úmluvě.
Podle článku 29 je depozitářem Úmluvy generální tajemník Rady Evropy.
Článek 30 vymezuje podrobnosti podpisu Úmluvy, její ratifikace, přijetí či schválení a podmínky vstupu Úmluvy v platnost. Vstup Úmluvy v platnost je vázán na splnění těchto dvou podmínek: a) dvacet pět signatářů vyjádřilo svůj souhlas s tím, že budou Úmluvou vázáni; b) souhrnné individuální příspěvky těchto signatářů do rozpočtu Registru škod na rok 2025 tvoří nejméně 50 % celkového rozpočtu Registru škod na rok 2025.
Články 31 až 36 řeší otázky přistoupení k Úmluvě, územní působnost, změny Úmluvy, výhrady k Úmluvě, možnosti vypovězení Úmluvy, dobu platnosti a mechanismus ukončení platnosti Úmluvy.
Článek 37 stanoví oznamovací povinnost generálního tajemníka Rady Evropy.
Dopad provádění Úmluvy na státní rozpočet
Provádění Úmluvy bude mít dopad na státní rozpočet České republiky.
Rozpočet Mezinárodní komise je odhadován na 7,7 milionu EUR v prvním roce její činnosti a očekává se postupný nárůst na 15,7 milionu EUR v roce 2031, kdy má být Mezinárodní komise plně operativní a její nedílnou součástí bude Registr škod, včetně jeho sekretariátu.
Odhadovaný vývoj rozpočtu Mezinárodní komise v nadcházejících letech je uveden v následující tabulce:
| Rozpočtové požadavky v jednotlivých letech | Registr škod rozpočet (milionů EUR) | Z toho odhadovaná výše příspěvku ČR do Registru škod / (EUR) | Mezinárodní komise rozpočet (milionů EUR) | Z toho odhadovaná výše příspěvku ČR do Mezinárodní komise / (EUR) | Rozpočet celkem / (milionů EUR) | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2026 | Odhadovaný vstup Úmluvy v platnost | 7.33 | 16 732,90 | 0.1 | 0 | 7.43 |
| 2027 | Rok 0 / - schůze shromáždění, rady a finančního výboru / - převod činnosti Registru škod na Mezinárodní komisi | 7.33 | do výše 50 000 | 0.42 | 3 150 | 7.75 |
| 2028 | Rok 1 / - zřízení 3 panelů komisařů pro posuzování nároků a vytvoření celkem 47 klíčových pozic | 0 | 0 | 7.7 | 57 750 | 7.7 |
| 2029 | Rok 2 / - navýšení na 5 panelů komisařů pro posuzování nároků a na 78 klíčových pozic | 0 | 0 | 10.9 | 81 750 | 10.9 |
| 2030 | Rok 3 / - navýšení na 7 panelů komisařů a na 100 klíčových pozic | 0 | 0 | 13.5 | 101 250 | 13.5 |
| 2031 | Rok 4 / - navýšení na 10 panelů komisařů a na 118 klíčových pozic (plná obsazenost) | 0 | 0 | 15.7 | 117 750 | 15.7 |
Konkrétní výši individuálního členského příspěvku pro Českou republiku určí finanční výbor Mezinárodní komise, a to podle ukazatele, kterým je výše ročního příspěvku člena do řádného rozpočtu Rady Evropy.
Stejně jako v případě účasti České republiky v Registru škod bude financování provádění Úmluvy zabezpečeno v rámci rozpočtu výdajů Ministerstva zahraničních věcí na příslušný rok, tj. bez požadavku na dodatečné navýšení rozpočtu výdajů. Výše povinného příspěvku České republiky bude řádně promítána do výhledu rozpočtové kapitoly Ministerstva zahraničních věcí na příslušné roky.
Česká republika poskytuje peněžní prostředky spojené s účastí na Registru škod. Výše členského příspěvku byla schválena příslušným usnesením vlády ze dne 25. června 2025 ve výši až 50 000 EUR, počínaje rokem 2026. Po převedení Registru škod na Mezinárodní komisi bude možné tuto částku, za podmínky souhlasného stanoviska vlády České republiky, využít ve prospěch úhrady členského příspěvku v Mezinárodní komisi.
Členové Mezinárodní komise nejsou podle Úmluvy povinni financovat odškodnění stanovené a přiznané Mezinárodní komisí.
Úmluva vychází z hypotetického předpokladu, že Ruská federace v budoucnu vyjádří souhlas se svým přistoupením k Úmluvě, ponese náklady Mezinárodní komise a poskytne nezbytné prostředky na vyplacení přiznaného odškodného (části V, VI a VII Úmluvy).
Soulad Úmluvy s právním řádem České republiky a odůvodnění její kategorie
Úmluva je v souladu s ústavním pořádkem a ostatními částmi právního řádu České republiky, se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, se závazky převzatými v rámci jiných platných smluv a s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva.
Úmluva bude mít povahu mezinárodní smlouvy, k jejíž ratifikaci prezidentem republiky je zapotřebí souhlasu Parlamentu dle čl. 49 písm. a), c) a e) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, neboť upravuje práva a povinnosti osob, zakládá členství České republiky v mezinárodní organizaci a rovněž se týká dalších věcí, jejichž úprava je vyhrazena zákonu.