Důvodová zpráva k Novela z. - občanský zákoník

Platný právní stav neumožňuje efektivní řešení různých problémů vyplývajících z postavení obce při plnění úkolů veřejného opatrovníka. Cílem návrhu je proto legislativní řešení těchto nedostatků. Navrhuje se přijmout následující úpravy:

Všechny výše zmíněné nedostatky nejsou v praxi efektivně řešitelné, a je proto nezbytné je řešit vhodnou úpravou legislativy. Detailní popis řešených problémů lze nalézt ve zprávě RIA.

Návrh je předkládám již počtvrté. Návrh předkládaný v roce 2016 se nestihl projednat v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Návrh předkládaný vládě v roce 2018 vzhledem k nedostatku dohody na politické úrovni nebyl vládou projednán. Návrh předkládaný v roce 2024 se také nestihl projednat v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR.

Jelikož důvody, pro které byl dříve návrh zákona zpracováván a předkládán, nadále trvají, předkládá se návrh opětovně. Podoba návrhu věcně v zásadě odpovídá verzi předložené vládě v roce 2024, respektive 2018; došlo zejména k drobným technickým a legislativním upřesněním.

Obsahem materiálu není návrh řešení problematiky financování veřejného opatrovnictví. Tato otázka je již řešena zákonem o státním rozpočtu ČR. Jeho obsahem není rovněž stanovení kvalifikačních standardů pro vykonavatele veřejného opatrovnictví, ke kterému došlo zakotvením v rámci vyhlášky č. 413/2024 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti, zkoušce vstupního vzdělávání a náležitostech osvědčení o vzdělávání úředníků územních samosprávných celků.

Opatrovnictví (tedy včetně tzv. veřejného) je upraveno zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OZ“ nebo „občanský zákoník“). Konkrétně především § 465 až 486 OZ, které vymezují zejména důvody, pro které je možné opatrovníka ustanovit, a práva a povinnosti opatrovníka. Kdo je veřejným opatrovníkem stanovuje § 471 odst. 3 OZ, přičemž bližší pravidla chybí. Podle § 149b odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OZř“ nebo „obecní zřízení“ nebo „zákon o obcích“), je výkon funkce veřejného opatrovníka obcí výkonem přenesené působnosti. Obdobně stanoví § 119c odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hl. m. Praze“), ve vztahu k hlavnímu městu Praha nebo městské části.

Stávající právní úprava podstatné praktické otázky výkonu veřejného opatrovnictví neřeší. Chybí zejména jasné zakotvení možnosti přenést výkon funkce veřejného opatrovníka mezi obcemi a na společenství obcí na základě veřejnoprávní smlouvy a zakotvení možnosti jmenovat veřejným opatrovníkem jinou vhodnou obec, není-li primárně místně příslušná obec schopna funkci řádně vykonávat prostřednictvím soudního rozhodnutí. Uvedené nedostatky týkající se přenosu veřejného opatrovnictví nejsou řešitelné výkladem a dlouhodobě na nich nepanuje shoda. Stávající právní úprava výslovně neurčuje, který z ústředních správních orgánů je gestorem veřejného opatrovnictví, avšak tato otázka byla vyřešena rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. listopadu 2026, č. j. Komp 3/2018-181, v němž Nejvyšší správní soud podřadil veřejné opatrovnictví pod oblast sociální politiky a stanovil jako gestora Ministerstvo práce a sociálních věcí.

Platný právní stav je neutrální ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Hlavní principy, tj. efektivní a prakticky fungující systém veřejného opatrovnictví, jsou odůvodněny naléhavým veřejným zájmem na ochraně, pomoci a podpoře osob se zdravotním postižením, jakož i požadavkem na kvalitní veřejnou správu. V souvislosti s navrhovanými změnami již dříve došlo k finanční podpoře systému veřejného opatrovnictví v rámci zákona o státním rozpočtu ČR. Již to také vedlo ke zlepšení kvality poskytování této služby.

Právní úprava souvisí s Listinou základních práv EU, konkrétně jejím čl. 20 (rovnost před zákonem), čl. 21 (zákaz diskriminace) a čl. 26 (začlenění osob se zdravotním postižením). Tématice podpory osob se zdravotním postižením při právním jednání se věnují taktéž dokumenty agentury EU pro základní práva (FRA)¹.

Návrhem se zasahuje do ustanovení, které je v současnosti vykazováno jako implementační k předpisu EU. Konkrétně § 471 odst. 2 občanského zákoníku, který je vykazován jako implementační k čl. 5 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/800 ze dne 11. května 2016 o procesních zárukách pro děti, které jsou podezřelými nebo obviněnými osobami v trestním řízení. Jde přitom o změnu, která se materiálně implementace práva Evropské unie nijak nedotýká.

Návrhem není do českého právního řádu implementováno právo Evropské unie. Návrh ani není s právem EU jakkoli v rozporu.

Návrh je v souladu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením, která v čl. 12 stanoví ochranu osob, které potřebují podporu při právním jednání. Návrh přispívá k efektivnější ochraně osob se zdravotním postižením díky flexibilnější úpravě určení vhodného veřejného opatrovníka. Dochází k posílení ochrany práv osob se zdravotním postižením, v souladu s doporučeními mezinárodního Výboru pro práva osob se zdravotním postižením.

Na oblast opatrovnictví zároveň dopadá i Úmluva o mezinárodní ochraně dospělých osob, č. 68/2012 Sb. m. s., která obsahuje přímo použitelná ustanovení upravující aspekty mezinárodního práva soukromého, týkající se zranitelné dospělé osoby v mezinárodní situaci. Ani s touto právní úpravou není navrhovaná právní úprava v rozporu.

Návrh není v rozporu s jinými mezinárodními smlouvami.

Navrhovaná právní úprava se dotýká většího počtu hodnot akcentovaných a chráněných ústavním pořádkem (právní stát, rovnost před zákonem, důstojnost, právo na život, soukromé vlastnictví a jiné). Je však plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky a ani u jedné z navrhovaných změn nelze mít důvodné pochybnosti o její ústavní konformitě. Cílem právní úpravy je posílení práv osob se zdravotním postižením, a to za pomoci zefektivnění mechanismu pro výběr veřejného opatrovníka. V důsledku obou zmíněných kroků dojde k posílení práv osob se zdravotním postižením.

Navrhovaná právní úprava nebude mít vliv na státní rozpočet ČR.

Pro územní samosprávné celky se nové dopady nepředpokládají. Obce vykonávající agendu veřejného opatrovnictví jsou již adresáty příspěvku na výkon státní správy. Z téhož příspěvku mají krajské úřady spolufinancovány 2 funkční místa krajských metodiků veřejného opatrovnictví pro činnosti spojené s metodickou podporou a kontrolou.

Návrh nemá vliv na podnikatelské prostředí České republiky. Návrh nemá vliv na práva a povinnosti fyzických a právnických osob s výjimkou správních orgánů (viz výše). Návrh také nemá vliv na rodiny.

V ochraně osobních údajů nedochází návrhem k posunům oproti stávajícímu stavu. Zpracování osobních údajů se návrh přímo nedotýká.

Obec vychází z vlastní dokumentace vztahující se k příslušné agendě a zpracovává osobní údaje v souladu se zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Osobní údaje jsou obcemi o fyzických osobách zpracovávány na základě právního důvodu uvedeného v čl. 6 odst. 1 písm. c) GDPR², tj. za účelem splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje. Stejné platí i v případě krajských úřadů, které vykonávají dozor výkonu přenesené působnosti, k čemuž potřebují znát obsah soudních rozhodnutí.

V případě převodu agendy veřejného opatrovnictví dojde také k předání opatrovnických spisů, tedy ke změně správce ve spisech obsažených osobních údajů. Důvod pro zpracování osobních údajů bude přitom nadále stejný (tj. splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje).

S ohledem na výše uvedené předkládaný návrh zákona nemá negativní dopady v oblasti ochrany soukromí a ochrany osobních údajů.

Návrh se k oblasti elektronizace veřejné správy nijak nevztahuje. Zásady pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy nejsou navrhovanou právní úpravou dotčeny.

Korupční rizika jsou vyhodnocena prostřednictvím vybraných kritérií přiměřenosti a efektivity právní úpravy, odpovědnosti a úpravy opravných prostředků.

Přiměřenost

S ohledem na úzkou oblast návrhu a velmi specifické navrhované změny z hlediska přiměřenosti korupční riziko nevzniká. Návrh je přiměřený co do formy i obsahu, neboť se omezuje pouze na úpravu těch problémů, které vyžadují nezbytné legislativní zásahy.

Po stránce věcné se navrhovaná právní úprava týká otázky opatrovnictví zletilých osob, respektive specifických otázek výkonu tohoto opatrovnictví obcemi v rámci přenesené působnosti. Návrh je veden snahou postavit řadu právních otázek najisto, odstranit právní nejistotu, přičemž se volí řešení obecně podporovaná a transparentní (zejm. využití veřejnoprávní smlouvy). Přiměřenost zvolených řešení je podrobně odůvodněna ve zprávě RIA.

Efektivita

Systém správních úřadů v ČR (konkrétně krajské úřady a Ministerstvo práce a sociálních věcí) je schopen efektivně kontrolovat a vynucovat dodržování navržené regulace. Stejně i soudy mají v rámci soudního řízení zavedeny všechny nezbytné ochranné mechanismy.

Odpovědnost

Návrh pracuje se standardním systémem v rámci přenesené působnosti úřadu, respektive s opatrovnickými soudy. Orgány a konkrétní osoby příslušné k vykonávání dané agendy jsou určeny již stávajícími předpisy (zákon o obcích, zákon o hl. m. Praze, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 6/2002 Sb., zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů).

V rámci novelizace nedochází k nadměrnému soustředění pravomocí u jednoho orgánu, ani k neodůvodněnému rozdělení pravomocí mezi vyšší počet osob. Kontrolní mechanismy nejsou návrhem dotčeny, spíše jsou vyjasněny.

Opravné prostředky a kontrolní mechanismy

Kontrolní mechanismy budou v rámci stanovení požadavku na znalosti a dovednosti úředníka vykonávajícího veřejné opatrovnictví, případně na úředníka krajského úřadu, návrhem fakticky posíleny, a to zavedením pravidla o možnosti odejmutí výkonu funkce veřejného opatrovníka v individuálních případech soudem. Současně je možné využít mechanismu dle § 65 OZř. Opravné prostředky jak proti činnosti konkrétního opatrovníka – úředníka, tak i proti činnosti soudu při určování opatrovníka, respektive danému soudnímu rozhodnutí, jsou řešeny již ve stávajících právních předpisech.

Návrh nemá bezprostřední vliv na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, dopady na životní prostředí a vliv na rovnost mužů a žen. Návrh také není v rozporu se zákazem diskriminace.

Navrhovaná právní úprava směřuje ke zkvalitnění výkonu veřejného opatrovnictví, a tím posiluje postavení a ochranu osob se zdravotním postižením.

Návrh je bez dopadu na bezpečnost státu.

Návrh zákona nezakládá veřejnou podporu.

Jelikož nedošlo k přípravě zvláštního zákona o opatrovnictví, ale pouze novelizaci stávajících předpisů, ruší se nevyužitý odkaz. Otázku příslušnosti veřejného opatrovníka bude řešit § 471 odst. 3 a 4 OZ ve znění návrhu. V případech stanovených § 468 OZ přechází opatrovnictví na veřejného opatrovníka, tj. obec, případně společenství obcí podle pravidel § 471 odst. 3 a 4 OZ ve znění návrhu.

Včleněné pravidlo o tom, že jmenování veřejného opatrovníka není vázáno na jeho souhlas, není nové. Je obsaženo již ve stávajícím § 471 odst. 3 OZ. Nadto vyplývá již ze samotného charakteru veřejného opatrovnictví jako přenesené působnosti, kterou jsou obce (orgány obcí) povinny vykonávat.

Přesun pravidla do odstavce 2 je odůvodněn systematicky. Nově se má pravidlo vztahovat na všechny situace, které předvídá § 471 odst. 3 OZ ve znění návrhu. Souhlas obce se nevyžaduje ani v případě jmenování jiné než jinak příslušné obce, ani v případě, má-li být jmenována obec vykonávající danou působnost na základě veřejnoprávní smlouvy, ani v případě aplikace tzv. sankčního přenosu výkonu funkce opatrovníka dle § 65 OZř. V případě jmenování společenství obcí veřejným opatrovníkem rozhodnutím soudu nebo v případě tzv. sankčního přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka není vyžadován souhlas společenství obcí.

Zároveň se stejně jako v § 468 ruší nevyužitý odkaz.

Odstavec 3 upravuje určení obce, která bude veřejné opatrovnictví vykonávat. Původní pravidlo o tom, že ke jmenování obce není třeba jejího souhlasu, se z důvodu systematiky navrhuje přesunout do odstavce 2.

Nový odstavec 3 upravuje pravidla pro jmenování veřejného opatrovníka soudem. Doplnění pravidel o jmenování veřejného opatrovníka reaguje na praktické potíže spojené s výkonem veřejného opatrovnictví obcemi.

Primární má být i nadále jmenování obce dle bydliště osoby (§ 80 OZ). Soud však namísto obce bydliště jmenuje veřejným opatrovníkem jinou obec, pokud došlo k přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka podle obecního zřízení. K přenosu přitom může dojít na základě uzavření veřejnoprávní smlouvy (srov. důvodovou zprávu k § 149a odst. 2 OZř ve znění návrhu) nebo v důsledku odnětí státní správy (krajským úřadem), tj. na základě tzv. sankčního přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka.

Konečně se soudu umožňuje také ve výjimečných případech a za splnění stanovených podmínek jmenovat veřejným opatrovníkem i jinou obec, než která byla jmenována podle pravidla první věty. ⁠​​​​‌‌​​‌‌​‌‌‌​​⁠

Oblast veřejného opatrovnictví je specifická v tom, že dohled nad výkonem funkce opatrovníka provádí v konkrétním případě soud, jenž může také činit vhodná opatření k zajištění řádného plnění jeho povinností [srov. § 48 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZŘS“)]. S ohledem na tuto úlohu soudu a adresnou povahu výkonu opatrovnictví se navrhuje umožnit soudu jmenovat jinou vhodnou obec, je-li zřejmé, že obec jinak příslušná není schopna výkon funkce opatrovníka plnit řádně a nepostačí jiná vhodná opatření. Pod tento typ případů lze rovněž subsumovat situace, kdy obec nevykonává svou funkci řádně nebo své povinnosti významně porušuje. Jedná se o řešení srovnatelné s tím, které se uplatňuje u soukromého opatrovníka, jehož soud může pro neplnění jeho povinností odvolat (§ 463 odst. 2 OZ). Tímto způsobem lze postupovat i v situaci konfliktu zájmu, například došlo-li k podání trestního oznámení opatrovníka na opatrovance či naopak.

Ačkoli opatrovanec nemůže změně veřejného opatrovníka v důsledku uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi nebo mezi obcí a společenstvím obcí zamezit, navrhovaná právní úprava obecně pamatuje na případy, kdy by, ať u z jakéhokoli důvodu, výkon veřejného opatrovnictví obcí nebyl řádný. Při neřádném výkonu může soud jmenovat opatrovníkem jinou vhodnou obec. Je třeba si přitom uvědomit, že institut veřejného opatrovníka je nejzazším opatřením, zpravidla když nelze ustanovit soukromého opatrovníka.

Zákon ponechává na úvaze soudu, která obec bude určena jako vhodná. Soud by měl zvažovat nejen to, zda možný opatrovník může s opatrovancem udržovat pravidelné spojení, ale bude se zabývat i tím, zda bude zvažovaná obec schopna řádně plnit všechny povinnosti opatrovníka. Při úvahách nad volbou konkrétní obce by mělo předcházet ujištění, zda zvažovaná jiná obec nemá uzavřenou veřejnoprávní smlouvu na přenos výkonu veřejného opatrovnictví nebo jí není ze strany krajského úřadu tato agenda odejmuta (sankční převod dle § 65 OZř).

Ke jmenování jiné než jinak příslušné obce by mělo docházet výjimečně. To je v návrhu vyjádřeno podmínkou nedostatečnosti jiných vhodných opatření. Jmenování opatrovníkem jiné vhodné obce by mělo zpravidla předcházet uplatnění opatření soudu v rámci jeho dohledové pravomoci (§ 48 ZŘS), popřípadě alespoň úvaha, zda tato opatření mohou vést k vytvoření podmínek pro řádný výkon funkce. Těmito opatřeními může být například předkládání častějších a detailnějších zpráv o činnosti, vyhrazení širšího okruhu právních jednání, která budou podléhat souhlasu soudu, popřípadě výzva k odstranění konkrétních nedostatků s poučením, jak je odstranit.

Zákon při určení veřejného opatrovníka obecně preferuje právní jistotu. Veřejný opatrovník je krajním prostředkem zajištění podpory. U veřejného opatrovníka by již zpravidla neměla být vedena polemika o tom, kdo jím má být a kdo je pro výkon této činnosti vhodnější. Veřejné opatrovnictví je ostatně vykonáváno bez souhlasu opatrovníka. V případě veřejného opatrovníka na rozdíl od opatrovníka soukromého ustupuje jeho identita do pozadí. Výkon veřejného opatrovnictví by měl být zajištěn na srovnatelné úrovni, k čemuž by mu stát měl vytvářet dostatečné podmínky.

Je třeba vnímat, že soud přistupuje ke jmenování veřejného opatrovníka až ve chvíli, kdy nelze jmenovat někoho jiného. Soud má relativně velký prostor v tom nalézt jinou vhodnou osobu (§ 471 odst. 2 občanského zákoníku), ale pokud se to nedaří, žádný prostor dle stávající právní úpravy pro uvážení se mu nedává a musí jmenovat obec dle bydliště opatrovance. Tak musí postupovat i v případech, kdy je z jiných okolností zjevné, že nejde o ideální řešení. Do uvedené koncepce se návrhem zasahuje ve dvojím smyslu. Jednak se specifikuje, koho musí soud veřejným opatrovníkem jmenovat namísto obce bydliště, jednak se soudu umožňuje v krajních případech zvolit i jinou vhodnou obec. Proto tak namísto toho, aby soud jmenoval obec dle bydliště, jmenuje obec nebo společenství obcí, s nimiž má obec dle bydliště uzavřenou příslušnou veřejnoprávní smlouvu. V případě existence veřejnoprávní smlouvy soud zpravidla nebude mít důvod se domnívat, že obec nebo společenství obcí, na něž byl výkon funkce veřejného opatrovníka přenesen, by tento úkol nebyly schopny řádně vykonávat.

Konečně se navrhuje zrušit možnost jmenovat veřejným opatrovníkem právnickou osobu zřízenou obcí k plnění agendy veřejného opatrovnictví. V praxi je tato možnost využívána jen velice ojediněle. Jedná se současně o nekoncepční možnost, jelikož výkon funkce veřejného opatrovníka obcí je v přenesené působnosti. Výkon opatrovnictví obcí a právnickou osobou zřízenou obcí by nepodléhal v některých ohledech stejnému právnímu režimu [např. odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, požadavky na zvláštní odbornou způsobilost vykonavatelů]. Stávající možnost není vhodná ani v kontextu financování veřejného opatrovnictví, které je realizováno prostřednictvím příspěvku na výkon přenesené působnosti.

Navrhuje se výslovně připustit možnost převést výkon veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou na jinou obec nebo společenství obcí (podle § 53a násl. OZř), jehož je členem.

V návaznosti na výslovné připuštění možnosti sjednat na výkon veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvu (srov. důvodovou zprávu k § 149a odst. 2 OZř ve znění návrhu) se navrhuje stanovit účinky této smlouvy na postavení veřejného opatrovníka a obsazení jeho funkce, respektive i účinky tzv. sankčního přenosu působnosti (viz dále). Sama účinnost veřejnoprávní smlouvy má za následek změnu v nositeli výkonu přenesené působnosti. Nemá však bez dalšího účinky v oblasti soukromého práva (§ 1 odst. 1 věta druhá OZ), respektive tyto účinky by mohly být při zachování stávající právní úpravy přinejmenším sporné (viz příslušnost veřejného opatrovníka podle § 471 odst. 3 OZ). Proto se navrhuje stanovit, že účinností veřejnoprávní smlouvy se obec nebo společenství obcí povinné dle smlouvy dostává ze zákona do postavení veřejného opatrovníka namísto dosavadní obce příslušné dle bydliště opatrovance.

Podle navrženého odstavce 3 mají být obec nebo společenství obcí podle veřejnoprávní smlouvy napříště jmenovány soudem veřejným opatrovníkem každého dalšího opatrovance s bydlištěm v obci, která výkon této agendy přenesla. Uzavření veřejnoprávní smlouvy však dle navrženého odstavce 4 změní i to, kdo vykonává funkci veřejného opatrovníka již jmenované obce. Přenos výkonu funkce veřejného opatrovníka fakticky jednak změní, kdo vykonává funkci u stávajících osob pod veřejným opatrovnictvím, jednak upraví pravidlo pro to, koho má soud jmenovat v nových případech.

Je účelné, aby si soud před vydáním rozhodnutí ověřil, zda jmenovaná obec nemá uzavřenou veřejnoprávní smlouvu na agendu veřejného opatrovnictví, příp. zda krajský úřad obci agendu neodebral pomocí tzv. sankčního přenosu (podle § 65 OZř). Na uvedené navazuje zavedení informační povinnosti ze strany obce, jejíž funkce byla převedena, vůči opatrovnickému soudu a opatrovanci (viz dále zvláštní část důvodové zprávy k článku II). Ověření toho, zda obec nemá uzavřenu veřejnoprávní smlouvu ve vztahu k výkonu veřejného opatrovnictví, lze snadno provést online v rejstříku převodů agend orgánů veřejné moci.³ V souvislosti s navrhovaným pravidlem je návazně vhodné provést také novelizaci vnitřního a kancelářského řádu pro okresní, krajské a vrchní soudy (Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 3. 12. 2001, č. j. 505/2001–Org, kterou se vydává vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a vrchní soudy, uveřejněná pod č. 1/2002 Sbírky instrukcí a sdělení, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „vnitřní a kancelářský řád“), aby takové ověření ze strany soudu bylo zajištěno.

Je-li soudem jmenována jako veřejný opatrovník obec, která následně přenese výkon veřejnoprávní smlouvou na jinou obec nebo společenství obcí, veřejné opatrovnictví přechází na povinnou obec nebo společenství obcí ze zákona účinností smlouvy. Nové rozhodnutí soudu o jmenování opatrovníka se nevydává. Na obec nebo společenství obcí, na něž byl výkon funkce přenesen, se od okamžiku účinnosti smlouvy hledí, jako by byly jmenovány soudem. Obdobné platí v případě zániku závazku z veřejnoprávní smlouvy, který má za následek automatický přechod funkce opatrovníka na původní obec (dle bydliště) a nabytí, respektive znovunabytí postavení veřejného opatrovníka ve vztahu k potenciálním opatrovancům. Zákonná fikce zde nahrazuje soudní rozhodnutí.

V souvislosti s navrženým pravidlem je třeba zdůraznit, že přenos funkce veřejného opatrovníka nepředstavuje změnu či zásah do soudního rozhodnutí. Navrženým zákonným pravidlem se chce vyjasnit, že veřejný opatrovník, který byl jmenován, a veřejný opatrovník, na kterého výkon této funkce přešel, jsou si právně rovni. Dle stávající právní úpravy není žádná možnost výběru veřejného opatrovníka a ani opatrovanec jeho jmenování v zásadě nemůže zamezit. Možnost přenosu výkonu veřejného opatrovnictví situaci opatrovance nezhoršuje, ale naopak chce reagovat na situace, kdy obec v místě bydliště řádný výkon zajišťovat nedokáže. I s ohledem na poměrně vysoký počet osob, jimž je jmenován veřejný opatrovník (viz kapitolu 1.3.1. závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace), není reálné, aby byla ve všech obcích poskytována obdobná kvalita výkonu agendy veřejného opatrovnictví. Z objektivních důvodů zejména malé obce nejsou pro tuto agendu personálně a odborně vybaveny.

Z praktického hlediska sice nebude novým veřejným opatrovníkem obec dle bydliště, ale na druhou stranu by již nový veřejný opatrovník měl být personálně a odborně vybaven tak, aby byl zajištěn řádný, lepší výkon dané služby. Byť může být nový veřejný opatrovník fyzicky dále od místa bydliště opatrovance, nemělo by to mít negativní vliv na poskytovanou službu. Je třeba zdůraznit, že i na nového veřejného opatrovníka dopadá povinnost udržovat s opatrovancem vhodným způsobem a v potřebném rozsahu pravidelné spojení (§ 466 odst. 1 OZ). Dostupnost služby může být vhodně řešena i za pomoci opatrovníka – pracovníka v terénu určeného pro práci ve specificky vymezeném území.

Obec nebo společenství obcí, na něž opatrovnictví původně jmenované obce přešlo, se opětovně nejmenuje. Ingerence opatrovnického soudu do procesu změny veřejného opatrovníka na základě veřejnoprávní smlouvy by obecně nepřinesla žádné zřejmé výhody. Změna veřejného opatrovníka není z hlediska opatrovance nijak negativní či riziková. Soud současně i nadále vykonává kontrolu opatrovníka v režimu občanského zákoníku.

O přenosu opatrovnictví je třeba informovat opatrovnický soud. Z praktického hlediska soud pak novému veřejnému opatrovníkovi, na kterého opatrovnictví přejde, vystaví listinu opatrovníka (viz § 215q vnitřního a kancelářského řádu). V návaznosti na navrženou právní úpravu bude vhodné doplnit příslušné pravidlo vnitřního a kancelářského řádu, aby dopadalo i na případy přenosu veřejného opatrovnictví. Listinou se může opatrovník prokazovat.

Veřejnoprávní smlouvy vždy podléhají souhlasu krajského úřadu. Je tak nastavena dostatečná předběžná kontrola toho, aby přenos výkonu veřejného opatrovnictví byl smysluplný a výhodný nejen z hlediska veřejné správy, ale i z hlediska dotčených osob pod opatrovnictvím.

Mechanismus využití veřejnoprávní smlouvy, kterou obec přenáší přenesenou působnost na jinou obec nebo společenství obcí, je upraven v § 63 OZř a § 159 a následující zákona č. 50/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „SŘ“). Pokud obec nazná, že pro ni bude výhodnější přenést výkon zmiňované agendy na jinou obec nebo společenství obcí, může uzavřít veřejnoprávní smlouvu s touto jinou obcí nebo společenstvím obcí. Tuto možnost budou mít pouze obce, jejichž orgány vykonávají působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností (obce III. typu). Obce budou moci přenést výkon veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou pouze na společenství obcí, jehož jsou členem.

Proces uzavírání veřejnoprávní smlouvy se bude řídit § 163 až 164 SŘ. Smlouva musí dle § 63 odst. 2 OZř obsahovat označení účastníků smlouvy a dobu trvání smlouvy (včetně možnosti stanovení trvání smlouvy na dobu neurčitou, případně s využitím vhodné podmínky). Dále je nezbytné určit rozsah přenesené působnosti, kterou budou orgány obce nebo společenství obcí vykonávat pro orgány jiné obce. Výkon opatrovnické agendy je dle návrhu možné přenést pouze jako celek.

Povinnou náležitostí smlouvy je uvádění způsobu úhrady nákladů spojených s výkonem přenesené působnosti. V této souvislosti je vhodné uvést, že účinností veřejnoprávní smlouvy se obec nebo společenství obcí povinné podle smlouvy stane ze zákona opatrovníkem všech osob, jimž dosud poskytovala podporu dosavadní obec. Obec nebo společenství obcí povinné z veřejnoprávní smlouvy bude také od následujícího rozpočtového roku adresátem státem hrazeného příspěvku na přenesenou působnost. To je třeba vzít při sjednání smlouvy v úvahu a z praktického hlediska je žádoucí vyjasnit, jak si obce případně rozdělí již vyplacený příspěvek, pokud dosavadní obec vykonávala funkci veřejného opatrovníka jen po část roku. Příspěvek na jednoho opatrovance se může každoročně měnit. Je proto praktické uvádět ve veřejnoprávní smlouvě nultý rok a další roky navázat na hodnotu příspěvku na veřejné opatrovnictví ve státním rozpočtu.

Je vhodné připomenout, že pokud to nevylučuje povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku. Výjimky, kdy se tato úprava nepoužije, stanoví zákon (dle § 170 SŘ). Obce a společenství obcí mohou standardně ve smlouvě upravit další náležitosti s cílem usnadnit proces přenosu funkce, například v jaké lhůtě má být informován opatrovanec a opatrovnický soud o uzavření veřejnoprávní smlouvy nebo která ze smluvních stran provede oznámení o převodu agend vůči Ministerstvu vnitra, případně způsob předání spisové agendy apod.

Nelze vyloučit situaci, kdy bude více obcí typu I. (dosavadních nositelů funkce opatrovníka) kontrahovat s další obcí (například typu II). Významnou podmínkou pro uzavření veřejnoprávních smluv o přenosu opatrovnictví je i souhlas krajského úřadu (§ 63 odst. 1 OZř). Ten bude udělen formou rozhodnutí podle správního řádu (§ 180 odst. 1 SŘ). Agenda opatrovnictví a funkce opatrovníka přechází až nabytím právní moci rozhodnutí krajského úřadu o souhlasu s předmětnou smlouvou. Krajský úřad bude v rámci daného řízení posuzovat soulad obsahu smlouvy s právními předpisy i s veřejným zájmem (§ 160 odst. 5 SŘ).

Obec, která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, má povinnost tuto smlouvu zveřejnit bezodkladně poté, co byla uzavřena, na úřední desce, a to nejméně po dobu 15 dnů (§ 66c SŘ). Současně se uzavřená veřejnoprávní smlouva oznámí Ministerstvu vnitra podle § 52d odst. 2 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o základních registrech“), které ji zaeviduje v Rejstříku převodu agend Registru práv a povinností. Totéž se děje při její změně či zrušení. Zároveň je třeba, aby obce a společenství obcí, které jsou smluvními stranami, umožnily každému se na obecním úřadu se smlouvou seznámit.

O přenosu opatrovnictví je třeba informovat opatrovnický soud i opatrovance (viz navržená změna obecního zřízení).

Navržené pravidlo dopadá nejen na situace přenosu výkonu veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou, ale také na stávající institut tzv. sankčního přenosu působnosti podle § 65, resp. § 66b OZř. Podle této úpravy platí, že neplní-li orgán obce své povinnosti, rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. Tento postup je standardně využíván v oblastech, v nichž vykonává dozor nad výkonem dané činnosti krajský úřad. Do této sféry spadá i oblast výkonu veřejného opatrovnictví. Krajský úřad může rozhodnout, že veřejné opatrovnictví obce (jako celek) pro ni bude vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří, neplní-li obec povinnosti vyplývající z funkce opatrovníka. Krajský úřad tak může učinit na základě vlastních zjištění nebo i na základě podnětu zvnějšku. Typicky může podnět směřovat od opatrovnického soudu, který by měl být fakticky dobře obeznámen s výkonem opatrovnictví, respektive s tím, zda jsou přítomna závažná pochybení, kdy nestačí uplatnění jiných mechanismů. K možnosti využití tohoto mechanismu se přiklonil i Ústavní soud.⁴

V souvislosti se změnou § 468 OZ se pro nadbytečnost navrhuje zrušit § 3033 odst. 2 OZ.

V § 149a OZř se navrhuje soustředit pravidla týkající se výkonu veřejného opatrovnictví obcí.

V odstavci 1 je stanoveno, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti. Toto pravidlo je přesunuto z § 149b odst. 3 OZř. Lze doplnit, že jde o výkon přenesené působnosti obecním úřadem. Pravidlo navazuje na formulaci občanského zákoníku, který obecně hovoří o obci, aniž by specifikoval, který orgán obce funkci opatrovníka vykonává. Otázka toho, jakým orgánem obec funkci vykonává, je otázkou veřejného práva. Jaké orgány přenesenou působnost vykonávají ve věcech stanovených jinými zákony, upravuje § 109 odst. 3 písm. b) a § 61 odst. 1 písm. a) OZř.⁵

Odstavec 2 se věnuje institutu veřejnoprávní smlouvy. Ustanovení explicitně umožňuje využít institut veřejnoprávní smlouvy dle § 63 OZř. Cílem je odstranit stávající nejistotu o možnosti využití daného institutu pro přenos výkonu opatrovnictví; viz stanovisko Ministerstva vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, ze dne 7. července 2014, č. j. MV-82067-2/ODK-2014, vydané v rámci metodické pomoci. Podle zmíněného stanoviska je uzavření veřejnoprávní smlouvy na výkon veřejného opatrovnictví nepřípustné, protože porušuje zákonný zákaz, podle něhož nemůže být předmětem veřejnoprávní smlouvy přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí (§ 63 odst. 1 OZř). Takové omezení přitom dle zmíněného stanoviska plyne z § 471 odst. 3 OZ, podle něhož má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec, kde má opatrovanec bydliště. Proti tomu stojí např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2016, sp. zn. I. ÚS 2936/15, který bez bližšího zdůvodnění možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy připouští. Jak pak vysvětluje Vedral,⁶ občanský zákoník omezení ve skutečnosti nepředstavuje a uzavření veřejnoprávní smlouvy by tak mělo být možné:

„Potenciálně mohou činnost veřejného opatrovníka vykonávat současně všechny obce (pokud by v každé obci měla bydliště alespoň jedna osoba, které bude třeba veřejného opatrovníka ustanovit) a i když k tomu fakticky zřejmě nikdy nedojde, de iure je to možné, neboť tato přenesená působnost je občanským zákoníkem svěřena všem obcím. To, že ji fakticky všechny obce současně nevykonávají a asi nikdy všechny současně ani vykonávat nebudou, není na překážku tomu, aby i pro tuto přenesenou působnost mohla být uzavřena veřejnoprávní smlouva, neboť pravidlo obsažené v obecním zřízení, které omezuje možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy v případě přenesené působnosti svěřené na základě zákona orgánům jen některých obcí, se netýká faktického stavu výkonu přenesené působnosti ale právní úpravy jako takové, tedy případů, kdy z právního předpisu vyplývá, že určitou přenesenou působnost vykonávají jen některé obce, jako je tomu např. u matričních nebo stavebních úřadů.5 To ale není případ činnosti obcí jako veřejných opatrovníků, kde veřejným opatrovníkem může být jakákoliv obec v závislosti na tom, kde má daná osoba, které má být opatrovník ustanoven, bydliště (ve smyslu § 80 občanského zákoníku).

______

5 Pokud by kritériem měl být faktický a nikoliv právní stav, vedlo by to k absurdním důsledkům, neboť v okamžiku, kdy by se určitá část přenesené působnosti svěřené všem obcím stala předmětem veřejnoprávní smlouvy mezi dvěma obcemi, na jejímž základě by orgány jedné obce vykonávaly přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), přestalo by jít v tomto rozsahu o přenesenou působnost svěřenou všem obcím a taková přenesená působnost by už nemohla být předmětem žádné další veřejnoprávní smlouvy na celém území České republiky. Např. podle § 60 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich jsou všechny obecní úřady příslušné k projednávání určitých druhů přestupků a pokud by na území některé obce žádné přestupky páchány nebyly, asi by nikdo netvrdil, že jde o působnost, která není svěřena všem obcím. Někdy je třeba dovést určitou interpretaci až ke krajním důsledkům, aby se ukázala neudržitelnost výkladu, který se na první pohled jevil jako přijatelný.“

Přenos agendy veřejnoprávní smlouvou pomůže např. malým obcím s menším počtem opatrovanců, které nemají dostatečné personální zajištění na chod agendy veřejného opatrovnictví. K vhodnosti zákonné úpravy možnosti uzavření veřejnoprávní smlouvy o výkonu veřejného opatrovnictví se přiklání i veřejný ochránce práv.⁷ K problematice uzavírání veřejnoprávních smluv a jejich účinkům srov. důvodovou zprávu k navrhované změně § 471 odst. 3 OZ. Standardně pak bude moci dojít k využití mechanismu tzv. sankčního přenosu agendy veřejného opatrovnictví jako přenesené působnosti obce dle § 65 OZř.

Ačkoli právní úprava neobsahuje žádné materiální podmínky pro uzavření veřejnoprávní smlouvy o přenosu agendy veřejného opatrovnictví, je v praxi třeba brát v potaz, že k danému řešení je třeba přistupovat za současného zohlednění dopadů na existující opatrovance. Zejména musí obce a společenství obcí účastné na smlouvě hodnotit, jak bude nově možné udržovat s opatrovancem vhodným způsobem a v potřebném rozsahu pravidelné spojení (§ 466 odst. 1 OZ). Negativní vliv veřejnoprávní smlouvy na dostupnost služby může být jedním z důvodů, kvůli kterému by mohl soud rozhodovat o jmenování jiného veřejného opatrovníka. Je třeba brát v potaz, že nelze po opatrovancích, tj. osobách se zdravotním postižením, vyžadovat, aby cestovali nepřiměřenou vzdálenost; může to pro ně představovat náročnou, stresující změnu. Smyslem využití institutu veřejnoprávní smlouvy totiž nemá být pouze odbřemenění malých obcí, ale současně vždy také komplexní zkvalitnění poskytované služby ve prospěch opatrovanců.

Odstavec 3 zavádí informační povinnost obecního úřadu obce, jejíž funkce veřejného opatrovníka byla převedena na jinou obec nebo společenství obcí. Při případné změně veřejného opatrovníka v důsledku uzavření veřejnoprávní smlouvy, jakož o záměru takové změny, je žádoucí, aby o tom byl informován opatrovnický soud a opatrovanec, respektive všichni opatrovanci a všechny opatrovnické soudy, které obec jmenovaly veřejným opatrovníkem. Předpokladem výkonu práv opatrovance vůči opatrovníkovi je to, že opatrovanec ví, kdo je jeho opatrovníkem. Jedná se o zásadní skutečnost, která musí být opatrovanci známa. Tuto povinnost lze odvozovat obecně z funkce opatrovníka jako ochránce práv osoby pod opatrovnictvím, jakož i z jednotlivých povinností opatrovníka, například z jeho povinnosti být v pravidelném spojení s opatrovancem, starat se o naplnění jeho práv (§ 466 OZ). Opatrovanec také má být vyrozuměn o tom, proč ke změně opatrovníka má dojít, respektive došlo a jaké to pro něj má praktické důsledky. Má tak být učiněno vhodným způsobem vzhledem k jeho zdravotnímu stavu; tzn., že je třeba volit vhodnou, opatrovanci srozumitelnou formu komunikace.

Informování opatrovanců by nemělo představovat pouze formalitu, ale mělo by zajistit, aby obec mohla řádně posoudit dopady zamýšlené změny na opatrovance. Lze mít za vhodné, aby obec o daném záměru s dotčenými opatrovanci vedla diskuzi, reflektovala v možné míře jejich připomínky, reagovala na jejich možné obavy a poskytovala srozumitelná vysvětlení. Účelem informační povinnosti obce je zapojení opatrovanců (těch, kteří o to mají zájem) do procesu přípravy veřejnoprávní smlouvy. Je třeba vnímat, že je efektivnější a praktičtější do řešení situace opatrovance zapojit dopředu, než následně řešit jejich případnou nespokojenost či komplikace spojené s (pro ně) nečekanou změnou jejich opatrovníka.

Povinnost informovat opatrovnický soud zajistí, aby soud do budoucna existenci veřejnoprávní smlouvy reflektoval ve svém rozhodování. Ve vztahu ke stávajícím opatrovancům pak soud bude moci v návaznosti na informaci od obce aktualizovat informace o opatrovnictví v registru evidence obyvatel.

Odstavec 4 zavádí obdobně jako odstavec 3 informační povinnost vůči opatrovnickému soudu a opatrovanci, avšak pro krajský úřad v případě tzv. sankčního přenosu působnosti výkonu funkce veřejného opatrovníka podle § 65 obecního zřízení.

Zákon o obcích ve stávajícím § 149b odst. 3 OZř stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti. Předmětné pravidlo se z důvodu systematiky přesunuje do § 149a OZř ve znění návrhu, ve kterém budou pravidla týkající se veřejného opatrovníka upravena komplexně.

Úprava věcně odpovídá navrženým úpravám zákona o obcích odůvodněné výše. Lze doplnit, že v praxi již Praha vyřešila otázku výkonu veřejného opatrovnictví v rámci svého Statutu.⁸ V jeho příloze č. 4, bodu 44., se stanoví, že mezi záležitosti, které se svěřují do působnosti městských částí, patří i veřejné opatrovnictví. V praxi po nabytí účinnosti předmětné novely Statutu soudy začaly jmenovat veřejným opatrovníkem přímo jednotlivé městské části.

Účinnost se navrhuje k 1. červenci roku 2027.