Důvodová zpráva k Novela z. o rozpočtovém určení daní

Rozpočtové určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům je upraveno zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtovém určení daní“). Tento zákon vymezuje daňové příjmy rozpočtů krajů a obcí, stanoví pravidla pro rozdělení sdílených daňových výnosů mezi jednotlivé příjemce a upravuje jejich převod správcem daně.

Podle právního stavu účinného od 1. ledna 2026 tvoří daňové příjmy rozpočtů krajů mimo jiné podíl na 10,23 % celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daňové příjmy rozpočtů obcí mimo jiné podíl na 25,93 % tohoto výnosu. Jednotlivé kraje a obce se na takto vymezených podílech účastní podle zákonných rozdělovacích kritérií. U krajů jde především o pevné podíly uvedené v příloze zákona, doplněné o kritérium počtu dětí, žáků a studentů. U obcí se uplatňuje zejména počet obyvatel, započtená výměra katastrálních území, počet dětí, žáků a studentů a násobky postupných přechodů, popřípadě zvláštní přepočítací koeficienty pro hlavní město Prahu, Plzeň, Ostravu a Brno. Samostatně se rozděluje podíl odvozený od počtu zaměstnanců.⁠​​​‌​​‌‌​​‌​‌​​​⁠

Platná úprava tedy při rozdělování sdílených daní zohledňuje stabilní charakteristiky území, počet obyvatel a vybrané ukazatele rozsahu veřejných služeb. Neobsahuje však kritérium, které by bezprostředně reagovalo na rozsah nové bytové výstavby dokončené na území konkrétní obce. Dokončení nových bytů se do současného systému promítne nanejvýš nepřímo a s časovým odstupem, zejména prostřednictvím případného zvýšení počtu obyvatel nebo počtu dětí a žáků. Takový nepřímý dopad není totožný s oceněním samotného přírůstku bytové kapacity a nemusí nastat ve stejném rozpočtovém období, v němž obec nese náklady a organizační zatížení spojené s rozvojem území.

Bytová výstavba má vedle soukromého investičního rozměru výrazný územní a rozpočtový rozměr. Rozvoj bydlení vyžaduje dostatečnou dopravní a technickou infrastrukturu, kapacity mateřských a základních škol, veřejných prostranství, odpadového hospodářství a dalších místních služeb. Obce přitom ovlivňují podmínky výstavby prostřednictvím územního plánování, nakládání s obecním majetkem, investic do místní infrastruktury, koordinace rozvoje území a spolupráce s investory a dotčenými orgány. Kraje nesou část širších dopadů rozvoje osídlení, zejména v oblasti regionální dopravní infrastruktury, středního školství, zdravotních a sociálních služeb a koordinace regionálního rozvoje.

Časové rozložení přínosů a nákladů je asymetrické. Náklady na přípravu území a navazující infrastrukturu vznikají zpravidla před dokončením bytů nebo bezprostředně po něm, zatímco přírůstek příjmů založených na počtu obyvatel se projeví později a pouze tehdy, pokud se obyvatelé v obci skutečně evidují. Platná právní úprava proto nevytváří přímou a předvídatelnou vazbu mezi měřitelným výsledkem v podobě dokončené bytové výstavby a dodatečným daňovým příjmem územního samosprávného celku.

Příjmy ze sdílených daní jsou neúčelovými příjmy územních rozpočtů. Obce a kraje o jejich použití rozhodují ve své samostatné působnosti prostřednictvím vlastních rozpočtů. Tento model se odlišuje od dotačních programů, u nichž je poskytnutí prostředků závislé na žádosti, správním uvážení poskytovatele, splnění účelových podmínek a následném vyúčtování. Zákon o rozpočtovém určení daní je proto vhodným systémovým rámcem pro zavedení obecného a automatického motivačního prvku založeného na objektivně zjistitelném výsledku bytové výstavby.

Z hlediska dostupnosti dat je rozhodující statistické zjišťování Českého statistického úřadu označené Stav 7-99 Hlášení o dokončení budovy nebo o dokončení bytu. Podle zveřejněné charakteristiky tohoto zjišťování jsou získávány údaje o nově postavených bytových i nebytových budovách a o bytech vznikajících v rodinných domech, bytových domech, nebytových budovách, nástavbách, přístavbách, vestavbách a jiných stavebních úpravách, včetně údajů o obytné a užitné ploše. Zjišťování zahrnuje územní identifikaci a základní údaje o budovách a bytech a je koncipováno jako vyčerpávající.

Od 1. ledna 2025 Český statistický úřad přebírá podstatnou část těchto údajů elektronicky z Informačního systému územní identifikace (ISÚI). Do tohoto systému byly pro nově zapisované stavební objekty doplněny povinné údaje o dispozicích bytů a jejich obytných plochách. Stavební úřad splní zpravodajskou povinnost zápisem údajů do ISÚI do desátého kalendářního dne po skončení měsíce, ve kterém bylo započato s užíváním stavby. Údaje o dispozicích a plochách nejsou veřejnou součástí Registru územní identifikace, adres a nemovitostí. Pro navrhovaný mechanismus je proto nezbytná zákonná součinnost Českého statistického úřadu a Ministerstva financí.

Statistickou jednotkou relevantní pro navrhovanou úpravu je dokončený byt, nikoli budova jako celek ani bytová jednotka ve smyslu soukromého práva. Data Českého statistického úřadu evidují dokončené byty bez ohledu na to, zda se nacházejí v bytovém domě, rodinném domě, nebytové budově nebo vznikly změnou dokončené stavby. Druh stavby není rozhodný pro zahrnutí bytu do motivačního mechanismu. Rozlišení rodinného domu je významné pouze pro použití horního limitu započitatelné obytné plochy. Zjišťování současně obsahuje údaje o druhu budovy, takže umožňuje byty v rodinných domech pro tento účel identifikovat. Jeden rodinný dům se do výpočtu nepromítá jako jediná statistická jednotka, nýbrž prostřednictvím skutečného počtu dokončených bytů, které se v něm nacházejí.

Pro konstrukci zákonného kritéria je použitelná obytná plocha, kterou Český statistický úřad v rámci uvedeného zjišťování sleduje. Obytnou plochou se ve statistické metodice rozumí podlahová plocha obytných místností. Jde o údaj odlišný od celkové podlahové nebo užitné plochy bytu. Návrh záměrně přebírá terminologii a datový ukazatel, které jsou v existujícím zjišťování skutečně dostupné, a nevytváří nový autonomní způsob měření plochy pro účely rozpočtového určení daní.

Zákon o rozpočtovém určení daní již nyní využívá každoročně aktualizované údaje Českého statistického úřadu a dalších orgánů a předpokládá, že Ministerstvo financí stanoví výsledné podíly jednotlivých příjemců vyhláškou. Vyhlášky podle § 3 odst. 6 a § 4 odst. 12 jsou vydávány vždy s účinností od 1. září běžného roku. Navrhovaný postup tedy může navázat na existující institucionální a legislativní proces. Pro nový pevný podíl bude nutné vytvořit samostatný datový výstup a výpočet. Jeho převod krajům, obcím a hlavnímu městu Praze se však uskuteční v obecném režimu podle § 2 písm. d) a § 6 odst. 1 a 2.

Postavení hlavního města Prahy je zvláštní tím, že Praha je současně obcí i krajem a její území je členěno na městské části. Stávající zákon o rozpočtovém určení daní určuje daňové příjmy hlavního města Prahy, nikoli jednotlivých městských částí. Pokud má být motivace k bytové výstavbě účinná i na úrovni městské části, na jejímž území se konkrétní výstavba nachází a která se podílí na zabezpečování místních potřeb, musí zákon současně stanovit vnitropražský převod odpovídající části příjmu.

Základním principem návrhu je doplnění dosavadního systému sdílených daní o každoročně stanovenou pevnou část výnosu daně z přidané hodnoty, jejíž výše bude přímo odvozena od započitatelné obytné plochy bytů dokončených na území jednotlivých obcí v bezprostředně předcházejícím kalendářním roce. Nejde o změnu sazby daně z přidané hodnoty, jejího základu, okruhu plátců ani pravidel správy daně. Mění se pouze rozpočtové určení části již vybraného celostátního hrubého výnosu této daně.

Návrh vymezuje dokončený byt funkčně a datově. Rozhodující je, že byt nově vznikl dokončením nové stavby nebo změny dokončené stavby a že v předcházejícím kalendářním roce bylo započato s jeho užíváním k bydlení. Druh stavby není rozhodný pro zahrnutí bytu do výpočtu. Je rozhodný pouze pro určení horního limitu jeho započitatelné obytné plochy. Tato konstrukce pokrývá zejména byty v nových bytových domech, byty v nových rodinných domech, další byty vzniklé změnou rodinných či bytových domů a byty vzniklé v původně nebytových budovách nebo prostorech. Naopak neváže daňový příjem na pouhou existenci stavebního povolení, zahájení stavby ani na nedokončený projekt, protože tyto skutečnosti ještě nepředstavují reálný přírůstek bydlení.

Legislativní konstrukce odděluje vymezení právního pojmu od pravidel výpočtu. V § 2 se proto vymezuje pouze pojem dokončeného bytu, který je používán v celém novém mechanismu. Způsob určení započitatelné obytné plochy, použití rozdílných horních limitů, postup při souhrnném údaji a důsledek chybějícího údaje jsou hmotněprávními pravidly výpočtu. Systematicky jsou proto soustředěny v § 4a, nikoli v ustanovení o základních pojmech.

Jeden dokončený byt se zohlední pouze jednou, a to v běžném roce následujícím po roce, v němž bylo započato s jeho užíváním k bydlení. Konstrukce tak vytváří jednorázový rozvojový příjem, nikoli trvalou každoroční platbu za již existující bytový fond. Trvalé rozpočtové důsledky následného růstu počtu obyvatel zůstávají zachovány v obecném systému rozpočtového určení daní.

Výpočet je založen na obytné ploše, protože samotný počet bytů nevystihuje rozsah vytvořené bytové kapacity. Stejná platba za malý a velmi rozsáhlý byt by mohla vést k nahodilým rozdílům a oslabovala by vazbu na zatížení území. Horní limit se proto uplatní u každého jednotlivého bytu:

Vyšší limit u bytu v rodinném domě zohledňuje typicky větší obytnou plochu této formy bydlení. Oba limity současně omezují nepřiměřené zvýhodnění mimořádně rozlehlých bytů a činí dopad na veřejné rozpočty předvídatelnější.

Limit se nevztahuje na rodinný dům jako celek, nýbrž samostatně na každý dokončený byt v něm. Rodinný dům s jedním dokončeným bytem má proto nejvyšší souhrnnou započitatelnou obytnou plochu 200 m², rodinný dům se dvěma dokončenými byty 400 m² a rodinný dům se třemi dokončenými byty 600 m². Je-li obytná plocha zjištěna pouze souhrnně pro více bytů, je maximem součet limitů příslušných jednotlivým bytům. Tím se zachovává individuální povaha limitu i v případech souhrnného údaje. Nebyla-li obytná plocha zjištěna ani jednotlivě, ani v souhrnném údaji, byt se nezapočte. Návrh nepoužívá odhad, průměrnou plochu ani náhradní hodnotu.

Územní přiřazení vychází z územní identifikace ve statistickém zjišťování. Byt mimo území hlavního města Prahy se přiřadí současně obci a kraji, na jejichž území se nachází. Byt v Praze se přiřadí hlavnímu městu Praze a příslušné městské části. Výsledný nárok tak sleduje místo skutečně dokončené výstavby a není závislý na sídle stavebníka, vlastníka, investora nebo zhotovitele.

Pro obce s výjimkou hlavního města Prahy jsou stanoveny tři sazby podle počtu obyvatel:

Populační hranice jsou objektivní, snadno zjistitelné a navazují na údaj o počtu obyvatel již používaný zákonem o rozpočtovém určení daní.

Odstupňování sazeb vyjadřuje, že dokončení srovnatelného rozsahu bydlení vyvolává v různých typech sídel odlišné nároky na veřejnou infrastrukturu a služby. Ve větších městech se zpravidla kumulují nároky na kapacitní dopravu, školská zařízení, veřejná prostranství a síťové služby s širší spádovostí. Sazby nemají povahu individuální náhrady konkrétně prokázaných nákladů; představují legislativně stanovený motivační parametr. Uvnitř každé velikostní kategorie se na všechny obce a všechny dokončené byty použije stejné pravidlo.

Krajům s výjimkou hlavního města Prahy náleží částka 500 Kč za 1 m² započitatelné obytné plochy dokončených bytů na jejich území. Krajská složka zohledňuje regionální dopady růstu bydlení, aniž by oslabovala hlavní motivaci obce, která bezprostředně nese místní rozvojové nároky. Hlavní město Praha obdrží vzhledem ke svému současnému postavení obce a kraje 5 000 Kč za 1 m². Z této částky převede příslušné městské části 3 000 Kč za 1 m² a zbývající část slouží hlavnímu městu k zajišťování celoměstských a krajských funkcí.

Počet obyvatel rozhodný pro zařazení obce do sazební kategorie se určí podle § 4 odst. 6 zákona o rozpočtovém určení daní, tedy podle stavu k 1. lednu běžného roku uvedeného v bilanci obyvatel České republiky zpracované Českým statistickým úřadem. Návrh tím předchází vzniku souběžné definice počtu obyvatel a zachovává jednotné časové a datové hledisko v rámci jednoho zákona.

Výpočet bude probíhat v pevně stanoveném ročním cyklu. Český statistický úřad zpracuje údaje podle § 4a a do 31. května poskytne Ministerstvu financí součty započitatelných obytných ploch v členění podle jednotlivých obcí, krajů a městských částí hlavního města Prahy. Ministerstvo financí na jejich základě vydá s účinností od 1. září vyhlášku, která stanoví částky pro běžný rok. Částky stanovené vyhláškou se promítnou do částek určených k převodu podle § 2 písm. d) a správce daně je převede v obecném režimu podle § 6 odst. 1 a 2. Hlavní město Praha poté převede částky městským částem do 30 dnů ode dne připsání svého daňového příjmu na účet.

Zákonná úprava výslovně řeší ochranu neveřejných a případně důvěrných statistických údajů. Ministerstvo financí smí poskytnuté údaje použít pouze pro stanovení a převod příslušných daňových příjmů a musí zajistit jejich ochranu. Ve vyhlášce budou zveřejněny výsledné částky, nikoli individuální údaje o bytech, stavebnících, vlastnících nebo investorech. Rozsah předávaných údajů má být omezen na minimum nezbytné pro správný výpočet a kontrolu.

Navržený model je automatický, obecný a neutrální z hlediska osoby stavebníka, vlastnictví i způsobu užívání. Přiznání příjmu není závislé na tom, zda byt vybudovala obec, soukromý investor, stavební bytové družstvo nebo fyzická osoba, ani na vlastnickém či nájemním způsobu bydlení. Rozlišení bytu v rodinném domě a ostatního bytu slouží výlučně k použití rozdílného horního limitu započitatelné obytné plochy. Na způsobilost bytu ani na sazbu za 1 m² nemá vliv.

Pro ilustraci, dokončení osmi bytů o započitatelné obytné ploše 50 m² představuje celkem 400 m². Obec do 10 000 obyvatel obdrží 1 200 000 Kč a příslušný kraj 200 000 Kč. Obec s alespoň 50 000 obyvateli obdrží 1 600 000 Kč a kraj 200 000 Kč. V Praze činí celkový příjem hlavního města 2 000 000 Kč, z něhož 1 200 000 Kč náleží příslušné městské části a 800 000 Kč zůstává hlavnímu městu.

Potřeba navrhované právní úpravy vychází z absence přímého motivačního kritéria pro bytovou výstavbu v platném systému rozpočtového určení daní. Ponechání současného stavu by znamenalo, že rozpočtový přínos obce bude nadále záviset převážně na pozdější změně počtu obyvatel a dalších obecných kritérií, a nikoli na rozsahu skutečně dokončené bytové kapacity. Takový systém nepřihlíží k časovému předstihu veřejných investic a organizačních úkonů, které rozvoj bydlení vyžaduje.

Záměru nelze rovnocenně dosáhnout pouhou změnou prováděcí vyhlášky. Okruh daňových příjmů obcí a krajů, základní rozdělovací kritéria, sazby a podmínky vzniku nároku musí být stanoveny zákonem. Prováděcí právní předpis může na základě přesného zákonného zmocnění pouze vyjádřit konkrétní částky vypočtené pro jednotlivé příjemce.

Dotační řešení by mohlo podporovat jednotlivé infrastrukturní projekty, avšak nevytvořilo by obecný nárok odvozený od všech dokončených bytů. Bylo by spojeno s podáváním žádostí, hodnocením projektů, podmínkami čerpání a kontrolou účelovosti. Navrhovaný daňový příjem je naproti tomu předvídatelný, neúčelový a ponechává územním samosprávným celkům rozhodnutí, na jaké místní nebo regionální potřeby jej použijí.

Použití samotného počtu dokončených bytů by bylo administrativně jednoduché, ale nedostatečně by zohledňovalo rozdílný rozsah vytvořené bytové kapacity. Použití celkové podlahové nebo užitné plochy by naopak vyžadovalo jiný datový ukazatel a mohlo by zahrnovat neobytné prostory. Obytná plocha je již součástí statistického zjišťování a bezprostředněji vyjadřuje rozsah prostoru určeného k bydlení. Diferencované limity 200 m² pro každý byt v rodinném domě a 120 m² pro každý ostatní byt brání tomu, aby výsledek určovaly ojedinělé mimořádně velké byty, a současně respektují obvyklý rozdíl ve velikosti těchto forem bydlení.

Vazba na dokončení a započetí užívání je nezbytná i z hlediska integrity systému. Odměna založená na vydaném povolení nebo zahájení stavby by mohla být vyplacena za projekt, který nebude dokončen, bude změněn nebo nebude sloužit bydlení. Údaj o započetí užívání k bydlení představuje nejbližší objektivně evidovatelný okamžik, kdy vzniká skutečná bytová kapacita.

Navrhovaný mechanismus využívá datovou infrastrukturu, která je již provozována pro statistické účely a od roku 2025 je napojena na ISÚI. Nevytváří novou zpravodajskou povinnost pro stavebníky, vlastníky bytů ani obce jako takové. Nové povinnosti vznikají především Českému statistickému úřadu, Ministerstvu financí a v Praze hlavnímu městu. Správce daně zahrne částky stanovené vyhláškou do stávajícího mechanismu převodu daňových příjmů podle § 6.

Zákonná úprava je nezbytná rovněž pro jednoznačné vymezení příjemců a pro vnitro pražské rozdělení prostředků. Bez výslovné právní úpravy by městské části neměly přímý nárok na část příjmu hlavního města odvozenou od výstavby na jejich území. Pevná sazba a lhůta převodu omezují prostor pro nahodilé či rozdílné rozhodování.

Návrh proto představuje systémové doplnění zákona o rozpočtovém určení daní. Zachovává jeho základní logiku sdílených daňových příjmů, doplňuje ji však o samostatnou výkonovou složku zaměřenou na dokončenou bytovou výstavbu. Ve srovnání s uvažovanými alternativami nejlépe spojuje právní nárok, datovou ověřitelnost, předvídatelnost, administrativní přiměřenost a zachování rozpočtové autonomie obcí a krajů.

Návrh zákona je posuzován zejména z hlediska ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava“), usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen „Listina“), ústavní ochrany územní samosprávy, zákonnosti veřejné moci, rovnosti, právní jistoty, ochrany soukromí, zákazu retroaktivity a mezí zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu.

Podle čl. 11 odst. 5 Listiny lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona. Návrh nezakládá novou daňovou povinnost a nemění prvky daně z přidané hodnoty rozhodné pro daňové subjekty. Stanoví, jaká pevná část celostátního hrubého výnosu již existující daně bude příjmem rozpočtů obcí a krajů. Příjemci, rozhodné skutečnosti, sazby, výpočet a časové období jsou proto upraveny přímo v zákoně. Na převod částek krajům, obcím a hlavnímu městu Praze se použije dosavadní obecná úprava § 2 písm. d) a § 6. Pouze následný převod hlavního města Prahy městským částem, které nejsou příjemci podle § 2 písm. c), je výslovně upraven v § 4a odst. 4.

Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 ze dne 25. června 2025, vyhlášeném pod č. 257/2025 Sb., shrnul, že určení výnosů z daní a stanovení klíče k jejich rozdělení mezi územní samosprávné celky je v zásadě v rukou zákonodárce.¹ Přezkum daňových a rozpočtových pravidel je zdrženlivý. Ústavní mez by byla překročena zejména tehdy, pokud by právní úprava vyprázdnila nebo fakticky eliminovala materiální obsah práva na samosprávu. Navrhovaná úprava takový účinek nemá. Naopak vytváří další daňový příjem obcí a krajů a nesnižuje jejich oprávnění rozhodovat o použití prostředků podle vlastního rozpočtu.

Volba daně z přidané hodnoty jako zdroje pevného podílu je věcí rozpočtové politiky zákonodárce. Mechanismus je racionálně spojen s cílem posílit místní a regionální rozpočty při prokazatelném přírůstku bydlení. Výše příjmu je odvozena od objektivního ukazatele a není závislá na individuálním správním uvážení. Návrh se proto pohybuje v širokém prostoru legislativního uvážení, který ústavní pořádek při rozdělování daňových výnosů připouští.

Ústava v čl. 8 zaručuje samosprávu územních samosprávných celků. Podle čl. 100 odst. 1 jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu, a podle čl. 101 odst. 3 jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že majetková a rozpočtová autonomie je nezbytným předpokladem reálného výkonu samosprávy, současně však bližší zákonný rámec příjmů a hospodaření stanoví zákonodárce.

Navrhované částky jsou daňovým příjmem příslušné obce nebo kraje. Zákon nestanoví jejich účelové použití, nepodmiňuje je konkrétní investicí a nezavádí schvalování výdajů státním orgánem. Po převodu se stávají součástí vlastního rozpočtu příjemce a jeho zastupitelstvo o nich rozhoduje v mezích obecných rozpočtových pravidel. Návrh tím respektuje podstatu nezávislého rozpočtového hospodaření.

Povinnost hlavního města Prahy převést zákonem vypočtenou část městské části představuje zákonné pravidlo vnitřního rozdělení veřejných prostředků. Sleduje legitimní cíl, aby část motivačního příjmu připadla úrovni městské správy bezprostředně spojené s místem výstavby a místními potřebami. Zásah je přesně omezen sazbou 3 000 Kč za 1 m², týká se pouze nově zaváděného příjmu a nezasahuje do stávajících příjmů hlavního města. Městská část s přijatou částkou dále hospodaří jako s příjmem svého rozpočtu bez účelového omezení.

Z hlediska proporcionality je pravidlo vhodné, neboť zajišťuje přímou vazbu mezi územím výstavby a příjemcem části prostředků. Je potřebné, protože bez zákonného pravidla by vznik příjmu městské části závisel na vnitřním rozhodnutí hlavního města a motivace by nemusela být jednotná. Je přiměřené v užším smyslu, neboť hlavnímu městu zůstává část odpovídající 2 000 Kč za 1 m² pro celoměstské a krajské funkce a není omezena jeho volnost rozhodovat o účelu použití této zbývající částky.

Návrh neukládá obcím nebo krajům povinnost povolit konkrétní stavební záměr, změnit územní plán, vynaložit získané prostředky na předem určený účel ani garantovat určitý objem bytové výstavby. Zachovává tedy jejich rozhodovací autonomii v samostatné působnosti. Finanční motivace nemá povahu příkazu k určitému výkonu samosprávy.

Ústavní princip rovnosti nevyžaduje mechanicky stejné zacházení se všemi územními samosprávnými celky bez ohledu na jejich postavení a relevantní rozdíly. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. listopadu 2007, vyhlášeného pod č. 18/2008 Sb., je rovnost relativní kategorií a rozdílné zacházení je přípustné, má-li objektivní a rozumný důvod a není-li projevem libovůle.² Ústavní soud v uvedeném nálezu akceptoval, že rozpočtové určení daní může rozlišovat obce podle jejich velikosti a odlišných nároků na infrastrukturu a veřejné služby.

Návrh používá pro všechny obce stejný způsob určení základu výpočtu: součet započitatelných obytných ploch dokončených bytů na jejich území. Rozdílná obecní sazba je založena výlučně na počtu obyvatel podle stejného oficiálního zdroje. Uvnitř každé velikostní kategorie platí shodná sazba. Hranice 10 000 a 50 000 obyvatel jsou předem známé a přezkoumatelné a vztahují se bez rozdílu na všechny obce, které je splní.

Racionálním důvodem odstupňování je rozdílná intenzita a komplexita veřejných funkcí a infrastrukturních dopadů v sídlech různé velikosti. Zvláštní sazba hlavního města Prahy je odůvodněna jeho souběžným postavením obce a kraje, metropolitním charakterem a existencí městských částí. Celková pražská sazba nahrazuje obecní i krajskou složku, zatímco mimo Prahu se obecní sazba doplňuje samostatnou krajskou sazbou 500 Kč za 1 m².

Jednotná krajská sazba se použije na všechny kraje s výjimkou hlavního města Prahy. Rozdíly v konečných částkách budou vyplývat pouze z rozsahu dokončené bytové výstavby na jejich území. Nejde o rozlišování podle politických, majetkových nebo jiných podezřelých kritérií, ale o přímé promítnutí měřitelného rozvojového výsledku.

Do výpočtu se zahrnou dokončené byty v rodinných domech, bytových domech i jiných stavbách; právní forma vlastnictví ani osoba investora nemají na vznik příjmu vliv. Rozdíl spočívá pouze v horním limitu započitatelné obytné plochy: 200 m² pro každý jednotlivý byt v rodinném domě a 120 m² pro každý ostatní byt. Toto rozlišení má objektivní a rozumný důvod v typicky větší obytné ploše bytů v rodinných domech a v záměru nevylučovat z výpočtu podstatnou část jejich běžné obytné plochy. Rodinný dům je objektivně zjistitelným druhem stavby sledovaným ve zdrojových údajích. Vyšší limit nemění způsobilost bytu ani sazbu za 1 m² a uplatní se samostatně na každý byt, nikoli jednou na celý dům; nejde proto o svévolné zvýhodnění konkrétního stavebníka nebo vlastníka.

Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Navrhovaný § 4a odst. 7 obsahuje výslovné zmocnění Ministerstva financí a přesně vymezuje obsah vyhlášky, tj. částky daňových příjmů jednotlivých krajů, jednotlivých obcí a částky, které hlavní město Praha převede jednotlivým městským částem.

Všechny normativně podstatné prvky výpočtu jsou obsaženy v zákoně. Vyhláška nemůže měnit definici dokončeného bytu, limity započitatelné plochy, sazby, rozhodný počet obyvatel, okruh příjemců ani pravidla územního přiřazení. Ministerstvo financí pouze aplikuje zákonný algoritmus na každoročně zpracovaná data a zveřejní výsledné konkrétní částky. Zmocnění proto není neurčité ani blanketní a nepřenáší na výkonnou moc rozhodování, které je vyhrazeno zákonodárci.

Stanovení účinnosti vyhlášky od 1. září navazuje na již existující každoroční vyhláškový cyklus podle zákona o rozpočtovém určení daní. Lhůta pro poskytnutí údajů do 31. května vytváří časový prostor pro kontrolu dat, provedení výpočtu, přípravu návrhu vyhlášky a její řádné vyhlášení. Pravidlo je předvídatelné pro příjemce i správce daně.

Navrhovaná úprava vymezuje rozhodné pojmy, časové období, územní vazbu, sazby, datový zdroj, lhůty i zaokrouhlení. Obec nebo kraj může z dostupných údajů předběžně odhadnout výši příjmu a po vydání vyhlášky zjistit přesnou částku. Správce daně nemá prostor k volbě sazby ani k jinému uvážení o nároku.

Pojem dokončeného bytu je pro účely zákona vymezen autonomně a není závislý na tom, zda je byt samostatnou nemovitou věcí nebo jednotkou podle soukromého práva. Tím se omezuje riziko, že by totožná faktická bytová výstavba byla hodnocena rozdílně jen podle právního uspořádání vlastnictví. Rozhodný okamžik započetí užívání k bydlení odpovídá okamžiku sledovanému v datovém zdroji.

Zpracovávané údaje se týkají především stavebních objektů, bytů, jejich ploch a územního umístění. Návrh nevyžaduje, aby Ministerstvu financí byla poskytována jména vlastníků, stavebníků, uživatelů nebo jiné identifikátory fyzických osob. Nelze však vyloučit, že údaj o ojedinělé stavbě nebo bytu v malé územní jednotce umožní nepřímou identifikaci statistické jednotky. Proto zákon výslovně stanoví účelové omezení, povinnost ochrany a oprávnění Českého statistického úřadu nakládat i s důvěrnými statistickými údaji pouze v rozsahu potřebném pro zákonný výpočet.

Zvláštní zákonný základ odpovídá § 17 odst. 2 zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, podle něhož lze ve výjimečných případech důvěrný statistický údaj poskytnout nebo využít k jinému než statistickému účelu, stanoví-li tak zvláštní zákon. Navrhovaný zákon současně zužuje účel použití, určuje příjemce a zakazuje další využití. Výsledná vyhláška zveřejní pouze částky pro územní samosprávné celky, nikoli podkladová mikrodata.

Při praktickém provedení musí být dodržena zásada minimalizace. Český statistický úřad zpracuje zdrojové údaje před jejich předáním a Ministerstvu financí předá pouze územní součty započitatelných obytných ploch nezbytné k výpočtu. Přístup k podkladům musí být omezen na pověřené osoby a musí být zajištěna odpovídající technická a organizační bezpečnost. Takový výklad je vyžadován čl. 10 odst. 3 Listiny, který chrání před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním a zneužíváním údajů o osobě.

Právní jistotu posiluje i pravidlo, podle něhož se byt bez zjištěné obytné plochy nezapočítává. Zákon se tak vyhýbá dodatečnému dokazování a individuálním sporům o odhad plochy. Zaokrouhlení částek na celé koruny dolů je výslovné a stejné pro všechny příjemce.

Zákon má nabýt účinnosti dne 1. ledna 2028. Přechodné ustanovení stanoví, že první vyhláška bude účinná od 1. září 2028 a zohlední byty, u nichž bylo započato s užíváním v roce 2027. Právní následek v podobě vzniku nového daňového příjmu tedy nastane až po účinnosti zákona, avšak část skutkového základu bude pocházet z předcházejícího kalendářního roku.

Jde o nepravou retroaktivitu, při níž nová právní úprava do budoucna spojuje právní následek se skutečností nastalou před její účinností. Takový postup je obecně ústavně přípustný, pokud respektuje právní jistotu a legitimní očekávání. V projednávaném případě se nezakládá sankce, nová povinnost soukromé osoby ani odnětí již vzniklého nároku. Územním samosprávným celkům se naopak přiznává nový příjem a žádný příjemce neměl před účinností zákona nabyté právo na dosavadní rozdělení budoucího výnosu daně z přidané hodnoty v konkrétní absolutní částce.

Použití údajů za celý rok 2027 je věcně nutné pro první úplný roční výpočet a brání nahodilému zkrácení prvního referenčního období. Zákon současně stanoví první rozhodný rok výslovně, takže nevzniká pochybnost o rozsahu časové působnosti. V dalších letech se vždy použijí údaje za kalendářní rok bezprostředně předcházející běžnému roku.

Navrhovaná právní úprava sleduje legitimní veřejný cíl spočívající v posílení finanční motivace územních samosprávných celků k vytváření podmínek pro bytovou výstavbu a v částečném časovém přiblížení jejich příjmů k okamžiku, kdy vznikají rozvojové nároky na veřejnou infrastrukturu a služby. Zvolený prostředek je vhodný, protože výši příjmu přímo spojuje s dokončenou a užívanou bytovou kapacitou. Je potřebný, neboť platná kritéria RUD ani dotační nástroje nevytvářejí srovnatelný obecný a automatický vztah. Je přiměřený, protože zachovává neúčelovou povahu příjmu, používá jednotná a objektivní pravidla a nezakládá povinnost obcí uskutečnit určitý stavební záměr.

Návrh respektuje ústavní ochranu samosprávy a vlastního rozpočtu, relativní pojetí rovnosti, požadavek zákonného základu daňového určení, meze podzákonné normotvorby, právní jistotu, ochranu údajů i zákaz pravé retroaktivity. Navrhovaná právní úprava je proto v celku i v jednotlivostech v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Daň z přidané hodnoty je harmonizována zejména směrnicí Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty. Navrhovaná právní úprava nemění daňovou povinnost, sazby, základ daně, osvobození, nárok na odpočet, místo plnění ani správu daně. Stanoví pouze vnitrostátní rozdělení části vybraného výnosu mezi státní rozpočet a územní rozpočty. Tato otázka není směrnicí 2006/112/ES harmonizována a zůstává v pravomoci členského státu.

Návrh neovlivňuje výpočet ani odvod vlastního zdroje Evropské unie založeného na dani z přidané hodnoty a nemění povinnosti České republiky vůči rozpočtu Evropské unie. Pevné částky pro obce a kraje se odvozují až od celostátního hrubého výnosu vymezeného vnitrostátním právem a představují vnitřní rozpočtovou operaci.

Poskytnutí daňového příjmu obcím, krajům a hlavnímu městu Praze není samo o sobě státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie. Příjem je stanoven obecně pro veřejnoprávní korporace při výkonu jejich veřejných funkcí, není přiznáván vybranému podniku ani odvětví a není podmíněn předáním výhody konkrétnímu stavebníkovi nebo provozovateli ekonomické činnosti. Návrh nijak neurčuje, od kterého investora má výstavba pocházet, a nezakládá mu nárok na obecní či krajskou podporu.

Relevantní je rovněž nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 ze dne 11. března 2009 o evropské statistice, ve znění pozdějších předpisů, zejména jeho pravidla statistické důvěrnosti. Statistické zjišťování Stav 7-99 slouží mimo jiné k plnění povinností vyplývajících z předpisů Evropské unie o evropských statistikách. Přímo použitelná pravidla Unie proto nelze vnitrostátním zákonem vyloučit.

Navrhovaný § 4a odst. 6 je třeba vykládat a provádět v souladu s nařízením (ES) č. 223/2009. Výstupem pro Ministerstvo financí mají být územní součty započitatelných obytných ploch, nikoli úplná mikrodata nebo identifikační údaje. Ustanovení opravňující použít a poskytnout též důvěrné statistické údaje představuje zvláštní vnitrostátní základ pro případy, kdy i nezbytný územní souhrn umožňuje nepřímou identifikaci statistické jednotky. Nelze je však použít nad rozsah dovolený přímo použitelným právem Evropské unie. Český statistický úřad musí před předáním provést posouzení důvěrnosti a zvolit takovou podobu výstupu, která umožní zákonný výpočet při nejvyšší možné míře agregace a minimalizace.

Pokud by podkladové informace obsahovaly osobní údaje, je jejich zpracování upraveno také nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 (obecným nařízením o ochraně osobních údajů). Právním základem je plnění právní povinnosti a výkon úkolu ve veřejném zájmu podle čl. 6 odst. 1 písm. c) a e) tohoto nařízení. Účel, příjemce, lhůty a základní rozsah zpracování stanoví zákon. Musí být dodrženy zásady účelového omezení, minimalizace, omezení doby uložení, integrity a důvěrnosti. Veřejná vyhláška nebude obsahovat osobní údaje ani identifikaci jednotlivých bytů.

Návrh je v souladu s obecnými zásadami práva Evropské unie, zejména se zásadou právní jistoty, proporcionality a rovného zacházení. Zákonná kritéria jsou předem známá a použijí se jednotně na srovnatelné situace. Rozdílné sazby podle velikosti obce a zvláštní úprava Prahy jsou založeny na objektivních odlišnostech a sledují legitimní rozpočtový a regionální cíl. Také rozdílný horní limit započitatelné obytné plochy podle toho, zda se byt nachází v rodinném domě, vychází z objektivně zjistitelného druhu stavby, zohledňuje typický rozdíl ve velikosti bydlení a uplatní se stejně na každý byt náležející do příslušné skupiny.

Není známa judikatura Soudního dvora Evropské unie, která by členskému státu bránila použít výnos harmonizované daně k vnitrostátnímu financování územních samosprávných celků podle objektivních rozdělovacích kritérií. Při výše uvedeném eurokonformním výkladu pravidel nakládání s podkladovými údaji je navrhovaná právní úprava slučitelná s právem Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými zásadami práva Evropské unie.

Pro navrhovanou právní úpravu je relevantní zejména Evropská charta místní samosprávy, přijatá ve Štrasburku dne 15. října 1985 a vyhlášená pod č. 181/1999 Sb., doplněná sdělením č. 369/1999 Sb. Podle čl. 9 odst. 1 Charty mají místní společenství v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Podle čl. 9 odst. 2 mají být jejich finanční zdroje úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem.

Návrh posiluje finanční zdroje obcí a zachovává jejich neúčelovou povahu. Obce a městské části mohou přijaté prostředky použít podle vlastních rozpočtových priorit. Přímá vazba na dokončenou bytovou výstavbu současně zohledňuje, že rozvoj bydlení zvyšuje rozsah místních odpovědností a potřeb. Úprava je proto s čl. 9 odst. 1 a 2 Charty v souladu a podporuje jejich účel.

Česká republika při ratifikaci prohlásila, že se necítí být vázána mimo jiné čl. 9 odst. 3, 5 a 6 Charty. Navrhovaná úprava nicméně není v rozporu ani s principy těchto ustanovení. Zvyšuje podíl místních rozpočtů na daňových výnosech a používá transparentní objektivní kritéria. Nezavádí však obecnou finanční equalizaci ani proces konzultace, jejichž hodnocení by přesahovalo předmět návrhu.

Dále je relevantní Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jenž chrání pokojné užívání majetku a současně výslovně připouští právo státu přijímat zákony nezbytné k zajištění placení daní a jiných poplatků. Návrh nezasahuje do majetku soukromých osob a nemění jejich daňovou povinnost. Ve vztahu k územním samosprávným celkům zakládá nový budoucí příjem podle obecného zákonného pravidla; neodnímá již nabytou majetkovou hodnotu ani legitimně očekávatelný individuální nárok.

Návrh nezakládá řízení o občanských právech nebo trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Případná kontrola zákonnosti prováděcí vyhlášky a postupu orgánů veřejné moci zůstává zajištěna obecnými prostředky soudní ochrany. Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Navrhovaná právní úprava má přímý a každoročně se opakující dopad na rozdělení celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty. V rozsahu částek stanovených podle nového § 4a odst. 3 až 5 se sníží daňový příjem státního rozpočtu a ve stejné nominální výši se zvýší daňové příjmy rozpočtů obcí a krajů. Z pohledu souhrnu veřejných rozpočtů jde převážně o přesun příjmů uvnitř sektoru vládních institucí; čistý dopad na saldo tohoto sektoru vznikne pouze v rozsahu dodatečných administrativních nákladů a případných sekundárních hospodářských účinků.

Přesnou výši prvního převodu v roce 2028 nelze v době přípravy návrhu vyčíslit, protože bude záviset na počtu, územním rozložení a započitatelné obytné ploše bytů, u nichž bude v roce 2027 započato s užíváním k bydlení. Výsledek dále ovlivní limit 200 m² u každého bytu v rodinném domě, limit 120 m² u každého ostatního bytu, výskyt chybějících údajů a zařazení jednotlivých obcí do populačních kategorií k 1. lednu 2028.

Pro orientační vymezení řádu dopadu lze použít poslední úplné veřejně dostupné údaje Českého statistického úřadu o obytné ploše dokončených bytů za rok 2024. Podle tabulky 15 publikace Bytová výstavba v České republice bylo v roce 2024 dokončeno 30 274 bytů s celkovou obytnou plochou 2 158 155 m². Z toho připadalo 15 053 bytů na rodinné domy, 11 406 bytů na bytové domy, 926 bytů na úpravy stávajících rodinných domů, 2 269 bytů na úpravy stávajících bytových domů a zbývajících 620 bytů na ostatní a nebytové budovy. Údaje tak potvrzují, že statistika pokrývá nové bydlení napříč druhy staveb.⁠​​​‌​​‌‌​​‌​‌​​​⁠

V hlavním městě Praze bylo v roce 2024 dokončeno 6 489 bytů s obytnou plochou 379 575 m². Mimo Prahu tak připadalo na dokončené byty 1 778 580 m² obytné plochy. Pokud by se zákonné sazby mechanicky aplikovaly na tyto nezastropované agregované údaje, činila by částka pro Prahu 1 897 875 000 Kč; z ní by 1 138 725 000 Kč představoval souhrn převodů městským částem a 759 150 000 Kč by zůstalo hlavnímu městu.

Pro kraje s výjimkou hlavního města Prahy by při stejné mechanické aplikaci činil souhrnný příjem 889 290 000 Kč. Příjem obcí mimo Prahu by se podle jejich populačního zařazení pohyboval mezi 5 335 740 000 Kč, pokud by se na veškerou plochu použila sazba 3 000 Kč, a 7 114 320 000 Kč, pokud by se na veškerou plochu použila sazba 4 000 Kč. Tyto krajní varianty nevyjadřují skutečné rozložení obcí, ale vymezují citlivost výsledku na zákonné sazby.

Souhrnný mechanický objem převodu vypočtený z nezastropované obytné plochy roku 2024 by se tak pohyboval od 8 122 905 000 Kč do 9 901 485 000 Kč. Skutečná částka vypočtená podle návrhu by byla nižší v rozsahu plochy přesahující 200 m² u jednotlivého bytu v rodinném domě, plochy přesahující 120 m² u jednotlivého ostatního bytu a v rozsahu bytů bez zjištěné obytné plochy. Veřejně dostupné agregované tabulky neumožňují účinek těchto limitů přesně dopočítat, protože neobsahují rozdělení obytných ploch jednotlivých bytů. U rodinných domů činila v roce 2024 průměrná obytná plocha jednoho bytu 92,5 m² a u bytových domů 50,2 m². Ani jeden z limitů tedy nepůsobí na průměrný byt, ale pouze na část mimořádně velkých bytů v příslušné skupině. U rodinného domu s více byty se limit 200 m² použije samostatně na každý byt, takže souhrnný strop činí při dvou bytech 400 m² a při třech bytech 600 m².

Uvedený výpočet je pouze statickým historickým modelem a není prognózou roku 2027. Objem dokončené bytové výstavby meziročně kolísá. Český statistický úřad evidoval v roce 2025 celkem 33 430 dokončených bytů, avšak v době zpracování tohoto hodnocení nebyl ve stejné veřejné tabulkové struktuře k dispozici úplný srovnatelný údaj o jejich obytné ploše. Pro rozpočtové plánování na rok 2028 proto bude nutné pracovat s aktuálním výhledem bytové výstavby a s předběžnými agregovanými daty Českého statistického úřadu.

Dopad na jednotlivou obec bude přímo úměrný její započitatelné obytné ploše a příslušné sazbě. Při 400 m² započitatelné obytné plochy činí obecní příjem 1,2 mil. Kč v nejnižší kategorii, 1,4 mil. Kč ve střední kategorii a 1,6 mil. Kč v nejvyšší kategorii; příslušnému kraji současně náleží 0,2 mil. Kč. V Praze činí příjem hlavního města 2 mil. Kč, z toho 1,2 mil. Kč se převede městské části. Takový příjem může krýt část rozvojových a provozních potřeb, není však právně účelově vázán.

Převod mezi hlavním městem Prahou a jeho městskými částmi nemění souhrnný objem veřejných příjmů na území Prahy, mění jejich vnitřní rozdělení. Pro rozpočet hlavního města představuje zákonný převod snížení částky, kterou může použít na celoměstské úrovni, o 3 000 Kč za každý započitatelný metr čtvereční v dané městské části. Pro rozpočty městských částí jde o nový neúčelový příjem.

Návrh nezakládá obcím ani krajům povinný výdaj odpovídající přijaté částce. Případné zvýšení investic do infrastruktury nebo veřejných služeb bude výsledkem jejich samostatného rozpočtového rozhodnutí a reálných potřeb vyvolaných rozvojem území. Nelze proto považovat celý příjem za současně vznikající výdaj územních rozpočtů.

Na straně státu vzniknou jednorázové náklady na metodické, datové a informačně-technické nastavení procesu. Český statistický úřad bude muset vytvořit postup pro roční výběr rozhodných bytů, rozlišení bytů v rodinných domech a ostatních bytů, aplikaci limitu 200 m² nebo 120 m² na každý jednotlivý byt, územní agregaci a bezpečné předání dat. Ministerstvo financí bude muset zavést kontrolní a výpočtový postup, připravovat každoroční vyhlášku a předávat správci daně podklady pro převod. Správce daně začlení nové částky do stávajícího mechanismu pravidelných převodů daňových příjmů podle § 6 odst. 1 a 2. Nebude zaváděn samostatný jednorázový převodní režim.

Opakované administrativní náklady budou spojeny zejména s ročním zpracováním a kontrolou dat, legislativní přípravou vyhlášky, řešením datových nesrovnalostí a zabezpečením neveřejných údajů. Návrh nezřizuje nový správní úřad a nezavádí nový formulář ani novou zpravodajskou povinnost pro stavebníky. Využití existujícího ISÚI, statistického zjišťování Stav 7-99 a stávajícího vyhláškového a převodního rámce zákona o rozpočtovém určení daní omezuje dodatečné náklady. Jejich přesné vyčíslení závisí na technickém řešení a bude nutné je upřesnit při implementaci.

Z hospodářského hlediska návrh zvyšuje mezní rozpočtový přínos obce a kraje z dokončené bytové výstavby. Lze očekávat, že posílí motivaci obcí připravovat vhodné rozvojové plochy, investovat do navazující infrastruktury a koordinovat bytové projekty. Skutečný účinek bude záviset i na dalších faktorech, zejména na územně plánovacích podmínkách, kapacitě stavebnictví, dostupnosti financování, infrastrukturních omezeních a rychlosti povolovacích procesů. Finanční dopad na státní rozpočet je nicméně bezprostřední již samotným převodem a nesmí být zaměňován s nejistými následnými přínosy vyšší výstavby.

Sazby nejsou automaticky valorizovány. Nominální rozpočtový dopad se proto bude měnit především s objemem a strukturou dokončené výstavby. Reálná hodnota motivačního prvku bude v čase ovlivněna cenovou hladinou. Případná budoucí změna sazeb bude vyžadovat změnu zákona a samostatné vyhodnocení dopadů.