Důvodová zpráva k Novela z. o důchodovém pojištění

Cílem návrhu zákona je sjednotit a vzájemně provázat dvě opatření zaměřená na osoby samostatně výdělečně činné, které osobně pečují o dítě. Prvním opatřením je rozšíření důvodu vedlejší samostatné výdělečné činnosti z osobní péče o dítě do 4 let věku na osobní péči o dítě do 7 let věku. Druhým opatřením je zmírnění přechodu z vedlejší samostatné výdělečné činnosti do režimu hlavní samostatné výdělečné činnosti po skončení této péče prostřednictvím sníženého nejnižšího měsíčního vyměřovacího základu ve výši 25 % průměrné mzdy po vymezenou přechodnou dobu.

Podle platného znění § 9 odst. 6 písm. d) zákona o důchodovém pojištění se samostatná výdělečná činnost považuje za vedlejší, pokud osoba samostatně výdělečně činná osobně pečuje o dítě do 4 let věku. U vedlejší samostatné výdělečné činnosti je režim účasti na důchodovém pojištění a placení záloh odlišný od hlavní samostatné výdělečné činnosti; účast vzniká při dosažení rozhodné částky, popřípadě dobrovolně. Překročení věkové hranice dítěte proto může mít pro pečující osobu bezprostřední a výrazný dopad na odvodovou povinnost.⁠​‌‌​​​​​‌​​‌​​​‌⁠

Stávající hranice 4 let věku dítěte neodpovídá ve všech případech reálnému období, v němž péče o dítě objektivně omezuje pracovní disponibilitu rodiče. Omezení přetrvávají zejména v předškolním a raně školním období, a to s ohledem na dostupnost předškolních zařízení, adaptaci dítěte, krátký rozsah vyučování v prvním ročníku základní školy a návazné služby péče o dítě. Návrh proto rozšiřuje věkovou hranici pro posouzení vedlejší samostatné výdělečné činnosti na 7 let věku dítěte.

Navržená hranice současně odstraňuje nesoulad mezi důchodovým pojištěním a veřejným zdravotním pojištěním. Pro účely veřejného zdravotního pojištění je osobní a řádná péče alespoň o jedno dítě do 7 let věku dlouhodobě uznávána jako situace, v níž je stát plátcem pojistného. Je proto systémově vhodné, aby srovnatelná životní situace nebyla v oblasti důchodového pojištění OSVČ zohledněna jen do 4 let věku dítěte.

Druhá část návrhu řeší navazující problém po skončení osobní péče. Osoba, která začne podnikat v době osobní péče o dítě, typicky volí samostatnou výdělečnou činnost právě pro její flexibilitu. Po skončení péče se však z režimu vedlejší činnosti může přesunout do režimu hlavní činnosti a čelit skokovému nárůstu minimálního vyměřovacího základu. Tento nárůst může být překážkou postupného návratu k ekonomické aktivitě a může demotivovat od legálního a udržitelného výkonu podnikání v období po intenzivní rodinné péči.

Návrh tento přechod zmírňuje cíleným pravidlem: u OSVČ, která zahájila samostatnou výdělečnou činnost v době, kdy byla pro účely placení záloh považována za OSVČ vykonávající vedlejší samostatnou výdělečnou činnost z důvodu osobní péče o dítě, se v měsících výkonu hlavní samostatné výdělečné činnosti použije nejnižší měsíční vyměřovací základ ve výši 25 % průměrné mzdy. Pravidlo se použije od kalendářního měsíce, v němž dotčená osoba přestala splňovat důvod osobní péče, a dále ve dvou bezprostředně následujících kalendářních letech.

Zvýhodnění je omezeno několika podmínkami, aby bylo cílené a nedocházelo k účelovému využívání. Osobní péče musí trvat nepřetržitě alespoň 12 kalendářních měsíců bezprostředně před měsícem, v němž tento důvod skončil. Zároveň se pravidlo neuplatní u osob, které již byly OSVČ v období 20 kalendářních let před kalendářním rokem, v němž samostatnou výdělečnou činnost zahájily. Tím se zvýhodnění zaměřuje na osoby, které před zahájením samostatné výdělečné činnosti po dlouhou dobu nebyly OSVČ.

Legislativně je úprava provedena ve třech vzájemně provázaných právních předpisech. Zákon o důchodovém pojištění vymezuje důvod, pro který se samostatná výdělečná činnost považuje za vedlejší. Zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti na toto vymezení navazuje při úpravě záloh a nejnižších vyměřovacích základů. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení upravuje působnost orgánů sociálního zabezpečení při posouzení osobní péče a způsob jejího prokazování. Tato konstrukce předchází duplicitním definicím osobní péče a podporuje jednotný výklad i administrativní proveditelnost.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Změny v oblasti účasti OSVČ na důchodovém pojištění a v oblasti pojistného jsou prováděny zákonem, jsou formulovány obecně a dopadají na všechny osoby splňující zákonné podmínky bez rozlišování podle pohlaví, rodinného stavu nebo jiné osobní charakteristiky.

Návrh sleduje legitimní cíl podpory rodičů, kteří při osobní péči o dítě vykonávají samostatnou výdělečnou činnost, a odstranění skokových odvodových bariér při návratu k vyšší ekonomické aktivitě. Použité prostředky jsou přiměřené, protože zvýhodnění je věcně vázáno na objektivně zjistitelnou dobu osobní péče, je časově omezeno a obsahuje podmínky omezující okruh oprávněných osob. Návrh nepůsobí pravou retroaktivitou; přechodné ustanovení výslovně vylučuje přepočty za kalendářní měsíce před nabytím účinnosti zákona.

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s právem Evropské unie. Úprava podmínek účasti OSVČ na důchodovém pojištění, režimu hlavní a vedlejší samostatné výdělečné činnosti a minimálních vyměřovacích základů náleží do vnitrostátní působnosti členského státu, při respektování obecných zásad práva Evropské unie a pravidel koordinace sociálního zabezpečení.

Návrh nezavádí diskriminační kritéria a uplatňuje se obecně podle objektivních znaků: osobní péče o dítě do 7 let věku, zahájení samostatné výdělečné činnosti v době této péče, trvání péče alespoň po stanovenou dobu a absence předchozí samostatné výdělečné činnosti v rozhodném období. Návrh neomezuje volný pohyb osob ani svobodu usazování; naopak odstraňuje bariéry legální ekonomické aktivity osob, jejichž pracovní disponibilita je omezena péčí o dítě.

Pravidla koordinace systémů sociálního zabezpečení zůstávají nedotčena. Návrh nemění okruh dávek ani principy příslušnosti k právním předpisům členského státu, nýbrž upravuje vnitrostátní kvalifikaci samostatné výdělečné činnosti a minimální vyměřovací základy pro osoby podléhající českým právním předpisům.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Návrh se dotýká vnitrostátní organizace sociálního pojištění a stanovení pojistného, přičemž respektuje zásadu rovného zacházení, ochrany rodinného života a podpory rodičů pečujících o děti.

Návrh není v rozporu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod ani s mezinárodními závazky v oblasti hospodářských a sociálních práv. Přispívá k lepší slučitelnosti péče o dítě a ekonomické aktivity, a tím podporuje praktickou možnost rodičů udržet kontakt s trhem práce bez nepřiměřené odvodové bariéry v období, kdy je jejich výdělečná činnost objektivně omezena.

Dopady návrhu se projevují především v systému pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Statický dopad vychází z toho, že část OSVČ bude po delší dobu považována za vykonávající vedlejší samostatnou výdělečnou činnost a že u vymezené skupiny OSVČ po skončení osobní péče se po omezenou dobu použije nižší minimální měsíční vyměřovací základ.

Přesná kvantifikace vyžaduje údaje o počtu OSVČ pečujících o dítě ve věku 4 až 7 let, jejich příjmové struktuře, rozsahu dobrovolné účasti na důchodovém pojištění a o počtu osob, které po skončení péče přecházejí do režimu hlavní samostatné výdělečné činnosti. Bez těchto administrativních dat lze dopady odhadnout pouze orientačně.

U části OSVČ lze očekávat snížení povinných minimálních plateb pojistného. Přesný statický dopad opatření spočívajícího ve sníženém 25% minimu po skončení osobní péče ani dopad rozšíření věkové hranice ze 4 na 7 let nelze bez administrativních dat České správy sociálního zabezpečení o počtu a příjmové struktuře dotčených OSVČ spolehlivě vyčíslit.

Dopad se projeví jako snížení příjmů státního rozpočtu z pojistného na důchodové pojištění; návrh nezakládá nový výdajový titul. Navrhovatelé nenavrhují kompenzační zvýšení jiných příjmů, takže snížení příjmů bude nutné zohlednit v bilanci státního rozpočtu. Dopad na rozpočty územních samosprávných celků ani na rozpočty zdravotních pojišťoven se nepředpokládá. Případné jednorázové náklady České správy sociálního zabezpečení na úpravu formulářů a informačních systémů mají administrativní povahu; bez jejích provozních údajů je nelze spolehlivě vyčíslit.

Současně je nutné zohlednit očekávané kompenzační efekty. Nižší odvodová bariéra může zvýšit motivaci k legálnímu výkonu samostatné výdělečné činnosti, podpořit udržení kontaktu s trhem práce a snížit riziko přechodu do nezaměstnanosti nebo závislosti na dávkových systémech. Část statického výpadku pojistného tak může být v delším horizontu tlumena vyšší ekonomickou aktivitou, daňovými příjmy a nižšími výdaji na sociální podporu.

Návrh zlepšuje podmínky pro rodiče, kteří volí podnikání jako flexibilní formu ekonomické aktivity při péči o dítě. Umožňuje postupné navyšování rozsahu výdělečné činnosti bez okamžitého skokového nárůstu minimálních odvodů a snižuje motivaci k neformálním přivýdělkům mimo evidované ekonomické vztahy.

Druhotným efektem může být posílení ekonomické aktivity zejména u rodičů malých dětí, typicky matek, jejichž návrat na trh práce bývá omezen dostupností péče o děti a organizací předškolní nebo raně školní docházky. Návrh nenahrazuje kapacitní politiku v oblasti péče o děti, ale odstraňuje jednu z odvodových překážek, která tuto strukturální situaci pro pečující OSVČ zhoršuje.

Návrh má negativní statický dopad na příjmy státního rozpočtu z pojistného. Přesnou výši dopadu sníženého 25% minima ani rozšíření věkové hranice ze 4 na 7 let nelze bez administrativních dat o počtu dotčených OSVČ a jejich skutečných příjmech spolehlivě vyčíslit. Statický výpadek může být v delším horizontu částečně tlumen vyšší legální ekonomickou aktivitou, zachováním kontaktu s trhem práce a nižším tlakem na jiné veřejné výdaje. Návrh využívá existující institut vedlejší samostatné výdělečné činnosti, vyžádá si však jednorázovou úpravu formulářů a informačních systémů České správy sociálního zabezpečení.

Navrhuje se nabytí účinnosti dnem 1. ledna 2027. Zvolený den je jedním z obecných termínů nabytí účinnosti právních předpisů a současně připadá na počátek kalendářního roku, který je rozhodným obdobím pro stanovení vyměřovacího základu OSVČ. Účinnost od počátku kalendářního roku vylučuje potřebu rozlišovat v roce 2027 období před nabytím účinnosti a po něm a poskytuje České správě sociálního zabezpečení prostor k úpravě formulářů a informačních systémů.