OBECNÁ ČÁST
1. Zhodnocení platného právního stavu a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
1.1 Zhodnocení platného právního stavu
Zákon č. 100/2001 Sb. (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“ nebo „zákon o EIA“) upravuje postup při posuzování vlivů záměrů na životní prostředí a právní účinky stanovisek a závazných stanovisek vydaných v procesu EIA.
Novela provedená zákonem č. 465/2023 Sb. mimo jiné změnila právní úpravu prodlužování platnosti stanovisek a závazných stanovisek EIA v § 9a odst. 4. Obecné pravidlo nyní směřuje k tomu, aby opakované prodlužování platnosti stanovisek bylo zásadně vyloučeno, s výjimkou případů, stanovených zákonem (zejména v přechodném ustanovení článku VIII zákona č. 465/2023 Sb. pro vybranou strategickou infrastrukturu).
Současně byl do § 23 vložen odstavec 12, který jako trvalejší výjimku z obecného zákazu opakovaného prodloužení stanoví zvláštní režim pro záměr modulární jaderné elektrárny, a to s limitem nejvýše dvou prodloužení.
Pro záměry místních komunikací I. třídy na území metropolitních rozvojových oblastí (zejména velké městské okruhy a obdobné stavby v největších aglomeracích) dnes žádná zvláštní výjimka v textu zákona o EIA neexistuje.
1.2 Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Cílem navrhované úpravy je:
1. Zajistit speciální režim pro vybrané záměry místních komunikací I. třídy v metropolitních rozvojových oblastech (Praha, Brno, Ostrava), u nichž již byla stanoviska EIA vydána před 1. lednem 2024 a které se nacházejí v dlouhodobě připravovaných projektových liniích.
2. Vyhnout se zpětné novelizaci přechodných ustanovení článku VIII zákona č. 465/2023 Sb., která by byla z hlediska legislativní techniky i právní jistoty nežádoucí.
3. Zachovat princip právní jistoty a ochrany nabytých práv tím, že:
výjimka je časově omezena – platnost stanoviska či závazného stanoviska lze prodloužit nejvýše třikrát,
výjimka se nevztahuje na stanoviska, jejichž platnost již zanikla,
okruh záměrů je vymezen úzce a předvídatelně (místní komunikace I. třídy, celé v metropolitní rozvojové oblasti podle PÚR, stanovisko EIA vydané před 1. 1. 2024).
Volba umístění úpravy do § 23 (společná ustanovení zákona) a nikoli do článku VIII zákona č. 465/2023 Sb. úmyslně respektuje požadavek, aby již účinná přechodná ustanovení nebyla zpětně novelizována a aby nový zásah do „starých“ stanovisek EIA byl vyjádřen v novém, samostatném ustanovení platného zákona. Tímto způsobem se návrh zákona dostává do souladu s Legislativními pravidly vlády.
1.3 Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Praktická potřeba navrhované úpravy vychází z toho, že v několika málo velkých městských aglomeracích existují dlouhodobě připravované záměry místních komunikací I. třídy, pro něž bylo stanovisko EIA vydáno před 1. lednem 2024 a jejichž příprava a povolovací procesy trvají řadu let.
Při striktní aplikaci obecného zákazu opakovaného prodlužování by u těchto záměrů mohlo docházet k situacím, kdy:
by bylo nutné opakovaně zahajovat nové procesy EIA pouze z důvodu uplynutí platnosti starého stanoviska,
přestože samotný záměr i územní kontext se v podstatných rysech nezměnily,
a přitom jde o stavby, které mají významný dopravní a urbanistický přínos pro metropolitní oblasti a jsou již integrovány do celostátní koncepce územního plánování.
Navrhovaná úprava proto umožňuje omezenou, třikrát opakovatelnou prolongaci platnosti „starých“ stanovisek a závazných stanovisek EIA pouze u přesně vymezené skupiny záměrů, a to při zachování zákazu oživování již zaniklých stanovisek.
Současně se tím vyhýbá legislativně nevhodnému a ústavně citlivému zásahu do již účinného přechodného ustanovení článku VIII zákona č. 465/2023 Sb. a posiluje se předvídatelnost a vnitřní konzistence právní úpravy.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná úprava představuje cílenou výjimku z obecného zákazu opakovaného prodloužení platnosti stanoviska EIA podle § 9a odst. 4. Omezuje se na:
konkrétní kategorií záměrů (místní komunikace I. třídy),
na konkrétní území (metropolitní rozvojové oblasti vymezené politikou územního rozvoje),
a na konkrétní časovou vrstvu stanovisek (vydaná před 1. 1. 2024).
Z hlediska Listiny základních práv a svobod se dotýká zejména:
práva na příznivé životní prostředí (čl. 35),
práva vlastnického a svobody podnikání (čl. 11 a čl. 26),
a obecného principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Omezení v oblasti ochrany životního prostředí je zákonné (stanoveno přímo zákonem), legitimní (sleduje veřejný zájem na dokončení strukturálně významných dopravních staveb v metropolitních oblastech, pro něž již proběhla EIA) a přiměřené, neboť výjimka má úzce vymezený osobní i věcný rozsah a prodloužení platnosti stanovisek je limitováno maximálně na tři případy, přičemž nelze oživovat již zaniklá stanoviska, a v každém jednotlivém případě mohou orgány EIA posoudit, zda konkrétní podmínky záměru a území stále odpovídají závěrům stanovisek.
Zákaz retroaktivity je respektován. Právní úprava nemění právní důsledky již zaniklých stanovisek (odstavec 14 výslovně vylučuje jejich zahrnutí pod výjimku), u „živých“ stanovisek jde o nepravou retroaktivitu, tj. o úpravu jejich budoucího osudu, která je obecně přípustná, pokud respektuje požadavky právní jistoty a legitimních očekávání. Ty jsou zajištěny jasným datem (1. leden 2024), jednoznačným věcným vymezením a limitací počtu prodloužení.
Navrhovaná úprava nezasahuje do dělby moci, neomezuje právo na soudní ochranu a nenarušuje žádnou z ústavně zaručených procesních garancí.
3. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Navrhovaná změna se týká vnitrostátní úpravy EIA ve vztahu ke konkrétní skupině záměrů a stanovisek vydaných v minulosti. Nezasahuje do transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ani do navazující úpravy EIA v právu EU, neboť nemění okruh záměrů podléhajících posuzování ani nemění procesní náležitosti EIA. Pouze umožňuje u vymezených záměrů opakované prodloužení platnosti již vydaných stanovisek v omezeném rozsahu.
Posouzení souladu se směrnicí EIA zůstává zachováno na úrovni jednotlivých rozhodnutí o prodloužení, která musí respektovat požadavek na aktuálnost podkladů a hodnocení.
Návrh není v rozporu s judikaturou Soudního dvora EU v oblasti EIA.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava se dotýká problematiky ochrany životního prostředí, a tedy nepřímo i závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy a dalších mezinárodních nástrojů v oblasti přístupu veřejnosti k informacím a účasti na rozhodování v otázkách životního prostředí.
Návrh do těchto závazků nezasahuje, neboť nemění procesní úpravu EIA (včetně účasti veřejnosti), pouze upravuje možnost opakovaného prodloužení platnosti stanovisek pro úzce a časově vymezený typ záměrů, a i v těchto případech se uplatní stávající procesní pravidla včetně možnosti účasti dotčené veřejnosti v navazujících řízeních.
Návrh není v rozporu ani s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
Navrhovaná právní úprava nemá přímé dopady na státní rozpočet ani rozpočty územních samosprávných celků a nevyžaduje zřízení nového orgánu ani posílení stávajících kapacit nad rámec běžné agendy.
Naopak návrh může přinést nepřímé pozitivní dopady v podobě stabilizace ekonomických očekávání u velkých infrastrukturních projektů v metropolitních oblastech, které jsou již dlouhodobě připravovány a pro něž by nutnost opakovaných nových procesů EIA znamenala výrazné časové i finanční náklady.
Na straně dotčených investorů a veřejné správy přináší úprava zvýšenou právní jistotu ohledně časového režimu „starých“ stanovisek a závazných stanovisek EIA a transparentní limit pro jejich další využití.
ZVLÁŠTNÍ ČÁST
K čl. I (§ 23 odst. 13 a 14)
Navrhuje se doplnit § 23 o nové odstavce 13 a 14. Odstavec 13 stanoví, že vyloučení opakovaného prodloužení platnosti stanoviska podle § 9a odst. 4 věty třetí se neuplatní u záměrů místních komunikací I. třídy, které:
jsou celé umístěny v rozvojové oblasti republikového významu, označené v Politice územního rozvoje České republiky jako metropolitní rozvojová oblast, a
pro které bylo přede dnem 1. ledna 2024 vydáno:
stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru podle § 10 ve znění účinném do 31. března 2015, nebo
závazné stanovisko podle § 9a ve znění účinném od 1. dubna 2015 do dne 1. ledna 2024.
Zvolená formulace navazuje na terminologii Politiky územního rozvoje, jednoznačně vymezuje, že výjimka se vztahuje pouze na stanoviska vydaná před 1. lednem 2024, a tedy má charakter přechodné úpravy zabudované do základního textu zákona tak, aby nedošlo k retroaktivní úpravě přechodných ustanovení v čl. VIII bodu 1 zákona č. 465/2023 Sb., čímž by se návrh zákona dostal do rozporu s čl. 55 odst. 5 Legislativních pravidel vlády.
Druhá věta odstavce 13 stanoví, že platnost stanovisek a závazných stanovisek pro tyto záměry lze prodloužit opakovaně, nejvýše však třikrát. Tím se výjimka z obecného zákazu opakovaného prodloužení časově omezuje a zabraňuje se neomezenému prodlužování stanovisek do vzdálené budoucnosti.
Odstavec 14 výslovně stanoví, že ustanovení odstavce 13 se nepoužije na stanoviska a závazná stanoviska, jejichž platnost zanikla přede dnem 1. ledna 2024. Smyslem je jednoznačně vyloučit pravou retroaktivitu v podobě „oživování“ již expirovaných stanovisek.
K čl. II – účinnost
Navrhuje se, aby zákon nabyl účinnosti patnáctým dnem po jeho vyhlášení.
Podle § 9 odst. 2 zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, právní předpisy vyhlašované ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv standardně nabývají účinnosti k 1. lednu nebo k 1. červenci kalendářního roku. Podle § 9 odst. 3 téhož zákona lze z tohoto pravidla ustoupit pouze ve zvlášť výjimečných případech, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, a stanovit dřívější den nabytí účinnosti, nejdříve však počátkem dne následujícího po dni vyhlášení.
V daném případě je takový naléhavý obecný zájem dán zejména tím, že platnost kladného stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (EIA) pro dostavbu městského okruhu v Praze definitivně skončí v říjnu 2027. Jde o záměr místní komunikace I. třídy v metropolitní rozvojové oblasti republikového významu, který představuje klíčovou součást páteřní dopravní infrastruktury hlavního města a má zásadní význam pro dopravní obslužnost a odvedení tranzitní dopravy z hustě obydlených oblastí.
Má-li být nově navrhovaná úprava § 23 odst. 13 a 14 prakticky využitelná, je nezbytné, aby nabyla účinnosti v dostatečném časovém předstihu před uplynutím platnosti uvedeného stanoviska EIA, umožnila zahájit a dokončit řízení o prodloužení platnosti tohoto stanoviska podle nového režimu (včetně případných opravných prostředků) a současně ponechala prostor pro další postup v navazujících povolovacích řízeních, v nichž je platné stanovisko EIA nezbytným podkladem.
Pokud by se uplatnilo obecné pravidlo účinnosti k 1. lednu nebo 1. červenci kalendářního roku, mohlo by v závislosti na termínu projednání zákona dojít k tomu, že zákon nabude účinnosti relativně pozdě a nebude k dispozici dostatečný časový prostor k bezpečnému dokončení celého procesu prodloužení platnosti stanoviska před jeho vypršením v říjnu 2027, což by mohlo fakticky znemožnit realizaci záměru bez opakování procesu EIA.
Z těchto důvodů se navrhuje, aby zákon nabyl účinnosti patnáctým dnem po jeho vyhlášení. Tento okamžik je v souladu s limity stanovenými v § 9 odst. 3 zákona č. 222/2016 Sb. (účinnost nejdříve od dne následujícího po vyhlášení) a současně poskytuje přiměřenou legisvakanční lhůtu pro seznámení dotčených subjektů s novou právní úpravou a umožňuje dostatečně včasné nabytí účinnosti s ohledem na říjnový termín skončení platnosti stanoviska EIA pro dostavbu městského okruhu v Praze.
Tím je splněn požadavek, aby odchylné určení účinnosti bylo řádně zdůvodněno naléhavým obecným zájmem, jak jej předpokládá § 9 odst. 3 zákona č. 222/2016 Sb., a zároveň byla zachována rozumná míra právní jistoty adresátů právní úpravy.
Zdeněk Hřib
Olga Richterová
Katerina Demetrashvili