Důvodová zpráva k Novela z. o důchodovém pojištění

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se předkládá za účelem modifikace některých dosavadních parametrů ovlivňujících nárok na starobní důchod a jeho výši. Návrh reflektuje některá doporučení OECD a kritické podněty ze strany veřejnosti a plátců důchodu.

Předmětem návrhu zákona je přijetí dvou zásadních opatření v oblasti důchodového pojištění. Jde jednak o zkrácení potřebné doby důchodového pojištění pro vznik nároku na tzv. řádný starobní důchod z 35 let na 25 let a dále zrušení již schválené právní úpravy, na jejímž základě se má od roku 2027 přestat valorizovat část procentní výměry starobního důchodu odpovídající tzv. výchovnému. Účinky navrhované úpravy mají nastat od 1. 1. 2027. ⁠​‌​‌‌​​​‌​‌‌​‌​​⁠

Zmírnění podmínek nároku na tzv. řádný starobní důchod, na který vzniká nárok k datu dosažení důchodového věku, navrhla OECD jako jedno z pěti zásadních doporučení daných v rámci analýzy českého důchodového systému¹ publikované na podzim roku 2020. Touto problematikou se zabývala i vláda Petra Fialy, a to v rámci přípravy souboru reformních opatření, který vyústil v přijetí zákona č. 417/2024 Sb. Vzhledem k tomu, že na zkrácení doby pojištění potřebné pro nárok na tzv. řádný starobní důchod nebyla koaliční shoda, bylo přijato kompromisní řešení spočívající alespoň ve snížení věku potřebného pro vznik nároku na tzv. odložený starobní důchod podle § 29 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, tedy takový, na který vzniká nárok při výrazně kratší době pojištění (20 let, popř. 15 let čistě příspěvkových dob). Tento věk se ve srovnání s předchozí úpravou snížil o 3 roky.

I přesto se nyní navrhuje vyhovět doporučením OECD a vrátit se u tzv. řádného starobního důchodu k původní době pojištění v rozsahu 25 let, která platila před rokem 2010. Návrat ke stavu účinnému před 1. 1. 2010 (tj. před účinností zákona č. 306/2008 Sb.) se jeví nejvhodnější z hlediska zachování potřebné kontinuity v důchodovém systému. Zkrácení potřebné doby z 35 roků na 25 roků představuje zkrácení o téměř 30 %, což lze považovat za dostatečně „výrazné“ snížení minimálního počtu let potřebných k získání nároku na základní i procentní výměru důchodu při dosažení důchodového věku ve smyslu uvedeného doporučení OECD.

Celková délka získané doby pojištění má tradičně vliv na výši procentní výměry starobního důchodu, neboť při jejím výpočtu např. v roce 2027 náleží za každý celý rok doby pojištění 1,49 % výpočtového základu. U osob, které nárok na starobní důchod získají jen díky výraznému zmírnění podmínky potřebné doby pojištění, bude tedy procentní výměra důchodu vycházet nižší než u osob, které podle dosavadní úpravy získaly dobu pojištění aspoň v rozsahu 35 let. I na tyto osoby se však bude vztahovat ochrana v podobě minimální výše procentní výměry starobního důchodu na úrovni 10 % celostátní průměrné mzdy (účinnost tohoto opatření, které rovněž přinesl zákon č. 417/2024 Sb., je již od 1. 1. 2026).

Vzhledem ke zkrácení potřebné doby pojištění na společensky více přijatelnou hranici odpadne napříště potřeba stanovovat zvláštní podmínku potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod pro osoby, u nichž podstatnou část doby účasti představuje tzv. příspěvková doba pojištění. To má význam pouze za účinnosti dosavadní právní úpravy, kdy je základní potřebná doba velmi dlouhá a jeví se vhodné aplikovat ve vztahu k těmto osobám preferenční zacházení. Ruší se proto bez náhrady zvláštní typ starobního důchodu podmíněného získáním 30 let čistě příspěvkové doby pojištění.

Z navržených přechodných ustanovení pak vyplývá, že staronově definovaná délka potřebné doby pojištění 25 let bude platit nejen pro osoby, které dosáhnou důchodového věku za účinnosti nové úpravy, ale též pro osoby, které potřebnou dobu pojištění v této minimální délce získaly před datem účinnosti. Nárok na starobní důchod však těmto osobám vznikne až k datu účinnosti nové úpravy (1. 1. 2027). Nepočítá se tedy v žádném případě se zpětným přiznáním a doplacením důchodu za období před datem účinnosti nové úpravy. V případě, že těmto pojištěncům byla zamítnuta žádost o přiznání starobního důchodu k datu spadajícímu do období před datem účinnosti nové úpravy pro nesplnění podmínek dosavadní právní úpravy, přizná se jim starobní důchod od data účinnosti nové právní úpravy nebo od pozdějšího data, jestliže si o něj znovu požádají. V případě, že budou pojištěnci v období účinnosti nové právní úpravy žádat o tzv. řádný starobní důchod zpětně od data spadajícího do období před 1. 1. 2027, posoudí se jejich žádost plně podle dosavadní právní úpravy.

Datum vzniku nároku na starobní důchod k datu účinnosti nové úpravy může mít v praxi vliv také na způsob výpočtu starobního důchodu. Doba získaná po dosažení důchodového věku před datem účinnosti nové úpravy se bude u těchto pojištěnců vždy považovat za dobu získanou před vznikem nároku na starobní důchod, a to i ta její část, která případně přesahuje staronově definovanou hranici doby pojištění potřebné pro nárok na starobní důchod.

Příklad:

Pojištěnec dosáhl důchodového věku k datu 1. 7. 2022, potřebná doba pojištění podle dosavadní právní úpravy činí 35 roků pojištění. Pojištěnec k uvedenému datu získal přesně 28 roků pojištění, z toho 20 let výdělečnou činností a 8 let náhradní dobou. Žádost o přiznání starobního důchodu byla v roce 2022 zamítnuta, pojištěnec pracuje až do konce roku 2026 a k datu účinnosti nové úpravy (1. 1. 2027) znovu požádá o přiznání starobního důchodu, čemuž příslušný orgán sociálního zabezpečení tentokrát vyhoví. Při stanovení výše zásluhové části důchodu bude veškerou dobu pojištění (celkem 32,5 roku) hodnotit jako dobu získanou do vzniku nároku na starobní důchod. Pokud by pojištěnec pracoval např. do konce roku 2027 a žádal o přiznání starobního důchodu od 1. 1. 2028, hodnotila by se jako doba po vzniku nároku na starobní důchod pouze doba od 1. 1. do 31. 12. 2027.

Díky nově definované podmínce potřebné doby pojištění pro vznik nároku na tzv. řádný starobní důchod lze výrazně formulačně zjednodušit i podmínky nároku na tzv. odložený starobní důchod. Navrhuje se proto odstranit z § 29 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění dosavadní časová pásma a stanovit napříště jednoduché pravidlo pro stanovení věku potřebného pro vznik nároku na tento typ důchodu. Potřebnou dobu se navrhuje ponechat v dosavadní podobě, tedy 20 let kombinace příspěvkových a nepříspěvkových dob (§ 29 odst. 2) nebo 15 let čistě příspěvkových dob (§ 29 odst. 3).

Podmínky nároku na tzv. předčasný starobní důchod (podle § 31 zákona o důchodovém pojištění je třeba pro nárok na tento typ důchodu získat 40 let doby pojištění), starobní důchod přiznaný za podmínek důchodu invalidního (§ 29 odst. 4 téhož zákona) či na starobní důchod transformovaný z důchodu invalidního (§ 61a téhož zákona) zůstávají beze změny. Nemění se ani pravidlo, podle něhož se pro účely stanovení celkové délky získané doby pojištění některé nepříspěvkové doby redukují na 80 %.

Navrhuje se zrušit bez náhrady opatření, které má být prvně aplikováno v lednu 2027 a jehož podstatou má být vynětí tzv. výchovného z valorizace, tedy postup, kdy se procentní výměra vyplácených důchodů pro účely jejího zvýšení od ledna nového kalendářního roku (popř. výjimečně od července v rámci tzv. mimořádné valorizace) nejprve sníží o částku odpovídající výchovnému (a to v hodnotě, která náležela ke dni vzniku nároku na toto zvýšení, tedy 500 Kč za každé dítě, které pojištěnec vychoval), a následně po provedení valorizace zbylé části procentní výměry důchodu se k ní nezvýšené výchovné přičte a stane se její součástí.

Důvodem navrženého zrušení je především nadměrná komplikovanost při provádění výše popsaného postupu a jeho obtížná srozumitelnost pro pojištěnce. Veřejností je tento koncept od počátku vnímán nelibě, neboť není obhajitelné, proč by původní reálná hodnota této formy ocenění tzv. nefinančních zásluh měla v průběhu času klesat. Původně deklarované ekonomické důvody se nejeví jako dostatečně relevantní, neboť finanční úspora, kterou vynětí výchovného z valorizace představuje, je v rámci celkového objemu prostředků vynaložených na financování dávek důchodového pojištění v podstatě marginální.

Vzhledem k tomu, že příslušná ustanovení zákona č. 417/2024 Sb., která koncept vynětí tzv. výchovného z valorizace zavádějí, dosud nenabyla účinnosti, navrhuje se za účelem odstranění této úpravy postupovat po legislativní stránce cestou změny tohoto změnového zákona, nikoliv změny zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

Účinnost se navrhuje stanovit co nejdřívější možnou, aby plátci důchodu co nejdříve získali jistotu, že mohou přestat vynakládat veřejné prostředky na přípravu technicko-organizačního zabezpečení původní právní úpravy.

Podle platné právní úpravy (§ 29 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů) činí potřebná doba pojištění pro vznik nároku na řádný starobní důchod při dosažení důchodového věku alespoň 35 roků. Tato délka doby pojištění byla zavedena již zákonem č. 306/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, kdy s účinností od 1. ledna 2010 se začala každoročně postupně prodlužovat  potřebná doba pojištění z 25 let o 1 rok na stanovenou hodnotu 35 let. Fakticky je nezbytné potřebnou dobu pojištění 35 let pro vznik nároku na starobní důchod splnit při dosažení důchodového věku po roce 2018.

Rozumí se tím kombinace tzv. příspěvkových a nepříspěvkových dob, tedy jednak dob, které jsou spojeny s povinností platit pojistné na sociální zabezpečení (tzv. příspěvkové doby – doba zaměstnání, doba účasti na pojištění OSVČ, doba dobrovolné účasti na důchodovém pojištění) a jednak dob, které se považují za účast na důchodovém pojištění přesto, že v jejich průběhu žádné pojistné do systému odváděno není (tzv. nepříspěvkové neboli „náhradní“ doby – např. doba péče o dítě, péče o závislou osobu, vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání, pobírání invalidního důchodu pro invaliditu III. stupně, studium před rokem 2010, vojenská služba před rokem 2005, aj.). Pro účely stanovení celkové délky získané doby pojištění jsou některé nepříspěvkové doby, např. vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání, redukovány na 80 % (tedy např. z 500 fakticky získaných dnů této doby se do potřebné doby pojištění zahrne pouze 400 dnů). Pojištěnci, který k datu dosažení důchodového věku nezíská dostatek potřebné doby, nevzniká k tomuto datu nárok na starobní důchod. Za účelem získání tohoto nároku tedy musí být účasten důchodového pojištění i po datu dosažení důchodového věku, a to až do dne, k němuž dostatek potřebné doby pojištění získá.

Současná právní úprava obsahuje speciální řešení pro pojištěnce, kteří sice nezískali celkem 35 roků doby pojištění, ale získali k datu dosažení důchodového věku nebo pozdějšímu datu alespoň 30 roků pojištění, jde-li o tzv. příspěvkové doby. Za to, že se tyto osoby alespoň po dobu 30 roků aktivně podílely na financování důchodového systému, jim rovněž vzniká nárok na starobní důchod (tj. splnění podmínky 35 roků se u nich nevyžaduje).

Dosavadní právní úprava pamatuje také na pojištěnce, kteří k datu dosažení důchodového věku ani k pozdějšímu datu nesplnili ani jednu z výše uvedených podmínek. Těmto pojištěncům může vzniknout nárok na starobní důchod, jestliže získali alespoň 20 roků pojištění (kombinace příspěvkových a nepříspěvkových dob) nebo alespoň 15 roků pojištění (jde-li výlučně o příspěvkové doby). V takovém případě však nárok na starobní důchod nevzniká k datu dosažení důchodového věku, ale k pozdějšímu datu, a to nejdříve k datu dosažení důchodového věku muže stejného data narození navýšeného o 2 roky (tzv. odložený starobní důchod).

Zákonem č. 306/2008 Sb. byla tedy v rámci tzv. parametrických změn s účinností od 1. 1. 2010 výrazně zpřísněna tradiční podmínka potřebné doby pojištění, která do té doby prakticky po celou dobu existence důchodového zabezpečení/pojištění činila 25 roků. Stalo se tak za využití přechodného období 10 let, kdy se tato potřebná doba prodlužovala každoročně o jeden rok až na konečných 35 roků platných pro osoby, které důchodového věku dosahují po roce 2018. Ačkoliv toto zpřísnění podmínek nezpůsobilo v praxi závažnější problémy, neboť většina pojištěnců i tuto nově stanovenou přísnější podmínku bez problému splňuje, a to i díky hodnocení náhradních dob pojištění, jeví se tato podmínka i v kontextu mezinárodního srovnání příliš přísná.

Tabulka č. 1: Mezinárodní srovnání – potřebná doba pojištění pro nárok na „plný“ či „standardní“ starobní důchod

Zákon č. 323/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zavedl tzv. výchovné, které spočívá ve zvýšení procentní výměry starobního důchodu za každé dítě, které pojištěnec vychoval, a to na žádost a ode dne, od kterého se starobní důchod přiznává. Procentní výměra byla zvýšena za výchovu tohoto dítěte/dětí, a to o 500 Kč za každé vychované dítě.

Podmínka výchovy dítěte byla splněna, jestliže osoba (obvykle žena) osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti alespoň po dobu deseti roků. Pokud se však ujala výchovy dítěte po dosažení osmého roku jeho věku, je podmínka výchovy dítěte splněna, jestliže osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti aspoň po dobu pěti roků; to však neplatí, pokud před dosažením zletilosti dítěte přestala o dítě pečovat. Pokud dítě zemřelo po dosažení 5 let věku, je podmínka výchovy dítěte splněna, jestliže osoba osobně pečovala o dítě od jeho narození do jeho úmrtí. Výchovu téhož dítěte nelze pro tyto účely započítat více osobám; vychovávalo-li dítě více osob, přihlíží se k výchově dítěte jen u té osoby, která o dítě osobně pečovala v největším rozsahu.

Do 18. prosince 2024 platila též úprava valorizace částky zvýšení za 1 vychované dítě, kdy se tato částka od 1. ledna kalendářního roku zvyšovala tak, že částka zvýšení za 1 vychované dítě platná od 1. ledna předchozího kalendářního roku se zvýšila o počet procent stanovený podle § 67 odst. 6 věty první nebo podle § 67 odst. 7 zákona o důchodovém pojištění. Částka zvýšení za 1 vychované dítě se zaokrouhlovala na celé koruny nahoru. Částka zvýšení za 1 vychované dítě se od nového roku zvyšovala o tolik procent o kolik se zvyšovala procentní výměra vyplácených důchodů.

Zákonem č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, bylo od úpravy valorizace výchovného s účinností od 19. prosince 2024 upuštěno a výše zvýšení za 1 vychované dítě byla zakotvena na 500 Kč. Jde o zrušení pravidla, podle něhož se má částka výchovného, které náleží k nově přiznávaným důchodům, valorizovat stejně jako procentní výměry důchodu (což má zajistit, aby výchovné za každé dítě mělo v každé době stejnou reálnou hodnotu jak u důchodů již přiznaných, tak u důchodů nově přiznávaných).

Od 1. ledna 2027 má nabýt účinnosti novela ustanovení § 67 odst. 8 a § 67a odst. 5 zákona o důchodovém pojištění, na jejímž základě má být z valorizace procentní výměry prováděné od ledna nového kalendářního roku (popř. výjimečně od července v rámci tzv. mimořádné valorizace) vyčleněna částka přiznaného výchovného, nejvýše však částka 500 Kč za každé vychované dítě. U každého starobního důchodu, jehož součástí je výchovné za 1 nebo více dětí, dojde před provedením valorizace procentní výměry nejdříve k odečtení částky výchovného za dítě/děti, následně se procentní výměra snížená o tuto částku valorizuje a k této valorizované hodnotě se přičte nezvýšené výchovné za dítě/děti. Při příštím zvýšení, pravidelném (lednovém) nebo mimořádném (červencovém), se tento proces opakuje. Příslušná část procentní výměry odpovídající tzv. výchovnému má tedy dlouhodobě setrvat na konstantní nominální hodnotě a její reálná hodnota tak má v závislosti na vývoji inflace postupně klesat.

Tento postup se má poprvé použít při zvýšení vyplácených důchodů v lednu 2027. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 417/2024 Sb., realizace tohoto opatření je pro plátce důchodů z provozního hlediska velmi náročná, proto je třeba přistoupit k němu až s časovým odstupem, aby se na něj plátci důchodu stihli připravit ve svých provozních podmínkách.

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s ohledem na čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který zakotvuje právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, a na čl. 1 a čl. 3 Listiny základních práv a svobod garantující rovnost obecně i rovnost v základních právech zaručených ústavním pořádkem.

Návrh respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu České republiky.

Obě navržená opatření směřují k prohloubení ústavně garantovaného práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a nejsou v rozporu s principem rovnosti a zákazu diskriminace.

Návrhu zákona se v širších souvislostech dotýkají předpisy EU zejména z oblasti koordinace sociálního zabezpečení a z oblasti rovnosti a zákazu diskriminace, v platném znění:

Návrh zákona není v rozporu s těmito právními předpisy Evropské unie, jejichž principy respektuje.

Návrh zákona je plně slučitelný s právem EU jako celkem.

Postavení českých občanů a občanů jiných členských států EU je rovnoprávné.

ČR je vázána dvoustrannými a mnohostrannými úmluvami. Mezi mnohostranné úmluvy patří Úmluva MOP č. 102 o minimálních standardech sociálního zabezpečení, Úmluva MOP č. 128 o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách, Evropský zákoník sociálního zabezpečení a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech.

Návrh zákona plně respektuje závazky, které pro Českou republiku vyplývají z těchto pramenů mezinárodního práva veřejného.

Zkrácení potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod zvýší výdaje na důchody v prvních letech o cca 200 mil. Kč ročně. Tyto výdaje budou postupně narůstat a dlouhodobě by mohly dosáhnout až na 2 mld. Kč (v současných hodnotách) ročně.

Návrat k valorizaci výchovného v rámci důchodu (nikoli zvyšování u nově přiznaných důchodů) by zvýšil výdaje na důchody. V prvním roce po zavedení by došlo k nárůstu výdajů o přibližně 300 mil. Kč. Poté by docházelo k postupnému, zpomalujícímu růstu dodatečných výdajů až na úroveň 2,3 mld. Kč po 15 letech valorizace. V dalších letech by dodatečné výdaje postupně klesaly až na cílových, stabilních 1,3 mld. Kč po 25 letech od zavedení.

Vývoj dodatečných výdajů, tj. nejprve rostoucí a pak klesající trend, je dán tím, že postupně bude docházet k úbytku vyplácených výchovných. Aktuálně je počet důchodů s přiznaným výchovným velmi vysoký, avšak vzhledem k tomu, že od roku 2027 náleží výchovné pouze na třetí a další děti, bude postupně docházet k omezení efektu. Po cca 25 letech již budou ve výplatě důchodů téměř pouze důchody z doby, kdy výchovné náleželo až od třetího dítěte.

Předkladatel v souvislostí s tímto návrhem zákona neidentifikoval žádné osoby, které by podle zákona o regulaci lobbování ​vykonávaly lobbistickou činnost.