Důvodová zpráva k Novela z. o pravidlech rozpočtové odpovědnosti - EU - RJ

Podle článků 3.9, 5.5 a 5.7 Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA) byla předsedovi Legislativní rady vlády zaslána žádost o neprovedení RIA, které bylo v souladu s čl. 76 odst. 2 Legislativních pravidel vlády vyhověno (č. j. 59981-2024-UVCR z 10. října 2024). Navrhovaný zákon je transpozičním předpisem, ve kterém není dána možnost diskrece a který zároveň nejde nad rámec požadavků práva EU ani neukládá žádné další požadavky a povinnosti. V souladu s čl. 3 odst. 2 a 3 Legislativních pravidel vlády také nebyl vypracován věcný záměr zákona. ⁠‌‌​‌​‌​​‌​​​​‌‌‌⁠

Pakt o stabilitě a růstu (dále jen „Pakt“) byl přijat v souvislosti s Hospodářskou a měnovou unií. Vstupem do měnové unie se země vzdávají své vlastní měnové a kurzové politiky a klíčovým nástrojem makroekonomické stabilizace národních ekonomik se tak stává politika fiskální. Ta ovšem pro svou funkčnost potřebuje, aby veřejné finance byly zdravé a udržitelné, aby v případě potřeby měla fiskální politika dostatečný prostor pro reakci. Současně měnová unie s sebou nese riziko černého pasažérství, morálního hazardu a přenosu nerovnováh. Členské státy mohou těžit z výhod společné měny a měnové politiky, aniž by nesly odpovídající náklady. Mohou spoléhat na to, že v případě fiskálních problémů je buď podpoří ostatní země nebo Evropská centrální banka. Nejsou tak adekvátně motivovány k odpovědné fiskální disciplíně a omezování nadměrného zadlužování. Společná měna také znamená, že jednotlivé státy nemohou devalvovat svou měnu k obnovení konkurenceschopnosti. Pokud některé státy provádí expanzivní fiskální politiku bez odpovídajících příjmů, může být centrální banka nucena reagovat zpřísněním měnové politiky. Protože však stanovuje jednotnou měnovou politiku pro celou eurozónu, ovlivní svým krokem negativně i ekonomiky těch zemí, které se chovají zodpovědně. Přenos rizik zde ale nekončí, případné záchranné balíčky („bailouty“) znamenají transfer nákladů na daňové poplatníky jiných zemí. Celkově to může opět vést k růstu úrokových sazeb a oslabit důvěru v měnovou unii jako celek (např. v případě dluhové krize zemí eurozóny).

Z těchto důvodů je fiskální disciplína klíčová pro dlouhodobou stabilitu měnové unie. Zajišťuje, že žádný stát nebude nadměrně využívat výhod společné měny na úkor ostatních a chrání eurozónu před krizemi vyvolanými nezodpovědnou fiskální politikou jednotlivých členů. Fiskální politika se tak stává předmětem společného zájmu (článek 121 Smlouvy o fungování Evropské unie) a je úzce koordinována v rámci Rady EU.

Pro úplnost je nutné zmínit normy primárního práva EU vyžadující, aby členské státy na svou hospodářskou politiku nahlížely jako na záležitost společného zájmu (čl. 3 pro výlučnou pravomoc EU a poté čl. 119–125, 127–144, 219 a 282–284 Smlouvy o fungování Evropské unie a k ní připojený Protokol (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky a Protokol (č. 13) o kritériích konvergence) a jejich rozpočtová (fiskální) politika byla vedena potřebou zdravých a udržitelných veřejných financí jako předpokladem pro cenovou stabilitu a udržitelný hospodářský růst s nízkou mírou nezaměstnanosti (čl. 126 Smlouvy o fungování Evropské unie a k ní připojený Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku).

Pakt za dobu své existence prošel několika významnými reformami, které jeho parametry a podmínky výrazně znepřehlednily. Ani jeho samotné fungování nebylo bez problémů, zvláště při vyhodnocování jeho plnění, resp. vynucování pravidel. Oba tyto vzájemně související aspekty se staly předmětem narůstající kritiky a vyvolaly potřebu reforem.

První reforma Paktu proběhla v roce 2005. Do preventivní části doplnila institut střednědobého rozpočtového cíle či minimální fiskální úsilí a v korektivní části došlo ke „zpružnění“ některých podmínek spuštění postupu při nadměrném schodku. V reakci na velkou hospodářskou recesi od roku 2008 a následnou dluhovou krizi eurozóny byl v roce 2011 přijat balíček šesti právních předpisů EU týkajících se správy ekonomických záležitostí¹. Třetí reformu z počátku roku 2013 představuje mezivládní Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, resp. její hlava III zvaná Rozpočtový pakt. Ta mimo jiné zakotvila povinnost smluvních zemí promítnout dodržování “vyrovnaného rozpočtu”² do svých právních řádů, ideálně na ústavní úrovni. V květnu 2013 dále vstoupila v platnost dvě nová nařízení EU jako součást balíčku ke správě ekonomických záležitostí³.

Na konci dubna 2023 představila Evropská komise prvotní legislativní návrh na reformu rámce správy ekonomických záležitostí EU. Ta byla zaměřena mimo jiné na podporu zdravých a udržitelných veřejných financí v podobě zabránění nadměrných schodků veřejných financí a věrohodného zajištění trvalého, postupného a dostatečného snižování veřejného dluhu na pozadí udržitelného a inkluzivního⁴ hospodářského růstu a zaměstnanosti v členských státech. Dále cílí na odolnost prostřednictvím reforem a investic, včetně těch, které přispívají ke společným prioritám EU (mimo jiné přechod ke klimaticky neutrálnímu, environmentálnímu⁵ a digitálnímu evropskému hospodářství). V neposlední řadě by se členské státy měly vyhnout procyklické fiskální politice. Tato reforma rovněž začleňuje do práva EU podstatu mezivládní Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii.

Reforma nakonec vstoupila v platnost⁶ vyhlášením v Úředním věstníku EU dne 30. dubna 2024. Jedná se o

Reforma rámce správy ekonomických záležitostí EU přechází v oblasti rozpočtového dohledu na posuzování rizik v delším horizontu. Rozlišuje mezi jednotlivými členskými státy tím, že zohledňuje jejich specifické faktory související s udržitelností veřejného dluhu. Klade důraz na střednědobé zaměření plánování, kam začleňuje fiskální, reformní a investiční cíle, včetně těch, které mají v případě potřeby řešit makroekonomické nerovnováhy. Zahrnuje rovněž posílený rozměr pro jednotlivé členské země, jehož cílem je zvýšit jejich odpovědnost za hospodářskou a fiskální politiku (tzv. national ownership), mimo jiné doplněním úlohy nezávislých fiskálních institucí do celého rámce, která v zásadě vychází ze společných zásad Rozpočtového paktu (čl. 3 odst. 2). Reforma rovněž upravuje rozpočtový dohled ze strany Rady EU a Evropské komise a postupy vymáhání dané závazky ze strany členských zemí plnit.

Stručně k jednotlivým výše uvedeným novým právním předpisům EU:

Ad a) Jedná se o novou preventivní složku Paktu, jejímž cílem je efektivněji a účinněji dosáhnout zdravých a udržitelných veřejných financí.

Nový rámec správy ekonomických záležitostí EU má lépe zohledňovat zvýšenou různorodost fiskálních pozic, veřejného dluhu a hospodářských výzev s postupným, realistickým, trvalým a prorůstovým snižováním míry zadlužení a schodku na obezřetnou úroveň. Dále má pomoci řešit střednědobé a dlouhodobé strukturální výzvy jako dosažení spravedlivé digitální a ekologické transformace včetně klimatických cílů, zajištění energetické bezpečnosti, řešení demografických změn, posílení sociální a hospodářské odolnosti a udržitelné konvergence nebo posílení vnitřní bezpečnosti a společné obrany. To vyžaduje reformy a trvale vysokou úroveň investic. Pro již zmíněné dosažení zdravých a udržitelných veřejných financí, udržitelného a inkluzivního růstu by měl rozlišovat mezi členskými státy, zohledňovat jejich specifika a umožnit víceleté nápravy. Pro sledování takového vývoje členské státy předkládají místo konvergenčního programu nebo programu stability a národního programu reforem svůj národní střednědobý fiskálně-strukturální plán. Fiskálně-strukturální plány se shodně jako v původním harmonogramu evropského semestru odevzdávají Evropské komisi a Radě EU k posouzení a doporučení do 30. dubna. Nicméně tyto plány se nezpracovávají každoročně, ale obvykle jednou za čtyři až pět let (podle délky volebního cyklu dané země). Fiskálně-strukturální plány obsahují nastavení fiskální politiky i prioritní veřejné investice a reformy, jež mají společně zajistit udržitelné veřejné finance a udržitelný a inkluzivní růst.

Základním fiskálním pravidlem nového rámce, které slouží pro střednědobé nastavení fiskální politiky i její monitoring, jsou tzv. čisté výdaje. Příklon k výdajům, místo celkového či strukturálního salda, pramení z dosavadních zkušeností s pravidly Paktu, ze snahy pracovat ve fiskálním plánování a v mnohostranném dohledu s pozorovanými veličinami, které jsou co možná nejvíce pod přímou kontrolou vlády. Jedná se proto o výdaje sektoru veřejných institucí očištěné o úrokové výdaje, diskreční opatření na straně příjmů, výdaje na programy EU včetně jejich národního financování, výdaje na dávky v nezaměstnanosti spojené s cyklickými výkyvy ekonomiky a jednorázová či jiná dočasná opatření⁷. Ukazatel byl zkonstruován tak, aby umožnil volné působení automatickým stabilizátorům a omezil výkyvy, které jsou mimo přímou kontrolu veřejné správy. Řízení fiskální politiky přes čisté výdaje tak poskytuje prostor pro proticyklickou makroekonomickou stabilizaci.

Členský stát je povinen udržovat takový růst čistých výdajů⁸, který zajišťuje splnění požadavků na udržitelnost zadlužení sektoru veřejných institucí ve středním horizontu, přičemž respektuje krátkodobá ochranná opatření⁹.

Ochranná opatření jsou stanovena pro výši zadlužení i schodku. Pokud zadlužení veřejných financí členského státu přesahuje 60 % HDP nebo deficit 3 % HDP, udržuje tento členský stát růst čistých výdajů podle referenční trajektorie. Uvedená referenční trajektorie by měla zajistit

Naopak pokud dluh nepřesahuje 60 % HDP a zároveň deficit nepřesahuje 3 % HDP, poskytne Evropská komise na žádost členského státu technickou informaci týkající se primárního strukturálního salda (tj. salda sektoru veřejných institucí očištěného o vliv hospodářského cyklu, jednorázových či jiných dočasných opatření a o výši úrokových výdajů) k udržení celkového deficitu pod úrovní 3 % HDP ve střednědobém a dlouhodobém horizontu, za předpokladu, že nebudou přijata žádná další politická opatření, a uvede, zda je k tomu zapotřebí fiskální korekce.

Z hlediska časového pokrytí jsou podmnožinou střednědobého fiskálně-strukturálního plánu podle čl. 21 popisovaného nařízení výroční zprávy o pokroku, jimiž se vykazuje plnění doporučení Rady EU. Tuto zprávu předloží každý členský stát Evropské komisi do 30. dubna každého roku. Zpráva má obsahovat skutečné výsledné hodnoty a popisovat prováděcí kroky, které byly přijaty nebo které jsou přijímány. Primárně má podávat informace o plnění růstu čistých výdajů, který stanovila Rada EU ve svém doporučení, dále o provádění reforem a investic, které byly uvedeny jako podklad pro prodloužení období fiskální nápravy, o širším provádění reforem a investic a o dalších reformních iniciativách členské země. V podrobnostech lze odkázat na část B oznámení Evropské komise C/2024/3975¹⁰.

Novela nařízení nepřináší změny, které by vyžadovaly přizpůsobení právního řádu ČR. Smyslem revize nařízení je soulad s preventivní částí Paktu. Růst čistých výdajů v rámci postupu při nadměrném schodku by měl ve lhůtě stanovené Radou EU snížit deficit veřejných financí pod referenční hodnotu 3 % HDP, přičemž se zohledňuje potřeba zajistit zlepšení strukturálního salda alespoň ve výši 0,5 procentního bodu HDP. U dluhu se pak vychází minimálně z hodnot nápravy podle preventivní části. Před případným zahájením postupu při nadměrném schodku Evropská komise vypracuje zprávu, pokud poměr veřejného dluhu k HDP překročí 60 %, pokud stav rozpočtu není téměř vyrovnaný (strukturální schodek vyšší než 0,5 % HDP) nebo přebytkový a pokud odchylky zaznamenané na kontrolním účtu členského státu překročí 0,3 procentního bodu HDP ročně nebo 0,6 procentního bodu HDP kumulativně.

Také se zrušuje zvláštní ustanovení (čl. 2 odst. 7) týkající se příspěvků do důchodových systémů povinného plně fondově financovaného pilíře, neboť dráha čistých výdajů stanovená Radou EU již bude zohledňovat ztrátu příjmů související s těmito příspěvky.

Třetím důležitým aspektem revize je změna v nastavení pokut za nerealizaci opatření ke snížení deficitu v proceduře nadměrného schodku. Není již stanovena minimální výše pokut (pevná složka 0,2 % HDP plus pohyblivá dle velikosti deficitu), ale budou se kumulovat (až 0,05 % nejnovějšího odhadu HDP za předchozí rok pro šestiměsíční období), dokud nebudou přijata účinná opatření s cílem nastavit skutečnou motivaci pro dodržování výzev adresovaných členským státům v rámci postupu při nadměrném schodku. Horní strop 0,5 % HDP zůstává zachován.

Pro novelu směrnice byla stanovena transpoziční lhůta do konce roku 2025. Novela spočívá v několika změnách, které kromě reflexe nové preventivní části Paktu vychází zejména z doporučení hodnotící zprávy Evropské komise podle čl. 16 odst. 1 a 2 původního znění směrnice 2011/85/EU¹¹.

V oblasti dat si směrnice klade za cíl pokrýt celý sektor veřejných (vládních) institucí integrovaným, komplexním a vnitrostátně harmonizovaným systémem akruálního finančního účetnictví. Pro zajištění řádného fungování rámce fiskálního dohledu EU je zásadní dostupnost a kvalita statistik vycházejících z Evropského systému národních a regionálních účtů (ESA), jenž je založen na informacích poskytovaných na akruální bázi. Pro dosažení daného cíle již nebude nutné sestavovat a zveřejňovat měsíční fiskální údaje na hotovostní bázi nebo ekvivalentní údaje z veřejných účtů pro subsektory ústředních vládních institucí a fondů sociálního zabezpečení a obdobné čtvrtletní údaje pro subsektor místních vládních institucí. Místo toho budou dostatečné čtvrtletní údaje o dluhu a o schodku všech jmenovaných subsektorů sektoru vládních institucí v metodice ESA 2010 (podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtů v Evropské unii).

Naopak se zavádí povinnost pro členské státy zveřejňovat údaje o podmíněných závazcích¹² souvisejících s katastrofami a změnou klimatu a o fiskálních nákladech vzniklých v jejich důsledku, protože je to mimo jiné stát, kdo investuje do opatření na přizpůsobení se změně klimatu a podílí se na úhradě nákladů na pomoc při katastrofách, na obnovu, odstraňování škod a rekonstrukci a v některých případech může působit jako pojistitel poslední instance. Jak uvádí recitál 15 novely směrnice, pochopení možných mechanismů, jejichž prostřednictvím otřesy související s klimatem dopadají na veřejné finance, je klíčové pro vnitrostátní strategie omezování a řízení fiskálních rizik plynoucích ze změny klimatu a souvisejících katastrof. V této oblasti zatím nebyla ze strany EU představena finální metodika.

V souvislosti s uvedenou změnou klimatu novela směrnice také zavádí povinnost hodnocení makrofiskálních rizik, která s touto změnou souvisejí, včetně hodnocení jejich environmentálních a distribučních dopadů a specifikace dopadů zelených politik vedoucích ke klimatické neutralitě na veřejné finance. Na druhou stranu již novela směrnice nepožaduje analýzu citlivosti, v jejímž rámci se posuzoval vývoj hlavních fiskálních proměnných při různých předpokladech ohledně tempa růstu HDP a úrokových sazeb.

Další okruh změn leží v oblasti dohledu nad fiskální politikou státu prostřednictvím posílení role nezávislých fiskálních institucí. Ty by měly být nezávislé nebo ve vztahu k národním/vnitrostátním rozpočtovým orgánům funkčně samostatné, a to jak po stránce institucionální (personální, funkční a finanční nezávislost), tak procedurální, co se týká následného hodnocení makroekonomických a rozpočtových prognóz, včetně principu „comply or explain“ v čl. 8a odst. 6 věta druhá směrnice ve znění její novely. Dobře koncipované nezávislé fiskální instituce znamenají lepší dodržování fiskálních pravidel a přesnější, méně zkreslené makroekonomické a rozpočtové prognózy. Tato právní úprava vychází z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně (čl. 2 odst. 1 písm. a) a čl. 5). Novinkou je povinnost pravidelného hodnocení činnosti nezávislé fiskální instituce externím hodnotitelem.

V neposlední řadě je zde nutné připomenout zmíněný důraz na střednědobé zaměření rozpočtového plánování. Obecně se uznává, že střednědobý rozpočtový rámec přispívá k lepší fiskální výkonnosti, neboť demonstruje, zda a jak současná politická rozhodnutí a budoucí programy odpovídají udržitelným střednědobým rozpočtovým prostředkům. Důvěryhodný střednědobý rozpočtový rámec také může pomoci vládě sladit požadavky na rozpočtovou udržitelnost s možným využitím fiskální politiky na zmírnění následků hospodářských a finančních otřesů. Jak uvádí recitál 16 novely směrnice, pro demokratickou odpovědnost schvalování právních předpisů o ročním rozpočtu je sice klíčovým krokem v rozpočtovém procesu členského státu, nicméně jednoletá perspektiva rozpočtového plánování poskytuje jen omezený základ pro zdravou fiskální politiku. Většina opatření má totiž dlouhodobější dopady, proto účinnější střednědobé fiskální plánování posiluje důvěryhodnost fiskální politiky a zohledňuje udržitelnost dluhu. Zároveň by se takové plánování mělo opírat o jasné a konzistentní vymezení vnitrostátních střednědobých rozpočtových cílů pro sektor veřejných institucí, které jsou uvedeny v národních střednědobých fiskálně-strukturálních plánech. V zájmu posílení víceletého rozpočtového výhledu by tudíž mělo být plánování právních předpisů o ročním rozpočtu v souladu s vnitrostátními střednědobými rozpočtovými cíli (čl. 10 směrnice).

Stávající systém pravidel rozpočtové odpovědnosti¹³ v ČR, který zohledňuje dosavadní požadavky správy ekonomických záležitostí EU, tj. před její poslední úpravou, je v českém právní řádu upraven primárně zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPRO“) a dále některými souvisejícími zákony (blíže změnový zákon č. 24/2017 Sb.), přičemž pro naplnění některých požadavků směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států se aplikuje transpoziční zákon č. 25/2017 Sb., o sběru vybraných údajů pro účely monitorování a řízení veřejných financí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 25/2017 Sb.“), a jeho prováděcí vyhláška č. 272/2017 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

ZPRO upravuje národní fiskální rámec ČR vymezující institucionální pokrytí, číselná fiskální pravidla (strukturální deficit jako střednědobý rozpočtový cíl, dluhovou brzdu v případě vysokého zadlužení sektoru veřejných institucí a fiskální pravidlo pro obce a kraje, neboť vláda ČR má pod přímou kontrolou pouze některé ústřední veřejné instituce, ale fiskální a rozpočtová politika se provádí na všech úrovních jejich sektoru) a sledování jejich dodržování jím zřízenou nezávislou Národní rozpočtovou radou, hodnocení makroekonomických a fiskálních prognóz Výborem pro rozpočtové prognózy, výdajový rámec státního rozpočtu a státních fondů jako základní nástroj pro dosahování střednědobého rozpočtového cíle a další opatření posilující transparentnost veřejných financí a umožňující naplnění požadavků na rozpočtové rámce vyplývajících z práva EU. Jeho primárním cílem je dosažení zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí ČR, což by mělo vytvářet dostatečný prostor v případě běžných cyklických výkyvů, včetně zajištění plnění mezinárodních závazků. Z toho plyne zlepšování celkového hospodaření ČR, posilování transparentnosti a efektivnosti jejích veřejných financí a zprostředkovaně i její konkurenceschopnosti.

Tuzemský fiskální rámec byl původně poměrně dobře nastaven nejen z hlediska požadavků práva EU. Nicméně později byl vzhledem k mimořádně nepříznivým okolnostem modifikován o dočasné speciální úpravy v nastavení konkrétní výše strukturálního deficitu namísto střednědobého rozpočtového cíle. Na druhou stranu jeho zákonné normy obsahují některé menší nedostatky, ať již z věcného nebo legislativně technického hlediska (blíže zvláštní část důvodové zprávy), které návrh novely upravuje.

Tato kapitola obsahuje stručné shrnutí navrhovaného řešení právní úpravy pravidel rozpočtové odpovědnosti včetně související úpravy v jiných zákonech ČR.

Primárním cílem navrhované právním úpravy je transpozice směrnice 2024/1265, která novelizuje směrnici 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, adaptace některých ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1466/97, v neposlední řadě pak odstranění některých nedostatků současné právní úpravy.

Nově se navrhuje vycházet při stanovení výše konsolidovaných výdajových rámců pro státní rozpočet a státní fondy nikoliv z maximální výše strukturálního schodku, ale konzistentně s novou evropskou právní úpravou z pravidla čistých výdajů. V ZPRO je nyní obecně stanoven limit pro maximální strukturální deficit sektoru veřejných institucí na 1 % HDP. V době přijetí ZPRO tato výše odpovídala hodnotě střednědobého rozpočtového cíle pro ČR stanoveného na základě nařízení Rady (ES) č. 1466/97 a prováděcích předpisů Rady EU. Zejména z důvodu budoucích nákladů stárnutí populace byla v roce 2019 zpřísněna výše střednědobého rozpočtového cíle na 0,75 % HDP, čemuž byl v ČR uzpůsoben i popis postupu při stanovení výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů z celkových výdajů sektoru veřejných institucí (§ 12 odst. 1 ZPRO). Následně v roce 2020, pod tíhou nepříznivých událostí covid-19 a dalších diskrečních opatření, byl ZPRO dvakrát novelizován (zákonem č. 207/2020 Sb. a zákonem č. 609/2020 Sb.), a to v oblastech, které limity pro výdajové rámce výrazně rozvolnily. V neposlední řadě zákon č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, tyto limity zpřísnil a stanovil explicitní hodnoty trajektorie snižování strukturálního schodku sektoru veřejných institucí v ČR.

Jak je stručně shrnuto v části 1 důvodové zprávy, nové evropské fiskální pravidlo, jehož kotva je udržitelné zadlužení na základě analýzy posuzující různá rizika a operativním pravidlem růst čistých výdajů s řadou podmínek a pojistek (ochranná opatření), není jednoduše transformovatelné do jedné veličiny, natož explicitní hodnoty. S ohledem na plnou kompatibilitu s přímo aplikovatelným nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 se proto navrhuje, aby ZPRO z tohoto nařízení vycházel a převzal fiskální pravidlo pro hospodaření celého sektoru veřejných institucí. Klíčový tedy bude růst čistých výdajů, jehož definice je shodná s uvedeným nařízením a jehož výši závazně stanoví Rada EU.

ČR spolu s dalšími členskými zeměmi předložila podle nařízení 2024/1263 svůj první fiskálně-strukturální plán¹⁴ v roce 2024 a Rada EU k němu vydala doporučení, v němž stanovila dráhu (růst) čistých výdajů pro sektor veřejných institucí ČR na roky 2025 až 2028. Tato trajektorie růstu čistých výdajů je přitom nastavena konzistentně se strukturálními deficity podle stávajícího § 10a ZPRO na roky 2025 až 2027, resp. i pro maximální výši strukturálního salda pro rok 2028 podle stávajícího § 10 odst. 1 ZPRO. Další informace k této problematice jsou uvedené ve zvláštní části k § 10 až 12.

V rámci posílení role nezávislých fiskálních institucí v ČR se zavádí pro Národní rozpočtovou radu nové okruhy činností. Mimo již schválené předkládání stanovisek k dopadu návrhů změn v důchodovém systému na udržitelnost veřejných financí podle zákonné novely č. 417/2024 Sb. či zřízení připomínkového místa k návrhům právních předpisů s podstatným vlivem na veřejné finance se jedná o hodnocení konzistence, soudržnosti a účinnosti vnitrostátního rozpočtového rámce nebo možnost jejího předsedy vyjádřit se k dalším tématům kromě zpráv nebo stanovisek Národní rozpočtové rady v Parlamentu ČR. Působnost Výboru pro rozpočtové prognózy se nerozšiřuje, ale rámec jeho fungování se přesouvá ze správních předpisů interního charakteru na zákonnou úroveň. Pro nezávislé fiskální instituce se pak v souladu s novelou směrnice zavádí pravidelný přezkum (alespoň jednou za 5 let) jejich činnosti nezávislou osobou nebo orgánem s cílem zachovat či posílit transparentnost, legitimitu a jejich důvěryhodnost a objektivitu. Navrhuje se, aby nezávislý přezkum byl zajištěn (nikoliv vykonán) a hrazen z kapitoly 302 – Poslanecká sněmovna Parlamentu, a to na návrh jejího rozpočtového výboru. Rozpočtovému výboru totiž Národní rozpočtová rada předkládá návrh svého rozpočtu a střednědobého výhledu. Do působnosti rozpočtového výboru také patří projednávání zprávy Národní rozpočtové rady o plnění fiskálních pravidel v ČR, zpráv o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí a vládních materiálů, ke kterým se Národní rozpočtová rada nebo Výbor pro rozpočtové prognózy vyjadřují (návrh státního rozpočtu, jeho střednědobého výhledu, v nich obsažené makroekonomické a rozpočtové prognózy či odvození výdajových rámců, státní závěrečný účet).

Do ZPRO je nutné adaptovat některá ustanovení již zmíněného nařízení EU 2024/1263 v podobě kompetenčních norem. Pro obsah, předkládání, posuzování, schvalování a sledování střednědobého fiskálně-strukturálního plánu, který má do jisté míry nahradit Rozpočtovou strategii sektoru veřejných institucí včetně konvergenčního programu na straně jedné a národní program reforem na straně druhé, je nutné k čl. 11 odst. 1 a 5 uvedeného nařízení dopracovat kompetence na vnitrostátní úrovni. Návrh novely stanoví, že jelikož fiskálně-strukturální plán a jeho výroční zpráva o pokroku budou sloužit pro účely rozpočtového procesu státního rozpočtu v ČR, bude materiály primárně sestavovat, předkládat a zveřejňovat Ministerstvo financí. Naopak adaptovat ustanovení k případné revidované verzi národního střednědobého fiskálně-strukturálního plánu podle čl. 15 nařízení nutné není, neboť logickým výkladem (argumentum per analogiam legis) lze dovodit, že i vypracování a zveřejnění této verze bude v kompetenci Ministerstva financí.

Protože směrnice 2011/85/EU po své novele již nepožaduje v čl. 3 odst. 2 údaje na hotovostní bázi, resp. ekvivalentní číselné údaje z veřejných účtů a Ministerstvo financí bude využívat konzistentní informace na akruální a čtvrtletní bázi, budou zrušeny povinnosti předkládat měsíční nebo čtvrtletní hotovostní údaje o příjmech a výdajích. Tím se výrazně sníží věcná působnost již tak menšího zákona č. 25/2017 Sb., co do jeho rozsahu, a jeho další samostatné trvání nemá smysl. Proto se jeho zbylá právní úprava integruje do ZPRO. Ke vtělení pasáží zákona č. 25/2017 Sb. ovšem nedojde předkládaným návrhem novely ZPRO, ale prostřednictvím změnového zákona k novému zákonu o účetnictví.¹⁵ Důvodem je synchronizace tohoto kroku s nabytím účinnosti nového zákona o účetnictví, kdy subjekty zákona č. 25/2017 Sb. budou konzistentně začleněny k tzv. vybraným účetním jednotkám podle současného zákona o účetnictví (č. 563/1991 Sb.) a společně budou tvořit skupinu účetních jednotek veřejného sektoru. Zrušení zmíněných povinností předkládat měsíční nebo čtvrtletní hotovostní údaje o příjmech a výdajích sníží administrativní zátěž pro příslušné subjekty. Ruší se tedy zákonná povinnost pro Ministerstvo financí zveřejňovat výstupní fiskální údaje na měsíční či čtvrtletní bázi, kompilovány a zveřejňovány však budou i nadále, tudíž nutnost shromažďovat relevantní vstupní údaje prostřednictvím výkazu peněžních příjmů a výdajů, jehož závazný vzor je uveden v Příloze č. 1 vyhlášky č. 272/2017 Sb., k provedení některých ustanovení zákona o sběru vybraných údajů pro účely monitorování a řízení veřejných financí, potrvá, a to až do zrušení zákona č. 25/2017 Sb., navázaného na počátek aplikace nové účetní legislativy. Důvodem je zabránit eliminaci cenného zdroje informací, minimálně dočasně zcela bez náhrady.

Navrhované zásahy v dalších sedmi zákonech buď přímo souvisejí s navrhovanými změnami v ZPRO (zákony č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a č. 177/2023 Sb., o financování obrany České republiky) nebo narovnávají stávající a nelegitimní nerovnosti v postavení územních samosprávných celků (zákony č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, a č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) nebo členů a zaměstnanců Národní rozpočtové rady (zákony č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a č. 262/2006 Sb., zákoník práce) anebo výhradně transponují požadavek směrnice EU (zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Bližší vysvětlení jednotlivých navrhovaných změn poskytuje zvláštní část.

Cílem předkládaného návrhu novely ZPRO je primárně transpozice novely směrnice, jejímž gestorem je Ministerstvo financí, a adaptace některých ustanovení nařízení EU představující novou preventivní složku Paktu (nařízení 2024/1263), které je jinak přímo aplikovatelné. Uvedenou transpozici nelze řešit jinak než legislativní cestou v zákonné podobě. V případě včasného neprovedení těchto kroků hrozí ČR finanční nebo minimálně reputační náklady (blíže dále Dopady v případě nečinnosti ze strany ČR v kapitole 8).

Je nutno připomenout, že dalšími, alespoň částečně implementačními právními předpisy mimo rámec předkládaného materiálu jsou nový zákon o řízení a kontrole veřejných financí (č. 231/2025 Sb.), jehož návrh nahradil původní a nevyhovující návrh zákona o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě, a návrh nového zákona o účetnictví.

Rovněž je nutné nebo vhodné odstranit nedostatky v některých ustanoveních a některé nelegitimní nerovnosti, ať již přímo v ZPRO či v souvislosti s ním v jiných zákonných předpisech. Tyto úpravy nebudou znamenat žádnou nadbytečnou regulatorní či administrativní zátěž v podobě dalších nároků nad rámec minimálních požadavků implementovaných předpisů EU.

Předkládaný návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem ČR, z něhož nevyplývají specifické právní normy ústavněprávní síly dopadající na oblast rozpočtové odpovědnosti. Čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR stanovuje výhradu zákona pro zřízení a vymezení působnosti ministerstev a jiných správních úřadů a navazuje na princip, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny). Předmětem navrhované právní úpravy je změna v nastavení národního fiskálního rámce včetně adaptace právních norem pro aplikaci rámce na úrovni EU a přesun některých stávajících povinností vybraných subjektů předkládat požadované údaje.

Zamezení porušení zákazu retroaktivity navrhovaných právních norem jako jednoho z principů právní jistoty zajišťují navrhovaná přechodná ustanovení.

Předkládaný návrh je plně slučitelný s primárním a sekundárním právem EU, s judikaturou soudních orgánů EU i s obecnými právními zásadami EU.

Vedle snahy upevnit národní rozpočtový rámec sleduje předkládaný návrh novely ZPRO nové požadavky Paktu (blíže viz Úvod) a řádnou transpozici novely směrnice. Základní požadavek na jeho existenci a fungování vychází ze směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, tj. o souboru národních opatření, postupů, pravidel a institucí, které tvoří základ pro provádění fiskální a rozpočtové politiky. Tato směrnice je nově modifikována novelizační směrnicí 2024/1265, která stanovuje podrobná pravidla pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o fungování EU, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí. Neměnným východiskem zůstává předpoklad, že provádění rozpočtové politiky a odpovědnost za ní patří do svrchovanosti ČR jako členské země; ovšem zároveň platí, že členské státy EU považují své hospodářské politiky za věc společného zájmu a v rámci Rady EU je koordinují zejména s cílem zabránit negativním efektům přelévání a ohrožení měnové stability v eurozóně. K úspěšnosti takové koordinace by mělo vést zabudování rozpočtových cílů EU do vnitrostátních rozpočtových politik a zásada zdravých veřejných financí je jedním z jejích klíčových principů. Její dodržování se snaží zajistit právě mechanismus Paktu. V jeho preventivní složce¹⁶ se všechny členské státy zavázaly dosahovat specifického růstu čistých výdajů¹⁷ (dříve specifického střednědobého rozpočtového cíle v podobě strukturálního salda), což má zajistit udržitelnost veřejných financí nebo rychlý pokrok k ní, a zároveň má umožnit prostor pro volnější nakládání s rozpočtem, zejména s ohledem na potřeby strukturálních reforem nebo veřejných investic. Některá ustanovení preventivní složky Paktu jsou předkládaným návrhem do českého právního řádu adaptována, a to ve formě úpravy vnitrostátní kompetence.

Úprava rozpočtových rámců na úrovni EU vychází ze zásad, které jsou formulovány již v primárním právu EU – jedná se především o úpravu hospodářské politiky, která má být prováděna na úrovni jednotlivých členských států i celé EU s respektováním zásady zdravých veřejných financí (ustanovení čl. 119 odst. 3 Smlouvy o fungování EU), jež je dále upřesněna kritériem nadměrného schodku veřejných financí (ustanovení čl. 126 Smlouvy o fungování EU a Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku). Podle něj jsou členské státy povinny vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí a dbát na to, aby jim postupy na úrovni vlastního státu v rozpočtové oblasti umožnily plnit jejich závazky vyplývající ze zakládacích smluv, přičemž neprodleně a pravidelně informují Evropskou komisi o svých předpokládaných a skutečných schodcích a o výši svých dluhů.

Sektor vládních institucí (v pojetí ZPRO sektor veřejných institucí) je obecně definován nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtu v Evropské unii a zahrnuje ústřední vládní instituce, národní vládní instituce (netýká se ČR jako unitárního státu), místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. Na základě ustanovení § 6 odst. 2 ZPRO zveřejňuje Ministerstvo financí seznam všech vládních institucí na svých internetových stránkách, přičemž zákon je z ústavněprávních důvodů upravuje jako instituce s přívlastkem veřejné.

Navrhované právní úpravy se týká mezivládní, mimo právo EU stojící, a zároveň s ním slučitelná, Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, konkrétně hlava III s právním ukotvením rozpočtové odpovědnosti a fiskálních pravidel zvaná Rozpočtový pakt, kde je mimo jiné upravena povinnost smluvních zemí upravit pravidlo vyrovnaného rozpočtu do svých vnitrostátních právních řádů, ideálně na ústavní úrovni. V čl. 3 odst. 2 větě první je stanoveno, že taková pravidla nabydou ve vnitrostátním právu účinnosti nejpozději jeden rok od vstupu této smlouvy v platnost, a to na základě závazných a trvalých předpisů přednostně na ústavní úrovni či předpisů, u nichž je jiným způsobem zaručeno, že budou v plném rozsahu respektovány a dodržovány po celou dobu vnitrostátního rozpočtového procesu. Tato smlouva byla vyhodnocena jako mezinárodní smlouva podle článku 10a Ústavy ČR¹⁸, jíž jsou přenášeny některé pravomoci orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci. Smlouva s charakterem mezinárodní smlouvy rovněž podle článků 49 a 63 odst. 1 písm. b) Ústavy byla podepsaná prezidentem republiky 6. března 2019 s platností od 3. dubna 2019 a vyhlášena sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 46/2020 Sb. m. s. Nicméně do doby přijetí eura jí není ČR vázána.

Protože je uvedený Rozpočtový pakt začleněn do práva EU na základě nového rámce správy ekonomických záležitostí EU, a to podle recitálu 42 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 ze dne 29. dubna 2024 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1466/97, recitálu 21 nařízení Rady (EU) 2024/1264 ze dne 29. dubna 2024, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, a recitálu 8 směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, lze konstatovat, že navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána.

Předkládaný návrh v podobě posílení fiskálního rámce ČR by měl ve svém celku mít dlouhodobě pozitivní dopady na veřejné rozpočty, neboť jeho smyslem je zajištění udržitelnosti veřejných financí ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. Z tohoto důvodu nelze tyto dopady ani nijak obecněji kvantifikovat. Přímé náklady na veřejné rozpočty se nepředpokládají.

V důsledku posilování role nezávislých fiskálních institucí v dikci novely směrnice se nepředpokládá navyšování rozpočtových prostředků státního rozpočtu. Případné vyšší nároky budou pokryty již schválenými prostředky v rámci personálních a finančních limitů těchto kapitol.

Osobní působností stávající i navrhované právní úpravy k pravidlům rozpočtové odpovědnosti je sektor veřejných institucí, proto se dopady budou nadále týkat těch veřejných institucí jako právnických osob, které jsou zapsané v obchodním rejstříku. Jedná se o některé zdravotní pojišťovny, o státní podniky, akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným spadající do uvedeného sektoru a dále o Garanční systém finančního trhu, Garanční fond obchodníků s cennými papíry a Správu železnic, státní organizace, a to zejména pro případ spuštění dluhové brzdy.

Pokud nebude ČR řádně transponovat novelu směrnice, lze v důsledku porušení zásady unijní loajality podle čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské Unii očekávat nejprve náklady reputační, později i hmotné sankce ve formě pokuty. Podle čl. 258 Smlouvy o fungování EU může řízení s Evropskou komisí vést až k podání její žaloby pro porušení smlouvy k Soudnímu dvoru EU, přičemž ČR ponese důsledky plynoucí z následného rozsudku (čl. 260 Smlouvy o fungování EU)¹⁹. V krajním případě se jedná o zaplacení paušální částky nebo penále, přičemž kritérii pro její konkrétní výši jsou závažnost porušení práva, doba trvání tohoto porušení a odstrašující účinek sankce postačující k zamezení recidivy. Pro ČR je minimální paušální částka nyní stanovena na 1 568 000 EUR, penále v řádu tisíců EUR za každý den prodlení²⁰.

Předkládaný návrh nepředstavuje žádné takové dopady.

Předkládaný návrh nemá žádný dopad ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Navrhovaná právní úprava má dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů ve dvou oblastech. První je zpracování a ochrana osobních údajů členů Národní rozpočtové rady v registru oznámení podle zákona o střetu zájmů, které budou zajištěny stejně jako u stávajících veřejných funkcionářů. Druhou je oblast prokazování způsobilosti navrhovaných fyzických osob být členem Výboru pro rozpočtové prognózy, neboť nově bude ke zpracování jejich osobních údajů docházet na základě právního titulu splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje, nikoliv pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce. Důvodem je přesun rámce fungování Výboru pro rozpočtové prognózy ze správního předpisu interního charakteru do zákonných norem. Účel a realizace tohoto zpracování se však nemění – nadále je tento přístup odůvodněn potřebou provést svědomitě výběr kandidátů, kteří jsou způsobilí činnost ve Výboru pro rozpočtové prognózy řádně vykonávat a nadále bude jeho členy jmenovat svým usnesením vláda na návrh Národní rozpočtové rady ve formě předložení jejího nelegislativního materiálu pro jednání schůze vlády. Správce osobních údajů je nadále povinen shromažďovat osobní údaje odpovídající pouze stanovenému účelu a v rozsahu nezbytném pro naplnění stanoveného účelu.

Právní úprava pravidel rozpočtové odpovědnosti nepředstavuje oblast s korupčními riziky, naopak přispívá k transparentnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s veřejnými prostředky tak, jak požaduje jedno z opatření Vládní koncepce boje proti korupci na léta 2023 až 2026²¹, byť pravidla rozpočtové odpovědnosti zde explicitně uvedena nejsou a tuto oblast bude pokrývat spíše právní úprava ke kontrole a řízení veřejných financí. Již bylo uvedeno na konci kapitoly 2, že rozpočtovou odpovědnost nelze chápat jako deliktní či retrospektivní, ale ex ante, neboť důsledky špatného hospodaření se projeví v budoucnu.

Předložený návrh nevyvolává žádná rizika zvýšené korupce a nijak neusnadňuje korupční jednání, ani jakkoliv neznesnadňuje jeho případné odhalení, neboť obsahuje jednoznačná a jasně formulovaná ustanovení bez vzájemné rozpornosti a s minimem pochybností při jejich výkladu. Povinnosti jsou ukládány veřejným institucím přímo v ZPRO, případně odkazují na jiný zákon.

Co se týká kontrolních mechanismů, lze uvést existenci Národní rozpočtové rady a Výboru pro rozpočtové prognózy jako politicky nezávislých fiskálních institucí, jejichž úloha je předloženým návrhem ještě posílena.

Stávající povinnosti upravující dostupnost a zveřejňování informací, které vyplývají z jiných právních předpisů (např. zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o zadávání veřejných zakázek nebo zákon o státní statistické službě), zůstávají navrhovanou právní úpravou nedotčeny.

Nový rámec správy ekonomických záležitostí EU má mimo jiné pomáhat řešit střednědobé a dlouhodobé výzvy jako posílení vnitřní bezpečnosti a společné obrany (provádění tzv. Strategického kompasu pro bezpečnost a obranu), což vyžaduje budoucí reformy a trvale vysokou úroveň investic. Předkládaný návrh novely ZPRO ale nemá přímé dopady na bezpečnost nebo obranu státu.

Předkládaný návrh nemá žádný dopad na rodiny.

Územní samosprávné celky jsou orgány veřejné správy, které mají postavení veřejnoprávní korporace, mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Jelikož jsou, stejně jako jimi zřizované příspěvkové organizace, součástí sektoru vládních institucí, podléhají některým povinnostem pravidel rozpočtové odpovědnosti. Předkládaný návrh bude mít na územní samosprávné celky oproti současné situaci mírně pozitivní dopady, a to v potenciální rovině spuštění dluhové brzdy, neboť oproti jiným veřejným institucím již nebudou v tak nevýhodném postavení, navíc se rozšiřuje okruh výjimek ve spojitosti s dalšími finančními mechanismy. Pro případ žádosti o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní k uhrazení dluhu se rozšiřuje jeho okruh, který lze tímto převodem financovat. A Ministerstvo financí nebude mít vždy povinnost pozastavit převod podílu na výnosu daní u daného územního samosprávného celku podle zákona o rozpočtovém určení daní, pokud nebude snížen dluh podle ZPRO; nově budou vymezeny případy, kdy tak neučiní. Ostatně takto se v praxi již postupuje, dojde tedy jen k jejímu formálnímu potvrzení.

Předložený návrh novely zákona se přímo netýká digitalizace; nevylučuje proto, ani neomezuje možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování. Nicméně respektuje požadavky digitálně přívětivé legislativy, neboť veškeré svoje výstupy požaduje zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup, čímž se v praxi rozumí na internetových stránkách nebo prostřednictvím elektronického portálu, jehož dostupnost zajištuje také příslušná internetová stránka.

Z hlediska hodnocení souladu navrhované novely zákona s hlavními deseti zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy lze konstatovat, že se jich netýká nebo na ně nemá přímý vliv anebo je s nimi v souladu. Ochrana osobních údajů je řešena v kapitole 11.

Protože hlavním účelem předkládaného návrhu je transpozice novely směrnice, spočívá tato úloha primárně na Evropské komisi. Podle novelizovaného čl. 16 odst. 2 směrnice 2011/85/EU (čl. 1 bod 15 novely 2024/1265) zveřejní Evropská komise přezkum účinnosti směrnice, a to do 31. prosince 2030 a poté každých pět let. Podle recitálu 27 původní směrnice, resp. 22 u její novely, by měla Evropská komise pravidelně monitorovat provádění celé směrnice a měly by být určeny a sdíleny osvědčené postupy týkající se jejích ustanovení, která se zabývají jednotlivými aspekty vnitrostátních rozpočtových rámců, a podle recitálu 23 novely směrnice by směrnice pak měla být odpovídajícím způsobem změněna.

Návrh představuje transpoziční předpis ke směrnici EU 2024/1265 revidující stávající směrnici 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, který nejde nad rámec transpozice, co se týká stanovených povinností. S ohledem na nutnost harmonizovat vnitrostátní a unijní právní úpravu během transpoziční lhůty stanovené do 31. prosince 2025, resp. co nejdříve po jejím uplynutí, vláda navrhuje, aby podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, vyslovila Poslanecká sněmovna s návrhem předkládaného zákona souhlas již v prvém čtení.

II. Zvláštní část

Jedná se o rozšíření věcné působnosti zákona. Část třetí upravuje působnost Výboru pro rozpočtové prognózy, podobně jako část čtvrtá působnost Národní rozpočtové rady. Zároveň je zde jako v případě Národní rozpočtové rady zavedena legislativní zkratka i pro Výbor pro rozpočtové prognózy. Aby nové souvětí nebylo zbytečně dlouhé a nepřehledné, rozděluje se toto ustanovení na písmena, přičemž pravidla rozpočtové odpovědnosti a vymezení sektoru veřejných institucí tvoří další dvě samostatná písmena.

V rámci tohoto ustanovení je rovněž nutné aktualizovat poznámky pod čarou 1 a 2, které odkazují na právní předpisy EU, ať již transponované (požadavek podle čl. 2 odst. 2 směrnice 2024/1265) nebo přímo aplikovatelné.

Stávající struktura veřejných institucí není vhodná, nebo je nadbytečná, a proto je nutné ji modifikovat, a to zejména z následujících pěti důvodů:

1. Rozdělení veřejných institucí je matoucí pro veřejnost i samotné adresáty, z čehož vzniklo zcela logicky několik dotazů, zda konkrétní veřejná instituce náleží do skupiny podle stávajícího § 3 písm. f) nebo k) na straně jedné anebo do zbylé skupiny podle § 3 písm. l) na straně druhé. V této souvislosti lze také odkázat na výkladové problémy s neurčitým právním pojmem „veřejná instituce“ v § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a s tím spojenou judikaturu Ústavního soudu (např. nálezy I. ÚS 260/06, IV. ÚS 1146/16 – 2, I. ÚS 1262/17-1 nebo II. ÚS 618/18). Toto rozdělení navíc není z hlediska aplikace zákona relevantní, takže je zcela zbytečné zjišťovat, jak je daná právnická osoba financována či řízena. Důležité je zde pouze to, zda je či není zařazena podle Registru ekonomických subjektů vedeného Českým statistickým úřadem (dále RES) do sektoru vládních institucí, příp. do jaké jeho části. Skupina veřejných institucí podle stávajícího § 3 písm. f), k) a l) je natolik heterogenní z hlediska právní formy, velikosti subjektu i předmětu činnosti, že obecně závaznou právní normou ji nelze zřejmě vymezit jinak než navázáním právě na RES; a to i přesto, že tento registr má charakter spíše evidenční, u kterého nelze uplatňovat princip materiální publicity. Právě uvedené rovněž podporuje fakt, že na konci stávajícího § 3 za taxativním výčtem veřejných institucí je upravena nutná podmínka, společná pro všechny uvedené skupiny veřejných institucí, a sice jejich zařazení do sektoru vládních institucí podle RES. Proto skutečně nemá žádný smysl zabývat se způsobem financování nebo řízení konkrétní právnické osoby, to je věc metodiky ESA 2010 a jejího výkladu ze strany Eurostatu a Českého statistického úřadu.

2. Tento důvod zřejmě s rušením stávajících ustanovení § 7 odst. 2 a 3 (zveřejňování měsíčních a čtvrtletních fiskálních údajů) odpadá, nicméně dokresluje nedokonalost současného rozdělení veřejných institucí v § 3, navíc může souviset s dalším uvedeným důvodem níže. Subjekt Zdravotnický holding Královéhradeckého kraje, a. s. (IČO 25997556) je konkrétní veřejná instituce spadající do stávajícího § 3 písm. k), neboť jeho zakladatelem je Královéhradecký kraj jako územní samosprávný celek. Zdravotnický holding Královéhradeckého kraje, a. s. je zároveň zakladatelem čtyř městských nemocnic (Oblastní nemocnice Trutnov a.s., Oblastní nemocnice Náchod a.s., Oblastní nemocnice Jičín a.s. a Městská nemocnice a.s.) a protože není ani územním samosprávným celkem, ani dobrovolným svazkem obcí a už vůbec ne městskou částí hlavního města Prahy (viz úvodní část ustanovení stávajícího § 3 písm. k)), vzniká zcela nelogická situace, kdy ostatní městské nemocnice s právní formou a. s. spadají pod § 3 písm. k), neboť jejich zakladatelem je kraj nebo obec jako územní samosprávný celek, kdežto výše zmíněné čtyři městské nemocnice musí a contrario spadat do zbytkové skupiny podle stávajícího § 3 písm. l). Pak ale nastává nežádoucí a nelegitimní stav, podle kterého by mělo ministerstvo zveřejňovat za výše vyjmenované čtyři městské nemocnice údaje podle stávajícího § 7 odst. 3 každý měsíc, ač by tomu mělo být (a je tomu tedy tak i ve skutečnosti, neboť zde dochází ke zmírnění tvrdosti zákona) jen čtvrtletně podle § 7 odst. 2, tak jak požaduje implementovaná směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států (čl. 3 odst. 2 písm. a), druhá odrážka této směrnice v původním znění před novelou 2024/1265). Je tedy absurdní, aby čtyři městské nemocnice s právní formou a. s., které mají stejný hlavní předmět činnosti, a to poskytování zdravotních služeb, patřily podle stávajícího § 3 do jiné skupiny než ostatní městské nemocnice se stejnou právní formou.

3. Právnické osoby podle stávajícího § 3 písm. f) se na první pohled tváří, že patří mezi ústřední vládní instituce nebo mezi fondy sociálního zabezpečení, naopak právnické osoby podle stávajícího § 3 písm. k) mezi místní vládní instituce. Platí to ale pouze pro ten druhý případ. Není totiž vyloučeno, že by se ve skupině podle stávajícího § 3 písm. l) objevila nějaká speciální místní vládní instituce, kterou nelze zařadit do předchozích skupin místních vládních institucí, tj. podle stávajícího § 3 písm. h) až k). Pak by nastala podobně nežádoucí situace jako v předchozím bodě výše, tedy že by takováto speciální místní vládní instituce založila či zřídila právnickou osobu, která by ale náležela pod stávající § 3 písm. f), ač by jako místní vládní instituce měla být ve stávajícím § 3 písm. k).

4. V úvodní části ustanovení stávajícího § 3 písm. f) je zcela špatně uvedené písmeno m), které se po zrušení regionálních rad regionů soudržnosti opomnělo zákonem č. 251/2021 Sb. změnit na písmeno l). Toto opomenutí bylo možné dotvořit do konce roku 2024 výkladem, neboť písmeno m) neexistovalo, ovšem po nabytí účinnosti zákona č. 263/2024 Sb., který mimo jiné vkládá do stávajícího § 3 právě nové písmeno m) v podobě veřejné kulturní instituce již toto není možné, naopak může docházet k dezinterpretacím. Celý problém pak dále zesiluje fakt, že zřizovatelem veřejné kulturní instituce může být mimo stát také územní samosprávný celek, příp. jejich skupina, tedy místní vládní instituce, nebo že na veřejnou kulturní instituci může být přeměněna část příspěvkových organizací, tedy i těch místních podle stávajícího § 3 písm. j). A tuto zákonnou i metodickou absurditu, podobnou té v bodě 2 výše, je nutné odstranit.

5. Není zcela jasné, proč právnickou osobu podle stávajícího § 3 písm. f) může založit či zřídit zdravotní pojišťovna nebo veřejná instituce podle stávajícího § 3 písm. l)²², která ji ale nemůže financovat ani řídit; naopak státní příspěvková organizace ji může financovat nebo řídit, ale nesmí ji založit nebo zřídit. Jinými slovy řečeno není jasný nesoulad uvedených písmen v úvodní části ustanovení stávajícího § 3 písm. f) a naopak v jeho bodech 1 a 2. Lze srovnat se stávajícím § 3 písm. k), kde je v bodě 2 rovněž chybně uvedené původní písmeno k), které po zrušení regionálních rad regionů soudržnosti opomněl zákon č. 251/2021 Sb. změnit na písmeno j).

Kromě toho s rušením stávajících ustanovení § 7 odst. 2 a 3 (zveřejňování měsíčních a čtvrtletních fiskálních údajů) již není nutné rozlišovat mezi státními a místními příspěvkovými organizacemi, proto se stávající písmena b) a j) slučují do jednoho písmena b) jen jako příspěvkové organizace; podobně veřejné výzkumné instituce nebo budoucí veřejné kulturní instituce se zde rovněž nerozlišují podle charakteru zřizovatele. Pokud takové rozlišení bude nutné, např. pro sběr vybraných údajů, bude specifikováno přímo v právní úpravě k tomuto sběru (lze odkázat na novelizační bod 10 části sto třicáté třetí, čl. CXLII návrhu zákona, kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o účetnictví, který později doplní ZPRO o novou část pátou; v eKLEP je tento materiál vložen jako čj. OVA 603/25). K samotnému vymezení sektoru veřejných institucí v § 3 to však nutné není.

Vhodným řešením je proto po sloučení obou typů příspěvkových organizací ponechat skupiny odpovídající konkrétní právní formě a zbylou, heterogenní část veřejných institucí upravit po vzoru stávajícího písmene j), resp. § 2 písm. i) nebo písm. j) zákona č. 25/2017 Sb. do jedné zbytkové skupiny („jiný ekonomický subjekt, který splňuje znaky…“) bez ohledu na to, zda se jedná o ústřední či místní veřejnou instituci. Tato a případně další vlastnost typu předmět činnosti se vyspecifikuje až v nové právní úpravě ke sběru vybraných údajů (nová část pátá, která ale není součástí předkládaného materiálu a bude do ZPRO vložena až nabytím nové účetní legislativy, jak se uvádí výše); zde pro účely vymezení sektoru veřejných institucí a po zrušení stávajících ustanovení § 7 odst. 2 a 3 to již není relevantní. A nová právní forma „veřejná kulturní instituce“ se přemístí, aby ona zbytková skupina byla uvedená logicky jako poslední. Stávající finální podmínka v dovětku o zapsání jako jednotky sektoru vládních institucí ve stávajícím § 3 in fine se pro nadbytečnost ruší, neboť všechny veřejné instituce hromadně uvedených skupin, tj. písmena a) až i) v navrhovaném znění, jsou v RES zapsány jako jednotka sektoru vládních institucí. Naopak zbytková skupina podle písmena j) v navrhovaném znění, která do sebe integruje písmena f), k) a l) ve stávajícím znění, tuto podmínku již obsahuje.

Pro názornost je na následující straně uvedené schéma sektoru vládních institucí v ČR v rozdělení podle jeho tří subsektorů v metodice ESA 2010, přičemž všechny jmenovitě uvedené veřejné instituce patří do té zbytkové skupiny podle navrhovaného § 3 písm. j), neboť je nelze obecně závaznou právní normou jinak nekonkrétně definovat. Ve schématu nejsou zachyceny veřejné kulturní instituce, neboť jejich stav ještě není nyní, pár týdnů po nabytí účinnosti jejich zákona, blíže znám, ať se jedná o nově vniklé anebo přeměněné z příspěvkové organizace.

V rámci písmene j) tohoto ustanovení (bod 5) je rovněž nutné aktualizovat poznámku pod čarou 3, která odkazuje na přímo aplikovatelný právní předpis EU, který již byl dvakrát novelizován.

Pozn.: Podle stavu registru ekonomických subjektů k 30. 9. 2024.

Zdroj: ČSÚ. Úprava MF.

Jedná se o doplnění pojmu „střednědobý výhled“, neboť žádná taková legislativní zkratka nebyla předtím zavedena.

Navrhované formální úpravy mají odstranit nelogičnost, že rozpočet je plán, který zároveň obsahuje plán, a také domnělý rozpor s § 3, že podle § 4 odst. 1 a 2 není zdravotní pojišťovna veřejnou institucí. V odstavci 1 se také odstraňuje gramaticky nadbytečná interpunkce.

Tento bod zavádí legislativní zkratku pojmu „střednědobý výhled rozpočtu“ jako „střednědobý výhled“, která je pak dále používána, pokud se nemá na mysli střednědobý výhled konkrétního rozpočtu. Odstraňuje se gramaticky nadbytečná interpunkce.

Tyto poměrně vágní právní normy, navíc podmíněně imperfektní, nelze z hlediska všech veřejných institucí zcela aplikovat, neboť veřejné instituce jsou podle § 3 velmi heterogenní skupinou, co se týče právní formy, velikosti a předmětu činnosti a detailnější, obecně závaznou právní normou nelze všechny plošně a jednotně pokrýt a stanovit jim stejný režim. Navíc ne všechny veřejné instituce mají zákonnou povinnost (mimo toto ustanovení v platném znění) sestavovat rozpočet či střednědobý výhled. Lze zmínit státní podniky, Správu železnic, Českou exportní banku, Národní rozvojovou banku, EGAP, Garanční fond obchodníků s cennými papíry nebo pro případ střednědobého výhledu Garanční systém finančního trhu. Lze proto konstatovat, že toto ustanovení je spíše proklamativní a výkladově je lze považovat za teleologické, tzv. non self-executing, které spíše obecně deklarují nějaký obecný společenský cíl či požadavek, tedy bez konkrétního příkazu, zákazu nebo povolení. Lze tak usoudit z obecného vymezení osobní působnosti tohoto ustanovení, které zahrnuje všechny veřejné instituce bez výjimky. Podobně tento charakter má i ustanovení § 2, které lze připodobnit k preambuli (recitálům) právních předpisů EU. Kromě toho u veřejných institucí menší velikosti tato povinnost jako dodatečná administrativní zátěž nedává smysl (např. školské právnické osoby velmi malého rozsahu), alespoň v případě zveřejňování návrhů. Většina veřejných institucí ani nepředstavuje žádné společenství občanů s právem vznášet připomínky, za jejich hospodaření je odpovědný zřizovatel či zakladatel nebo vláda. U bankovních veřejných institucí (Česká exportní banka nebo Národní rozvojová banka) tomu může bránit bankovní tajemství, případně povaha některých subjektů je natolik specifická, že skutečnost se může v případě mimořádné události velmi výrazně odchýlit od rozpočtu (Garanční systém finančního trhu nebo Garanční fond obchodníků s cennými papíry). Proto je nutné upřesnit, že sestavený rozpočet a střednědobý výhled (ať již v navrhované či schválené podobě nebo obojí) nebo očekávané či skutečné plnění rozpočtu za předcházející rozpočtový rok zveřejňuje veřejná instituce jen, pokud jí to stanoví jiný právní předpis, určený pro fungování konkrétního typu veřejné instituce podle její právní formy, a tento právní předpis také konkretizuje termíny zveřejnění, popř. rozsah, obsah či strukturu těchto informací.

Problematický je navíc ještě stávající odstavec 3 z dalších dvou důvodů:

Pro úpravu tohoto ustanovení se nabízelo několik variant, a to nulová s vypracováním poměrně rozsáhlé a náročné výkladové tabulky, varianta přesunu do § 2, varianta doplnění zákonného zmocnění k vydání prováděcí vyhlášky o rozsahu, struktuře a formě rozpočtu a jeho střednědobého výhledu, riziková z hlediska judikatury Ústavního soudu (nález Pl. ÚS 32/15²³), dále varianta stanovení předmětných povinností pouze pro část veřejných institucí taxativním výčtem anebo zvolená varianta uvedení obecné klauzule v jednom odstavci navázané na jiné právní předpisy²⁴, ²⁵ jako nejjednodušší a zároveň splňující potřebný účel. Také se nabízela varianta celé ustanovení § 5 pro jeho věcnou nadbytečnost zcela zrušit bez náhrady, jestliže takové povinnosti podle předloženého návrhu stejně upravuje jiný právní předpis, určený pro konkrétní typ veřejné instituce. Pak by ale hrozilo riziko, že nebude v českém právním řádu komplexně promítnut požadavek podle čl. 9 odst. 1, resp. čl. 13 odst. 1 (novelizované) směrnice. Mimo to by bylo odstraněno proklamativní ustanovení, jehož smyslem má být posilování transparentnosti a důvěryhodnosti hospodaření s veřejnými prostředky a rozšiřování horizontu pro efektivní a předvídatelné řízení veřejných financí.

V souvislosti s nově navrhovaným zněním § 5 a zrušením jeho odstavce 3, kde je zavedena legislativní zkratka pro Ministerstvo financí, je nutné ji přesunout sem. A dále se navrhuje doplnit zde text „jiné informace“, které uveřejňuje Ministerstvo financí, aby se v jiných ustanoveních nemuselo v jeho případě opětovně uvádět, že tak činí způsobem umožňujícím dálkový přístup. Takovými „jinými“ informacemi se mají na mysli např. informace podle § 7 odst. 1, národní střednědobý fiskálně-strukturální plán podle § 9 nebo výroční zpráva o pokroku podle nového § 9a.

Způsob zveřejnění na internetových stránkách ve stávajícím znění byl zobecněn na způsob umožňující dálkový přístup. Jedná se o obecnější vymezení, tedy v případě zákona vhodnější. Navrhovaný pojem „způsob umožňující dálkový přístup“ se stále běžně užívá v českých zákonech včetně občanského zákoníku nebo správního řádu. Tato změna se týká i dalších novelizačních bodů 56 (§ 21 odst. 3), 58 (§ 23 odst. 3) a 67 (§ 33 odst. 3).

Slovo „informace“ se upřesňuje přívlastkem „souhrnné“, aby bylo zřejmé, že se nejedná o informace za žádnou jednotlivou veřejnou (vládní) instituci zvlášť.

Pro nadbytečnost se ruší odkaz na účetní právní předpisy, neboť je jasné, že se primárně jedná o zákon o účetnictví; a už vůbec není nutné odkazovat přímo na konkrétní ustanovení. Navíc se v současné době připravuje nová účetní legislativa včetně nového zákona o účetnictví, proto by tento odkaz byl časem nesprávný. Poznámky pod čarou č. 4 a 5 se zrušují z důvodu nadbytečnosti. V případě poznámek pod čarou, které odkazují na české právní předpisy, je v případě jiné navrhované změny ustanovení lepší je odstranit, neboť podle judikatury Ústavního soudu (nález sp. zn. II. ÚS 485/98) se pro odkazy na právní předpisy nadále nepoužívají poznámky pod čarou, které zastarávají, mohou být následně matoucí a nejsou ze své povahy normativní. Představují pouhou legislativní pomůcku, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování²⁶. Proto jsou poznámky pod čarou odkazující na český právní předpis odstraněny v navrhovaném materiálu nejen zde, ale ve všech ustanoveních, kde se v textu navrhuje nějaká změna.

Odstavec 1 se rozšiřuje o nová písmena e) až g) v souladu s požadavky (novely) transponované směrnice. Navíc národní střednědobý fiskálně-strukturální plán upravený nařízením EU 2024/1263 v plném rozsahu nenahradí Rozpočtovou strategii sektoru veřejných institucí a konvergenční program, které se navrhují zrušit. Konkrétně se jedná o prognózu hlavních položek příjmů a výdajů sektoru veřejných/vládních institucí (písmeno e)) a vývoj hlavních položek příjmů a výdajů tohoto sektoru za předpokladu nezměněných politik (písmeno f)), přičemž první zmíněnou sadu dat obsahoval konvergenční program, druhá tvořila přílohu Rozpočtové strategie sektoru veřejných institucí²⁷. Co se týká písmena g), tedy informací o podmíněných závazcích souvisejících s katastrofami a klimatem a informace o fiskálních nákladech vzniklých v důsledku katastrof a otřesů souvisejících s klimatem v maximálně možném rozsahu, což transponuje nové elementy v čl. 14 odst. 3 novelizované směrnice 2011/85/EU (čl. 1 bod 14 směrnice 2024/1265), není dosud ani na úrovni Evropské komise známo, jakou by měly mít tyto informace podobu, rozsah nebo strukturu. Blíže by se o tom mělo na úrovni EU a členských zemí jednat během roku 2025, tedy v době, kdy by měl být podle Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii tento zákonný návrh již schválen vládou a postoupen do Parlamentu ČR. Zřejmě lze očekávat, že konkrétní podoba těchto informací se bude postupně vytvářet a unifikovat až v závislosti na tom, co v první fázi přinesou jednotlivé členské země. Tento nový požadavek je totiž založen na vzniklém konsensu, že klimatická změna má na veřejné rozpočty potenciálně významný dopad. Zároveň dosud neexistuje žádná společná metodika a Evropská komise zatím připouští nejen rozdílnost samotných údajů mezi jednotlivými členskými státy, ale i rozdílnost v jejich dostupnosti. To má svoji logiku, protože jednotlivé členské státy se liší mimo jiné svými geografickými parametry typu nadmořská výška, přístup k moři, podnebí apod. (např. riziko záplavy při vzedmutí mořské hladiny kvůli nízké, ba dokonce mírně záporné nadmořské výšce je vysoké v Nizozemsku a v Dánsku, ve střední Evropě je zase vyšší riziko povodní z vodních toků oproti např. Maltě, kde stejně jako jinde v jižní Evropě se častěji objevují požáry, v Itálii a Řecku navíc hrozí i škody z vulkanické či tektonické činnosti apod.). Mimo to metodické postupy se v těchto věcech vyvíjejí a mění poměrně dynamicky, proto také není nyní vhodné zákonnou normou blíže upravovat a vynucovat detailněji nějaký momentální přístup, a proto byla v rámci transpozice tohoto požadavku zvolena metoda převzetí textu směrnice do zákona, bez směrnicového dovětku ”v rozsahu, v jakém je to možné“, na který se lze v případě komplikací odvolat. Zatím se lze inspirovat na některých mezinárodních nebo i národních portálech²⁸. Pojem „fiskální náklady“ z novely směrnice byl v paragrafovaném znění změněn na vhodnější „finanční dopady na sektor veřejných institucí.“

Stávající odstavce 2 a 3 se ruší, neboť byly výhradně transpoziční na základě požadavků směrnice 2011/85/EU v původním znění. Protože novela směrnice (2024/1265) svým článkem 1 bod 2 dost podstatně změnila článek 3 směrnice 2011/85/EU, není již vyžadováno zveřejňování měsíčních nebo čtvrtletních hotovostních nebo ekvivalentních fiskálních údajů ze strany ministerstva. Ministerstvo financí tyto údaje agregovalo primárně za účelem plnit požadavky směrnice EU, proto již nebude pro něj upravena povinnost je zveřejňovat zákonem, byť je bude nadále sestavovat a zveřejňovat, tudíž nutnost shromažďovat relevantní vstupní údaje prostřednictvím výkazu peněžních příjmů a výdajů, jehož závazný vzor je uveden v Příloze č. 1 vyhlášky č. 272/2017 Sb., k provedení některých ustanovení zákona o sběru vybraných údajů pro účely monitorování a řízení veřejných financí, potrvá, a to až do zrušení zákona č. 25/2017 Sb., navázaného na počátek aplikace nové účetní legislativy. V souvislosti s připravovaným novým zákonem o účetnictví, ve kterém je zvažováno rozšíření okruhu účetních jednotek veřejného sektoru, by nově zařazeným subjektům odpadly některé povinnosti plynoucí ze zákona č. 25/2017 Sb.

Upřesňuje se povinnost veřejných institucí poskytnout Ministerstvu financí i informace, které mu nepředkládají podle jiného právního předpisu25, a to na jeho žádost. Např. nařízení Rady (ES) č. 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství, ve znění nařízení Rady (EU) č. 679/2010 a nařízení Komise (EU) č. 220/2014, přímo stanoví členským státům povinnost dvakrát ročně oznamovat Evropské komisi výši svého plánovaného a skutečného schodku veřejných financí a výši veřejného zadlužení (tzv. notifikace vládního deficitu a dluhu, kterou kompiluje Český statistický úřad za minulost a Ministerstvo financí za běžný rok, a týká se právě sektoru vládních/veřejných institucí) včetně předkládání nejrůznějších materiálů ověřujících kvalitu výstupních a vstupních údajů. Na druhou stranu ale přímo nenařizuje vládním/veřejným institucím, aby členské zemi, tedy v tomto případě Českému statistickému úřadu nebo Ministerstvu financí, poskytovaly potřebné vstupní údaje odpovídající kvality. V tomto ustanovení se naopak ruší obecný způsob předávání informací prostřednictvím Centrálního systému účetních informací státu, neboť Ministerstvo financí dostává řadu informací i jiným způsobem. Pokud je požadováno předávání výhradně prostřednictvím Centrálního systému účetních informací státu, zákon tak explicitně stanoví²⁹.

Ruší se stávající odstavce 5 a 6. Odstavec 5 je rovněž výhradně transpoziční na základě požadavků směrnice 2011/85/EU v původním znění a novela směrnice (2024/1265) svým článkem 1 bod 2 již nepožaduje podrobnou srovnávací tabulku přechodu mezi hotovostními údaji a údaji v metodice ESA 2010. Odstavec 6 se ruší z důvodu nadbytečnosti, neboť se de facto vztahuje k rušeným stávajícím odstavcům 2 a 3; co se týká odstavce 1, ke kompilaci předmětných dat a informací je nutné využívat srovnatelnou mezinárodní metodiku.

V souvislosti se zrušením čl. 4 odst. 4 směrnice 2011/85/EU (čl. 1 bod 3 písm. b) novely směrnice) se ruší odstavec 2 a následující odstavce 3 až 5 se přečíslovávají na 2 až 4. V odstavcích 1, 2 a 4 se přívlastek „fiskální“ nahrazuje přívlastkem „rozpočtový“, aby odpovídal názvosloví sekundárního práva EU a korespondoval s názvem Výboru pro rozpočtové prognózy jako jedné z nezávislých fiskálních institucí v ČR, jehož pozice se v odstavci 2 dále posiluje o provádění následného hodnocení makroekonomických a rozpočtových prognóz (podle požadavku čl. 4 odst. 6 novelizované směrnice) za součinnosti Ministerstva financí. Také nadpis ustanovení se upřesňuje podle znění tohoto ustanovení přidáním příslušných přívlastků.

Pro zveřejnění výsledku hodnocení prognóz v odstavci 2 se přidává neurčitá lhůta „bez zbytečného odkladu“³⁰ a přívlastek „objektivní“ se z důvodu nevhodnosti mění na „obecně uznávané“.

Nová reforma správy ekonomických záležitostí EU zavádí prostřednictvím nařízení EU 2024/1263 nový nástroj fiskálního dohledu v podobě národního střednědobého fiskálně-strukturálního plánu, který nahrazuje konvergenční program pro nečlenské země eurozóny a v prostředí ČR vůbec celou Rozpočtovou strategii sektoru veřejných institucí jako dosavadní spojovací článek mezi národním rozpočtovým procesem a víceletým fiskálním rámcem prezentovaným EU. Nové ustanovení představuje kompetenční právní normu, že tento plán primárně zpracovává (tedy za pomoci i dalších ministerstev, příp. jiných orgánů státní správy) a zveřejňuje Ministerstvo financí. Podobně jako ve stávajícím § 9 odst. 3 v případě Rozpočtové strategie sektoru veřejných institucí jej schvaluje vláda. Ostatní záležitosti se přímo aplikují zejména podle kapitoly IV (čl. 11 až 20), příp. kapitoly V uvedeného nařízení EU včetně článku 15 pro revidovaný plán podle navrhovaného odstavce 2. Plán je nyní výchozím bodem pro nastavení výdajového rámce podle § 12.

Odstavec 2 transponuje věcný požadavek věty druhé článku 11 směrnice 2011/85/EU, který dosud nebyl do českého právního řádu nijak promítnut (novela 2024/1265 text článku 11 pouze formálně upravuje). Přímo aplikovatelné nařízení EU 2024/1263 totiž nikde nestanovuje, že by měl členský stát v revidovaném fiskálně-strukturálním plánu uvést směrnicí požadované rozdíly oproti původnímu fiskálně-strukturálnímu plánu.

I zde, a to formou zcela nového paragrafu se navrhuje kompetenční právní norma, zmocňující Ministerstvo financí, aby za ČR primárně, tj. opět za pomoci dalších ministerstev, příp. jiných orgánů státní správy, vypracovalo a zveřejnilo výroční zprávu o pokroku při plnění fiskálně-strukturálního plánu uvedeného v § 9. Opět se jedná o nový nástroj fiskálního dohledu podle přímo aplikovatelného ustanovení v článku 21 nařízení EU 2024/1263. Jako národní střednědobý fiskálně-strukturální plán v navrhovaném § 9 i tento dokument schvaluje vláda.

Stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí z výše strukturálního salda jako střednědobého rozpočtového cíle (obecně -1 % HDP, na čas zpřísněno na -0,75 % HDP nepřímo podle již zrušeného nařízení EU č. 1466/97, nyní rozvolněno podle stávajícího § 10a) se navrhuje nahradit novým postupem, podle kterého se pro další odvození výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů podle § 12 stanoví celkové saldo sektoru veřejných institucí, jehož výše je konzistentní s růstem čistých výdajů pro daný rok stanoveným Radou EU na základě doporučení Evropské komise k národnímu střednědobému fiskálně-strukturálnímu plánu. Neznamená to tedy, že růst čistých výdajů je dán striktně tímto plánem, neboť Rada EU může růst čistých výdajů stanovit přísnější, pokud je ve fiskálně-strukturálním plánu málo ambiciózní (lze uvést příklad Nizozemska). Proto je v tomto ustanovení uveden text „na základě fiskálně-strukturálního plánu“, nikoliv např. „který je uveden ve fiskálně-strukturálním plánu“. Zde je podstatný fakt, že tento růst musí být schválen Radou EU. Růst čistých výdajů tak nahrazuje dosavadní strukturální saldo vzhledem k novým požadavkům EU. Celkové saldo sektoru veřejných institucí nahrazuje celkové výdaje sektoru veřejných institucí z důvodu složitých výpočtů a odhadů konsolidace uvnitř tohoto sektoru. Přístup přes salda je univerzálnější a prakticky lépe aplikovatelný. Dovětek „pokud přímo použitelný předpis … nestanoví jinak“ zohledňuje situace, na které nemusí být vzhledem ke krátké aplikaci nového fiskálního rámce EU pamatováno. Máme na mysli např. ustanovení čl. 32 odst. 1 předmětného nařízení 2024/1263, podle kterého nemusí členský stát předkládat národní střednědobý fiskálně-strukturální plán ani výroční zprávu o pokroku, pokud se na něj vztahuje makroekonomický ozdravný program podle nařízení EP a Rady (EU) č. 472/2013, byť se toto nařízení vztahuje jen na země eurozóny. Snahou je zabránit synchronní aplikaci dvou rozdílných ustanovení, a to zákonného a přímo aplikovatelného, plynoucího z případné novely nařízení, která by nabyla účinností prakticky hned.

Nový nástroj fiskálního dohledu v podobě národního střednědobého fiskálně-strukturálního plánu je fixně stanovený na danou dobu, nyní v ČR na 4 roky do roku 2028. Následující fiskálně-strukturální plán by se pak měl vytvářet nejpozději v dubnu 2028 na období 2029 až 2032. To je nekonzistentní s tvorbou střednědobého výhledu státního rozpočtu a státních fondů na roky t+2 a t+3, které se každý rok posouvají o jeden rok dopředu. V letech 2026 a 2027 tak nebude známý růst čistých výdajů na roky 2028 resp. 2028 a 2029, protože na tyto roky ještě nebude sestaven a Radou EU schválen další fiskálně-strukturální plán. V rámci časového horizontu stávajícího a zároveň prvního fiskálně-strukturálního plánu ČR (na roky 2025 až 2028) nastane tento problém poprvé v roce 2026, kdy se bude sestavovat návrh státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů na rok 2027 a návrh střednědobého výhledu na roky 2028 a 2029, přičemž na rok 2029 nebude znám růst čistých výdajů. Ještě větší problém pak nastane v roce 2027, kdy nebude znám růst čistých výdajů již na oba roky střednědobého výhledu, tedy 2029 a 2030. Smyslem navrhovaného ustanovení je popsaný nedostatek dočasně vyřešit, a to předběžným stanovením chybějícího růstu čistých výdajů ze strany Ministerstva financí v souladu se společnou metodikou Ministerstva financí a Národní rozpočtové rady k odvození výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů. V rámci posilování úlohy nezávislých fiskálních institucí podle požadavků novely směrnice posoudí Národní rozpočtová rada soulad s touto metodikou, k čemuž vydá stanovisko, které Ministerstvo financí zveřejní. Tento způsob je navrhován proto, že metodika na úrovni EU v podobě Code of Conduct Rady EU (odkazují na ni články 10 a 27 nařízení EU 2024/1263) se dosud zpracovává, tudíž aby nedošlo k případné právní mezeře, byť vydání tohoto soft law dokumentu se předpokládá dříve než nabytí účinnosti předkládaného materiálu.

Vkládá se nový odstavec 3 s definicí pojmu „čisté výdaje“, který je zde formálně modifikován oproti definici v přímo aplikovatelném nařízení EU 2024/1263, ale věcně je totožný. Výdaje na programy EU obsahují jak výdaje na její programy, které jsou plně kompenzovány příjmy z fondů EU, tak vnitrostátní výdaje na spolufinancování těchto programů.

Jedná se o stávající odstavec 2, který je rozdělen do těchto dvou odstavců s mírně modifikovaným textem i s ohledem na princip „comply or explain“ jako jeden z požadavků novely směrnice. V odstavci 4 je upraveno samotné vymezení jednorázových a přechodných nikoliv operací, ale nově opatření, v odstavci 5 pak postup při projednávání jejich vlivu včetně zavedení 2měsíční lhůty pro zveřejnění odůvodnění případného nesouhlasu Ministerstva financí s uvedeným stanoviskem Národní rozpočtové rady. Tato lhůta se pak ještě zkracuje pro případ, kdy se příprava státního rozpočtu ze strany MF nachází méně než měsíc před jeho předložením vládě podle § 8b odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech nebo dokonce po jeho předložení vládě, ale před jeho předložením Poslanecké sněmovně podle § 8 odst. 8 téhož zákona ve spojení s § 101 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Důvodem je případná bezcennost zveřejnění odůvodnění nesouhlasu až po předložení vládního návrhu zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně.

Zde se upravuje potřeba promítnout do růstu čistých výdajů vliv neočekávaných okolností.

Zde se oproti stávajícímu § 10 odst. 6 doplňují diskreční příjmová opatření a prakticky jediná významná cyklicky sensitivní výdajová položka v podobě dávek v nezaměstnanosti, a to v souladu s definicí čistých výdajů podle odstavce 3.

Toto speciální a dočasné ustanovení se pro nadbytečnost navrhuje zrušit, neboť daná trajektorie strukturálního salda podle stávajícího § 10 odst. 1 do roku 2027 odpovídá trajektorii růstu čistých výdajů stanovené Radou EU na základě prvního fiskálně-strukturálního plánu ČR. Nové fiskální pravidlo již nepracuje se strukturálním saldem, ale s růstem čistých výdajů.

Jedná se o přesun stávajících ustanovení § 10 odst. 4 a 5 s tím, že jejich text je poměrně významně věcně i formálně upraven a celý paragraf nazván „Únikové doložky“.

Odstavec 1 taxativně vyjmenovává mimořádné okolnosti, za kterých je možné navýšit částku čistých výdajů. Do písmene a) se oproti stávajícímu ustanovení § 10 odst. 4 písm. a) přidává zhoršování bezpečnostní situace v rámci vnitřní bezpečnosti. Písmeno b) upravuje dosud neupravenou situaci hrozícího zhoršení bezpečnostní situace, kdy je nutné na návrh Bezpečnostní rady státu vyčlenit dodatečné výdaje na obranu či bezpečnost ČR, aniž by si situace již vyžadovala vyhlášení některého z mimořádných stavů podle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky. Jedná se tedy o finanční krytí mimořádných a nutných preventivní opatření sloužících k odvracení bezprostředního ohrožení svrchovanosti, územní celistvosti nebo demokratických základů státu anebo ve značném rozsahu bezprostředního ohrožení vnitřního pořádku a bezpečnosti, životů a zdraví, majetkových hodnot nebo životního prostředí. Zároveň je nutné zdůraznit, že takováto opatření musí být značného rozsahu, tedy se týkají celého území státu nebo alespoň jeho významné části. Nelze proto do tohoto ustanovení zařazovat např. hrozící riziko výskytu vysoce nakažlivé nemoci jen na území jednoho kraje, kdy na návrh bezpečnostní rady kraje (ale nikoliv státu) lze hejtmanem v prvním stupni vyhlásit stav nebezpečí. V takovém případě by měla být příslušná ochranná opatření financována výhradně prostředky tohoto kraje.

Stávající ustanovení § 10 odst. 4 písm. b) se transformuje do navrhovaného odstavce 1 písm. c) s tím, že k živelním pohromám se přidávají havárie ve smyslu čl. 43 odst. 4 písm. c) Ústavy ČR nebo čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR a mění se velikost dopadů z minimálně 3 % HDP na značný rozsah. Důvodem této změny je vhodnost či spíše nutnost jejich obecnějšího a flexibilnějšího vymezení s implicitní nižší dolní hranicí. Výraz „značný rozsah“ nijak nesouvisí s nastavením intervalů pro výši škody, prospěchu, nákladů k odstranění poškození životního prostředí a hodnoty věci podle § 138 trestního zákoníku, neboť výše 1 milión až 10 miliónů Kč by pro tyto účely byla zcela zanedbatelná; na druhou stranu např. škody způsobené povodněmi mohou být nižší než 3 % HDP, přesto budou pro veřejné rozpočty velmi významné (v roce 2025 je ekvivalentem 3 % HDP částka vyšší než 250 mld. Kč, což daleko přesahuje např. škody po povodních v září 2024). Ze stávající úpravy byla naopak odstraněna plnění mezinárodních smluv a jiných mezinárodních závazků ČR (s výjimkou společné obrany v navrhovaném písmenu b)), která tak budou zařazena implicitně pod písmeno e) představující národní únikovou doložku podle čl. 26 nařízení EU 2024/1263. Důvod odstranění této explicitní úpravy spočívá v potenciálních výkladových problémech, které mezinárodní smlouvy či mezinárodní závazky by měly být únikovými doložkami a které nikoliv. Určitě to nemohou být smlouvy investičního charakteru (např. výstavba přeshraničního tunelu) na rozdíl např. od závazků ve věcech humanitární pomoci. Další otázkou může být, zda se má jednat o všechny smlouvy či závazky či jen nově sjednané v určitém období apod. Proto, pokud to bude potřebné, se bude konkrétní plnění z mezinárodní smlouvy či mezinárodního závazku, např. úhrada prohraných arbitrážních sporů, posuzovat ad hoc v rámci aplikace navrhovaného písmene e), přičemž Ministerstvo financí zde bude limitováno orgány EU a podle odstavce 2 také stanoviskem Národní rozpočtové rady (detailněji níže).

Navrhovaným písmenem d) se implementuje obecná úniková klauzule podle článku 25 nařízení EU 2024/1263 plus se přidává stávající ustanovení § 10 odst. 4 písm. c) a písmenem e) se implementuje národní úniková klauzule, jak již bylo výše předesláno.

Ministerstvo financí uplatňuje únikové doložky při přípravě nebo úpravě střednědobých výdajových rámců v případě, že nastane relevantní událost, na kterou se tyto doložky vztahují. Zákon stanoví taxativní výčet situací, za nichž může k aplikaci únikové doložky dojít, přičemž zároveň připouští možnost uplatnění i v dalších specifických případech, které vyplynou např. z celoevropské diskuze (písmeno e), kdy lze jako ilustrativní případ uvést povolené zvýšení výdajů na obranu, kdy jde o národní únikové doložky pro země, které požádaly, zároveň však iniciativa v podstatě vzešla od Evropské komise.

Únikové doložky mohou být pro účely hodnocení souladu s fiskálním pravidlem, zejména s ohledem na dodržení trajektorie čistých výdajů, zohledněny pouze tehdy, jsou-li schváleny Radou EU na základě doporučení Evropské komise. V případě, že Česká republika aplikuje tzv. „národní“ únikovou doložku bez předchozího schválení Radou EU, vystavuje se riziku nesouladu s pravidly EU pro čisté výdaje a tím i riziku zápisu debetního záznamu na korekční účet, v souladu s platnými evropskými fiskálními pravidly. Žádost o souhlas s aplikací únikové doložky adresuje Evropské komisi, případně Radě EU, Ministerstvo financí. Aplikace únikových doložek by měla být provedena bez zbytečného prodlení; u rozhodnutí Rady EU se přitom předpokládá, že bude vydáno do čtyř týdnů od předložení doporučení ze strany Evropské komise. Tato lhůta je pro Ministerstvo financí exogenní (daná čl. 26 odst. 1 nařízení 2024/1263) a není možné ji ze strany ČR ovlivnit.

Odstavec 2 podle nových požadavků směrnice posiluje úlohu Národní rozpočtové rady, že jí přisuzuje možnost vyjádřit se k mimořádným situacím, ve kterých je možné navýšit částku čistých výdajů podle odstavce 1. Bude to právě Národní rozpočtová rada, která mimo jiné posoudí, co je „značný rozsah“ v odstavci 1 písm. b) a c). K principu „comply or explain“ je doplněna 2měsíční lhůta ke zveřejnění odůvodnění nesouhlasu Ministerstva financí se stanoviskem Národní rozpočtové rady podle požadavku čl. 8a odst. 6 (novely) směrnice. Stejně jako v navrhovaném § 10 odst. 5 se i zde tato lhůta zkracuje pro specifický případ, kdy se příprava státního rozpočtu nachází méně než 2 měsíce před předložením vládního návrhu zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně.

Co se týká zrušení stávajícího znění § 11, v souvislosti se zavedením kontrolního účtu pro ČR podle přímo aplikovatelného nařízení EU 2024/1263 (čl. 2 odst. 9 a čl. 22) je institut nápravné složky, a tedy celé toto ustanovení, nadbytečný, resp. představoval by nadbytečný automatismus nad rámec požadavků EU. Evropská komise pro každý členský stát zřídila kontrolní účet k evidování ročních odchylek pozorovaných čistých výdajů směrem nahoru (debet) a dolů (kredit) od růstu čistých výdajů stanoveného Radou EU, přičemž na tomto účtu by neměly být zaznamenávány odchylky po dobu, kdy jsou aktivovány zmíněné únikové doložky podle čl. 25 a 26 nařízení EU 2024/1263. Kumulované saldo (odchylka) je součtem ročních debetů a kreditů a vyjadřuje se v % HDP. Po stanovení nové trajektorie růstu čistých výdajů Radou EU se kontrolní účet vynuluje. Potřebné úpravy se navíc řeší prostřednictvím navrhovaného § 10 odst. 6.

Dosavadní praxe odvozování výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů na následující 3 roky byla svázána s každoročně vypracovávaným dokumentem Rozpočtová strategie sektoru veřejných institucí podle stávajícího § 9, jež dle nové úpravy nebude připravován. Nahrazuje ji národní střednědobý fiskálně-strukturální plán podle navrhovaného § 9, který je zpracováván na období 4 až 5 let (dle délky volebního cyklu v příslušném členském státě). Zároveň se nejeví praktické, aby odvození konsolidovaného výdajového rámce, zejména pak přechod od akruální metodiky k hotovostnímu pojetí, byl proveden v dubnu a v srpnu již nemohl být měněn. Proto by nová praxe měla zahrnovat předběžné odvození výdajového rámce během května běžného roku a poté výsledné, finální odvození výdajového rámce až při samotné přípravě návrhu státního rozpočtu a střednědobého výhledu, tedy v době, kdy se podle dosud aplikované praxe výdajové rámce upravovaly dle rozpočtových pravidel (zákon č. 218/2000 Sb.). Z toho také plyne důvod nového znění odstavce 4, kterým bude zároveň transponován směrnicový požadavek (články 7 a 10), aby právní předpis ČR o ročním rozpočtu byl v souladu s platným numerickým fiskálním pravidlem či vnitrostátním střednědobým rozpočtovým cílem, co se týká onoho výsledného odvození. Změny v odstavcích 1 a 2 navazují na navrhované změny v § 10 a nové znění odstavce 3 by mělo jednoznačně vyjasnit závaznost výdajového rámce pro státní rozpočet a rozpočty státních fondů jak během jejich přípravy, tak pro případné pozdější změny (viz dále). Tím není nijak dotčeno právo provést novelizaci zákona o státním rozpočtu, je však nutné mít i pro tyto případy jasné právní vymezení. Efektivně by novela zákona o státním rozpočtu měla být prováděna jen za mimořádných okolností s dodatečnými výdaji jednorázové či dočasné povahy.

Výsledek v podobě konsolidovaného výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů je i v novém systému shodným výchozím bodem rozpočtového procesu podle zákona o rozpočtových pravidlech (č. 218/2000 Sb.), na jehož konci je schválený zákon o státním rozpočtu na příslušný rok.

Vymezení výdajového rámce v novém systému je však jiné než v systému stávajícím. Závazná je dráha čistých výdajů, ze které se odvodí určitý konkrétní výdajový rámec pro státní rozpočet a státní fondy v hotovostní metodice. Jakákoliv úprava, která nemění dráhu čistých výdajů (vyjma aplikace únikových klauzulí), je povolena bez ohledu na dopady v hotovostní metodice. Pokud tedy za daných vstupních dat je odvozen výdajový rámec ve výši např. 2 500 mld. Kč a dojde k poskytnutí dodatečné návratné finanční výpomoci mimo sektor vládních (veřejných) institucí ve výši 10 mld. Kč, pak lze výdajový rámec navýšit na 2 510 mld. Kč, neboť návratná finanční výpomoc neovlivňuje dráhu čistých výdajů. Podobně kdyby došlo k navýšení výdajů spolufinancovaných z rozpočtu EU nebo dluhové služby, tak lze změnit výdajový rámec, neboť o tyto položky se celkové výdaje při výpočtu čistých výdajů očišťují.

Harmonogram prací pro odvození výdajových rámců, obecně vyjádřený v odstavci 4, je následující:

V odstavcích 1, 2 a 5 se v případě výdajových rámců nahrazuje pojem „stanovení“ přesnějším pojmem „odvození“ (po vzoru ustanovení § 21 odst. 2 písm. a)), neboť stanovuje se postup jejich odvození, ale vlastní realizace podle tohoto postupu, tedy určení výdajového rámce z dráhy čistých výdajů se odvozuje.

Odstavec 2 také nově explicitně stanovuje, že výdajový rámec pro státní rozpočet a státní fondy představuje strop, nikoliv nutně jen ekvivalent, pro výši konsolidovaných výdajů státního rozpočtu a státních fondů, které se pak Ministerstvo financí alokuje do státního rozpočtu a do rozpočtů jednotlivých státních fondů.

Odstavec 3 se oproti stávajícímu znění rozšiřuje i na určení celkových výdajů státních fondů z výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů a nově se upravuje stanovení celkových výdajů státního rozpočtu i celkových výdajů státních fondů z tohoto výdajového rámce i pro dodatečné rozpočtové změny ve smyslu změny zákona o státním rozpočtu nebo navyšování výdajů státních fondů. Není možné respektovat výdajový rámec jen pro prvotní znění zákona o státním rozpočtu, a pro jeho případné novely pak již nikoliv. Ostatně odstavec 2 již ve stávajícím znění obsahuje pro výdajový rámec státního rozpočtu a státních fondů důležitý přívlastek „závazný“.

Odstavec 5 by měl odrážet v rámci principu „comply or explain“ požadavek nového ustanovení čl. 8a odst. 6 směrnice EU, podobně jako v navrhovaném § 10 odst. 5 nebo § 11 odst. 2, nicméně zde se nacházíme na konci srpna běžného roku, tedy měsíc a jednotky dnů před předložením vládního návrhu zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně, tudíž 2měsíční lhůta zde nemá žádný smysl.⁠‌‌​‌​‌​​‌​​​​‌‌‌⁠

Změna textu v tomto nadpisu i v úvodní části ustanovení § 14 souvisí se zavedením pojmu „výše zadlužení“ v § 13. Formálním problémem stávajícího znění úvodní části ustanovení § 14 je zavedení legislativní zkratky „výše dluhu“ v předchozím stávajícím § 13, které odpovídá výše dluhu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu vyjádřená jako procentní podíl na HDP. Potom ale, při striktním použití zavedené legislativní zkratky, by úvodní část ustanovení § 14 ve skutečnosti poněkud nesmyslně tvrdilo, že „činí-li výše dluhu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu vyjádřené jako procentní podíl na hrubém domácím produktu sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu nejméně 55 % nominálního hrubého domácího produktu, uplatní se“ daná opatření. V úvodní části ustanovení § 14 se na konci textu pro úplnost doplňuje dvojtečka.

Zavádí se pojem „výše zadlužení“ jako výše dluhu sektoru veřejných/vládních institucí v českých korunách po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu a tento rozdíl se vyjádří v % HDP jako poměr, nikoliv podíl, neboť dluh není součástí HDP. Tím se jednoznačně rozliší pro účely zákona pojmy „dluh“ v absolutní částce a „zadlužení“ jako poměrové vyjádření. Mimo to je pro úplnost nutné ještě rozlišovat výši dluhu sektoru veřejných institucí jako procentní poměr k HDP ve smyslu maastrichtského dluhového kritéria (§ 16), v rámci kterého se žádná rezerva peněžních prostředků neodečítá.

Dále se zavádí další faktory, jež se zohledňují při stanovení výše míry zadlužení nad rámec rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu. Jde o výdaje vzniklé v důsledku aplikace únikových doložek podle § 11, písm. b) až e), a to vždy pouze v roce zjišťování a vyhlašování výše zadlužení, které bezprostředně následuje po vzniku takových výdajů. V dalších letech již se k těmto výdajům při zjišťování a vyhlašování míry zadlužení nepřihlíží. Mechanismus lze ilustrovat na příkladu povodní, které postihnou ČR v roce t a budou vyžadovat výdaje veřejných financí na odstranění jejich důsledku ve výši 50 mld. Kč v roce t a 40 mld. Kč v roce t+1. V roce t vyhlásila Národní rozpočtová rada výši zadlužení ve výši 54,8 % HDP. Vzhledem k dodatečným výdajům na povodně v roce t dojde Národní rozpočtová rada v roce t+1 k výši zadlužení 55,1 % HDP, avšak tyto výdaje na povodně (50 mld. Kč) odečte. Po odečtení bude výše zadlužení 54,9 % HDP, což bude hodnota, kterou Národní rozpočtová rada vyhlásí ve Sbírce zákonů. Při zjišťování výše zadlužení v roce t+2 stejným způsobem zohlední (skutečně vynaložené) výdaje 40 mld. Kč v roce t+1, avšak již nezohledňuje výši výdajů z roku t (50 mld. Kč). Tedy v roce t+1 bude vyhlašovaná výše zadlužení za rok t činit: výše dluhu z roku t-1 plus nárůst zadlužení v roce t mínus rezerva peněžních prostředků při financování státního dluhu mínus výše skutečně vynaložených výdajů v souvislosti s únikovými doložkami v roce t (v příkladu 50 mld. Kč v důsledku povodní), to celé děleno nominálním HDP za rok t. U výše zadlužení vyhlašované v roce t+2 za t+1 pak bude platit: výše dluhu za rok t (včetně výdajů na povodně v roce t) plus nárůst dluhu za rok t+1 mínus rezerva peněžních prostředků při financování státního dluhu mínus výše skutečně vynaložených výdajů v souvislosti s únikovými doložkami v roce t+1 (v příkladu 40 mld. Kč v důsledku povodní) a to celé děleno nominálním HDP za rok t+1. Vždy se jedná o okamžik realizace daného výdaje, nikoliv o dobu jeho narozpočtování. To lze uvést na příkladu únikové doložky, kdy MF predikuje na rok t+1 hlubokou hospodářskou recesi a státní rozpočet tak na rok t+1 vyhradí dodatečné výdaje. Tyto dodatečné výdaje však budou realizovány v roce t+1, a tudíž se budou zohledňovat ve výši zadlužení zjišťované v roce t+2. Pokud by došlo k emitování již v roce t (např. v důsledku výhodných podmínek na trhu) a nebyly utraceny již v roce t, nýbrž až v roce t+1, tak by se tato částka měla stát při zjišťování výše zadlužení v roce t+1 za rok t součástí emitované rezervy, která se od dluhu rovněž odečítá. Součástí výše zadlužení se tak tyto prostředky stanou až v roce t+3, kdy se bude vyhlašovat výše zadlužení za rok t+2.

Tento mechanismus umožňuje vládě reagovat na neočekávané a výjimečné události, aniž by byla nucena okamžitě snižovat výši zadlužení, pokud se nachází v blízkosti dluhové brzdy. Na druhou stranu ale platí, že je plně respektována zásada neohrožení střednědobé udržitelnosti veřejných financí. Pokud událost nastává v roce t, vláda bude muset přizpůsobit parametry státního rozpočtu na rok t+2 (pokud se chce vyhnout spuštění dluhové brzdy) nebo nejpozději v t+3 (v reakci na spuštění dluhové brzdy). Vzhledem k tomu, že při spuštění dluhové brzdy vyplývají povinnosti i pro ostatní subjekty v rámci sektoru vládních institucí, předpokládá se, že bude vláda pod dostatečným tlakem, aby situaci co nejvíce předešla, tedy reagovala již v roce t+2.

Dobrovolné svazky obcí jsou zde doplněny, neboť za stávající právní úpravy spadají až pod písmeno d) tohoto ustanovení, což pro dané nastavení pravidla dluhové brzdy příliš nedává smysl, pokud jsou územní samosprávné celky ve svém souhrnu díky svému velkému počtu velmi významnou částí sektoru veřejných institucí. Po spuštění dluhové brzdy by také mohlo teoreticky docházet k distorznímu chování obcí v podobě ad hoc zakládání dobrovolných svazků obcí jen proto, aby mohly refinancovat dříve přijaté dluhové závazky nebo zřizovat nové smluvní závazky se splatností do 1 roku³¹. V důsledku eliminace některých předchozích odkazů se také mění číslo odkazu zdejšího.

Text je odstraněn jednak v důsledku zavedení pojmu „výše zadlužení“ v § 13 a jednak pro nadbytečnost, protože fakt, že se jedná o stav dluhové brzdy, tedy, že výše zadlužení činí nejméně 55 %, je již uveden v úvodní části ustanovení, což ostatně stávající text písmen a) až c) již také zohledňuje. Infinitiv „zřizovat“ je nahrazen slovesem „sjednávat“, což je ve smyslu vzniku nových smluvních závazků terminologicky přesnější.

Mezi výjimky ze zákazu sjednávat nové smluvní závazky po spuštění dluhové brzdy jsou vedle stávajících závazků týkajících se projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU nově zařazeny či navrhovány také obdobné závazky, které umožňují financovat projekty částečně spolufinancované z finančních mechanismů EHP a Norska (tzv. norských fondů) a také z programu švýcarsko-české spolupráce. I v těchto případech se jedná o nástroje podpory rozvojových projektů na území členských států EU z regionu střední a východní Evropy, což napomáhá snižovat hospodářské a sociální rozdíly v EU, resp. EHP, a zároveň snižovat tyto rozdíly také mezi dynamickými městskými centry a strukturálně slabými okrajovými regiony.

Dále byl před pojem „orgán“ přidán přívlastek „jiný“, neboť soud je rovněž orgánem státní moci; tedy jiným orgánem se rozumí správní orgán. Bylo by možné rovněž použít pouze obecně „rozhodnutí orgánu státní moci“ bez uvedení soudu, ale je vhodné zde rozlišit soudní a výkonnou moc. A ve spojitosti s mocí byl pro jistotu přívlastek „státní“ rozšířen na „veřejný“ ve smyslu § 2 písm. c) zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, resp. nálezu Ústavního soudu I. ÚS 229/98, neboť nelze zřejmě zcela vyloučit vydání rozhodnutí orgánu jiné veřejné než státní moci; byť např. rozhodnutí krajského úřadu směrem k místní příspěvkové organizaci lze považovat spíše za rozhodnutí v přenesené, nikoliv samostatné působnosti, tedy opět jen v rámci státní moci. Co se týká pojmu „rozhodnutí“, nebyl zde přidán žádný omezující přívlastek, neboť se předpokládají i nepravomocná rozhodnutí, resp. předběžně vykonatelná.

V samotném ustanovení se nenavrhuje žádná věcná změna, ale je důležité pozměnit poznámku pod čarou, která nyní odkazuje na již neplatné ustanovení přímo aplikovatelného nařízení EU. Toto ustanovení má spíše proklamativní charakter a samotná povinnost včetně tempa snižování je již obsažena v nařízení (ES) č. 1467/1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku ve znění nařízení Rady (EU) č. 2024/1264 ze dne 29. dubna 2024. Nově platí, že pokud je poměr veřejného dluhu k HDP nad 60 %, považuje se za dostatečně se snižující a uspokojivým tempem se blížící referenční hodnotě v souladu s čl. 126 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování EU, pokud dotčený členský stát dodržuje svou dráhu (růst) čistých výdajů stanovenou Radou EU. Stará úprava, tedy snižování rozdílu mezi dosaženou výší veřejného dluhu a referenční hodnotou 60 % průměrným tempem jedné dvacetiny ročně je sice stále v Rozpočtovém paktu (Hlava III., článek 4) Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, nicméně vzhledem k začlenění tohoto paktu do práva EU by měla být obsoletní.

Zde se navrhuje doplnit odkaz na předchozí odstavec, aby bylo zcela jasné, že oním snížením dluhu se nemyslí jakékoliv snížení, tedy např. jen o 1 % uvedeného rozdílu, ale právě snížení nejméně o 5 % uvedeného rozdílu, jak uvádí odstavec 2. A dále je vhodné nahradit přivlastňovací zájmeno „jeho“ zájmenem ukazovacím, neboť se má na mysli tentýž dluh, a doplnit příslovce „nadále“, protože relace dluhu k průměrným příjmům se posouvá o rok. Je zde nutné předeslat, že Ministerstvo financí v případě neplnění dluhového pravidla někdy nemusí rozhodnout o pozastavení převodu podílu dané obce na výnosu daní. Jedná se o specifické případy, kdy obec povinnost snížit dluh nesplnila nikoliv pro platební neschopnost či neochotu, ale že by to z hlediska jejích smluvních podmínek s věřitelem nebylo ekonomicky výhodné; nebo ve výjimečných případech by vzhledem k současnému vysokému zadlužení obce bylo takové pozastavení pro tuto obec v podstatě likvidační, aniž by její dluh nějak významněji ohrožoval udržitelnost veřejných financí ČR; anebo se jedná o případ, kdy obec svůj dluh nesníží opět nikoliv pro svoji platební neschopnost či neochotu, ale že tak jednoduše opomněla (Ministerstvo financí ji na povinnost tohoto snížení dopředu neupozorňuje), ale zároveň má vůli tak učinit, a to prakticky ihned po ex post výzvě Ministerstva financí. Tato změna se ovšem navrhuje jen v zákoně o rozpočtovém určení daní (viz dále část třetí, čl. IV., bod 1), na který je v tomto ustanovení uveden odkaz. Tím bude formálně, resp. normativně, stvrzena dosavadní praxe.

Do tohoto ustanovení se navrhuje vrácení odstavce 2, ovšem nikoliv již ke zveřejnění seznamu územně samosprávných celků, které by porušily pravidla při spuštění dluhové brzdy, jako tomu bylo do konce roku 2023, ale ke zveřejnění seznamu územních samosprávných celků, které nesníží svůj dluh v předepsané výši a Ministerstvo financí jim zároveň v následujícím kalendářním roce pozastaví převod odpovídajícího podílu na výnosu daní, přičemž tento seznam zveřejní Národní rozpočtová rada, nikoliv Ministerstvo financí. Jedná se o další prvek posílení úlohy nezávislých fiskálních institucí podle požadavků novely směrnice, resp. novelizované směrnice 2011/85/EU. Ve skutečnosti se jedná jen o normativní potvrzení toho, co již Národní rozpočtová rada nějaký čas realizuje s tím ale, že se seznam zužuje jen na ty územně samosprávné celky, kterým Ministerstvo financí ten převod skutečně pozastaví. V praxi se totiž často stává, že územní samosprávný celek dluhové pravidlo podle § 17 poruší a danou povinnost snížení nesplní jen proto, že je pro něj ve vztahu ke svému věřiteli ekonomicky výhodnější danou splátku odložit, nikoliv z důvodu porušování platební morálky. V takovém případě nedává smysl nejen sankce pozastavení převodu podílu na výnosu daní, ale rovněž další trest v podobě takového zveřejnění.

Odstranění části nadpisu části třetí nad § 19 souvisí se zavedením legislativní zkratky „Výbor“ v navrhovaném ustanovení § 1 písm. b).

Pro nadbytečnost a v souvislosti s navrhovaným ustanovením § 1 písm. b) se ruší stávající první odstavec (ani § 21 výslovně neupravuje zřízení Národní rozpočtové rady) a v nově přečíslovaných odstavcích 1 a 2 se přívlastek „fiskální“ nahrazuje přívlastkem „rozpočtový“, aby odpovídal názvosloví sekundární legislativy EU a korespondoval s názvem Výboru pro rozpočtové prognózy jako jedné z nezávislých fiskálních institucí v ČR. V první větě se přidává příslovce „včas“ jako požadavek čl. 8a odst. 4 písm. b) novelizované směrnice. Text „zpracované ministerstvem“ je odstraněn pro nadbytečnost (upraveno v § 8), naopak je přidána lhůta „bez zbytečného odkladu“, byť směrnice v tomto případě žádnou konkrétní lhůtu nepožaduje, nicméně časový rámec, i když neurčitý, je i zde potřebný.

Smyslem navrhované změny je podřízení přípravy rozpočtu a střednědobého výhledu rozpočtu makroekonomické a fiskální prognóze Ministerstva financí, posouzené Výborem pro rozpočtové prognózy, pouze na ty veřejné instituce, jejichž hospodaření může vláda přímo ovlivnit, tedy organizační složky státu v rámci státního rozpočtu, státní fondy a zdravotní pojišťovny. Ostatně i podle současného znění statutu (čl. 1 a čl. 2 odst. 2) posuzuje Výbor pro rozpočtové prognózy makroekonomické a fiskální prognózy sektoru veřejných institucí zpracované ministerstvem pro účely přípravy státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a zdravotních pojišťoven a jejich střednědobých výhledů.

Upravuje se počet členů Výboru pro rozpočtové prognózy z minimálního na přesný počet 7 členů (lze srovnat s bankovní radou ČNB, také se vychází z původního záměru). Současné znění zákona pracuje s neomezeným počtem členů Výboru, minimálně však se 7. Neomezený počet je značně nestandardní (nezjistili jsme takovou situaci v žádné další nezávislé instituci v ČR, ani ve vyspělých zemích) a vyvolává otázky, zda z hlediska fungování nemůže být zneužitelný např. proto, že by byl doplněn o další počet členů, který by kontinuálně přehlasovával stávající. Z praktického hlediska navrhovaný počet stále umožňuje pestřejší zastoupení členů ve Výboru, aniž by převládala jedna skupina, je snáze řiditelný a umožňuje lépe dojít ke shodě na termínu jednání. Počet 7 členů také umožňuje adekvátní diskusi nad prognózou. Konkrétními důvody k omezení počtu členů Výboru pro rozpočtové prognózy jsou:

1. Neefektivní rozhodování a diskuse: větší počet osob komplikuje diskuzi, zpomaluje rozhodování s tendencí k nejednotným nebo vágním závěrům, navíc diskuse se stává ve větším počtu osob omezenou, protože se rozmělňuje mezi větší počet osob (“na každého se musí dostat, každý musí mít slovo”).

2. Snížení odpovědnosti: čím více členů, tím menší individuální odpovědnost. Někteří členové mohou být pasivní, častěji absentující nebo méně angažovaní, protože se spoléhají na ostatní.

3. Administrativní zátěž: organizace, komunikace a logistika setkání vyžadují čas a zdroje. Koordinace většího počtu je daleko náročnější (výběr vhodného termínu pro všechny členy, drafting stanoviska Výboru, souhlas všech členů s jeho vyzněním, odsouhlasování zápisů apod.).

4. Riziko politizace a ovlivňování: pokud je možné do instituce neomezeně přidávat nové členy, existuje riziko, že by vláda mohla jmenovat velké množství lidí loajálních této vládě a určité ideologii, čímž by se oslabila nezávislost instituce.

5. Ztráta odborné úrovně: neomezený počet členů může vést k přijímání osob, které nemají dostatečnou kvalifikaci nebo expertizu, což může oslabit odborné analýzy a celkovou důvěryhodnost instituce.

6. Vychýlení zastoupení: aby byl člen Výboru schopen ohodnotit realističnost prognózy, je jedním z požadavků na jeho kvalifikaci i to, aby prognózy sám zpracovával; vzhledem k převaze prognostických pracovníků převážně z finančního sektoru reálné hrozí, že zastoupení ve Výboru nebude reprezentativní a bude vychýleno tímto směrem.

I když je funkce bez nároku na odměnu, je důležité udržet počet členů v rozumných mezích, aby instituce mohla fungovat efektivně, zachovala si svou nezávislost a odbornou kvalitu. To se samozřejmě posiluje v situaci, kdy Výbor pro rozpočtové prognózy má být jako nezávislá instituce hodnocen externí organizací podle navrhovaného odstavce 11.

Ustanovení § 20 dále stanovuje předpoklady pro členství ve Výboru pro rozpočtové prognózy již na zákonné úrovni z důvodu posílení postavení Výboru pro rozpočtové prognózy jako nezávislé fiskální instituce ve smyslu novely směrnice. Totéž se týká i právní úpravy zániku funkce člena Výboru včetně odvolání pro obecný případ neplnění povinností plynoucích z jeho funkce (člen dlouhodobě nedochází na jednání, opakovaně narušuje jednání apod.) a pro případ, kdy člen přestane předmětné prognózy vytvářet a věnuje se zcela jiné činnosti. Protože podle navrhované i stávající právní úpravy jmenuje členy Výboru pro rozpočtové prognózy vláda na návrh Národní rozpočtové rady, mělo by to být obdobné i pro případ odvolání. Samostatný odstavec pro odvolání jako jeden ze způsobů zániku funkce se navrhuje po vzoru § 30, ve kterém je odvolání člena Národní rozpočtové rady rovněž upraveno samostatně. Pravidla pro členství i zánik funkce se z velké části přebírají ze stávajícího statutu nebo jednacího řádu Výboru pro rozpočtové prognózy.

Požadavky (novely) směrnice jsou pak přímo zohledněny v navrhovaném odstavci 6 (nezávislost člena Výboru podle čl. 8a odst. 4 písm. a) novelizované směrnice), odstavci 9 (povinná součinnost Ministerstva financí podle čl. 8a odst. 4 písm. d) novelizované směrnice), odstavci 10 (financování Výboru pro rozpočtové prognózy podle čl. 8a odst. 4 písm. c) novelizované směrnice) a odstavci 11 (externí hodnocení Výboru pro rozpočtové prognózy podle čl. 8a odst. 4 písm. e) novelizované směrnice, blíže bod 59).

Ostatní záležitosti k fungování Výbor pro rozpočtové prognózy se navrhují do nového ustanovení § 20a, aby nebyl předchozí § 20 příliš rozsáhlý. Odkazuje se zde na statut i jednací řád Výboru pro rozpočtové prognózy, které budou muset být po schválení předkládaného návrhu novely zákona příslušným způsobem Ministerstvem financí a Národní rozpočtovou radou přepracovány a vládou nově schváleny; poté na webu Ministerstva financí zveřejněny.

Odstavec 4 nově specifikuje, že Výbor pro rozpočtové prognózy bude k jednání svoláván jeho předsedou nebo jím pověřeným členem na základě žádosti Ministerstva financí anebo bez této žádosti; ovšem v tomto druhém případě pak není Ministerstvo financí povinno Výboru poskytovat nezbytné informace nebo hradit výdaje na toto jednání, pokud se jej zástupce Ministerstva financí neúčastní, popř. toto jednání ani organizačně nezaštiťuje. Účelem je zamezit případnému zneužívání ze strany Výboru pro rozpočtové prognózy svolávat velmi častá, a tudíž relativně zbytečná jednání.

Navrhované úpravy v tomto ustanovení k institucionalizaci Národní rozpočtové rady odrážejí navrhované zrušení § 31 odst. 4 a navrhované změny v § 10 odst. 1 a v § 13. Dále posilují postavení Národní rozpočtové rady jako nezávislé fiskální instituce ve smyslu novely směrnice (nové písmeno d) v odstavci 2). Co se týká nově navrhovaného písmene f) v odstavci 2, že Národní rozpočtová rada posuzuje konzistenci, soudržnost a účinnost vnitrostátního rozpočtového rámce, jedná se o doslovné znění požadavku směrnice podle čl. 8a odst. 5 písm. d), protože výklad nebyl dosud zcela ujasněn. Zatím poměrně vágní informace Evropské komise je, že by se nemělo jednat o každoroční záležitost, ale každých cca 5 let přezkoumávat, zda rámec plní svoje poslání, tedy zda vede ke stabilitě veřejných financí apod.³², přičemž členský stát si tuto úpravu může ještě konkretizovat. Protože je ale otázkou, jak teprve následná praxe i v jiných členských zemích a další postoj Evropské komise mohou případně toto ustanovení lépe naformulovat či zpřesnit, je zde prozatímně uvedená jen obecná pravidelnost. Text na konci písmene f) v odstavci 2 promítá princip „comply or explain“ v souladu s čl. 8a odst. 6 novely směrnice včetně uvedené lhůty. Stávající ustanovení odstavce 2 písmena e) k vypracování stanoviska k výpočtu hodnoty nápravné složky se v souvislosti s navrhovaným zrušením § 11 rovněž navrhuje zrušit. Zároveň platí, že co Národní rozpočtová rada předkládá Poslanecké sněmovně, předkládá i vládě. Ostatní formální úpravy zpřesňují dosavadní text či vylučují nadbytečná slova. V odstavci 2 písm. b) se upřesňuje, o které zveřejnění výše dluhu sektoru veřejných institucí za předchozí kalendářní rok Českým statistickým úřadem se jedná; nikoliv o první zveřejnění výše dluhu sektoru veřejných institucí za předchozí kalendářní rok, kterou Český statistický úřad nejprve předkládá Eurostatu (Evropské komisi) podle přímo aplikovatelného nařízení EU 479/2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, ve znění pozdějších nařízení, k posouzení (před 1. dubnem) a zároveň zveřejňuje, ale až o další zveřejnění té výše, která je Eurostatem (Evropskou komisi) odsouhlasena a zveřejněna (do tří týdnů od uplynutí oznamovací lhůty, kdy členské státy údaje předkládají) a zároveň je (podruhé) zveřejněna i Českým statistickým úřadem.

Podobně jako např. v § 8 odst. 2 nebo § 19 odst. 1 se navrhuje doplnit lhůtu „bez zbytečného odkladu“.

Vkládá se nový odstavec 6. Jedná se o promítnutí požadavku podle čl. 8a odst. 4 písm. e) směrnice, podle něhož nezávislé fiskální instituce podléhají pravidelnému externímu hodnocení nezávislými hodnotiteli. Cílem tohoto hodnocení má být podpora nejlepších postupů, zvýšení kredibility, transparentnosti, odpovědnosti a nezávislosti Národní rozpočtové rady i Výboru pro rozpočtové prognózy, a naopak snížení nestejnorodosti nezávislých fiskálních institucí napříč jednotlivými členskými státy, aniž by byla narušena koncepce national ownership. Frekvence přezkoumávání by neměla být příliš častá (roční nebo dokonce častější), což by pak mohlo mimo nadměrně vynakládané prostředky vést k nežádoucím neshodám a oslabování mandátu těchto institucí. Co se týká externího hodnotitele, běžně tuto praxi vykonává například Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Objednatelem přezkumu se nicméně navrhuje Poslanecká sněmovna (Kancelář Poslanecké sněmovny) na základě návrhu jejího rozpočtového výboru. Perioda přezkumu minimálně jednou za 5 let je zde stejně jako v navrhovaném ustanovení § 21 odst. 2 písm. f) nastavena tak, aby se přezkum uskutečnil v rámci každého funkčního období předsedy Národní rozpočtové rady alespoň jednou. Externí nezávislý přezkum se z důvodu úspornosti předpokládá pro Národní rozpočtovou radu i Výbor pro rozpočtové prognózy jako jedna společná zakázka či objednávka, což zohledňuje příslovce „současně“ v tomto navrhovaném ustanovení i v navrhovaném § 20 odst. 11.

Jedná se o promítnutí požadavku podle čl. 8a odst. 5 písm. e) směrnice o účasti zástupců alespoň jedné z nezávislých fiskálních institucí na pravidelných slyšeních a rozpravách ve vnitrostátním parlamentu na základě pozvání.

Tato úprava by měla zohlednit mimořádnou situaci, kdy je Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR podle čl. 35 Ústavy ČR rozpuštěna. Pokud by těsně před rozpuštěním či po něm byl z jakéhokoliv důvodu podán návrh na nového člena Národní rozpočtové rady, pak logicky nemůže Poslanecká sněmovna o této věci hlasovat a lhůta 60 dnů je pak příliš krátká vzhledem k čl. 17 odst. 2 Ústavy ČR³³. Vzhledem ke lhůtě 90 dní podle § 28 odst. 2 věta třetí lze tuto situaci „zneužít“ s cílem znemožnit schválení Poslaneckou sněmovnou a dosáhnout zvolení nového člena jen marným uplynutím lhůty. Proto se navrhuje do tohoto stavu doplnit, že Poslanecká sněmovna není ve stavu, kdy je rozpuštěna. Přenášet v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny pravomoc na Senát není vhodné, protože Senát navrhuje jednoho ze tří členů, navíc se rozpočtovými otázkami prakticky nezabývá.

Tento návrh souvisí s navrhovanou úpravou v § 25 odst. 4 pro případ rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR podle čl. 35 Ústavy ČR. Uvedená lhůta 90 dní je pro tento výjimečný případ příliš krátká a je nutné ji prodloužit o 60 dní uvedených v čl. 17 odst. 2 Ústavy ČR33. Přívlastek na začátku druhé věty se navrhuje pro upřesnění změnit, neboť nový člen se nevolí, ten je již zvolen.

Odstavec 3 se pro zkrácení a zjednodušení celého ustanovení zrušuje integrací do odstavce 2, přičemž možnost odvolání člena Národní rozpočtové rady pro jeho nevykonávání funkce více než půl roku se pro Poslaneckou sněmovnu mění na povinnost. Pro dosavadní možnost, která vždy otevírá prostor pro spekulace a netransparentní úkony, neexistuje legitimní důvod.

Odstavec 4 se zrušuje z důvodu navrhované změny v § 21 odst. 1, odstavec 3 se implicitně integruje do odstavce 2.

U rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny je změněno počáteční písmeno z velkého „R“ na malé „r“ v souladu se zákonem, č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Návrh střednědobého výhledu rozpočtu Úřadu Národní rozpočtové rady by měl pokrýt požadavek na roční přesah rozpočtu Národní rozpočtové rady, byť jej (novela) směrnice explicitně nepožaduje³⁴.

Navrhuje se zde pro jistotu upřesnit, že se jedná jen o rozpočet kapitoly 359 - Úřad Národní rozpočtové rady, podobně jako v předchozím odstavci 2, aby nedošlo k interpretační mýlce, že se jedná např. o celý státní rozpočet. Stejně jako v odstavci 2 i zde se navrhuje změnit počáteční písmeno z velkého „R“ na malé v textu „rozpočtový výbor“ v souladu se zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

Zatímco poznámky pod čarou a odkazy na české právní předpisy je vhodnější spíše eliminovat (blíže vysvětlení k bodu 14), naopak odkazy na poznámky pod čarou, které se týkají právních předpisů EU, je nutné uvádět a po novelách aktualizovat, neboť je to jeden z jejich požadavků. Zde je nutné zohlednit, že uvedený přímo aplikovatelný právní předpis EU byl již dvakrát novelizován.

Přechodné ustanovení upravuje situaci, byť nepravděpodobnou, při spuštění dluhové brzdy, ve které by navrhovaná právní úprava nabyla účinnosti právě v okamžiku mezi vyhlášením výše zadlužení nejméně 55 % Národní rozpočtovou radou podle § 21 odst. 2 písm. b) a vlastní realizací nutných opatření od prvního dne druhého kalendářního měsíce následujícího po dni tohoto vyhlášení. Protože cílem dotčených změn je zmírnit neodůvodněnou přísnost těchto opatření včetně narovnání nevýhodného postavení územních samosprávných celků a také Garančního fondu obchodníků s cennými papíry ve srovnání s Garančním systémem finančního trhu, navrhuje se aplikovat novou právní úpravu již pro tento případ. Z toho tedy plyne, že pokud by první den druhého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení výše zadlužení nejméně 55 % nastal ještě přede dnem nabytí účinnosti navrhovaného zákona, použije se dosavadní právní úprava.

Přechodné ustanovení upravuje adaptační lhůtu, do kdy se musí počet členů Výboru pro rozpočtové prognózy snížit z aktuálního, pokud je vyšší než 7 (současný stav je 9), na přesný počet 7. Navrhuje se lhůta 3 měsíců od nabytí účinnosti navrhovaného zákona, která by měla být dostatečná. V této lhůtě má Národní rozpočtová rada povinnost navrhnout a poté vláda jmenovat nové složení Výboru pro rozpočtové prognózy včetně jeho předsedy (místopředsedu si volí jeho členové podle statutu), pokud je počet jeho členů v době nabytí účinnosti navrhovaného zákona vyšší než 7. Přechodné ustanovení logicky neřeší situaci, kdy je počet členů nižší než 7, neboť podle stávající právní úpravy tvoří Výbor pro rozpočtové prognózy nejméně 7 členů, čili pokud tento počet klesne pod 7, je jeho složení automaticky doplněno podle § 20 odst. 2.

Zatímco nyní vládou schválené výdajové rámce státního rozpočtu a státních fondů, které vycházejí z dubnové rozpočtové strategie, může případně Ministerstvo financí ještě upravit o některé vlivy v průběhu návrhu státního rozpočtu a jeho střednědobého výhledu, nově se navrhuje, aby rámce byly odvozeny konzistentně ve stejnou dobu, v jaké probíhá příprava návrhu uvedených dokumentů. Zajistí se tím plná konzistentnost a rovněž bude možné zohlednit vlivy, které nyní mezi dubnem a srpnem provést nelze. Příkladem je odlišné pojetí některých operací v akruálním principu a v hotovostní metodice. To stejné platí pro další ustanovení, jako jsou únikové klauzule, jejichž úprava může být nově pouze v ZPRO.

Přechodné ustanovení zde není potřebné, protože buď se takto bude postupovat ještě v roce nabytí účinnosti předkládané novely (v případě tohoto nabytí v období leden až srpen) nebo až následující kalendářní rok (v případě nabytí účinnosti v období září až prosinec).

V souvislosti s navrhovanými změnami v § 17 odst. 3 ZPRO a avizovanou potřebou či vhodností zmírnit tvrdost zákonné normy k pozastavení převodu podílu na výnosu daní v případě neplnění dluhového pravidla konkrétní obce se navrhuje stanovit meze správního uvážení, ve kterých Ministerstvo financí o tomto pozastavení nerozhodne. Jak je již uvedeno ve vysvětlení k bodu 40 části první, jedná se o případ, kdy obec dluh v požadované míře nesnížila nikoliv pro svoji platební neschopnost či neochotu, ale že by to z hlediska jejích smluvních podmínek s věřitelem nebylo pro ni ekonomicky racionální, nebo o zcela výjimečný případ, kdy takové pozastavení by vzhledem k současnému vysokému zadlužení obce bylo z důvodu významného výpadku jejích příjmů v podstatě likvidační. Třetím případem je prosté opomenutí dluh předepsaným způsobem snížit, neboť Ministerstvo financí dopředu na povinnost tohoto snížení daný územní samosprávný celek neupozorňuje, přičemž tento územní samosprávný celek má vůli dluh snížit a je připraven tak učinit prakticky ihned po ex post výzvě Ministerstva financí. Dosavadní praxe tak získá formální a jasný rámec pro tato rozhodování.

Není jasné, proč by nemohl územní samosprávný celek požádat Ministerstvo financí o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní k uhrazení svého dluhu vzniklého také ještě v roce následujícím po tom roce, v němž dluh územního samosprávného celku převýšil 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, jestliže právě dluh na konci tohoto roku je rozhodující pro určení, zda výnos pozastavit či nikoliv. Navíc dluh vzniklý v tomto roce může být krátkodobý, a z hlediska úhrady proto zcela prioritní. Situaci popíšeme na příkladu. Dluh obce ABC na konci roku 2023 přesáhl 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, tj. roky 2020 až 2023. Tato obec má tedy povinnost v roce 2024 snížit svůj dluh o 5 % z rozdílu mezi jeho výší a onou hranicí 60 % průměru jejích příjmů za roky 2020 až 2023. Pokud se tak nestane a zároveň dluh této obce na konci roku 2024 nadále zůstává nad hranicí 60 % průměru jejích příjmů, ale již za roky 2021 až 2024, rozhodne Ministerstvo financí v roce 2025 o pozastavení převodu podílu této obce na výnosu daní. Za současné právní úpravy pak obec může požádat Ministerstvo financí o zrušení tohoto pozastavení k uhrazení svého dluhu vzniklého jen do konce roku 2023, navrhovaná změna umožňuje úhradu dluhu vzniklého také v roce 2024, neboť právě výše dluhu na konci roku 2024 je rozhodující proto, zda bude převod podílu obce ABC na výnosu daní pozastaven či nikoliv.

Přechodné ustanovení zde není nutné, neboť jednoduše do nabytí účinnosti tohoto zákona může územní samosprávný celek požádat Ministerstvo financí o zrušení pozastavení převodu podílu na výnosu daní k uhrazení svého dluhu vzniklého do konce rozpočtového roku, v němž dluh územního samosprávného celku převýšil 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 rozpočtové roky, tj. v našem příkladě tedy dluhu vzniklého do konce 2023, kdežto po nabytí účinnosti i dluhu vzniklého ještě v roce 2024.

Přidání dobrovolných svazků obcí souvisí s navrhovanou změnou v § 14 písm. c) ZPRO při spuštění dluhové brzdy (blíže vysvětlení ve zvláštní části důvodové zprávy k části první ke změně ZPRO). Protože je na počátku zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zavedena legislativní zkratka „svazek obcí“, vypadává zde přívlastek „dobrovolný“. Na konci odstavce doplněný text napravuje nedůvodnou a nelegitimní nerovnost ve výkonu subjektivních práv a povinností mezi územně samosprávnými celky a ostatními veřejnými institucemi podle § 14 písm. d) ZPRO při spuštění dluhové brzdy a odstraňuje absenci výjimky financovat v této situaci prostřednictvím dluhu schodek, který vzniknul z důvodu plnění rozhodnutí soudu nebo jiného orgánu veřejné moci. Pro tento text také platí totéž, co je uvedeno k navrhované změně v § 14 písm. d) ZPRO. A proto i zde se doplňují výjimky ze zákazu sjednávat nové smluvní závazky po spuštění dluhové brzdy mimo stávajících závazků týkajících se projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU, a to o závazky, pomocí nichž lze financovat projekty částečně spolufinancované z finančních mechanismů EHP a Norska (tzv. norských fondů) a také z programu švýcarsko-české spolupráce. I v těchto případech se jedná o nástroje podpory rozvojových projektů na území členských států EU z regionu střední a východní Evropy, což napomáhá snižovat hospodářské a sociálních rozdíly v EU, resp. EHP, a zároveň snižovat tyto rozdíly také mezi dynamickými městskými centry a strukturálně slabými okrajovými regiony.

Podobně jako v navrhovaných změnách v § 4 odst. 6 a § 13 odst. 4 je nutné i sem přidat mimo rozpočet EU také spolufinancování z finančního mechanismu EHP a Norska a z programu švýcarsko-české spolupráce.

Do ustanovení o rozpočtovém provizoriu se navrhuje doplnit stejný text jako vustanovení § 4 odst. 6, neboť i zde se jedná o situaci při spuštění dluhové brzdy podle § 14 ZPRO, a to nově včetně dobrovolných svazků obcí.

Navrhuje se místním příspěvkovým organizacím zrušit povinnost zveřejňovat návrh střednědobého výhledu rozpočtu a návrh rozpočtu, protože z hlediska rozpočtové odpovědnosti nedává moc smysl, neboť tyto návrhy schvaluje jejich zřizovatel, tedy kraj nebo obec, příp. v oblasti školství i dobrovolný svazek obcí. Tato povinnost svým charakterem zasahuje spíše do oblasti ústavně zaručeného práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a zejména 5 Listiny základních práv a svobod. Mimo to místní příspěvkové organizace nejsou na rozdíl od obce nebo kraje žádným společenstvím občanů, kteří mají právě v případě kraje nebo obce právo takové návrhy připomínkovat. Naopak se v případě místních příspěvkových organizací nenavrhuje zveřejňování jejich závěrečného účtu, který je nahrazen jejich účetní závěrkou zveřejňovanou na informačním portálu Monitor. Povinnost zveřejňovat schválený střednědobý výhled rozpočtu a schválený rozpočet pro účely transparentnosti a fiskální disciplíny ale zůstává. Proto se navrhuje odstranit stávající odstavce 1 a 3 a zbylé odstavce přečíslit.

V nových odstavcích 1 a 2 se navrhuje v první větě odstranit interpunkční znaménka před spojkou „nebo“ (celkem 4x), neboť jsou zde gramaticky nesprávná a nadbytečná.

Přechodné ustanovení upravuje situaci, byť méně pravděpodobnou, při spuštění dluhové brzdy, ve které by navrhovaná právní úprava nabyla účinnosti právě v okamžiku mezi vyhlášením výše zadlužení nejméně 55 % Národní rozpočtovou radou podle § 21 odst. 2 písm. b) ZPRO a vlastní realizací nutných opatření od prvního dne druhého kalendářního měsíce následujícího po dni tohoto vyhlášení. Protože cílem dotčených změn je zmírnit neodůvodněnou přísnost těchto opatření včetně narovnání nevýhodného postavení územních samosprávných celků, navrhuje se aplikovat novou právní úpravu již pro tento případ. Z toho tedy plyne, že pokud by první den druhého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení výše zadlužení nejméně 55 % nastal ještě přede dnem nabytí účinnosti navrhovaného zákona, použije se dosavadní právní úprava, což se týká jak standardní situace, tak v případě rozpočtového provizoria.

Vzhledem k faktu, že navrhovaná právní úprava nabude účinnosti v předem neznámém termínu, nikoliv od 1. ledna, přechodné ustanovení upravuje situaci, kdy územní samosprávný celek nebo dobrovolný svazek obcí již zahájí rozpočtový proces a navrhovaný zákon nabude účinnosti až v jeho průběhu. Pak se předmětná ustanovení aplikují ještě podle dosavadní právní úpravy, což je pro povinné subjekty příznivější.

Opět vzhledem k faktu, že navrhovaná právní úprava nabude účinnosti v předem neznámém termínu, nikoliv od 1. ledna, přechodné ustanovení upravuje situaci, kdy příspěvková organizace již zveřejnila návrh svého střednědobého výhledu rozpočtu nebo návrh svého rozpočtu předepsaným způsobem, což znamená, že zveřejnění těchto návrhů musí trvat až do zveřejnění jejich schválených verzí, i kdyby navrhovaná právní úprava nabyla účinnosti dříve.

Mezi veřejné funkcionáře se navrhuje zařadit také členy Národní rozpočtové rady, neboť neexistuje žádný legitimní důvod, proč by tomu tak nemělo být. Člen Národní rozpočtové rady je veřejným funkcionářem politického charakteru podobně jako např. člen bankovní rady České národní banky, člen Nejvyššího kontrolního úřadu, člen Rady Českého telekomunikačního úřadu nebo člen Rady Energetického regulačního úřadu podle tohoto ustanovení, a proto by měl rovněž podléhat povinnostem zákona o střetu zájmů. Navíc došlo k původně zřejmě nezamýšlené situaci, kdy zákonu nyní nepodléhají členové Národní rozpočtové rady, ale podle § 2 odst. 2 písm. d) vedoucí Úřadu Národní rozpočtové rady naopak ano. Navrhovaná změna mimo jiné přispěje k posílení nestrannosti, objektivity a nezávislosti člena Národní rozpočtové rady podle ustanovení § 23 odst. 2 ZPRO, resp. § 27 ZPRO o neslučitelností funkcí, což rovněž posiluje postavení Národní rozpočtové rady jako nezávislé fiskální instituce. I zde by mělo platit, že člen Národní rozpočtové rady se zodpovídá občanům, ať přímo či nepřímo, že bude jednat a rozhodovat nestranně a hájit a prosazovat veřejný zájem, kterému musí dát vždy přednost, a že nesmí využívat svého postavení a pravomocí k vlastnímu prospěchu nebo prospěchu jiné osoby a odvolávat se při řešení svých osobních nebo soukromých záležitostí na svou funkci. Protože pojem „veřejný zájem“ nemá určitou povahu, lze jej nahradit očekávaným a správným výkonem veřejné funkce člena Národní rozpočtové rady, aby nedocházelo k žádnému zásadnímu pochybení při tomto výkonu nebo dokonce k vědomému zneužití pravomocí. Člena Národní rozpočtové rady se navrhuje z hlediska systematiky výčtu v § 2 odst. 1 vložit jako nové písmeno k), přičemž následující písmena se abecedně posunou.

Tento zákaz již stanovuje členům Národní rozpočtové rady § 27 odst. 1 ZPRO, ale je nutné jej formálně stanovit i zde, navíc se zohledňuje posun písmen přidáním nového písmene k) v § 2 odst. 1 výše.

Navrhované formální úpravy souvisejí s posunem písmen přidáním nového písmene k) v § 2 odst. 1 výše nebo přidáním nového písmene f) v § 14a odst. 2 níže.

Přidáním nového písmene f) se zohledňuje také fakt, že Národní rozpočtová rada jako nezávislá instituce nepodléhá žádnému ministerstvu nebo jinému ústřednímu správnímu úřadu a její Úřad má jako organizační složka státu samostatnou kapitolu státního rozpočtu. Proto zde musí být přidáno nové písmeno f), ostatní se posouvají až do s). Písmeno f) se navrhuje z hlediska systematiky výčtu v § 2 odst. 1, přičemž následující písmena se abecedně posunou. V posunutých písmenech g), h) a j) až l) rovněž navrhované formální úpravy souvisejí s posunem písmen přidáním nového písmene k) v § 2 odst. 1 výše.

Navrhovaná změna číselného označení odstavce z 1 na 2 a doplnění odstavce 3 představují odstranění stávající legislativní nepřesnosti a s navrhovanými úpravami nesouvisí. Orgány uvedené v odstavci 2 písm. i) až k), resp. dle návrhu j) až l), vykonávají v přenesené působnosti nejen činnosti uvedené v odstavci 1 (zápis osoby do registru oznámení), ale také činnosti uvedené v odstavci 3 (informování o provedeném zápisu a o datu, do kdy je veřejný funkcionář povinen podat oznámení). Vyjmenované činnosti jsou spolu z povahy věci provázány a věcně spolu souvisejí. Výklad, že by činnost uvedená v odstavci 3, tedy informační povinnost podpůrného orgánu, byla vykonávána v samostatné působnosti, zatímco samotný zápis v přenesené působnosti, není udržitelný a v praxi není uplatňován. Ze strany Ministerstva spravedlnosti, jakožto ústředního správního orgánu pro oblast střetu zájmů, jsou prováděny kontroly výkonu přenesené působnosti krajských úřadů jak ve vztahu k činnostem v odstavci 1, tak odstavci 3.

Toto přechodné ustanovení stanoví 30denní lhůtu pro povinnost poprvé zapsat do registru oznámení požadované informace o členech Národní rozpočtové rady podle § 14a odst. 1 zákona o střetu zájmů (zde je 15denní lhůta ode dne zahájení nebo skončení výkonu funkce), a to od nabytí účinnosti předkládaného zákonného návrhu. Délka lhůty vychází z bodu 2 přechodných ustanovení novely č. 14/2017 Sb. k zákonu o střetu zájmů.

Tato přechodná ustanovení obdobně stanoví lhůty pro povinnost poprvé učinit oznámení podle § 12 odst. 1 a 2 zákona č. 159/2006 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona

Pro členy Národní rozpočtové rady je nutné stanovit, jak na ně dopadnou zákazy a omezení podle zákona o střetu zájmů v době po nabytí účinnosti navrhovaného zákona. Sice se u nich nejedná o zaměstnanecký poměr a jejich funkční období je omezené, ovšem jako spravedlivější se stejným dopadem se jeví stanovit jim lhůtu pro přizpůsobení se potřebným poměrům. Druhá varianta, pro stávající členy pravidla během jejich zbylého funkčního období již nijak neměnit, což vychází z bodu 6 přechodných ustanovení novely č. 14/2017 Sb. k zákonu o střetu zájmů, by neměla na stávající členy stejný dopad, tudíž by nebyla legitimní. Lhůty byly použity stejné jako v zákoně o střetu zájmů, tedy v bodě 1 do 30 dnů podle jeho § 4 odst. 3 a v bodě 2 do 60 dnů podle jeho § 4a odst. 2. Použít přímo tato ustanovení místo přechodných ustanovení nelze, neboť zákon určuje počátek lhůt jako začátek výkonu funkce, kdežto přechodná ustanovení jako den nabytí účinnosti předkládaného návrhu zákona.

Na základě bodu 15 senátního pozměňovacího návrhu v roce 2016 k tehdejšímu návrhu změnového zákona č. 24/2017 Sb. se nepodařilo realizovat navrhovanou změnu související se zákoníkem práce, neboť návrh tohoto změnového zákona byl spolu s tehdejšími návrhy ZPRO a zákona č. 25/2017 Sb. horní komorou tehdy zamítnut (nakonec přehlasováno Poslaneckou sněmovnou). Navrhovaná změna spočívala v doplnění ustanovení § 303 odst. 1 písm. b) o další bod 20. s textem „Úřadu Národní rozpočtové rady,“. Přesný důvod návrhu nebyl znám, nicméně lze argumentovat zřejmě tak, že Úřad Národní rozpočtové rady nelze podřadit pod správní úřad podle § 303 odst. 1 písm. a), neboť tak není definován. Ustanovení § 303 vymezuje povinnosti taxativně uvedených zaměstnanců státu a územního samosprávného celku, kteří mají z důvodu veřejného zájmu vedle obecných povinností zaměstnanců uloženy i další povinnosti sloužící k řádnému a nestrannému výkonu státní správy a samosprávy. Výčet těchto zaměstnanců je v § 303 odst. 1 písm. b) až g) zcela konkrétní na rozdíl od obecnějšího pojmu „zaměstnanci ve správních úřadech“ podle písmene a) a neměl by tedy způsobovat žádné pochybnosti v aplikační praxi, zda je Úřad Národní rozpočtové rady správním úřadem či nikoliv. Např. podle § 3 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se pojmem správní úřad rozumí ministerstvo a jiný správní úřad, jestliže je zřízen zákonem a je zákonem výslovně označen jako správní úřad nebo orgán státní správy, což v případě Úřadu Národní rozpočtové rady to druhé neplatí.

Co ale výše uvedený senátní pozměňovací návrh neobsahoval, je nutné přechodné období pro zaměstnance Úřadu Národní rozpočtové rady, aby přizpůsobili svůj stav požadavkům podle § 303 odst. 3 a 4 zákoníku práce v účinném znění. Je nutné odlišit povinnosti, zákazy a omezení v zákoně o střetu zájmů, v jehož navrhované novele (viz předchozí část) se uvedené týká členů Národní rozpočtové rady, nikoliv zaměstnanců Úřadu Národní rozpočtové rady; nelze proto aplikovat stávající ustanovení § 303 odst. 6 zákoníku práce. Protože je nereálné přestat být členem řídících nebo kontrolních orgánů podnikajících právnických osob nebo sehnat si písemný souhlas od svého zaměstnavatele k podnikání ze dne na den, navrhuje se potřebná lhůta 6 měsíců, která by měla být pro upořádání žádaných poměrů dostatečná; na rozdíl od podobné lhůty v případě jedné z novel zákona o střetu zájmů v poloviční délce.

Přidáním tohoto bodu se transponuje požadavek čl. 9 odst. 2 písm. d) novelizované směrnice na zohlednění distribučních dopadů plánovaných politik České republiky, které se realizují zákonnou úpravou (dále uvedené environmentální dopady jsou již upraveny v bodě 6 tohoto ustanovení jako dopad na životní prostředí). Hodnocení distribučních dopadů je užitečným nástrojem pro zachycení dopadu rozpočtových opatření a dalších reforem a investic na různé příjmové skupiny či typy domácností s cílem zmírnit nepříznivé účinky na ty nejvíce znevýhodněné, což může přispět k efektivnějšímu, účinnějšímu a spravedlivějšímu formování mimo jiné daňové soustavy a systému sociálních dávek, tedy ke zlepšení kvality veřejných výdajů a fiskálních politik a zvýšení důvěryhodnosti těchto politických opatření. Správně nastavené přerozdělení výdajů nebo přesuny příjmů mohou přispět k udržitelnosti veřejných financí, jsou-li přesně identifikovány a zváženy důsledky přerozdělení. Hodnocení distribučních dopadů zahrnuje kvantitativní analýzu k posouzení distribučních účinků veřejných politik na příjmy různých skupin obyvatelstva nebo různých typů domácností, čímž poskytuje užitečné informace k výběru optimální varianty z předložených návrhů daného opatření. To je zvláště důležité v současné době, kdy EU usiluje o sociálně spravedlivou digitální a ekologickou transformaci a její obyvatelé čelí rostoucím životním nákladům. Posouzení distribučních dopadů by proto mělo být začleněno do širších analýz zahrnujících hospodářské, sociální a environmentální dopady nových politických iniciativ, a proto se navrhuje jej zařadit jako povinnou součást důvodové zprávy k vládním zákonným návrhům.

V souvislosti se zrušením publikace Rozpočtová strategie sektoru veřejných institucí podle stávajícího § 9 ZPRO je nezbytné nově stanovit, která prognóza nominálního HDP se pro uvedený výpočet použije.

Navrhovaná účinnost by měla být navázaná na transpoziční lhůtu novely směrnice 31. prosince 2025, tedy od 1. ledna 2026, nicméně s ohledem na volební rok 2025 je zřejmé, že skutečná účinnost bude pozdější. Protože po uplynutí uvedené transpoziční lhůty budou hrozit postihy ze strany Evropské komise, od mírnějších forem až po možnost podání žaloby pro porušení smlouvy, preferuje se navrhovaná účinnost co nejdřívější od schválení podle § 9 odst. 3 zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), ve znění pozdějších předpisů, jako případ naléhavého obecného zájmu před možností v § 9 odst. 4 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, podle které by účinnost nastala až nejbližší 1. leden nebo nejbližší 1. červenec, tedy na cca 99,5 % později.