Důvodová zpráva k Novela z. o registru smluv

Zákon č. 340/2015 Sb., o registru smluv, ukládá povinnost uveřejňovat v registru smluv soukromoprávní smlouvy a smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jejichž stranou je některý ze subjektů vymezených v § 2 odst. 1 (Česká republika, územní samosprávné celky, jejich příspěvkové organizace, veřejné vysoké školy, státní podniky, zdravotní pojišťovny apod.).

Současně zákon stanoví řadu výjimek z povinnosti uveřejnění. Pro účely této novely jsou klíčová dvě ustanovení § 3 odst. 2:⁠​​​​​‌​​‌‌‌‌​​‌‌⁠

Kombinace těchto výjimek v praxi znamená, že

Jinými slovy smlouvy s fyzickými osobami mimo kontext podnikání jsou z hlediska registru smluv zvýhodněny, a to i tehdy, pokud jde o smlouvy mimořádně vysoké hodnoty (např. darovací smlouvy či jiné převody majetku v řádech stovek milionů korun).

Na to v poslední době upozornila i praxe v souvislosti s tzv. bitcoinovou kauzou, kdy Ministerstvo spravedlnosti přijalo dar v podobě kryptoměn vysoké hodnoty. V návaznosti na tuto kauzu si Ministerstvo spravedlnosti objednalo externí audit u společnosti Grant Thornton; audit se zaměřil na procesy přijetí a nakládání s digitálním majetkem a identifikoval systémové slabiny vnitřního řízení a kontrolních mechanismů.

Závěry i veřejná diskuse ukázaly mimo jiné na problematičnost nastavení výjimek ze zveřejňování, pokud umožňují, aby i velmi významné majetkové transakce s fyzickými osobami (mimo podnikání) zůstaly mimo registr smluv, a tím mimo základní rámec veřejné kontroly nad nakládáním s veřejným majetkem.

Navrhovaná novela zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv, stojí na několika vzájemně provázaných principech, které reflektují jednak dosavadní aplikační praxi, jednak požadavek na posílení transparentnosti nakládání s veřejným majetkem, formulovaný mj. v souvislosti se zjištěními z auditu společnosti Grant Thornton po tzv. bitcoinové kauze Ministerstva spravedlnosti. Tyto principy jsou následující:

Navrhovaná úprava nemění základní koncepci registru smluv jako nástroje transparentnosti nakládání s veřejným majetkem, založeného na obecné povinnosti uveřejňovat smlouvy, jejichž smluvní stranou je některý z povinných subjektů podle § 2 odst. 1, a taxativně vymezeném okruhu výjimek v § 3, které umožňují zohlednit ochranu jiných legitimních hodnot (např. utajovaných informací, obchodního tajemství, osobních údajů, bagatelních plnění).

Navrhovaná novela nepřehodnocuje ani nerozšiřuje výjimky v § 3 obecně; cíleně zasahuje pouze do jednoho ustanovení – § 3 odst. 2 písm. a), a to za účelem odstranění disproporce, která vyplývá z neomezeného rozsahu této výjimky ve vztahu ke smlouvám s fyzickými osobami jednajícími mimo rámec podnikání.

Základní premisou návrhu je tedy minimální nutný zásah do stávajícího systému, který napravuje identifikovanou slabinu, aniž by docházelo k plošnému přenastavení koncepce registru smluv.

Klíčovým principem novely je proporcionalizace výjimky podle § 3 odst. 2 písm. a) prostřednictvím hodnotového limitu.

Dosavadní úprava vylučuje z povinnosti uveřejnění veškeré smlouvy s fyzickou osobou jednající mimo rámec podnikatelské činnosti (s jedinou výjimkou pro převod vlastnického práva k hmotné nemovité věci), a to bez ohledu na hodnotu předmětu smlouvy. Tím dnes zákon umožňuje situace, kdy velmi drobná právní jednání, u nichž by povinnost uveřejnění byla skutečně neúměrná, spadají pod stejný režim úplné výluky z registru smluv jako zcela mimořádně významné majetkové transakce jako dary či jiné převody majetku v řádu stovek milionů korun.

Návrh proto zavádí do § 3 odst. 2 písm. a) pravidlo, podle kterého se výjimka uplatní pouze tehdy, jestliže výše hodnoty předmětu smlouvy je 500 000 Kč bez DPH nebo nižší. Tím se zavádí dvoupásmový režim:

Volba pevné částky 500 000 Kč bez DPH je vedena úvahou, že částka je dostatečně vysoká, aby nedocházelo k neúměrnému zahlcení registru drobnými smlouvami a k neadekvátním zásahům do informačního soukromí fyzických osob, a současně je dostatečně nízká na to, aby zajišťovala zveřejnění smluv střední a vyšší hodnoty, u nichž je veřejný zájem na transparentnosti nepochybný.

Zvolený limit je tak výrazem testu proporcionality mezi právem veřejnosti na informace o nakládání s veřejným majetkem, právem fyzických osob na soukromí a přiměřenou míru ochrany jejich smluvních vztahů s veřejným sektorem, a požadavkem na efektivitu a administrativní únosnost celého systému registru smluv.

Navrhovaná úprava je formulována obecně pro veškerá právní jednání s fyzickými osobami jednajícími mimo rámec podnikatelské činnosti; není omezena pouze na dary nebo bezúplatná plnění.

Tento princip reflektuje, že z hlediska transparentnosti nakládání s veřejným majetkem nejsou problematické pouze situace, kdy veřejný subjekt bezúplatně nabývá majetek vysoké hodnoty (např. darovací smlouvy), ale rovněž případy, kdy naopak vysoké částky z veřejných rozpočtů plynou k fyzickým osobám, ať formou nájmu, koupě majetku, smluvního vypořádání, smírů či jiných závazkových vztahů. Pokud by byla úprava limitu omezena pouze na dary, vzniklo by neodůvodněné asymetrické řešení, kdy velké dary by byly transparentní, avšak jiné významné majetkové transakce s fyzickými osobami – nepodnikateli (zejména ty, které představují výdaje veřejného sektoru) by mohly nadále zůstávat zcela mimo registr smluv.

Proto se novela vědomě přiklání k širšímu, věcně neutrálnímu pojetí, v němž je rozhodující hodnota plnění a povaha smluvních stran, nikoli právní typ smlouvy. Tím se zároveň zamezuje možnosti obcházet zveřejňovací povinnost pouhou volbou smluvního typu (např. nahrazením daru zvláštně konstruovanou úplatnou smlouvou).

Dalším důležitým principem je zachování stávající výjimky z výjimky. I po novele platí, že výjimka podle § 3 odst. 2 písm. a) se neuplatní, „jde-li o převod vlastnického práva osoby uvedené v § 2 odst. 1 k hmotné nemovité věci“. Právní úprava tím potvrzuje, že převody nemovitostí ve vlastnictví státu, územních samosprávných celků a dalších povinných subjektů představují zvlášť citlivou a významnou kategorii nakládání s veřejným majetkem, u nichž požadavek na plnou transparentnost je natolik silný, že není namístě spojovat jej s jakýmkoliv hodnotovým limitem nebo s ohledem na typ smluvního partnera.

Tento princip se v novém znění § 3 odst. 2 písm. a) zcela zachovává, a novela jej nijak nemění. Převody nemovitostí tak i nadále podléhají povinnému uveřejnění bez ohledu na to, zda je druhou stranou fyzická osoba – nepodnikatel a jaká je hodnota převáděného majetku.

Navrhovaná úprava je koncipována tak, aby využila již existující legislativní pojmy (zejména pojem „výše hodnoty jejího předmětu“), nevyžadovala doplnění dalších legálních definic ani změny v jiných ustanoveních zákona o registru smluv, a nenarušovala ustálenou aplikační praxi v oblasti určování hodnoty předmětu smlouvy.

Zachování dosavadního textu ostatních písmen § 3 odst. 2 (včetně písm. h) s limitem 50 000 Kč bez DPH) umožňuje ponechat v platnosti obecný bagatelní limit, současně zavést specifický vyšší limit pro smlouvy s fyzickými osobami – nepodnikateli, aniž by docházelo k vnitřním rozporům nebo nutnosti přestavět systém výjimek jako celek. Tento princip chrání právní jistotu adresátů právní úpravy a minimalizuje potřebu rozsáhlých metodických změn u povinných subjektů.

Navrhovaná přechodná ustanovení vycházejí z principu zákazu pravé retroaktivity a respektu k právní jistotě povinných subjektů i jejich smluvních partnerů.

Nově navrhovaná pravidla pro uveřejňování smluv podle § 3 odst. 2 písm. a) se proto použijí pouze na smlouvy uzavřené ode dne nabytí účinnosti novely a u smluv uzavřených před tímto dnem se ponechává v platnosti dosavadní právní režim včetně právních následků neuveřejnění. Tím se předchází nutnosti zpětně přehodnocovat již uzavřené smlouvy a dodatečně je zveřejňovat a nejistotě ohledně platnosti a účinnosti smluv uzavřených v době, kdy výjimka podle § 3 odst. 2 písm. a) byla neomezená hodnotovou hranicí.

Zvolený přístup tak umožňuje hladký přechod na nový režim bez narušení legitimních očekávání subjektů, které smlouvy uzavíraly v souladu s tehdejším právem.

Navrhovaná právní úprava je nezbytná k odstranění zjevné slabiny stávající právní úpravy, která v praxi umožňuje, aby i velmi významné majetkové transakce s fyzickými osobami jednajícími mimo rámec jejich podnikatelské činnosti probíhaly mimo režim registru smluv, a tím i mimo standardní rámec veřejné kontroly.

Platné znění § 3 odst. 2 písm. a) totiž vylučuje z povinnosti uveřejnění veškeré smlouvy uzavírané s fyzickou osobou – nepodnikatelem (s výjimkou převodu vlastnického práva k hmotné nemovité věci), a to bez jakéhokoli hodnotového limitu. V důsledku toho podléhají stejnému režimu úplné výluky jak smlouvy zcela drobné, u nichž lze výjimku z uveřejnění racionálně odůvodnit ochranou soukromí a administrativní efektivitou, tak smlouvy mimořádné hodnoty, včetně transakcí v řádu desítek či stovek milionů korun. Stačí, aby druhou smluvní stranou byla fyzická osoba jednající mimo rámec podnikání, a smlouva se zcela ocitá mimo registr smluv. Tento stav byl v praxi ilustrován mimo jiné tzv. bitcoinovou kauzou Ministerstva spravedlnosti a navazujícím auditem, který výslovně doporučil omezit výjimku pro smlouvy s fyzickými osobami na drobná právní jednání; ukázalo se, že současné znění zákona umožňuje systematický únik i velmi významných smluv z režimu zveřejňování, což je v rozporu s účelem zákona o registru smluv i s obecnými principy transparentního nakládání s veřejným majetkem.

Tento problém nelze účinně vyřešit jinými než zákonnými prostředky. Výjimka podle § 3 odst. 2 písm. a) je formulována přímo v zákoně a představuje právní důvod, pro který povinnost uveřejnění vůbec nevzniká. Dokud je tato výjimka koncipována jako neomezená hodnotou předmětu plnění, nemohou interní směrnice povinných subjektů, metodická doporučení ani dobrovolná praxe selektivního zveřejňování změnit rozsah zákonné povinnosti ani zajistit, že všechny významné smlouvy s fyzickými osobami budou podléhat stejnému režimu, jaký platí u smluv s podnikateli či právnickými osobami. Problém spočívá přímo v konstrukci zákonné výjimky – v tom, že je příliš široká a nerozlišuje mezi bagatelními a vysoce hodnotnými smlouvami. Pokud má být zajištěna reálná, nikoli pouze formální transparentnost, je nezbytné upravit právě toto ustanovení zákona, nikoli spoléhat na podzákonné či dobrovolné mechanismy.

Navrhovaná novela proto zavádí do § 3 odst. 2 písm. a) hodnotový limit 500 000 Kč bez daně z přidané hodnoty a vytváří tak jasnou dělící linii mezi drobnějšími právními jednáními s fyzickými osobami – nepodnikateli a významnými majetkovými transakcemi. U smluv, jejichž hodnota nepřesahuje 500 000 Kč bez DPH, se výjimka nadále uplatní a zákon respektuje potřebu ochrany soukromí fyzických osob i požadavek na to, aby drobná každodenní plnění nebyla zbytečně zatěžována zveřejňováním. U smluv, jejichž hodnota tento limit přesahuje, naopak výjimka odpadá a smlouvy nově podléhají povinnému uveřejnění v registru smluv. Rozhodné přitom není, zda jde o dar, nájem, koupi či jiný typ smlouvy, ale hodnota plnění a skutečnost, že jednou ze smluvních stran je veřejný subjekt. Tím se jednak otevírá veřejné kontrole oblast smluv, které již svou výší nepochybně představují významné nakládání s veřejným majetkem, a jednak se brání možné snaze obcházet zveřejňovací povinnost pouhou volbou smluvního typu nebo tím, že bude coby smluvní partner zvolena fyzická osoba – nepodnikatel tam, kde by smlouva s jiným typem subjektu zveřejnění podléhala. Současně zůstává zachována dosavadní výjimka z výjimky pro převod vlastnického práva k hmotné nemovité věci, u které je požadavek na plnou transparentnost konstantně považován za tak silný, že neumožňuje žádné výjimky vycházející ani z typu smluvního partnera, ani z hodnoty plnění.

V tomto celkovém kontextu je navrhovaná právní úprava nezbytná jako cílený zásah do příliš široce pojaté výjimky, který vrací režim zveřejňování smluv s fyzickými osobami – nepodnikateli do souladu s účelem zákona o registru smluv a s požadavkem na transparentní a kontrolovatelné nakládání s veřejným majetkem.⁠​​​​​‌​​‌‌‌‌​​‌‌⁠

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod. Sleduje legitimní cíl spočívající v posílení transparentnosti nakládání s veřejným majetkem a ve zvýšení kontroly veřejnosti nad činností orgánů veřejné moci a dalších subjektů hospodařících s veřejnými prostředky. Tento cíl odpovídá požadavkům vyplývajícím z principu demokratického právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i z práva na informace o činnosti orgánů veřejné moci podle čl. 17 Listiny. Povinnost zveřejňovat smlouvy uzavírané povinnými subjekty je již judikaturou i praxí vnímána jako legitimní nástroj otevřeného vládnutí, nikoli jako zásah, který by sám o sobě byl protiústavní; navrhovaná změna na tomto konceptu nic nemění, pouze upřesňuje rozsah jedné z dosavadních výjimek.

Současně je třeba posoudit soulad navrhované právní úpravy s právem na ochranu soukromého a rodinného života a na ochranu osobních údajů podle čl. 7 a 10 Listiny a s právem na ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny. V tomto ohledu je rozhodující, že navrhovaná právní úprava výjimku pro smlouvy s fyzickými osobami – nepodnikateli neodstraňuje, ale pouze zpřesňuje pomocí hodnotového limitu.

U smluv do 500 000 Kč bez DPH zůstává stávající výjimka zachována, a zákon tak nadále zohledňuje, že u drobných právních jednání by plošná povinnost zveřejnění mohla představovat nepřiměřený zásah do informačního soukromí fyzických osob.

U smluv nad touto hranicí se oproti tomu považuje za převažující veřejný zájem na transparentnosti významných majetkových transakcí s účastí veřejného subjektu. Zvolená hranice a koncepce úpravy tak obstojí v testu proporcionality, neboť sledovaný cíl je legitimní, navrhované opatření je vhodné a potřebné k jeho dosažení a není k dispozici zjevně šetrnější prostředek, který by zajistil srovnatelnou úroveň transparentnosti. Z hlediska proporcionality v užším smyslu pak převažuje veřejný zájem na kontrole využívání veřejných prostředků nad omezením informačního soukromí fyzických osob u smluv vysoké hodnoty.

Navrhovaná právní úprava respektuje rovněž princip rovnosti v právech dle čl. 1 a 3 Listiny. Diferenciace mezi právním postavením fyzických osob jednajících mimo rámec podnikatelské činnosti a ostatními smluvními partnery veřejných subjektů je dlouhodobě přítomna již v platném zákoně a je odůvodněna zvláštní ochranou soukromé sféry jednotlivce. Novela tuto diferenciaci dále nezvyšuje, naopak ji částečně zmírňuje u smluv vyšší hodnoty, u nichž je požadavek na transparentnost nejvýraznější. Zůstává přitom zachována zvláštní úprava pro převody vlastnického práva k nemovitostem, jejichž výjimečné postavení v majetkových poměrech státu a územních samosprávných celků oprávněně vede k vyšším nárokům na zveřejňování. Nelze tedy hovořit o neodůvodněné diskriminaci či nerovném zacházení.

Z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, jakož i zásady zákazu pravé retroaktivity, je významné, že novela obsahuje přechodná ustanovení, která výslovně vážou nový režim na smlouvy uzavřené až ode dne její účinnosti. U smluv uzavřených před tímto okamžikem se právní následky neuveřejnění posuzují podle dosavadní právní úpravy. Tím je zajištěno, že nedochází k dodatečnému zpřísnění povinností ve vztahu k právním poměrům vzniklým za odlišných zákonných podmínek.

Navrhovaná právní úprava se nedotýká rovněž postavení orgánů územní samosprávy způsobem, který by zasahoval do samotné podstaty práva na samosprávu podle čl. 8 a 101 a násl. Ústavy; jde o obecnou povinnost, která dopadá na široký okruh veřejných subjektů a jejímž cílem je posílení transparentnosti, nikoli zásah do rozhodovací autonomie samosprávných celků.

Lze proto uzavřít, že navrhovaná právní úprava je v celku koncepčně i obsahově v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Posiluje principy otevřenosti a odpovědnosti veřejné moci, přičemž zásahy do základních práv dotčených fyzických osob jsou přiměřené, odůvodněné legitimním cílem a omezené pouze na oblast smluv, které svou hodnotou představují významné nakládání s veřejným majetkem.

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s právem Evropské unie, s judikaturou Soudního dvora Evropské unie i s obecnými zásadami unijního práva. Týká se čistě vnitrostátního nástroje transparentnosti – registru smluv – a nepředstavuje transpozici ani změnu transpozice konkrétního předpisu EU. Unijní právo v oblasti nakládání s veřejným majetkem a veřejných zakázek sice stanoví pravidla pro zadávání zakázek, zveřejňování oznámení a určité prvky transparentnosti, ale nebrání členským státům zavést nad rámec minimálních požadavků Unie vlastní mechanismy zveřejňování uzavíraných smluv. Navrhovaná novela tak vystupuje jako vnitrostátní opatření podporující transparentnost a hospodárnost, které je s unijním rámcem plně kompatibilní.

Z hlediska základních svobod vnitřního trhu a zásady zákazu diskriminace navržená úprava nerozlišuje smluvní partnery podle státní příslušnosti, sídla či místa usazení, ale pouze podle jejich právní povahy (veřejný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o registru smluv na jedné straně, jakýkoli smluvní partner na straně druhé) a podle charakteru a hodnoty smlouvy. Povinnost zveřejňovat smlouvy nad určitý hodnotový limit dopadá na smlouvy s fyzickými osobami – nepodnikateli bez ohledu na jejich státní příslušnost či to, zda se jedná o občany České republiky nebo jiné občany EU. Úprava je tedy obecná a neutrální a nemůže být vnímána jako opatření, které by narušovalo volný pohyb osob, služeb či kapitálu nebo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.

Relevantní je také vztah k ochraně osobních údajů podle nařízení (EU) 2016/679 (GDPR) a k judikatuře Soudního dvora v této oblasti. Zveřejňování smluv v registru smluv již dnes představuje zpracování osobních údajů založené na plnění právní povinnosti veřejného subjektu ve smyslu čl. 6 odst. 1 písm. c) GDPR. Navrhovaná úprava tuto koncepci nemění, pouze zužuje rozsah zákonné výjimky, a tím rozšiřuje okruh smluv, u nichž k tomuto zákonnému zpracování může docházet. Zůstává přitom zachováno, že povinné subjekty jsou i nadále povinny respektovat zásady minimalizace údajů, omezení účelu a přiměřenosti, a že osobní údaje se zveřejňují pouze v rozsahu nezbytném pro dosažení legitimního cíle právní úpravy – tj. transparentního nakládání s veřejným majetkem. V tomto směru je navrhované řešení v souladu i s judikaturou Soudního dvora, která připouští i relativně intenzivní zásahy do informačního soukromí, jsou-li založeny na zákoně, sledují legitimní cíl obecného zájmu a jsou přiměřené.

Navrhovaná právní úprava se nedostává do rozporu ani s unijními pravidly pro veřejné zakázky. Ta upravují postupy při zadávání zakázek, včetně povinného zveřejňování určitých informací v rámci zadávacího řízení, nikoli však komplexně zveřejňování všech uzavíraných smluv ve vnitrostátním registru. Novela zákona o registru smluv se těchto pravidel nedotýká, nenahrazuje je ani je nemění; naopak je lze vnímat jako komplementární mechanismus ex post transparentnosti, který zvyšuje dohled veřejnosti nad plněním a ekonomickými parametry smluv, jež mohou být výsledkem zadávacích řízení podle unijních předpisů. Ani z hlediska obecného principu proporcionality v unijním právu nelze mít k úpravě zásadní výhrady. Navrhované opatření sleduje legitimní cíl, je vhodné k jeho dosažení a nedopadá na přeshraniční situace či zahraniční subjekty jinak než na domácí, přičemž zásah do soukromí fyzických osob je omezen na smlouvy výraznější hodnoty a kompenzován významem sledovaného veřejného zájmu.

Lze shrnout, že navrhovaná novela zákona o registru smluv je s právem Evropské unie i s judikaturou soudních orgánů EU slučitelná. Nepředstavuje opatření, které by bylo v rozporu s povinnostmi České republiky jako členského státu, ani nevyvolává potřebu notifikace podle mechanismů pro technické předpisy. Naopak odpovídá obecně podporovanému unijnímu trendu posilování transparentnosti, otevřených dat a dobré správy a lze ji vnímat jako legitimní projev prostoru, který členským státům unijní právo poskytuje pro rozvoj vlastních standardů otevřenosti při nakládání s veřejnými prostředky.

V první řadě je třeba posoudit vztah navrhované právní úpravy k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech, zejména k právu na respektování soukromého života (čl. 8 EÚLP, resp. čl. 17 Paktu) a k právu na svobodu projevu zahrnujícímu i právo přijímat informace (čl. 10 EÚLP, resp. čl. 19 Paktu).

Zveřejňování smluv v registru smluv, včetně těch, které uzavírají povinné subjekty s fyzickými osobami jednajícími mimo rámec podnikatelské činnosti, představuje z pohledu těchto norem omezený zásah do informačního soukromí dotčených osob. Tento zásah je však založen na zákoně, sleduje legitimní cíl obecného zájmu – transparentnost nakládání s veřejným majetkem, prevenci korupce a posílení důvěry v činnost veřejné moci – a je koncipován jako přiměřený. Navrhovaná právní úprava navíc výjimku pro fyzické osoby – nepodnikatele zcela neruší, ale pouze ji omezuje hodnotovým limitem 500 000 Kč bez DPH, čímž zachovává ochranu soukromí u drobných právních jednání a soustředí zveřejňování na smlouvy, které svou hodnotou představují významné nakládání s veřejnými prostředky. V testu nezbytnosti a proporcionality tak úprava obstojí. Mírnější nástroj, který by zajistil srovnatelnou úroveň transparentnosti u transakcí vysoké hodnoty, se nenabízí.

Navrhovaná úprava je rovněž v souladu s mezinárodními závazky České republiky v oblasti potírání korupce a posilování transparentnosti, zejména s Úmluvou Organizace spojených národů proti korupci a s příslušnými úmluvami Rady Evropy. Tyto dokumenty kladou důraz na to, aby státy vytvářely vhodné podmínky pro veřejnou kontrolu výkonu veřejné moci, zvyšovaly transparentnost veřejné správy a zaváděly mechanismy, které ztěžují netransparentní nakládání s veřejnými prostředky. Posílení zveřejňovací povinnosti u smluv vyšší hodnoty uzavíraných s fyzickými osobami – nepodnikateli jde tímto směrem. Zmenšuje prostor pro netransparentní či účelová majetková jednání a usnadňuje jak veřejnou, tak mediální a kontrolní činnost při dohledu nad hospodařením státu a územních samosprávných celků. Úmluvy proti korupci přitom nevyžadují konkrétní formu registru smluv ani konkrétní hranici zveřejňovaných transakcí, ponechávají členským státům široký prostor uvážení pro volbu konkrétních nástrojů; navrhovaná úprava se do tohoto prostoru plně vejde.

Z hlediska ochrany osobních údajů a informací o jednotlivcích, jak ji zakotvují mezinárodní smlouvy, je klíčové, že zveřejňování údajů vychází z jasného zákonného základu, je omezeno na údaje nezbytné pro dosažení sledovaného cíle a je diferencováno podle významu dané transakce. Zavedení hodnotového limitu právě posiluje přiměřenost zásahu – u smluv nízké hodnoty nadále převažuje ochrana soukromí, u smluv vysoké hodnoty naopak převáží veřejný zájem na kontrole nakládání s veřejnými prostředky. Navrhovaná právní úprava je zároveň obecná a nediskriminační, nerozlišuje mezi osobami podle státní příslušnosti či jiných chráněných znaků, a nezasahuje do práv garantovaných jinými mezinárodními smlouvami, například v oblasti ochrany investic.

Ze všech výše uvedených důvodů lze uzavřít, že novela zákona o registru smluv je s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, plně slučitelná a v oblasti boje proti korupci a transparentnosti veřejné správy je vnímána jako krok v souladu s jejich duchem i účelem.

Navrhovaná právní úprava nemá přímý dopad na příjmovou ani výdajovou stránku státního rozpočtu ani ostatních veřejných rozpočtů v podobě změny daňových sazeb, nárokových dávek či jiných mandatorních výdajů. Jejím bezprostředním důsledkem je rozšíření okruhu smluv, které budou povinné subjekty povinny uveřejňovat v registru smluv, a to o smlouvy s fyzickými osobami jednajícími mimo rámec své podnikatelské činnosti, jejichž hodnota převyšuje 500 000 Kč bez daně z přidané hodnoty. Z toho lze dovodit pouze omezený nárůst administrativních nákladů na straně těchto subjektů.

Většina povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o registru smluv (organizační složky státu, příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, jejich příspěvkové organizace, státní podniky, zdravotní pojišťovny a další veřejnoprávní subjekty) již má zavedena interní pravidla a technické postupy pro uveřejňování smluv. Novela nevyžaduje vznik nové infrastruktury ani pořízení speciálních informačních systémů, ale pouze rozšíření stávajících procesů o relativně úzce vymezený typ smluv. Očekávané dodatečné náklady budou spočívat zejména v jednorázové úpravě interních směrnic a metodik, v nezbytném proškolení zaměstnanců odpovědných za zveřejňování smluv a v mírném nárůstu objemu dokumentů, které budou do registru smluv vkládány a kontrolovány. Tyto náklady lze pokrýt v rámci stávajících rozpočtových rámců povinných subjektů a nejsou způsobilé vyvolat potřebu navýšení rozpočtových prostředků na úrovni státního rozpočtu ani rozpočtů územních samosprávných celků.

Na straně státního rozpočtu lze dopady shrnout jako nevýznamné; administrativní agenda spojená se zveřejňováním smluv je již dlouhodobě součástí činnosti ministerstev a dalších organizačních složek státu a rozšíření okruhu zveřejňovaných smluv o smlouvy s fyzickými osobami nad 500 000 Kč bez DPH nepředstavuje kvalitativně nový typ nákladů. U ostatních veřejných rozpočtů, zejména rozpočtů obcí a krajů, se obdobně předpokládá jen mírné navýšení pracovního zatížení osob zajišťujících agendu registru smluv, a to především ve větších městech a u subjektů, které častěji uzavírají smlouvy s fyzickými osobami vyšší hodnoty (například v oblasti nájmů, odkupů majetku či vypořádání). I v těchto případech však půjde o náklady kusové a provozní povahy, nikoli o strukturální zásah do rozpočtů.

Naopak v dlouhodobém horizontu lze od navrhované úpravy očekávat pozitivní, byť obtížně kvantifikovatelný dopad na hospodaření se státním i ostatním veřejným majetkem. Zvýšení transparentnosti u smluv vyšší hodnoty s fyzickými osobami – nepodnikateli může přispět k omezení nehospodárného či neefektivního nakládání s veřejnými prostředky, usnadnit kontrolní činnost vnitřních i vnějších kontrolních orgánů a posílit preventivní působení vůči korupčním a klientelistickým praktikám. Tyto efekty se mohou projevit ve formě úspor nebo zamezení zbytečným výdajům, přičemž vzhledem k jejich povaze je nelze předem spolehlivě vyčíslit. Celkově lze konstatovat, že přímé negativní dopady navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty jsou zanedbatelné, zatímco potenciální nepřímé pozitivní dopady ve formě úspor a zvýšení efektivity hospodaření jsou z hlediska účelu právní úpravy žádoucí.