V oblasti bydlení existují dvě tradiční formy uspokojování bytové potřeby - bydlení vlastnické a bydlení nájemní. Bydlení ve vlastním bytě či domě poskytuje velkou jistotu, odvozenou od výkonu práv vlastníka, ale je obvykle finančně náročné, neboť jeho pořízení vyžaduje značnou vstupní investici. Oproti tomu nájemní bydlení žádnou vstupní investici nevyžaduje a je proto dostupné i pro domácnosti, které nedisponují dostatečným množstvím finančních prostředků či nemohou získat úvěr.
Určitý kompromis mezi těmito dvěma základními možnostmi představuje nájemní bydlení založené na členství v bytovém družstvu. Toto nájemní bydlení na jedné straně vyžaduje od nájemců - členů družstva spoluúčast při financování výstavby, tzn. je finančně náročnější než běžné nájemní bydlení, na straně druhé ale tato forma umožňuje nájemcům podílet se na činnosti družstva, a nabízí jim širší uživatelská práva než ta, která jsou spojena s běžným nájemním bydlením.
Bytové družstevnictví, založené na principu kolektivismu, družstevní demokracii a dalších principech, má na území České republiky dlouhou tradici, avšak jeho vývoj byl zvláště ve 2. polovině 20. století poznamenám procesy, které měly zásadní vliv na jeho podobu a možnosti rozvoje. Vývoj bytového družstevnictví po roce 1989 byl výrazně poznamenán transformačními procesy, v důsledku nichž se družstva přeměnila na podnikatelské subjekty podle obchodního zákoníku. Právního režimu bytových družstev se významně dotkl především zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, podle něhož je bytové družstvo povinno převést byt do vlastnictví členu družstva, pokud k převodu podal výzvu. V důsledku těchto procesů a změn ve financování bytové výstavby bytové družstevnictví v České republice již několik let stagnuje.
Tato stagnace je také jedním z faktorů, které způsobují, že výstavba nájemních bytů není dlouhodobě uspokojivá. Z hlediska naplňování cílů bytové politiky zaostává v České republice především výstavba nájemních bytů, která by byla realizována nikoli za účelem dosažení zisku, ale s cílem poskytnout domácnostem relativně dostupné nájemní bydlení. Investoři, kteří by byli ochotni vložit do výstavby nájemních bytů kromě státní dotace i vlastní prostředky a byli by ochotni takto postavené bydlení provozovat neziskově, však v České republice nejsou. Za této situace se jeví jako vhodné obnovit výstavbu nájemních bytů na družstevním principu, tj. především na principu finanční spoluúčasti osob, které si potřebují zajistit bydlení.
K dosažení uvedených cílů nelze využít bytových družstev, neboť jejich podnikatelské zaměření neumožňuje dostatečně zajistit ochranu členů, ani ochranu veřejných prostředků, které budou muset být při výstavbě nájemního bydlení využity. Z těchto důvodů se jeví jako nezbytné vytvoření zvláštní právní úpravy bytového družstva (dále jen ”prospěšné družstvo”).
Předkládaný zákon upraví některá specifika, která odpovídají zvláštní povaze prospěšného družstva s tím, že v ostatních věcech bude platit obchodní zákoník.
Úkolem prospěšných družstev je stavět a poskytovat nájemní bydlení svým členům. Finanční dostupnost tohoto nájemního bydlení je zajištěna podporou výstavby z veřejných prostředků a věcně usměrňovaným nájemným, které zahrnuje pouze ekonomicky oprávněné náklady. Vzhledem k cenám nové bytové výstavby a vzhledem k finanční spoluúčasti členů prospěšných družstev na výstavbě lze očekávat, že toto bydlení bude vhodné především pro střední příjmové vrstvy obyvatelstva.
Navrhovaná právní úprava obsahuje kromě družstevních principů také zásady obecné prospěšnosti. Tyto zásady spočívají především v omezení činností, které může prospěšné družstvo vykonávat, v povinné reinvestici zisku do zajištění nájemního bydlení a podrobení se zvláštnímu reviznímu režimu. Vedle těchto zásad obsahuje návrh zákona další ochranné prvky, které zajišťují efektivní ochranu nájemců - členů prospěšných družstev a zaručují, že veřejné prostředky poskytnuté na podporu výstavby nájemních bytů budou využity efektivně. Zákon proto vylučuje přeměnu nájemního bydlení na vlastnické, a ukládá povinné vrácení veřejných prostředků poskytnutých na výstavbu do Státního fondu rozvoje bydlení v případě zrušení prospěšného družstva s likvidací.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s právními akty Evropských společenství
Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, se na danou oblast nevztahují.
Právo Evropských společenství otázky, které jsou předmětem předloženého návrhu, neupravuje. Předložený návrh není v rozporu s Evropskou dohodou.
Navrhovaná právní úprava není proto v rozporu s právem ES, a proto je s právem ES plně slučitelná.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy
Přijetí navrhované právní úpravy bude mít dopad na státní rozpočet v souvislosti s působností Ministerstva pro místní rozvoj při rozhodování o schválení stanov prospěšného družstva a kontrole činnosti a jeho dopad na státní rozpočet představuje částku 1 500 tis. Kč ročně. Nároky na finanční prostředky na dotace poskytované ze Státního fondu rozvoje bydlení vyplynou z podpůrných opatření na výstavbu nájemních bytů prospěšnými družstvy. Tato podpůrná opatření budou upravena samostatným právním předpisem.
Financování výstavby nájemních bytů bude realizováno ze tří základních zdrojů: z vlastních prostředků člena prospěšného družstva, z investiční nevratné dotace a z úvěru poskytnutého družstvu, jehož splácení bude dotováno. Vzájemný poměr těchto tří zdrojů musí vycházet z reálných cen nové výstavby a bude nastaven tak, aby zvýraznil pozici tohoto bydlení na trhu s byty, tj. pozici, která se nachází uprostřed mezi čistě nájemním a vlastnickým bydlením. Tomuto postavení "družstevního" nájemního bydlení odpovídá cílová skupina, což jsou domácnosti se středními příjmy; jejich finančním možnostem bude podpora bytové výstavby přizpůsobena.
Model financování bytu včetně odvozeného nájemného a celkových výdajů domácnosti na bydlení je uveden v příloze. Z ní je patrné, že byt v ceně 1 mil. Kč, jehož financování bude složeno z vkladu člena prospěšného družstva (300 tis. Kč), nevratné dotace (200 tis. Kč) a úvěru s dotovaným úrokem 4 % p.a., bude dostupný pro tříčlennou domácnost, jejíž čistý peněžní příjem dosáhne minimálně 21 tis. Kč, což v tomto případě odpovídá cca 2,5 násobku životního minima příslušného typu domácnosti. Zátěž výdaji na bydlení, od které se odhad dostupnosti bydlení odvíjí, není možné výrazněji snížit, protože nároky na veřejné prostředky by neúměrně vzrostly a podpora tohoto bydlení by se dostala na úroveň podpory výstavby obecních bytů, které mají být určeny pro jinou cílovou skupinu.
Rozpočtové náklady na výstavbu výše uvedeného bytu jsou uvedeny v příloze v tabulce č. 5. Z propočtů je patrné, že na výše uvedený modelový byt stát vynaloží cca 536 tis.Kč.
Odhad celkových nákladů na podporu výstavby nájemních bytů, jejichž výstavba bude zahájena v prvních pěti letech po přijetí navrhovaného zákona (dále jen”zahajované byty”) uvádí následující tabulka :
Roky |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Počet zahajovaných bytů |
500 |
2000 |
5000 |
8000 |
10000 |
Náklady v mil. Kč |
108 |
442 |
1126 |
1861 |
2429 |
K § 1
Hlavním smyslem navrhované úpravy je vytvořit předpoklady pro vznik a funkci takových subjektů, které budou zajišťovat výstavbu bytových domů a poskytovat cenově dostupné nájemní bydlení v těchto domech občanům patřícím ke střední příjmové vrstvě, kteří si mohou dovolit určitou vstupní investici do bydlení, ale nemají dost prostředků na to, aby si pořídili bydlení vlastnické.
Pro vznik subjektů, které budou splňovat požadovaná kritéria, není nezbytné vytvářet právnickou osobu ”sui generis", ale lze využít právní úpravy družstva, která je obsažena v § 221 a násl. obchodního zákoníku. Současně s tím je ovšem nutné upravit některá specifika, která jsou vlastní navrhované formě družstva a musí být vyjádřena ve zvláštních ustanoveních. Této potřebě vyhovuje právní úprava provedená zvláštním zákonem, který bude mít povahu ”lex specialis” k obchodnímu zákoníku. Zvláštní úprava spočívá především ve využití zásad obecné prospěšnosti.
V odstavci 3 se zakládá nárok prospěšného družstva na možnost poskytnutí dotace z prostředků Státního fondu rozvoje bydlení.
K § 2
Toto ustanovení specifikuje podmínky pro splnění zásad obecné prospěšnosti, které jsou určujcí pro činnost prospěšného družstva. Specifikují jeho hospodaření a podrobují je kontrole tak, aby bylo zajištěno efektivní využití veřejných prostředků, jimiž bude podpořena zejména výstavba bytových domů těmito prospěšnými družstvy, aby bylo zaručeno, že takto postavené domy budou trvale sloužit nájemnímu bydlení. Zásady obecné prospěšnosti jsou zaměřeny, na rozdíl od obdobných zásad uvedených v zákoně č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, na členy prospěšného družstva, tj. nikoli na třetí osoby mimo družstvo.
V odstavci 2 se stanoví povinné náležitosti stanov prospěšného družstva. Vzhledem ke specifické úpravě prospěšných družstev bylo nutné tyto náležitosti stanovit taxativním způsobem.
K § 3
Ustanovení odstavce 1, že členem prospěšného družstva mohou být pouze fyzické osoby, odpovídá zásadě, že hlavním cílem prospěšného družstva je řešit bytovou potřebu členů. Uplatnění členského principu se spoluúčastí na nákladech spojených s výstavbou nájemních bytů vylučuje, aby zakladateli nebo členy byly právnické osoby, které neřeší svou bytovou potřebu.
V odstavci 2 až 4 se zakládá působnost Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen ”ministerstvo”), pokud jde o schvalování stanov prospěšného družstva, jakož i jeho změny. Tato působnost odpovídá potřebě, aby ústřední správní orgán mohl posuzovat, zda konkrétní stanovy, které prospěšné družstvo přijme, neodporují zákonům a zásadám obecné prospěšnosti.
K § 4
Předmět činnosti prospěšného družstva je omezen tak, aby odpovídal zásadám obecné prospěšnosti a podmínkám, které jsou obsaženy v § 2.
V odstavci 2 jsou uvedeny hlavní činnosti, z nichž jsou rozhodující činnosti uvedené pod písmeny a) a b). Podpora může být poskytnuta pouze na výstavbu bytových domů. Podle prováděcího předpisu se za výstavbu považuje i koupě již postavené nemovitosti nejpozději do jednoho roku od vydání kolaudačního rozhodnutí; cílem je umožnit budoucím členům družstev zjednodušení celého procesu bytové výstavby. Pronájem nebytových prostorů (písm. d) je omezen na bytové domy, které jsou ve vlastnictví družstva. Poskytování plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v bytových domech ve vlastnictví prospěšného družstva pod písmenem e) přímo souvisí s pronájmem bytů.
V odstavci 3 se umožňuje, aby prospěšné družstvo získalo bytový dům do vlastnictví nejen novou výstavbou, ale také koupí domu, avšak za podmínky, že ke koupi dojde nejdéle do jednoho roku od kolaudace.
Další činnosti uvedené v odstavci 4 jsou činnosti doplňkové. Prospěšné družstvo je může vykonávat za předpokladu, že splní úkoly vyplývající z hlavní činnosti uvedené v odstavci 2. Na uvedené doplňkové činnosti nelze použít zisku, pokud jej prospěšné družstvo při svém hospodaření dosáhne (§ 13 odst. 1).
K § 5
Specifická povaha prospěšného družstva vyžaduje, aby zákon obsahoval některá ustanovení o vzniku a zániku členství, která se odchylují od obecné úpravy obsažené v obchodním zákoníku.
V odstavci 1 se zdůrazňuje funkce dalšího členského vkladu, který je určen na financování výstavby.
V odstavci 2 se omezuje – na rozdíl od obecné úpravy obsažené v obchodním zákoníku – forma nepeněžního vkladu pouze na stavební pozemek nebo jeho část, pokud má sloužit pro výstavbu bytů.
V odstavci 4 je zvlášť uveden důvod pro vyloučení člena prospěšného družstva v případě, že jako nájemce bytu porušuje své povinnosti vyplývající z užívání nájemního bytu v bytovém domě ve vlastnictví prospěšného družstva.
K § 6
Zdůrazňují se práva a členů, která úzce souvisejí s účelem prospěšného družstva. Za důležitá se považují především práva a povinnosti související s financováním bytové výstavby, s celkovou činností prospěšného družstva včetně její kontroly, a s nájmem bytu.
K § 7
Způsob financování výstavby nájemních bytů a jejich provozu, jakož i poskytování podpory na výstavbu vyžaduje jinou konstrukci vypořádacího podílu, než je obecně upraveno v obchodním zákoníku.
Zatímco podle obecné úpravy je pro určení vypořádacího podílu rozhodný stav vlastního kapitálu družstva, pro prospěšná družstva se výše vypořádacího podílu stanoví v hodnotě základního a dalšího členského vkladu po odečtení závazků člena vůči prospěšnému družstvu.
V odstavci 5 je výplata vypořádacího podílu podmíněna tím, že bývalý člen – nájemce bytu vyklidil jím užívaný byt. Jen tak může být zajištěno, aby byt mohl být předán jinému - dosud nebydlícímu členu.
Úprava běhu promlčecí lhůty uvedená v odstavci 6 odpovídá potřebě ochránit zájmy bývalého člena, jemuž prospěšné družstvo není s to v přiměřené době zajistit bytovou náhradu ve smyslu § 712 občanského zákoníku.
K § 8
V tomto ustanovení je na rozdíl od úpravy obsažené v § 230 obchodního zákoníku zpřísněn převod práv a povinností spojených s členstvím v prospěšném družstvu. Vyjma převodu mezi osobami blízkými, jejichž specifikaci obsahuje § 116 občanského zákoníku, je v této věci vyžadován souhlas představenstva. Odchylná úprava je nezbytná především proto, že okruh osob je nutné omezit na ty, které budou splňovat nejen obecné podmínky pro vznik členství, ale i další podmínky, které vyplývají z povahy prospěšného družstva.
K § 9 až 11
V návrhu se v převážné části respektuje obecná právní úprava postavení orgánů družstva a jejich fungování. Bylo však vyloučeno ustanovení § 239 odst. 8 obchodního zákoníku, které umožňuje, aby se na nové náhradní členské schůzi mohlo již rozhodovat bez ohledu na počet přítomných. Dále je navrženo, aby pro usnesení orgánů prospěšného družstva týkajících se vyjmenovaných důležitých otázek (např. změna stanov, úhrada ztráty prospěšného družstva), bylo třeba souhlasu kvalifikované většiny. Cílem obou těchto ustanovení je posílit demokratické principy rozhodování a zabránit vzniku situace, kdy by činnost prospěšného družstva odpovídala zájmům menšího počtu členů.
V § 9 odst. 4 je vyjádřena zásada, že při hlasování má každý člen jeden hlas. Uplatnění jiného principu, např. podle podílu na základním kapitálu prospěšného družstva, by nebylo v souladu s účelem prospěšného družstva.
K § 12
V ustanoveních týkajících se hospodaření prospěšného družstva je provedena výrazná změna oproti obecné úpravě, neboť do hospodaření prospěšného družstva je nezbytné promítnout principy zmíněné již v obecné části této důvodové zprávy.
V odstavci 1 je uveden způsob podpory výstavby bytových domů prospěšným družstvem. Podpora poskytovaná z rozpočtu Státního fondu rozvoje bydlení bude mít formu přímé dotace a úrokové dotace. Zákon sám podmínky státní podpory na výstavbu a opravy bytových domů ve vlastnictví prospěšných družstev neupravuje. Tato úprava bude provedena zvláštním právním předpisem vydaným k provedení zákona o Státním fondu rozvoje bydlení. V případě oprav a modernizací budou novelizovány již existující právní předpisy a upraveny programy podpor.
K § 13
Zákon o obecně prospěšných bytových družstvech musí obsahovat speciální ustanovení zajišťující, aby se prostředky poskytnuté na plnění jejich hlavních úkolů dostaly skutečně tam, kde je jich zapotřebí. Proto je v odstavci 1 stanoven zákaz použití případného zisku z hospodaření k rozdělení mezi členy. Zákon ukládá prospěšnému družstvu bezpodmínečně, že případný zisk musí být použit jen k výstavbě, provozu, opravám, modernizaci nebo rekonstrukci bytových domů a objektů nezbytných k provozu bytových domů. Je vyloučeno, aby se zisk použil na jiné účely a k činnostem, které může prospěšné družstvo dále vykonávat podle § 4 odst. 4.
Nájemné v domech obecně prospěšných družstev bude stanoveno zvláštním právním předpisem jako věcně usměrňované.
V odstavci 3 je obsažen jednoznačný zákaz převodu bytových domů do vlastnictví jiných osob, čímž je posíleno naplnění hlavního účelu prospěšného družstva. Bytové domy postavené se zvláštní podporou státu musí sloužit k uspokojování bytových potřeb členů prospěšných družstev formou nájemního bydlení. Vylučuje se i možnost, aby prospěšné družstvo vydalo prohlášení o vymezení jednotek a převádělo vlastnictví bytů podle zákona o vlastnictví bytů. S tím souvisí i ustanovení o sjednání zástavního práva k zajištění pohledávek, kterými mohou být jen pohledávky vzniklé k zabezpečení hlavních činností prospěšného družstva podle § 4 odst. 2 písm. a) a b). Je stanovena zásada souhlasu všech členů družstva – nájemců v domě.
K § 14
Podmínky činnosti prospěšného družstva, nezbytná omezení pokud jde o jeho hospodaření a poskytnutí podpory státu vyžadují, aby byla posílena funkce kontroly. Potřeba zvláštní právní úpravy kontroly byla zdůrazněna i v připomínkách resortů k návrhu zákona.
Kontrolní funkcí činnosti prospěšného družstva je pověřeno Ministerstvo pro místní rozvoj.
Státní fond rozvoje bydlení bude vykonávat finanční kontrolu hospodaření prospěšného družstva podle účetnictví. Tato funkce vyplývá ze skutečnosti, že bude poskytovat prospěšnému družstvu investiční a úrokovou dotaci.
V odstavci 3 je uveden rozsah oprávnění osoby provádějící revizi.
V odstavci 4 je upraven postup při projednání výsledků revize, zejména opatření k nápravě zjištěných nedostatků.
K § 15
V odstavci 1 se důsledně provádí zásada, že bytové domy, které prospěšné družstvo s využitím státní podpory postavilo, nesmí být odňaty svému účelu, kterým je poskytování nájemního bydlení. Převod vlastnictví bytových domů je možný pouze do vlastnictví jiného prospěšného družstva.
Nelze ovšem absolutně vyloučit možnost jiného postupu. Pro takový případ jsou však v odstavci 2 stanoveny zpřísněné podmínky a stanovena povinnost převést poskytnutou podporu jejímu poskytovateli, tj Státnímu fondu rozvoje bydlení.
V odstavci 3 je provedena odlišně od obchodního zákoníku konstrukce podílu člena na likvidačním zůstatku, na který má nárok člen prospěšného družstva nárok.
V odstavci 5 se pak doplňují ustanovení obchodního zákoníku o dalších důvodech pro zrušení prospěšného družstva soudem na návrh ministerstva.
K § 16
Toto ustanovení umožňuje změnu bytového družstva na prospěšné družstvo. Musí však být splněny podmínky, které vyplývají ze zvláštní povahy a omezené činnosti prospěšného družstva . Mezi tyto podmínky patří především vyloučení vlastnického principu. To znamená, že pro bytové domy ve vlastnictví nebylo vydáno prohlášení o vymezení jednotek ani nebyly uplatněny výzvy členů družstva k převodu vlastnictví podle zákona o vlastnictví bytů.
Pokud jsou splněny podmínky pro transformaci, přejde na prospěšné družstvo majetek bytového družstva.
K § 17
Cílem ustanovení je umožnit prospěšným družstvům sdružování za účelem spolupráce a koordinace jejich činností.
K § 18
Navrhovaná účinnost odpovídá předpokládané délce legislativního procesu.
V Praze dne 25. července 2001
předseda vlády
ministr pro místní rozvoj
2) Zákon č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti
orgánů České republiky ve věcech převodu majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České
republiky.
3) § 59 a 60 obchodního zákoníku.
8) Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické
vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších
předpisů.
9) Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů a zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů.