Správní soudnictví v dnes platné podobě bylo zakotveno zákonem č. 519/1991 Sb., kterým byl novelizován občanský soudní řád, a který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1992 (část pátá o. s. ř., § 244 až 250s). Aby bylo možno správní soudnictví uvést urychleně v život, byl touto zákonnou úpravou svěřen jeho výkon obecným soudům (obecně krajským soudům, vrchním soudům ve věcech rozhodnutí ústředních orgánů státní správy, okresním soudům ve věcech přestupků a v případech dále zákonem stanovených). Soudy jsou oprávněny jednak rozhodovat o žalobách proti pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné správy (tj. orgánů státní správy a orgánů územní samosprávy, jakož i orgánů zájmové samosprávy a právnických osob, pokud jim zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy - dále jen „správní orgány“), pokud nejde o rozhodnutí, která jsou z přezkumné pravomoci soudů zákonem výslovně vyloučena, jednak rozhodovat přímo o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, a to naopak pouze v případech, kdy to zákon soudům výslovně svěřuje. V obou případech se však soudní přezkum omezuje pouze na zákonnost napadeného správního rozhodnutí. Správní soudnictví se řídí kasačním principem, soud vychází v zásadě ze skutkového stavu zjištěného správním orgánem. Pokud soud žalobu nezamítne nebo správní rozhodnutí napadené opravným prostředkem nepotvrdí, napadené správní rozhodnutí zruší a vrátí věc správnímu orgánu k dalšímu řízení, ten je právním názorem soudu vázán. S výjimkou věcí důchodového zabezpečení a důchodového pojištění je správní soudnictví soudnictvím jediné instance; opravné prostředky nejsou přípustné.
Současně s obnovením správního soudnictví v roce 1992, ale především s obnovením demokratických mechanismů fungování dělby moci ve státě se znovu objevila potřeba řešení problémů střetu kompetencí mezi justicí a exekutivou, popřípadě střetů uvnitř těchto složek státní moci. Dosavadní úprava (v mezidobí 1948 – 1989) z pochopitelných důvodů neměla potřebu podobné problémy důsledně řešit, přesněji řečeno, takové problémy – pokud chyběla právní úprava – byly řešeny případ od případu jen mimoprávní cestou.
S oživením ústavního a právního života ve státě a s pokračující decentralizací pravomocí exekutivy na samosprávné orgány se však objevila nutnost nalézt institucionální a procesní cesty, jak dospět ke spravedlivému a ústavně konformnímu řešení případů, kdy otázka pravomoci rozhodnout určitou právní věc zůstává spornou mezi správními úřady, orgány samosprávy a soudy navzájem i uvnitř všech těchto soustav, ať již obě strany konfliktu svou pravomoc popírají (negativní konflikt) nebo si ji osobují (pozitivní konflikt).
Právní úprava, platná počátkem 90. let však k tomu nedávala uspokojivé prostředky, a to ani ve správním procesu. Postupem doby sice vznikly některé mechanismy (rozhodování Ústavního soudu, včlenění § 8a do o. s. ř.), nicméně z dnešního pohledu chybí těmto úpravám jednotící myšlenka, jsou zatíženy dobovým voluntarismem a v některých ohledech nutně existují také pochybnosti o jejich korektnosti (ustanovení § 8a o. s. ř., jemuž je důvodně vytýkáno, že soud tu – ze širšího ohledu – rozhoduje ve své vlastní věci, nehledě k tomu, že spor mezi Nejvyšším soudem a správním úřadem rozhoduje instančně nižší vrchní soud).
Při přípravě zásadní reformy správního soudnictví nemohl tento problém zůstat stranou, naopak k němu přistoupila potřeba v blízké budoucnosti řešit konflikt věcné příslušnosti soudů „jednotné soustavy“, i potřeba řešit další konflikty, jejichž stranou jsou orgány samosprávných krajů nebo další orgány veřejné nestátní správy.
Konečně pak v reformě správního soudnictví vyšla najevo i nutnost vyčlenit ze správního soudnictví přezkoumání rozhodnutí, jímž kompetentní správní úřad (mající pravomoc podle zákona) rozhodl o věci svou povahou soukromoprávní, jejíž řešení má náležet na pořad práva (řízení ve věcech občanskoprávních) a svěřit rozhodování o takových žalobách soudům v plné jurisdikci a instančním postupem. Touto nutností (vyvěrající zejména z požadavků Úmluvy, i z dosavadní rozhodovací činnosti Evropského Soudu pro lidská práva) se otevřela možnost dalších, a zcela zásadních konfliktů věcné příslušnosti mezi soudy správními a soudy „civilními“.
K tomu je třeba poznamenat: dosud platná právní úprava správního soudnictví v procesním postupu nerozlišuje, zda správní orgán jedná a rozhoduje ve věcech soukromoprávního charakteru, které představují ve smyslu § 7 odst. 1 občanského soudního řádu výjimku z pravomoci soudů jednat a rozhodovat o nich v nalézacím soudním řízení, anebo zda správní orgán jedná a rozhoduje ve věcech veřejnoprávního charakteru. Dosavadní soudy ve správním soudnictví tak shodným způsobem přezkoumávají zákonnost rozhodnutí správních orgánů učiněná ve věcech soukromoprávních, tak i ve věcech veřejnoprávních a to buď jako žaloby nebo opravné prostředky.
Možné spory o pravomoc mezi soudy a orgány státní správy svěřuje platná právní úprava (§ 8a občanského soudního řádu) obecným soudům – konkrétně vrchním soudům. Pro samotné řízení o takovém kompetenčním sporu zákonná úprava specifická ustanovení neobsahuje. Judikatura současných soudů se dobrala toho, že tu nelze bez výslovného pokynu zákona užít procesních ustanovení občanského soudního řádu (§ 7 problematiku kompetenčních konfliktů nezahrnuje), že však jsou dosud použitelná nezrušená ustanovení zákona č. 3/1918 Sb. z. a n., upravující řízení o kompetenčních konfliktech; ta byla uplatňována až do zániku bývalého Nejvyššího správního soudu. Toto řešení je však zjevně jen provizorní, úprava je zastaralá, vede ke zdlouhavému řízení a byla ostatně již záhy po svém vzniku předmětem odborné kritiky.
V rámci reformy správního soudnictví je proto třeba samostatným zákonem (protože institucionální a procesní řešení kompetenčních konfliktů není a nemůže být věcí správního soudnictví, byť s ním velmi úzce souvisí) tyto otázky uspokojivým způsobem řešit.
Navrhuje se proto - vedle nutného doprovodného zákona, soustřeďujícího novely dalších zákonů - souběžné přijetí
a) soudního řádu správního, kterým se upravuje pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví, některé otázky organizace soudů a postavení soudců, kteří budou jednat a rozhodovat ve věcech správního soudnictví a rovněž jím bude upraven procesní postup ve správním soudnictví;
b) zákona o řešení některých kompetenčních sporů, kterým se bude řídit projednávání a postup řízení v případech kompetenčních sporů, kde jednou ze stran takového sporu, popřípadě jeho oběma stranami je soud.
Navrhovaný zákon o řešení některých kompetenčních sporů vychází z následujících principů:
tímto zákonem se bude řídit výhradně takový okruh kompetenčních sporů, kde alespoň jednou z jeho stran je soud,
v řízení podle tohoto zákona bude jednat a rozhodovat zvláštní senát, složený paritně ze soudců Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu,
zvláštní senát bude svým rozhodnutím určovat, která ze stran kompetenčního sporu je oprávněna v konkrétní věci jednat a rozhodovat,
s výjimkou specifik řízení, která zákon výslovně stanoví, se na řízení o kompetenčním sporu podle tohoto zákona bude přiměřeně vztahovat soudní řád správní.
Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Právní akty Evropských společenství neupravují problematiku řešenou tímto zákonem.
Dopady na státní rozpočet, které si navrhovaná právní úprava vyžádá, jsou součástí nákladů spojených s reformou správního soudnictví a jsou podrobně rozvedeny a vyčísleny v souběžně předkládaném návrhu soudního řádu správního. Nepůjde ostatně o náklady vysoké, protože se - alespoň do budoucna - nepředpokládá vysoké zatížení tohoto senátu; neměl by zasedat trvale, a jeho administrativní a technické zajištění pokryje Nejvyšší správní soud.
K § 1:
Vymezuje se okruh kompetenčních sporů, na něž se bude tento zákon vztahovat. Zatímco v případě kompetenčních sporů o pravomoc mezi soudy a správními orgány (strany sporu) se jedná o spory, které mohly vzniknout a vznikají již za stávající právní úpravy a jejich projednávání je podle § 8a občanského soudního řádu svěřeno vrchním soudům, spory o věcnou příslušnost mezi soudy o to, zda konkrétní věc náleží do správního soudnictví nebo zda má být projednána v občanském soudním řízení, mohou vznikat nově až v souvislosti s reformou správního soudnictví. Souvisí s jeho novým institucionálním uspořádáním, kdy vedle tzv. obecných soudů bude zřízen Nejvyšší správní soud jako vrcholný soudní orgán ve věcech správního soudnictví a ve správním soudnictví budou dále činné specializované senáty krajských soudů. Souvisí i s novou procesní úpravou správního soudnictví, kdy občanský soudní řád a soudní řád správní budou představovat dvě do značné míry samostatné procesní úpravy, a především s tím, že soudním řádem správním a v něm obsaženou novelizací občanského soudního řádu bude zaveden zcela odlišný mechanismus, jímž se bude možno domáhat ochrany v případech, kdy správní orgán jednal a rozhodoval ve věci soukromoprávní, a v případech, kdy správní orgán jednal a rozhodoval ve věci veřejnoprávní. Mohou proto do budoucna vzniknout mezi soudy spory o věcnou příslušnost, které by měly být řešeny způsobem stanoveným tímto zákonem.
Poznamenat třeba, že spory, vyvěrající z dualismu práva mezi větví civilního a správního soudnictví takto řešeny být musí. Zachování obecného mechanismu řešení sporů o věcnou příslušnost podle občanského soudního řádu by ve svých důsledcích vedlo k nežádoucí situaci, že názor na řešení otázky, zda věc je soukromoprávní nebo veřejnoprávní (a z ní se odvíjející věcnou příslušnost soudů i proces, jímž má být věc řešena) by byl náhodně odvislý od toho, do jaké „větve“ soudnictví taková věc napadla. Řešení sporu by pak nebylo jednotné podle toho, zda by spor zvyklým způsobem pořadem instancí v konečném stupni řešil Nejvyšší správní soud nebo Nejvyšší soud. Zvolená konstrukce (ve správním řádu soudním a v novele občanského soudního řádu) zajišťuje, že ve chvíli, kdy jedna ze stran sporu nesouhlasí s názorem strany druhé, se věc urychleně dostává na pořad jednání paritně skládaného zvláštního senátu.
Z těchto důvodů se proto navrhuje vymezit a definovat, jaké kompetenční spory mohou vznikat; zásadně půjde o kompetenční spor tam, kde jedna z jeho stran již o své pravomoci popř. věcné příslušnosti rozhodla ať již tím, že vydala rozhodnutí ve věci samé nebo se věcí procesně vyjádřeným způsobem zabývat odmítla.
K § 2:
Řízení o kompetenčním sporu lze zahájit zásadně na návrh. Lze předpokládat, že zpravidla kompetenční spor svým návrhem vyvolá soud či správní orgán, zákon však umožní podání návrhu i samotnému účastníku konkrétního řízení, v němž kompetenční spor vznikl, protože nelze vyloučit - a praktické zkušenosti to ukazují - že informaci o střetu kompetencí bude mít právě jen účastník řízení.
K § 3:
Stranou kompetenčního sporu o pravomoc může být jak soud, který jedná a rozhoduje v občanském soudním řízení, tak i soud, resp. zvláštní senát krajského soudu, který jedná a rozhoduje ve správním soudnictví. V případě sporu o věcnou příslušnost jde o konflikt mezi občanským soudním řízením, kde úlohu vrcholné soudní instance bude nadále představovat Nejvyšší soud, a správním soudnictvím, kde vrcholným soudním orgánem bude Nejvyšší správní soud. Je proto potřebné, aby na rozhodování takových kompetenčních konfliktů měly vliv oba vrcholné soudní orgány. Proto se navrhuje pro rozhodování kompetenčních sporů vytvořit zvláštní senát, v němž budou paritně zastoupeni soudci Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. Specifika takto vytvořeného senátu vyžadují zákonem upravit i některá specifika výkonu soudnictví v tomto senátu i upravit některé otázky související se zajištěním chodu zvláštního senátu .
Vzhledem k tomu, že zvláštní senát bude projednávat vysoce právně náročnou a specializovanou agendu, navrhuje se, aby soudci byli ustaveni do tohoto senátu na delší časové období , stejně jako jejich náhradníci.
Záměrně se nestanoví pravidla pro řešení případu „rovnosti hlasů“, například tak, že by rozhodoval hlas předsedy senátu, neboť je třeba předejít hrozící majorizaci. Bude proto nutné, aby zvláštní senát dospěl při projednání věci k většině hlasů. Obavy ostatně jsou do jisté míry spekulativní, protože zkušenosti I. ČSR, kde institucionální úprava kompetenčních konfliktů byla podobná, svědčí o tom, že v tomto směru problémy nevznikaly.
K § 4:
Navrhuje se zákonem upravit jen některá nutná specifika řízení podle tohoto zákona. Pokud zákon nebude obsahovat vlastní procesní pravidla, bude se postup senátu a účastníků přiměřeně řídit obecnými pravidly řízení obsaženými v soudním řádu správním.
K § 5:
Zvláštní senát svým rozhodnutím určí, kdo má pravomoc, popřípadě kdo je věcně příslušný v konkrétní věci jednat a rozhodovat.
Zákon pamatuje na odstranění rozhodnutí v případě, kdy v pozitivním kompetenčním konfliktu rozhodl správní orgán nebo soud, který k takovému rozhodnutí pravomoc, popř. věcnou příslušnost neměl, anebo v případě, kdy v negativním kompetenčním konfliktu jeho strana nesprávně svoji pravomoc popř. věcnou příslušnost rozhodnutím popřela.
Vzhledem ke způsobu utváření zvláštního senátu musí být jeho rozhodnutí konečným a proto zákon vylučuje opravné prostředky proti jeho rozhodnutí.
K § 6:
Přechodným ustanovením se pamatuje na kompetenční spory mezi soudy a orgány státní správy, zahájené podle § 8a občanského soudního řádu, v nichž vrchní soudy ke dni účinnosti tohoto zákona nerozhodly. Tyto věci již dokončí a rozhodne v nich zvláštní senát procesním postupem podle tohoto zákona.
K § 7:
Uvedená – a v praxi dosud používaná – ustanovení zákona č. 3/1918 Sb. z. a n., a také nařízení vlády k jeho provedení vydané nebyly dosud žádným právním předpisem výslovně zrušeny (generální derogační klauzulí zákona o prokuratuře z roku 1952 byly zrušeny jen předpisy „o správním soudu“, jímž dřívější zvláštní senát nebyl). Navrhuje se proto zrušení zákona č. 3/1918 Sb. z. a n., z něhož, jak uvedeno, platí dosud právě jen ustanovení o zvláštním senátu a o řešení kompetenčních konfliktů.
K § 8:
Účinnost tohoto zákona, stejně jako soudního řádu správního, je potřebné stanovit ke dni 1. lednu 2003, kdy v důsledku nálezu Ústavního soudu pozbývá účinnosti stávající úprava správního soudnictví obsažená v části páté občanského soudního řádu.
V Praze dne 26. září 2001
předseda vlády
ministr spravedlnosti