Původní ústavní základ pro vznik správního soudnictví byl položen prosincovou ústavou (zejména čl. 15 základního zákona č. 144/1867 ř. z., o soudcovské moci), zákon o správním soudu byl publikován pod č. 36/1876 ř. z. Rakouské (předlitavské) správní soudnictví bylo koncentrované, jediným soudem byl vídeňský správní soud. Po vzniku republiky zákonem č. 3/1918 Sb. z. a n. byl jednak zřízen pražský Nejvyšší správní soud, jednak recipována procesní úprava říjnového zákona se škrtnutím některých kompetenčních výluk, jednak nový soud převzal některé kompetence bývalého soudu říšského (základní zákon č. 143/1867 ř. z.), jednak byla stanovena pravidla pro řešení kompetenčních konfliktů mezi soudy a správními úřady. K jejich řešení byl povolán zvláštní senát (paritně složený ze soudců Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu).
První republika zřejmě zamýšlela již v počátcích vytvořit účinný filtr proti přetížení Nejvyššího správního soudu vybudováním správního soudnictví u správních úřadů s obecnou kompetencí (§ 86 Ústavy z r. 1920), ale zákon o správním soudnictví č. 158/1920 Sb. z. a n. nebyl nikdy uveden do života a zůstal mrtvou literou. Nejvyšší správní soud tak zůstal po celou historii I. ČSR soudem jediným. Především proto se již v prvé polovině dvacátých let potýkal se stále rapidně narůstajícím nápadem věcí počítajících se na tisíce. Tento problém skoro dvacet let zůstal zcela neřešen, soustava nebyla dobudována ani doplněna jiným způsobem. Teprve novela z roku 1937 odstranila některé procesní překážky rychlejšího vyřízení. Poválečná existence NSS byla jen krátká (zejména k tomu přispěly nepohodlné nálezy z roku 1948, týkající se znárodňování), a soud - uznávaného evropského formátu a vysoké právní úrovně - fakticky zanikl po roce 1949, kdy byl přeložen do Bratislavy. Formálně byl zrušen v roce 1952. Zbývá doplnit, že Nejvyšší správní soud byl středem soustavy soudů veřejného práva (soudy patentový, kartelový, volební), s nimiž byl zpravidla i personálně propojen. Všechny tyto soudy byly likvidovány krátce po r. 1948, včetně větve samostatného pojišťovacího soudnictví.
V pozdějších letech soudní kontrola správních aktů v ČSR (ČSSR) prakticky neexistovala. Soudy (tzv. „jednotné soudní soustavy“ zavedené po r. 1948) přezkoumávaly ke zvláštnímu opravnému prostředku toliko rozhodnutí nositelů veřejného pojištění (důchodové věci); tu však šlo o jinou větev veřejnoprávního soudnictví, soudnictví pojišťovací, navazující na samostatnou soustavu pojišťovacích soudů (zákon č. 221/1924 Sb. z. a n.).
Ústavním základem obnovy správního soudnictví po roce 1989 se stalo ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny (zjevně inspirované již článkem 15 základního zákona č. 144/1867 Ř. z.). Zákonné provedení stalo se zákonem č. 519/1991 Sb. (s účinností od 1. 1. 1992), totiž vřazením nové páté části o správním soudnictví do občanského soudního řádu. Úprava v základních principech kopírovala starou úpravu rakouskou co do procesní stránky; institucionálně však bylo zvoleno pro tu chvíli zřejmě jediné možné rychlé řešení, totiž svěřit správní soudnictví obecným soudům „jednotné“ soudní soustavy, a to všem jeho stupňům. S ohledem na neexistenci nejvyššího správního soudu nebo soudů veřejného práva vůbec, i s ohledem na naprostou neodkladnost rychlého řešení to tehdy bylo jen logické.
Obnovené správní soudnictví v roce 1991 tedy podrželo základní principy dřívější rakouské úpravy, tj. přezkoumávání pouze zákonnosti, princip řízení v jediné instanci a zachovalo i některé procesní zvláštnosti.
Nedostatky současné právní úpravy konstatoval s podrobnou argumentací, poukazující především na ústavní a mezinárodněprávní deficity ve svém rozhodnutí Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 Ústavní soud. který zrušil s účinností od 1. 1. 2003 stávající pátou část občanského soudního řádu. Vytkl mezi jiným, že některé aktivity veřejné správy, stejně jako její případná nečinnost, nejsou pod kontrolou soudní moci vůbec. Dále pak ne každý, kdo může být ve svých právech dotčen správním rozhodnutím, má právo obrátit se na soud. Pokud pak i takové právo má, není stranou v plnohodnotném „fair procesu“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ač by tomu tak v řadě věcí býti mělo. Vydané soudní rozhodnutí je pak konečné a (s výjimkou ústavní stížnosti) nereformovatelné, což vede k nejednotné judikatuře, jakož i k nerovnému postavení správního úřadu, tedy ke stavu rozpornému s požadavky právního státu. Konečnost některých rozhodnutí (zastavení řízení) pak může vést i k odmítnutí spravedlnosti. Konečně pak výkon správního soudnictví je organizován způsobem, který ignoruje skutečnost, že Ústava v čl. 91 uvádí jako součást soustavy soudů Nejvyšší správní soud. Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu o zrušení celé části páté o. s. ř., neboť zmíněné deficity ústavnosti nelze podle jeho názoru smysluplně řešit dílčími derogacemi.
Počátkem roku 2000 bylo – i s využitím nerealizovaných záměrů z let 1993 až 1997 – rozhodnuto připravit zcela novou právní úpravu, která téměř po 130 letech provede zásadní reformu správního soudnictví, zbudovanou na některých nových principech.
Novou úpravu je navrženo provést třemi zákony: správním řádem soudním jako předpisem především procesním a institucionálním (tedy včetně aktivace Nejvyššího správního soudu), zákonem o řešení některých kompetenčních sporů, jehož úkolem je doplnit institucionálně, kompetenčně i procesně zákonné předpisy, řešící střety pravomocí exekutivy, samosprávy a justice (pro případy, kdy stranou takového sporu je soud), a konečně také tímto doprovodným zákonem, jehož úkolem je provést nezbytné změny v právním řádu České republiky, které jsou třeba pro to, aby jednak byla odstraněna rezidua starých právních úprav, jednak aby byl odstraněn zjištěný nesoulad dotčených zákonů s novou úpravou.
Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Právní akty Evropských společenství neupravují problematiku řešenou tímto zákonem.
Dopady na státní rozpočet, které si navrhovaná právní úprava vyžádá, jsou součástí nákladů spojených s reformou správního soudnictví a jsou podrobně rozvedeny a vyčísleny v souběžně předkládaném návrhu soudního řádu správního.
K části první a druhé:
Soudní řád správní obsahuje v některých směrech speciální právní úpravu, vztahující se k organizaci soudů a postavení soudců působících ve správním soudnictví. V ostatních směrech se na ně vztahují obecné právní předpisy, upravující postavení soudců a organizaci soudů, zejména v legislativním procesu projednávaný nový zákon o soudech a soudcích a zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců. Navrhovanými novelizacemi těchto předpisů se vytvářejí legislativní předpoklady, propojující tyto návrhy zákonů se soudním řádem správním. Změna zákona o soudech a soudcích je také technickou novelou, kterou je třeba přijmout k promítnutí změn, souvisících zejména s aktivací Nejvyššího správního soudu a specializovaných senátů krajských soudů.
K části třetí:
Novelizace občanského soudního řádu řeší - kromě nezbytných technických změn, souvisejících s přijetím soudního řádu správního – několik problémů, vzniklých v souvislosti s reformou správního soudnictví:
Důležité nově zařazené ustanovení § 82 odst. 3 zajišťuje – zejména v případech, kdy správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, protože měl za to, že správní orgán rozhodl o věcech, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§ 7 odst. 1 o. s. ř., tedy věci, označované jako „věci soukromého práva“) – aby ten, kdo je takovým rozhodnutím dotčen, mohl své právo uplatnit v pořadu práva.
Nově zařazovaná ustanovení § 104b a 104c řeší mj. problém opačný, totiž případ, kdy naopak civilní soud zastaví řízení proto, že bude mít za to, že věc náleží soudu správnímu. V takovém případě lze podat správní žalobu do jednoho měsíce od právní moci takového usnesení. Zařazovaná ustanovení (obdobně jako v korespondujícím ustanovení soudního řádu správního) zajišťují řešení případných kompetenčních sporů podle zvláštního zákona.
Ústavním soudem zrušená část pátá je nahrazována obsahově zcela novou částí pátou, která upravuje řízení ve věcech, v nichž správní orgán rozhodl o věci soukromého práva. Z možných řešení (např. obdoba zákona č. 217/1925 Sb. z. a n., zvláštní forma nesporného řízení ap.) bylo jako nejvhodnější vybráno to, podle něhož bude soud o nároku rozhodovat ve sporném řízení, upraveném zvláštními ustanoveními občanského soudního řádu, která řeší především to, že tu nelze pominout předchozí rozhodování správního orgánu, jehož pravomoc k tomu je řádně založena zákonem. Soud proto vede koncentrované řízení, jehož výsledek se dotkne správního rozhodnutí zásadně jen tehdy a potud, nahrazuje-li soud svým výrokem výrok správního rozhodnutí zcela nebo zčásti.
Důležitým principem řízení je především to, že soud není vázán skutkovým stavem, z něhož vycházel správní orgán (může jej však převzít), může důkazy provedené správním orgánem zopakovat a provádět důkazy nové.
Další ustanovení novely o. s. ř. prohlašují rozhodnutí správních soudů za exekuční titul a zrušují Přílohu A k o. s. ř., která pozbyla významu po zrušení páté části o. s. ř. Ústavním soudem.
K části čtvrté:
Novela zákona o Ústavním soudu promítá do textu potřebu omezit přezkumnou pravomoc Ústavního soudu v souvislosti s novou kompetencí Nejvyššího správního soudu při zkoumání zákonnosti některých právních předpisů a zakazuje podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o návrhu na zrušení jiného právního předpisu. Předkladatel má za to, že nezruší-li Nejvyšší správní soud právní předpis, může tak učinit Ústavní soud i jinými mechanismy, a zruší-li jej, pak zpětné zvrácení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem a tedy opětovné přivedení zrušeného předpisu do účinnosti by přinášelo těžko odhadnutelné následky a je proto věcně nežádoucí.
K částem páté až sedmé:
Tyto novely zákonů převádějí dřívější příslušnost Nejvyššího soudu na Nejvyšší správní soud, přizpůsobují řízení novým procesním postupům, upraveným soudním řádem správním a jsou také technickým provedením soudního řádu správního.
K části osmé:
Novela zákona o soudních poplatcích kromě věcného osvobození některých řízení ve správním soudnictví od soudních poplatků především doplňuje sazebník poplatků o stanovení pevných částek poplatků za zpoplatněná řízení (v rozmezí 1000 – 5000 Kč s jedinou vyšší výjimkou).
Výše sazeb je stanovena v relaci k sazbám soudních poplatků za řízení ve věcech občanskoprávních, s přihlédnutím k dosavadní úpravě i k náročnosti jednotlivých typů řízení.
K části deváté:
Novelami energetického zákona a zákona o telekomunikacích se vypouštějí nedávno přijaté úpravy (předjímající v legislativně méně dokonalé podobě nynější řešení), které nyní v komplexnosti bude upravovat nová pátá část o. s. ř.
K části desáté:
Zákon o pobytu cizinců bylo třeba novelizovat, protože dosavadní - nepříliš systémově upravené řízení podle občanského soudního řádu - se rozpadlo do dvou různých řízení: jednak na „klasický“ správní přezkum rozhodnutí správního orgánu, kde bude probíhat žalobní řízení ve správním soudnictví o zrušení rozhodnutí, jednak na řízení charakteru nesporného procesu, kde soud bude rozhodovat o tom, zda důvody zajištění pominuly a zda cizince ze zajištění propustí.
K části jedenácté:
Novela zákona o ochraně utajovaných skutečností provádí nezbytné úpravy, reagující nejen na soudní řád správní, ale také na rozhodnutí Ústavního soudu, který zrušil dosavadní vyloučení možnosti soudního přezkoumání rozhodnutí o nevydání osvědčení. V tomto řízení však novela současně zavádí některé nezbytné omezující prvky.
K části dvanácté:
K bodům 1, 3 až 7, 9, 10, 12 a 13:
Jedná se o formulační a terminologické úpravy některých ustanovení zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v návaznosti na návrh soudní řád správní.
K bodu 2:
Navrhuje se vyloučit možnost soudního přezkumu v případě rozhodnutí o dobrovolných dávkách nemocenského pojištění. Jedná se o dávky, jejichž přiznání není nárokové, neboť podstatou tohoto rozhodnutí je přiznání dávky nad rozsah stanovených nároků, a to na základě úvahy správního orgánu; tento není povinen žádosti vyhovět ani tehdy, pokud by žadatel hmotně právní předpoklady pro přiznání dobrovolné dávky splňoval. Nepřiznáním dobrovolné dávky tedy nemůže dojít ke zkrácení zákonem zaručených práv účastníka. Z tohoto důvodu není soudní přezkum těchto rozhodnutí důvodný.
K bodu 8:
V případě rozhodnutí o povolení splátek pojistného a penále se jedná o rozhodnutí okresní správy sociálního zabezpečení, která svým rozhodnutím může změnit časový režim placení pojistného a penále, které plátce dluží. Jedná se o rozhodnutí, jímž správního orgán na základě své úvahy žádosti o povolení splátek dlužného pojistného a penále nemusí vyhovět ani tehdy, pokud by žadatel příslušné hmotně právní předpoklady splňoval.
Prominutí penále je opatřením, které může podle ustanovení § 104ch učinit Ministerstvo práce a sociálních věcí z důvodu odstranění tvrdosti zákona. Z téhož důvodu může penále prominout též Česká správa sociálního zabezpečení nebo okresní správa sociálního zabezpečení v rozsahu a za podmínek stanovených vyhláškou č. 161/1998 Sb., vydané na základě zmocnění uvedeném v § 104ch. Vyloučení soudního přezkumu zákonnosti tohoto rozhodnutí o prominutí penále se navrhuje proto, že se jedná o řízení, které má svou věcnou podstatou mimořádný charakter, neboť jeho obsahem je realizace zmocnění správního orgánu překročit rámec obecně stanovené hmotně právní úpravy a svým rozhodnutím zbavit někoho nutnosti plnění jemu zákonem daných povinností. Vzhledem k mimořádnosti tohoto typu řízení se proto navrhuje možnost soudního přezkumu vyloučit.
K bodu 11:
Řízení o odstranění tvrdosti zákona má svou podstatou mimořádný charakter, neboť jeho obsahem je realizace zmocnění správního orgánu překročit rámec obecně stanovené hmotně právní úpravy. Vzhledem k mimořádnosti tohoto typu řízení se navrhuje možnost soudního přezkumu vyloučit.
K části třinácté:
V návaznosti na správní řád soudní se v zákoně o sociálním zabezpečení upřesňují ustanovení upravující nárok orgánu sociálního zabezpečení na vrácení přeplatku na dávce. Navrhuje se, aby lhůta, ve které uvedený nárok zaniká, neplynula též po dobu řízení o žalobě proti rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce.
K části čtrnácté:
V zákoně o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení se navrhuje vyloučit soudní přezkum v případech, kdy na dávku nebo službu sociální péče není právní nárok nebo výše dávky je fakultativní. Rovněž na odstranění tvrdostí není právní nárok. Jde o mimořádný institut, jehož podstatou je překročení rámce obecně stanovené hmotněprávní úpravy.
K části patnácté:
K bodu 1:
V návaznosti na návrh správního řádu soudního se v zákoně o státní sociální podpoře upřesňuje ustanovení upravující nárok příslušného orgánu na vrácení přeplatku na dávce státní sociální podpory. Navrhuje se, aby lhůta, ve které uvedený nárok zaniká, neplynula též po dobu řízení o žalobě proti rozhodnutí o povinnosti vrátit přeplatek na dávce.
K bodu 2:
Navrhuje se, aby ze soudního přezkumu byla vyloučena rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu. Na prominutí podmínky trvalého pobytu není právní nárok. Zákon nestanoví pro úvahu správního orgánu žádná kriteria. Posouzení je zcela individuální a závisí na různých okolnostech.
K části šestnácté:
Novela zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv zajišťuje, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jimiž bude zrušen právní předpis, budou publikovány ve Sbírce zákonů.
K části sedmnácté:
S ohledem na výlučné technické aspekty rozhodování orgánů bezpečnosti a ochrany zdraví při práci se navrhuje vyloučit ze soudního přezkumu rozhodnutí náležející do oblasti vyhrazených technických zařízení.
K části osmnácté:
V zákoně o zaměstnanosti se vypouští obsoletní ustanovení, přijaté ještě před obnovením správního soudnictví, které se již dnes - natož do budoucna - jeví jako zavádějící s ohledem na generální přezkumnou klauzuli.
K části devatenácté:
Zákon o kolektivním vyjednávání byl novelizován v souvislosti s obnovením správního soudnictví v roce 1991, stalo se tak však nejasným způsobem, který v praxi působí aplikační potíže. Jde o to, že řízení, svým charakterem jednoznačně soukromoprávní se má řídit předpisy o řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů, ač takovým orgánem rozhodce není ani nebyl. Navrhuje se proto - i s ohledem na zánik institutu „opravných prostředků proti rozhodnutí správního orgánu“ a zaváděnou dělbu věcí veřejnoprávních a soukromoprávních vrátit se k původní věcně správné úpravě. V souvislosti s novelizací se navrhuje upravit i nevyhovující zmocňovací ustanovení.
K části dvacáté:
Zákon o volbách do Parlamentu svěřoval rozhodování Nejvyššímu soudu. V souvislosti se změnou věcné příslušnosti má napříště v těchto věcech (jako veřejnoprávních) rozhodovat Nejvyšší správní soud.
K části dvacáté prvé:
Přechodná ustanovení k novele občanského soudního řádu řeší další osud zákonných úprav, které dosud svěřují soudům rozhodování o těch „opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů“, kde věc má charakter soukromoprávní; napříště budou rozhodovány ve zvláštním řízení, upravené v nové části páté občanského soudního řádu. Přechodná ustanovení dále pamatují na potřebu dokončit věci, které u soudů ke dni účinnosti zákona již budou probíhat.
Přechodná ustanovení k zákonu o soudních poplatcích rovněž řeší poplatkovou povinnost u těch věcí, které napadnou u soudů a nebudou skončeny před účinností navrhovaného zákona.
K části dvacáté druhé:
Účinnost zákona se navrhuje od 1. ledna 2003. Dlouhá legisvakance je nutná s ohledem na přípravu zavedení reformy správního soudnictví do praxe. Pozdější účinnost však není možná, protože - jak uvedeno - celá dosavadní pátá část o. s. ř. je k tomuto datu nálezem pléna Ústavního soudu zrušena.
V Praze dne 26. září 2001
předseda vlády
ministr spravedlnosti