Důvodová zpráva k Senátní návrh zákona Ústava České republiky

:

K čl. I body 1 a 23 (změna čl. 25 a 87 odst. 1 písm. f) Ústavy):

Dosavadní výčet důvodů zániku mandátu poslance nebo senátora nereflektuje možnost závažného porušení slibu poslance nebo senátora, uvedeného v čl. 23 odst. 3. Zákonodárce mj. slibuje, že bude zachovávat Ústavu a zákony České republiky - jde však o lex imperfecta, zákon bez sankce.

Předkladatel je toho názoru, že zvláště závažné porušení slibu spácháním trestného činu by za určitých okolností mělo mít za následek zánik mandátu, tj. specifickou ústavní sankci. Měl k disposici několik odborných stanovisek; všechna předpokládala zachování dosavadního postupu orgánů činných v trestním řízení, t.j. žádosti příslušné komoře o vyslovení souhlasu s trestním stíháním zákonodárce. Zánik mandátu tedy ve všech zvažovaných případech připadal v úvahu jen po jeho "vydání" komorou, odsouzení nezávislým soudem a to, v případě využití řádných opravných prostředků, dokonce ve dvou instancích. Zánik mandátu nastane ex constitutione; pro řízení v pochybnostech je příslušný Ústavní soud (viz níže).

Na jedné straně bylo experty navrhováno zakotvit zánik mandátu v důsledku pravomocného odsouzení za spáchání trestného činu, což předkladatel pokládal za příliš široké vymezení, na straně druhé byl tento následek spojován pouze s úmyslným spácháním trestného činu z pohnutek nízkých a nečestných; to předkladatel považoval za vymezení příliš úzké.

Návrh vychází z předpokladu, že úmyslné spáchání trestného činu (jakéhokoliv) je obecně zavrženíhodné a je těžké si představit, že osoba pravomocně odsouzená za takovýto trestný čin by nadále vykonávala svůj mandát "v zájmu všeho lidu", a to bez ohledu na to, k jakému druhu a výši trestu byla odsouzena. Pokud jde o spáchání trestného činu z nedbalosti, domnívá se předkladatel, že navržená sankce je namístě pouze při pravomocném odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody (tj. u závažnějších trestných činů, kdy současně vzniká překážka osobního výkonu mandátu - čl. 26). Zánik mandátu poslance pravomocně odsouzeného k nepodmíněnému trestu odnětí svobody umožňuje příslušné politické straně povolat náhradníka a prosazovat tak nadále svůj program v plné sestavě poslaneckého klubu; v případě zániku mandátu senátora by se při splnění dalších zákonných podmínek dávala možnost rozhodnout o nástupci přímo voličům. Porušením slibu zachovávat zákony je ostatně též jejich porušení z nedbalosti.

Obdobné diskuse probíhaly též na Slovensku, s nímž máme dlouhou společnou tradici pojetí mandátu. Revize Ústavy SR z února t.r. s sebou přinesla doplnění nového čl. 81a, jehož písmeno f) stanoví, že mandát poslance zaniká "dnem nabytí právní moci rozsudku, kterým byl poslanec odsouzen za úmyslný trestný čin, anebo kterým byl poslanec odsouzen za trestný čin a soud nerozhodl v jeho případě o podmíněném odložení výkonu trestu odnětí svobody".

Slovenskému řešení se podobá předkladatelem zvažovaná varianta 1 navržené změny, podle níž písmeno g) zní:

Varianta 1: "g) dnem právní moci rozhodnutí, kterým byl poslanec nebo senátor odsouzen za úmyslný trestný čin.".

Společně s přijetím této varianty se předpokládá novelizace § 322 trestního řádu, který by stanovil povinnost předsedy senátu odložit po dobu trvání mandátu, resp. funkce, výkon nepodmíněného trestu odnětí svobody uloženého za trestný čin spáchaný z nedbalosti poslancem, senátorem nebo soudcem Ústavního soudu, vždy na jejich návrh. Varianta však byla kritizována pro založení nové nerovnosti mezi parlamentáři a ostatními občany.

V návaznosti na navrženou změnu čl. 25 se navrhuje modifikovat kompetenci Ústavního soudu založenou čl. 87 odst. 1 písm. f) jejím rozšířením na řízení v pochybnostech o zániku mandátu poslance nebo senátora z jakéhokoliv právního titulu. Zvyšuje se tak právní jistota. Zákon o Ústavním soudu bude přesně specifikovat modality příslušného řízení a právní následky nálezu; takovým následkem však samozřejmě nemůže být obnovení mandátu, nýbrž pouze "očištění" zákonodárce.

K čl. I bod 2 (změna čl. 27 odst. 4 Ústavy):

O pojetí a rozsahu imunity zákonodárců se u nás vedou politické, odborné i žurnalistické diskuse od roku 1920. Jestliže však na začátku století byla takto koncipovaná imunita (v jednotlivých československých ústavách nedošlo od té doby takřka k žádným změnám) pochopitelná vzhledem k reminiscencím na osud řady českých politiků v období před 1. světovou válkou a hlavně v jejím průběhu, dnes se jeví býti překonanou. Zřejmé je to též v mezinárodním srovnání, kde lze Českou republiku a donedávna též Slovenskou republiku řadit mezi státy s nejširší imunitou (protipólem jsou země anglosaské). Na paměti je nutné stále mít, že imunita není osobním privilegiem jednotlivých zákonodárců, nýbrž nástrojem zajištění funkčnosti parlamentu.

Imunita má smysl v režimu, který ctí právo. Totalitní režimy na imunitu nedbají. Právní stát pak chrání, či má chránit, všechny občany bez rozdílu postavení. Předkladatel si je vědom osudu řady iniciativ snažících se modifikovat rozsah imunity; některé z nich měly svůj původ v Senátu. Nepřistoupil proto k rasantní změně celého ustanovení (např. výčet činů, na něž se imunita vztahuje a v ostatních případech běžný režim; poslanec či senátor se těší imunitě jen, jde-li o činy mající souvislost s výkonem funkce), nýbrž omezil se pouze na tzv. imunitu trestní, a to výlučně vzhledem ke zrušení klausule o vyloučení stíhání navždy, pokud komora zákonodárce nevydala.

Jedním z rysů imanentních demokratickému právnímu státu je nezávislé soudnictví, to má v rukou trestní spravedlnost. Kritici navržené změny přitom poukazují na obavy z pronásledování politických odpůrců za pomoci soudů. Podezření z podjatosti justice, tj. ze selhávání základního principu soudcovského rozhodování, nestrannosti, by však mělo vést k systémovým zásahům, nikoliv k vynětí určité skupiny osob z jurisdikce obecných soudů tím, že se navždy vyloučí jejich trestní stíhání. Pominou-li důvody, jež mohou vést k nevydání zákonodárce komorou k trestnímu stíhání, a těmi důvody mají být výlučně politické konotace případu dané postavením zákonodárce, není důvodu, proč by vyšetřovatel nemohl danou osobu po zániku jejího mandátu stíhat; pochopitelně při respektování všech ústavních a zákonných omezení. Nakonec rozhodne zákonný soudce. Proto se navrhuje zakotvit překážku trestního stíhání pouze na dobu trvání mandátu.

Již citovaná obsáhlá novelizace Ústavy SR vedla k přijetí čl. 78 odst. 3 v této podobě:

"Poslance není možné trestně ani disciplinárně stíhat, ani jej vzít do vazby bez souhlasu Národní rady Slovenské republiky. Pokud Národní rada Slovenské republiky souhlas odepře, je trestní stíhání nebo vzetí do vazby po dobu trvání poslaneckého mandátu vyloučeno. V takovém případě po dobu dalšího výkonu poslaneckého mandátu promlčecí doba neplyne."

Předkladatel naproti tomu shledává důvodnou tzv. přestupkovou imunitu. Její zachování je odůvodněno možností šikany parlamentářů ze strany správních úřadů, podléhajících vládě. Proto pokládá příslušnost mandátových a imunitních výborů obou komor za odůvodněnou - specifika postavení zákonodárce vyžadují procesní specifika. Stejně je tomu např. u soudců obecných soudů, u nichž je zohledňováno též jednání v souladu s důstojností soudcovské funkce a profesní etikou, což těžko může posoudit policejní orgán nebo obecní úřad. Vlastní představu o způsobu projednávání přestupků zákonodárců ostatně Senát formuloval v novele zákona o přestupcích.

Předkladatel si je současně vědom, že nejen toto ustanovení bude v souvislosti s případnou ratifikací Statutu Mezinárodního trestního soudu, předpokládajícího neuplatňování jakýchkoli imunit v případech spáchání zločinů proti lidskosti, podrobeno dalším úpravám.

Pro úplnost třeba uvést, že několik odborných stanovisek vyznělo proti omezení rozsahu imunity, neboť jej považují za podstatnou složku mandátu chránící parlamentáře před účelovými útoky po skončení mandátu.

V průběhu vnitrosenátního legislativního procesu byl přednesen i námět k reformulaci čl. 27 odst. 2 tak, aby poslanec a senátor byl chráněn proti trestnímu stíhání za projevy učiněné během trvání svého mandátu; mohla by se tak otevřít cesta ke zrušení stávajících odstavců 3 a 4.

K čl. I body 3 a 4 (změna čl. 33 Ústavy):

Čl. 33 upravuje institut zákonných opatření Senátu, právních předpisů se silou zákona, jež mají být vydávány jako substitut zákonů po dobu, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna.

Původ zákonných opatření lze v našem ústavním právu vysledovat od dob prvorepublikových. Toto oprávnění bylo svěřováno Stálému výboru obou komor, který plnil také úlohu výboru dohodovacího, nebo za existence jednokomorového parlamentu a také Federálního shromáždění stálému orgánu parlamentu, jeho předsednictvu. Zmíněný orgán přijímal opatření, k nimž by jinak bylo třeba zákona, pokud parlament nefungoval (komory byly rozpuštěny, skončilo zasedání, byly odročeny atd.).

Český ústavodárce se rozhodl svěřit předmětné oprávnění jedné z komor; Senát tak má zajišťovat kontinuitu zákonodárství jak svým částečným obměňováním, tak svou nerozpustitelností. Nikoliv ovšem pro všechny případy nečinnosti Poslanecké sněmovny, kdy není možné přijímat zákony, nýbrž pouze pro dobu po jejím rozpuštění.

Předkladatel zvažoval, zda má Senát plnit roli zákonodárce "nouzového" nebo "náhradního". Přiklonil se k prvnímu pojetí, z něhož vyplývá vymezení doby přijímání zákonných opatření Senátu jen na období po rozpuštění Poslanecké sněmovny, tedy období krize. V ostatních případech je pozastavení zákonodárného procesu přijatelným důsledkem přirozených politických procesů.

Nicméně doba mezi faktickým ukončením činnosti Poslanecké sněmovny krátce před řádným uplynutím jejího volebního období a konstituováním jejích orgánů, kdy teprve lze zahájit zákonodárný proces, může být srovnatelně dlouhá s dobou nefungování Poslanecké sněmovny po jejím rozpuštění. Chybí totiž mj. jednoznačné určení okamžiku svolání ustavující schůze Poslanecké sněmovny; ustavující schůze může být provázena řadou politických problémů souvisejících se sestavováním koaliční vlády atd. Nepřímým důsledkem voleb tak je zastavení procesu projednávání a přijímání nových návrhů zákonů na mnoho měsíců (příprava na volby, volby, ustavování orgánů, lhůty svazující legislativní proces). Podobně to platí o přerušení zasedání Poslanecké sněmovny. Logice zákonných opatření jako substitutu zákonů by tedy mohlo odpovídat rozšíření oprávnění přijímat zákonná opatření Senátu i na další období nečinnosti Poslanecké sněmovny (viz výše).

Tím by se však již Senát stal "náhradním zákonodárcem". Přerušené zasedání Poslanecké sněmovny lze krom toho obnovit z iniciativy prezidenta republiky, vlády nebo nejméně pětiny poslanců. Eventuálním problémem by se tak mohla stát jen situace, kdy je Poslanecká sněmovna delší dobu po volbách neakceschopná. Případné řešení tohoto problému nabízí následující menšinová varianta textu odstavce 1, vycházející z přerušení období faktické legislativní nečinnosti založením kompetence Senátu přijímat po onu několikatýdenní dobu zákonná opatření:

Varianta 1 k odst. 1: "(1) V době od skončení zasedání Poslanecké sněmovny do dne předcházejícího její první schůzi po volbách, přísluší Senátu přijímat zákonná opatření ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona.".

Ve stanoviscích expertů se objevila ještě varianta spočívající v založení kompetence přijímat zákonná opatření Senátu v případě rozpuštění, ale také "nezvolení" Poslanecké sněmovny, tzn. tak zmatečného průběhu voleb, že by vůbec nedošlo k vyhlášení jejich výsledků.

Období přijímání zákonných opatření Senátu by mělo být ukončeno dnem předcházejícím dni zahájení ustavující schůze Poslanecké sněmovny, kdy se tato právotvorná komora formálně ujímá své role.Tomu odpovídá též formulace senátní verze návrhu tzv. stykového zákona.

Kromě uvedené varianty, dávané na základě doporučení většiny oslovených expertů k úvaze, se předkladatel omezil na tři změny. První (odstavec 2) se týká výčtu toho, co nemůže být předmětem úpravy zákonným opatřením. Pokládá za správné, aby Senát nemohl samostatně měnit nejen Ústavu, nýbrž celý ústavní pořádek. Totéž se domnívá o všech zákonech podle čl. 40, tj. zákonech organických (dosud pouze volební zákon). Obě skupiny zákonů totiž k přijetí vyžadují souhlas obou komor. Pokud jde o vypuštění odkazu na státní závěrečný účet a mezinárodní smlouvy podle čl. 10, je samozřejmé, že je-li zákonné opatření substitutem zákona (vydává se ve věcech, jež nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona), nemůže nahrazovat souhlas komory nebo Parlamentu, který není dáván formou zákona (státní závěrečný účet není zákonem, souhlas k ratifikaci mezinárodních smluv se nevyslovuje zákonem).

Druhá změna (odstavec 3) je navrhována u subjektů oprávněných navrhnout Senátu zákonné opatření. Předkladatel se obává, že v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny, věstícího politickou krizi, může být ochromena činnost vlády (např. rozpadem vládní koalice). To může vést k tomu, že po dobu několika měsíců nebude nikdo způsobilý k vyvolání procesu přijímání právních předpisů se silou zákona (viz argumentace uvedená výše). Pro tyto výjimečné případy se navrhuje rozšíření oprávněných subjektů o druhý článek výkonné moci - prezidenta republiky. Pokud by snad prezident republiky měl svého práva nadužívat, je zcela v kompetenci Senátu posoudit, zda je splněna podmínka neodkladnosti. Stěžejní iniciační role vlády je rovněž vyjádřena jejím zařazením na první místo.

Zvažováno bylo též doplnění výčtu iniciačních subjektů o představitele moci zákonodárné, což vzhledem k neexistenci Poslanecké sněmovny znamená senátory. Navrhována byla skupina nejméně sedmnácti senátorů. Počet senátorů byl zvolen s ohledem na dikci zákona o Ústavním soudu; jde o skupinu dostatečně početnou k odstranění rizika příliš četných či parciálních návrhů.

Varianta 1 k odst. 3: „(3) Zákonné opatření může Senátu navrhnout vláda, prezident republiky nebo skupina nejméně sedmnácti senátorů.".

Třetí změna (odstavec 5) je ryze terminologická. Na základě expertních stanovisek se považuje za vhodnější vyjádřit akt ratihabice ze strany Poslanecké sněmovny výrazem potvrzení, neboť zákonné opatření bude již jednou schváleno Senátem (tak bude znít jeho usnesení), vztáhnout první schůzi na předchozí volby a nahradit dvě věty větou jednou.

Předmětem diskusí bylo také vymezení doby, během níž má Poslanecká sněmovna zákonné opatření Senátu potvrdit. „První schůzí“ se totiž nejspíše míní ustavující schůze, na níž nemusí být dostatek času zákonná opatření projednat. Předkladatel proto zvažoval nahrazení schůze, která by musela být za účelem projednání zákonných opatření v teprve ustavovaných výborech přerušena, určením doby. Pro tuto variantu svědčí i předejití možnému přerušování ustavující schůze Poslanecké sněmovny, čímž by se doba nejistoty o další platnosti zákonného opatření prodlužovala.

Varianta 1 k odst. 5: „(5) Zákonné opatření Senátu musí být potvrzeno Poslaneckou sněmovnou do tří měsíců od zahájení jejího zasedání, jinak pozbývá další platnosti.“

"Zahájení zasedání" lze nahradit slovy "zahájení první schůze po volbách".

K čl. I bod 5 (změna čl. 35 Ústavy):

Bezprostředním podnětem změny čl. 35 byla vládní krize z přelomu let 1997 a 1998, resp. obtížnost vyvolání předčasných voleb, což byl její důsledek. Předkladatel se proto zabýval několika variantami možných řešení. Předmětnou změnu považuje za jednu z nejvýznamnějších, reflektující omezenou schopnost Ústavy předjímat a řešit ústavní krize.

Nejobecnějším řešením by bylo koncipovat institut rozpuštění Poslanecké sněmovny podle řady zahraničních vzorů. Tento námět byl obsažen v řadě odborných stanovisek. V systémech tzv. racionalizovaného parlamentarismu plní hlava státu (monarcha, prezident) roli arbitra při konfliktu vlády se sněmovnou. Konflikt dvou mocí je možné řešit demisí vlády, nebo odvoláním se k voličům cestou rozpuštění sněmovny. Voliči pak dají za pravdu buď vládě, nebo sněmovně - rozpuštění sněmovny jim k tomu dává prostor. Hlava státu nebývá v těchto režimech v právu rozpouštět sněmovnu příliš omezována (je však možné setkat se s kontrasignací, s nutností návrhu vlády, s povinným projednáním ve vládě a s předsedy obou komor, se souhlasem druhé komory, s omezením rozpouštět sněmovnu v určité době atd.). Nebývá obvyklé, aby možnost pádu vlády nebyla kompenzována funkčním institutem rozpuštění sněmovny (zásada rovnosti zbraní).

Jinou variantou je institut "seberozpuštění" (zkrácení volebního období samotnou sněmovnou) podle rakouského, chorvatského, litevského či polského vzoru. Tato varianta umožňuje kvalifikované většině sněmovny zkrátit si bez součinnosti dalších ústavních orgánů volební období a vyvolat tak předčasné volby.

Závažnou kritikou této úpravy je výtka z nelegitimního počínání, neboť voliči volí Poslaneckou sněmovnu na dobu čtyř let, jež může být zkrácena pouze v podobě sankce rozpuštění, nikoliv aktem komory samotné - legitimita takového kroku by byla pochybná. Navržená úprava také hrozí nebezpečím momentálního zneužití, resp. nebezpečím ohrožení stability vládnutí jako takového.

Předkladatel se proto přiklonil k variantě třetí, blízké prvnímu pojetí a inspirované belgickou ústavou. V čl. 35 se navrhuje doplnit nový důvod rozpuštění Poslanecké sněmovny v důsledku demise vlády, ovšem na základě formálního návrhu prezidenta republiky a se souhlasem nadpoloviční většiny všech poslanců. Iniciátorem rozpuštění Sněmovny se v souladu se zahraničními vzory stává vláda aktem demise. Prezident republiky může posoudit nastalou situaci a pověřit někoho sestavením nové vlády. Stejně tak však může usoudit, že sestavení nové vlády by nebylo úspěšné a proto navrhne Poslanecké sněmovně, aby vyslovila souhlas se svým rozpuštěním. Poslanecká sněmovna může odmítnout vyslovit souhlas, což udělá zejména za předpokladu, že se jí jeví pravděpodobným sestavení akceschopné vlády. Shoduje-li se s prezidentem republiky v hodnocení situace jako patu, vysloví souhlas s jeho návrhem na své rozpuštění a umožní opětovné rozhodnutí voličům. Perfektním je rozpuštění Sněmovny rozhodnutím prezidenta republiky po vyslovení souhlasu Poslaneckou sněmovnou (analogie s jmenováním soudců Ústavního soudu se souhlasem Senátu: návrh, souhlas, jmenování).

Pokud Sněmovna souhlas s rozpuštěním nevysloví a vysloví důvěru nové vládě, je vše v pořádku. Jestliže však přesto nově jmenované vládě důvěru nevysloví, vláda je povinna podat demisi a situace se může opakovat. Předseda třetí vlády v pořadí by již byl jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny s hrozbou rozpuštění Poslanecké sněmovny podle čl. 35 písm. a).

Ke zvážení se dává také menšinová varianta, blízká pojetí druhému. Rovněž zde se navrhuje zachovat stávající model čl. 35 s tím, že bude doplněn nový důvod rozpuštění Poslanecké sněmovny, pokud tato se na tom usnese třípětinovou většinou všech poslanců. Bude však zachována ingerence prezidenta republiky, jenž by mohl rozpuštění odepřít. Stalo by se to nesporně ve zcela výjimečných případech, např. při ryze účelovém vyvolání voleb v očekávání volebního zisku stranami disponujícími třípětinovou většinou, namísto předpokládaného rozpuštění Poslanecké sněmovny jako vyústění vleklé politické a případně též ústavní krize.

Varianta 1: "e) Poslanecká sněmovna svým usnesením prezidentu republiky navrhne, aby ji rozpustil. Ke schválení takového usnesení je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců.".

K čl. I bod 6 (změna čl. 40 Ústavy):

Čl. 40 Ústavy je podle soudu předkladatele zárodkem tzv. organických zákonů; v tomto smyslu jej také rozvinul. Organické zákony jsou vymezeny materiálně (předmětem) a formálně (kvalifikovanou procedurou); podle těchto dvou kritérií se navrhuje rozdělit čl. 40 do dvou odstavců a výslovně zavést pojem organických zákonů do českého právního řádu.

Organické zákony jsou určitým mezistupněm mezi zákony ústavními a prostými; provádějí ústavu, stanovují konkrétní parametry dělby moci a podrobně upravují vztahy mezi nejvyššími státními orgány. Odbřemeňují tak ústavní úpravu a přitom zajišťují klíčovým institucím ústavního a politického systému potřebnou stabilitu. Tak tomu má být i v České republice s její stručnou Ústavou, která neobsahuje vše to, co by mohlo být označeno jako "pravidla vládnutí". Zatímco proces vládnutí je doménou vlády a ji kontrolující Poslanecké sněmovny, určování pravidel vládnutí je v duchu ústavodárcova záměru doménou obou komor jednajících ve shodě. Nový čl. 40 tento záměr pouze domýšlí do logických důsledků.

Do čl. 40 jsou doplněny zákony provádějící Ústavu rozvedením zásad dělby moci horizontální a vertikální, resp. upravující status Ústavou vyjmenovaných orgánů. Jde tak o prováděcí zákony upravující postavení Ústavního soudu, Nejvyššího kontrolního úřadu a České národní banky, o zákony upravující organizaci soudů (o soudech a soudcích), ale i územních samospráv (vertikální dělba moci – kraje, obce, hl. město Praha), zákony upravující parlamentní právo (stykový zákon a jednací řády komor), a zákony volební, tj. zákony upravující volby do zastupitelských orgánů vyjmenovaných v Ústavě. Konečně jde i o zákony, jimiž se zřizují orgány moci výkonné nezávislé na vládě, a stanovuje se jejich působnost. Tyto zákony mají význam analogický např. zákonu o České národní bance.

Podrobnější odůvodnění za účelem osvětlení celé konstrukce se připojuje pouze k zařazení dvou zákonů.

Prvním z nich je zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Tento návrh je motivován snahou o zrovnoprávnění obou komor ve věcech úpravy parlamentního dění a úpravy provádějící ústavní ustanovení o zákonodárném procesu: jednací řády patří mezi nejvýznamnější prováděcí předpisy Ústavy, při jejímž schvalování se i u nás uplatňuje model rovného bikameralismu.

Předkladatel opakovaně zvažoval, zda by jednací řády obou komor nemohly mít povahu interních usnesení přijímaných kvalifikovanou většinou, čímž by se obě komory staly autonomními. Jde o v zahraničí obvyklou úpravu - viz např. Francie, kde jsou přesto jednací řády obligatorně přezkoumávány Ústavní radou, nebo SRN. Specifickou úpravu má Rakousko, kde je jednací řád Národní rady zákonem přijímaným bez účasti Spolkové rady, jednací řád Spolkové rady je jejím usnesením s účinkem zákona, přijímaným bez účasti Národní rady.

Proti této variantě svědčí jednak skutečnost, že úprava jednacích řádů formou zákona je u nás tradiční nejpozději od dob první republiky (s jistým přesahem dokonce od r. 1861), jednak by takový zásah vyžadoval úzkou součinnost obou komor, neboť by bylo nezbytně nutné urychleně přijmout tzv. stykový zákon (v mnohem širším pojetí než je připravovaný návrh). Oba jednací řády by upravovaly jen ty otázky, jež nevyžadují zákonné opory, pokud by nebyla použita např. formulace navrhovaná při přípravě poválečné ústavy, později Ústavy 9. května, která stanovila, že "Tento jednací řád má platnost zákona." Jednací řád byl přijímán usnesením Národního shromáždění mimo zákonodárný proces. Změna zavedené praxe se v tomto případě nejeví být příliš pravděpodobnou; může být snad jen dlouhodobým cílem.

Předkladatel se z těchto důvodů přiklonil k výše zmíněnému doplnění čl. 40; jde o jinou cestu jak dosíci rovnomocnosti komor v této citlivé otázce. Ústavodárce zamýšlel čelit této nerovnosti vyhrazením stanovení zásad jednání a styku obou komor mezi sebou a navenek zvláštnímu zákonu, k jehož provedení měly být přijaty jednací řády. Vzhledem k oddálenému ustavení Senátu však Poslanecká sněmovna přijala svůj jednací řád již v roce 1995 a upravila v něm nemálo otázek logicky patřících do tzv. stykového zákona. Tím byl vliv Senátu na stanovení rámce parlamentního práva výrazně redukován. Jednací řád Poslanecké sněmovny se stal jedním z nejvýznamnějších zákonů provádějících Ústavu; zatímco řada rysů jednání Senátu je patrná z Ústavy, jednání Poslanecké sněmovny je téměř výlučně upraveno jejím jednacím řádem. Nemálo institutů dopadá i na činnost Senátu: podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny se postupuje na společných schůzích komor apod.

Předkladatel proto nepovažuje za odůvodněné, aby jedna komora mohla bez reciprocity zajišťující v této věci rovnost komor zasahovat do úpravy vnitřních poměrů druhé komory. Stávající ústavní úprava umožňuje Poslanecké sněmovně přijmout svůj jednací řád proti vůli Senátu (resp. prezidenta republiky), Senát však ke schválení svého jednacího řádu nezbytně potřebuje souhlas Poslanecké sněmovny, aniž by např. platila fikce souhlasu, pokud se Poslanecká sněmovna nevysloví do určité doby.

Druhým z doplněných zákonů je zákon o Ústavním soudu. Jeho postavení v právním řádu je výjimečné tím, že je jediným z obyčejných zákonů, jímž je vázán Ústavní soud a zřejmě jej proto nemůže zrušit pro neústavnost. Předkladatel je toho názoru, že absenci kontroly ze strany Ústavního soudu je třeba kompenzovat přinejmenším nutností dohody obou parlamentních komor. Tento požadavek je dále umocněn vztahem Senátu a Ústavního soudu (Senát vyslovuje souhlas se jmenováním soudců Ústavního soudu) a také úpravou celé řady řízení, jejichž je Senát účastníkem, včetně jeho výlučného oprávnění podat ústavní žalobu na prezidenta republiky.

Rozsah úpravy zákona o Ústavním soudu je vymezen v čl. 88; vše ostatní jsou fakultativní ustanovení, jež mohou být upravena i mimo organické zákonodárství. Obdobně to platí o zákonech o Nejvyšším kontrolním úřadu (čl. 97) a o České národní bance (čl. 98).

Jiným případem je zákon o soudech a soudcích, který t.č. upravuje organizaci soudů a výběr soudců a provádí tak čl. 91 a čl. 93. Obecnější vymezení – zákon o působnosti a organizaci soudů – by vyvolávalo problémy vzhledem k nežádoucímu zahrnutí procesních řádů soudních. Zařazení zákona upravujícího organizaci jedné ze základních mocí mezi zákony organické je důvodné již při stávající ústavní úpravě, a zcela nezbytné při změně ústavního vymezení soudní soustavy (nový čl. 91). Úprava podrobností obecně popsané soustavy soudů prostým zákonem by mohla ohrozit stabilitu této státní moci: rozdílné představy jednotlivých ministrů spravedlnosti by se mohly i několikrát během jednoho volebního obdobíPoslanecké sněmovny promítnout dozměn organizace soudů. Na kombinaci obecného popisu soudní soustavy a organického zákona byl založen i vládní návrh novely Ústavy (sněmovní tisk 541). Obdobně je tomu např. v Belgii, pokud jde o zákony o organizaci soudních dvorů a soudů.

Varianta 1 k formulaci "zákon o soudech a soudcích":

Bylo by snad možné užít formulace „zákon o organizaci soudů“, která koresponduje vládnímu návrhu "soudní" novely Ústavy (sněmovní tisk 541).

Rovněž tak trojice zákonů (o krajích, obcích, hl. městě Praze) byla vymezena pomocí označení zvolených zákonodárcem, aby bylo jasné, o jakou (zásadní) úpravu v organickém zákonodárství jde. Tyto zákony naplňují ústavní zásadu vertikální dělby moci konkrétním obsahem, když vyjmenovávají nejen orgány územní samosprávy, hlavně ale zásady a základy jejich působnosti. Jejich zachování mezi prostými zákony vystavuje územní samosprávu riziku kompetencí měnících se v závislosti na výsledku voleb do Poslanecké sněmovny.

Konečně na diskusi o interpretaci pojmu „volební zákon“ reaguje předkladatel výslovným upřesněním, že jde o volby do Parlamentu a zastupitelstev územních samosprávných celků. Považuje sice tento výklad za správný již nyní, v duchu „zpřesňující“ intence však dává přednost odstranění pochybností, jež mohou mít neblahé praktické následky.

Zcela přesná a dosavadnímu ústavnímu textu vyhovující specifikace předmětných zákonů zřejmě není možná. Díky výčtové metodě je však pravděpodobnost kompetenčních sporů mezi komorami minimalizována. Při rozhodování mezi použitím odkazu na příslušné ustanovení Ústavy, vyjádřením nutné shody obou komor v jejích jednotlivých ustanoveních a slovním označením zákona upřednostnil předkladatel třetí z metod. Organické zákony tak nejsou typizovány názvem, jehož změnou přestanou být organickými, nýbrž předmětem úpravy, kterou slova užitá v čl. 40 označují. Režimu čl. 40 by tak byly podřízeny i zákony „nástupnické“.

Posílená role Senátu (formální kritérium určující organické zákony) v procesu projednávání těchto zákonů je pouze přirozeným domyšlením nároků kladených na stabilitu organickými zákony upravovaných vztahů a rovněž jeho stabilizační funkce v ústavním a politickém systému přesahující roli korektivu Poslanecké sněmovny. Zahrnutí této cca desítky zákonů do čl. 40 je vymaní z disposice 101hlasé většiny Poslanecké sněmovny a tím i z vlivu jejího volebního cyklu. Nedojde tak k obecně nežádoucímu rozsáhlému dublování legislativních úkonů obou komor, neboť se zásadně respektuje postavení Poslanecké sněmovny jako komory propojené s vládou, jejímuž konání by neměly být vytvářeny nadměrné překážky. Dominance Poslanecké sněmovny je však obhajitelná jen při "běžném" vládnutí, nikoliv v závažných rozhodnutích o charakteru vládnutí (podobné úvahy provázejí i současný projekt reformy Sněmovny lordů).

Formální zavedení kategorie organických zákonů je spojeno s návrhem explicitní úpravy procedury jejich projednávání (viz bod 10).

K čl. I bod 7 (změna čl. 41 odst. 2 Ústavy):

Předkladatel pokládá právo zákonodárné iniciativy v parlamentní republice za jedno z nejvýznamnějších. Význam subjektů ústavního systému se do značné míry odvíjí od jejich přístupu k právu zákonodárné iniciativy. Pečlivě proto hodnotil konstrukci čl. 41 odst. 2 s těmito závěry:

Přílišné množství iniciativních návrhů vede k zahlcení Poslanecké sněmovny, jejich legislativní kvalita a úspěšnost přitom nebývají vysoké (ve 2. volebním období Poslanecké sněmovny bylo podáno 104 poslaneckých iniciativ, z nich ve třetím čtení uspělo 28). Oprávnění iniciovat zahájení zákonodárného procesu je takové míry závažnosti, že by nemělo příslušet jednotlivým zákonodárcům. V zahraničí je běžně vyžadován určitý počet spolupodpisů, čímž se čelí jednak přetížení parlamentu návrhy zákonů s nevelkou šancí na úspěch, jednak se snižuje riziko lobbismu.

Vyloučení individuální iniciativy poslanců vyvolává potřebu specifikovat "skupinu poslanců". Předkladatel se řídil zahraničními inspiracemi - ty začasté operují s předmětným oprávněním přiznávaným poslanecké frakci nebo zlomku zákonodárců odpovídajícímu minimálnímu počtu poslanců nutnému k ustavení frakce (tak je tomu např. v SRN).

Současně jsou reflektovány zkušenosti Senátu a senátorů. Dosavadní ústavní úprava přiznává stejné oprávnění jedinému poslanci a celému Senátu. Přitom Senát je složen ze senátorů volených většinovým volebním systémem, tedy s přímou vazbou na voliče, navíc ve srovnání s Poslaneckou sněmovnou za odlišných podmínek pasivního volebního práva.

Výraznější propojení senátorů s komunální politikou vede, při respektování zásady zastupování zájmů všeho lidu a primárních úkolů Senátu jako strážce stability ústavního systému, ke spontánnímu vytváření typu reprezentace, který není zcela identický s reprezentací v pravém smyslu celostátní, jíž je poměrným systémem volená Poslanecká sněmovna, ani reprezentací krajů, jíž jsou krajská zastupitelstva. Odůvodněným se proto jeví požadavek zpřístupnění zákonodárné iniciativy všem třem faktickou cestou se etablujícím typům reprezentace. Pojistkou proti fragmentaci je rozhodující role Poslanecké sněmovny v zákonodárném procesu a propracovaný systém jeho brzd.

Senátoři dosud mohou své zkušenosti a znalosti uplatnit jen omezené míře - při velmi ztížené zákonodárné iniciativě a při výkonu revizních funkcí vůči Poslanecké sněmovně. Jsou spojeni se svými volebními obvody, jejichž problémy mají, soudě podle zvoleného volebního systému, přenášet do procesu tvorby celostátně relevantní vůle. Vyžaduje-li však řešení problému legislativní zásah, musí senátoři buď přesvědčit o jeho opodstatněnosti některého z poslanců (který může návrh podat sám a ihned), nebo zahájit proces generování senátního návrhu zákona, který teprve po několika měsících spatří světlo světa (a je v zákonodárném procesu postaven naroveň individuální iniciativě poslanecké). Autorita senátních návrhů, byť vesměs důkladně připravených a projednaných, bohužel nebývá větší než u jiných návrhů iniciativních.

Proto se navrhuje přiznat právo zákonodárné iniciativy také skupině senátorů. Nutnost kolektivního návrhu eliminuje, stejně jako nově v Poslanecké sněmovně, individuální excesy (počet vnitrosenátních návrhů zákonů není příliš velký a přestože lze s provedenou změnou očekávat jisté zvýšení, lze odhadnout, že půjde o zlomek dosavadních iniciativ poslaneckých).

Kromě povýtce praktických argumentů je též třeba upozornit na významný fakt, že zákonodárná iniciativa Senátu jako celku do jisté míry koliduje s jeho pojetím jako revizní či kontrolní komory. Senát jako druhá komora nemusí mít nutně právo zákonodárné iniciativy, není komorou iniciační. Využívá-li své zákonodárné iniciativy, reviduje v konečném důsledku změny, které v jeho návrhu provedla Poslanecká sněmovna. Jsou-li senátoři podle Ústavy zákonodárci stejně jako poslanci (čl. 15), měla by zákonodárná iniciativa náležet také jim. Např. v Rakousku je zákonodárná iniciativa přiznána Spolkové radě jako celku, ale také jedné třetině jejích členů.

Pokud jde o početnost skupin zákonodárců, řídil se předkladatel stejnou úvahou jako u skupiny poslanců. Toto právo by tedy mělo, v souladu s jednacími řády obou komor, příslušet skupině nejméně deseti poslanců a skupině nejméně pěti senátorů. Podobně také v Rakousku, kde zákonodárný proces začíná výlučně v Národní radě, jej může kromě Spolkové rady jako celku iniciovat též skupina členů Spolkové rady.

K čl. I bod 8 (změna čl. 46 Ústavy):

Navrhuje se možnost fakultativního prodloužení třicetidenní lhůty, kterou Senát má k projednání návrhů zákonů. Zmíněná lhůta je dosti krátká i ve srovnání se "slabými" druhými komorami (rakouská Spolková rada disponuje šesti týdny, totéž platilo o senátu československého Národního shromáždění). Předkladatel přesto neusiluje o její obligatorní prodloužení, neboť citlivě reflektuje mj. časový aspekt zákonodárného procesu. Lhůtu by Senát prodloužil pouze ve výjimečných případech. Nasnadě jsou tři prakticky nastávající situace:

1. Nejvýznamnější z nich je nedostatečný časový prostor určený k posouzení slučitelnosti Poslaneckou sněmovnou postoupeného návrhu zákona s mezinárodními závazky a zejména s komunitárním resp. unijním právem. Doložka slučitelnosti je připojena k vládním návrhům zákonů v podobě, v níž jsou podávány Poslanecké sněmovně; totéž platí o iniciativních návrzích zákonů, jež zmíněnou doložkou opatřuje Parlamentní institut. Poslanecká sněmovna tyto návrhy významně modifikuje. Ujištění se o trvající slučitelnosti a případné formulování pozměňovacích návrhů slučitelnost obnovujících je časově velmi náročné. Proto se jeví třicetidenní lhůta jako nedostatečná.

2. Jiným důvodem je postoupení velkého množství návrhů zákonů najednou (časté zejména v podmínkách „legislativní smršti“). Senát se pak ocitá v situaci, kdy se nemůže plnohodnotně zabývat všemi návrhy zákonů, které by si to zasloužily a soustředí se pouze na nejdůležitější z nich. Propouští tak do právního řádu některé zákony bez důkladné revize. To je jiný případ než vědomé nezabývání se návrhem zákona, protože toho zákon pro kvalitu svého zpracování či svůj charakter nevyžaduje.

3. Třetí situací je projednávání rozsáhlých návrhů zákonů, zejména kodexů, nebo „balíků“ zákonů spolu těsně souvisejících (vojenské, reforma veřejné správy apod.). Také k jejich důkladnému projednání je třeba dostatek času, což neznamená, že musí být měněny.

Uvedená potřeba více času existuje přesto, že senátoři sledují návrhy zákonů od stavu zrodu. V průběhu zákonodárného procesu ale dochází mnohdy k úplnému přepracování návrhu zákona. Třicetidenní lhůta tak neumožňuje efektivní využívání institutu „nezabývání se“ návrhem zákona, neboť není prostor na jejich selekci, která by v konečném důsledku v mnoha případech mohla znamenat dokonce zkrácení zákonodárného procesu.

Počátek plynutí lhůty se formulačně slaďuje s počátkem plynutí lhůty pro veto prezidenta republiky.

K čl. I bod 9 (změna čl. 47 Ústavy):

Po vzoru Ústavní listiny z roku 1920, ale i úpravy projednávání „námitkových zákonů“ v SRN či zákonodárného procesu ve Francii podle ústavní revize z roku 1954, se navrhuje čl. 47 změnit odlišením „prostého“ a „kvalifikovaného“ zamítnutí návrhu zákona Senátem. V případě, že Senát návrh zákona zamítne kvalifikovanou, dokonce nadústavní většinou, musí být přehlasován kvalifikovanou, ústavní většinou Poslanecké sněmovny.

Senát zamítá návrhy zákonů pouze tehdy, jsou-li shledány "neopravitelnými". V ostatních případech se je pokouší měnit pozměňovacími návrhy, případně se usnese jinak (schválí, nezabývá se) a své usnesení doprovodí dalším usnesením, v němž vyzývá obvykle vládu k zpracování svých připomínek do podoby novely zákona, případně takovou novelu zákona začne svými pracovními skupinami sám připravovat. Jsou-li výhrady Senátu takové, aby pro zamítnutí hlasovaly dvě třetiny všech senátorů, znamená to, že podle mínění jedné z parlamentních komor je takový návrh přímo obecnému blahu nebezpečný či škodlivý. Pro takto rasantní (a výjimečný) odpor se zdá být navržená úprava adekvátní. Předkladatel naproti tomu neusiluje o obecné zvýšení kvora nutného pro přehlasování Senátu, jako tomu bylo začátkem 90. let v Polsku, nebo tomu dosud je v Rusku.

Dvoutřetinová většina byla zvolena i s přihlédnutím k třetinovému obměňování Senátu: v zásadě vede k tomu, že negativní vótum musí vyjádřit významná část senátorů, zpravidla zvolených během období šesti let a v tomto směru reprezentujících kontinuálně se vyvíjející smýšlení voličů.

Obšírně byly zvažovány i návrhy dalších dvou změn. Jde jednak o zavedení možnosti, aby Poslanecká sněmovna přijala pouze některé pozměňovací návrhy Senátu, jednak o vyloučení možnosti skončení zákonodárného procesu nepřijetím žádné „verze“ návrhu zákona zavedením fikce přijetí verze senátní, s výhradou opačného rozhodnutí Poslanecké sněmovny (analogie s polskou úpravou – tzv. polská tečka).

Pro srovnání lze uvést čl. 121 odst. 3 Ústavy Polské republiky: "Usnesení Senátu odmítající zákon nebo pozměňovací návrh obsažený v usnesení Senátu se považují za přijaté, jestliže je Sejm neodmítne absolutní většinou hlasů za přítomnosti nejméně poloviny zákonného počtu poslanců."

První změna byla motivována zkušeností, kdy je evidentní, že Poslanecká sněmovna někdy odmítá "senátní verzi" zákona jen pro nesouhlas s jediným pozměňovacím návrhem Senátu. Návrh tak vychází vstříc možnostem hledání konsensu mezi komorami, de facto tím zvyšuje podíl zákonů, na jejichž výsledné podobě se Senát podílel. Přispívá se tak ke zvyšování kvality zákonodárství, pochopitelně za předpokladu respektování logických a věcných souvislostí pozměňovacích návrhů Senátu.

Druhá změna měla oporu v přesvědčení, že zákonodárný proces by měl po schválení návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou vyústit v pozitivní rozhodnutí.

Předkladatel však dospěl k závěru, že stávající úprava je vyhovující; vztah Poslanecké sněmovny a Senátu nese znaky kooperace a nikoliv prestižního soupeření, díky čemuž se mj. úspěšnost zásahů Senátu do zákonodárného procesu zvyšuje. K úvaze se však přesto dávají obě posuzované varianty:

Varianta 1: "(2) Jestliže Senát vrátí Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy, platí, že je návrh zákona přijat ve znění schváleném Senátem, pokud Poslanecká sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců neschválí návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu.".

Varianta 2: "(2) Jestliže Senát vrátí Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy, platí, že je návrh zákona přijat ve znění schváleném Senátem, pokud Poslanecká sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců neschválí návrh zákona ve znění jí schválených pozměňovacích návrhů Senátu, nebo neschválí nadpoloviční většinou všech poslanců návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu.".

Varianta 1 upravuje pouze „polskou tečku“, varianta 2 ji kombinuje s možností přijmout jen některé pozměňovací návrhy Senátu. Návrh zákona by byl zásadně přijat ve znění schváleném Senátem, ledaže by Sněmovna prostou většinou schválila jen některé pozměňovací návrhy Senátu a následně se většinou absolutní usnesla na takto modifikovaném znění. Nebyl-li by schválen žádný pozměňovací návrh, resp. nebylo dosaženo absolutní většiny, je možné hlasovat o původním návrhu usneseném Poslaneckou sněmovnou. Pokud by ani ten nezískal absolutní většinu hlasů, platí verze usnesená Senátem. V obou případech by bylo možné vypustit z čl. 47 odstavec 3.

V souvislosti s tímto ustanovením je vhodné upozornit na stěžejní roli tzv. stykového zákona, jenž mj. předpokládá zakotvení institutu zpravodajů komor, kteří by obhajovali stanoviska svých komor na jednání komor partnerských. Parlamentní praxe zatím dospěla pouze k vysílání zpravodajů Senátu do Poslanecké sněmovny. Stykový zákon by měl také upravit průběh zákonodárného procesu v závislosti na volebním období Poslanecké sněmovny. Přestože zcela převažují důvody a hlasy pro pojetí diskontinuity, zdá se, že by bylo praktické zásadu diskontinuity prolomit pro jediný případ, jímž by bylo oprávnění nově zvolené Poslanecké sněmovny rozhodnout, zda bude pokračovat v projednávání Senátem vrácených návrhů zákonů.

K čl. I bod 10 (doplnění čl. 48a):

Ústava výslovně neupravuje způsob projednávání návrhů ústavních a organických zákonů. Po roce 1996 se tak objevily tři interpretace čl. 39 odst. 4 a čl. 40. Podle první Senát mohl návrhy těchto zákonů jen schválit nebo neschválit. Podle druhé je mohl i vrátit, přičemž Sněmovna o nich jedná přiměřeně podle čl. 47, tj. přijme senátní verzi, nebo projednávání neúspěšně končí. Podle třetí interpretace jsou citovaná ustanovení Ústavy pouze limity, v jejichž rámci je možné upravit stykovým zákonem, ale i jen praxí, „člunek“ nebo dohodovací řízení.

Předkladatel považuje za odpovídající zde zakotvenému principu rovného bikameralismu třetí výklad. Kvůli právní jistotě, úplnosti Ústavy a také tomu, že ne všichni hledají tuto matérii v tzv. stykovém zákoně, navíc dosud nepřijatém, navrhl pro návrhy ústavních a organických zákonů samostatné procesní ustanovení.

Návrhy těchto zákonů by podle něj mohly být podávány oběma komorám (alternativně). Jde o praxi běžnou v drtivé většině dvoukomorových parlamentů. Zde se omezuje pouze na ty návrhy zákonů, na jejichž přijetí se obě komory musejí shodnout, což jsou ty, při jejichž projednávání nehraje Senát pouze roli komory revizní, nýbrž ke kontrole a stabilitě zákonodárství přispívá souhra obou naroveň postavených komor. Vytváří se tím žádoucí předpoklad pro dělbu práce a profilaci obou komor. Podobně bývají např. ve Švýcarsku návrhy zákonů s regionální tematikou podávány nejdříve Stavovské radě, ve Velké Británii jde zase o soudcovské či technické zákony podávané Sněmovně lordů atd. Volání po profilaci komor bylo zřetelné při reformě belgického parlamentu, setkáme se s ním v Itálii nebo Rumunsku, ale i v naší literatuře. Navrhovatel ústavního nebo organického zákona bude moci vyhodnotit stupeň vytíženosti komor či jejich politické složení a tomu přizpůsobit své rozhodnutí o výběru komory, jíž návrh podá.

Do logických konsekvencí se tak vlastně jen "dotahuje" stav, kdy při rozhodování ve věcech vyžadujících souhlasu obou komor ústavodárce umožňuje rozhodnout jako první kterékoliv z komor (dosud rozhodnutí podle čl. 43, podle "euronovely" Ústavy nově též u mezinárodních smluv).

Převažujícím modelem jednání o návrzích zákonů je v mezinárodním srovnání „člunek“; ten je navržen i zde. Nejlépe totiž vyjadřuje potřebu opakovaného a důkladného projednávání návrhu zákona za účelem odstranění nedostatků a nalezení široké shody. Je-li návrh ústavního nebo organického zákona zamítnut komorou, jíž byl podán, zákonodárný proces skončil. Je-li jí schválen, postoupí jej komoře druhé. Jejím usnesením o schválení či zamítnutí zákonodárný proces končí, pozitivně nebo negativně. Dojde-li k přijetí různých znění, je návrh zákona projednáván opakovaně až do nalezení shody, nebo zamítnutí jednou z komor.

Zatímco zavedení „člunku“ pro všechny návrhy zákonů by mohlo zákonodárný proces výrazně zbrzdit, zde je nanejvýš na místě; nejde totiž o otázky běžného provozu.

Senátní verze tzv. stykového zákona předpokládá omezení „člunku“ na jedno volební období Poslanecké sněmovny. Vhodným může být jeho kombinování s dohodovacím řízením (paritně složený dohodovací výbor) svolaným kteroukoliv z komor během projednávání návrhu. Jelikož se však neukazuje žádoucí autoritativní pravomoc dohodovacího výboru, ponechává se jeho případné zřízení na stykovém zákonu.

K čl. I body 11 a 12 (změna čl. 50 Ústavy):

Toto ustanovení je jedno z těch, v nichž předkladatel větší měrou akceptoval vzory Ústavní listiny z roku 1920, která je takřka oficiálně deklarovaným předobrazem stávající Ústavy. Ústavní listina vycházela ze zásady, že moc zákonodárná náleží Národnímu shromáždění, složenému ze dvou komor. Proto i zásah výkonné moci do zákonodárného procesu (veto prezidenta republiky) měl vzápětí reakci držitele zákonodárné moci, tj.obou komor parlamentu.

Ostatně i ve Velké Británii, a obdobně v mnoha dalších státech, je formálně zákon vyjádřením vůle Koruny a obou komor Parlamentu, vzniká jejich součinností.

Suspensivní veto je jedním z komponentů pečlivě vyvažovaného mechanismu "brzd a rovnovah". Je to nástroj výkonné moci, jejíž součástí jsou jak prezident republiky, tak i vláda, pomocí něhož může vláda po dohodě s prezidentem republiky v samém závěru zákonodárného procesu zabránit přijetí zákona, který pokládá za nežádoucí pro blaho státu (např. ve sféře veřejných rozpočtů). Statistika ukazuje četnost výskytu používání veta u zákonů, k jejichž návrhům zaujala vláda negativní stanovisko; kromě nich existuje okruh zákonů, při jejichž vetování prezident republiky vystupuje spíše jako hlava státu než jako představitel moci výkonné (argumentace principy demokratického právního státu aj.). Protest výkonné moci musí být pro parlament důrazným podnětem k novému zamyšlení, k hledání nové shody.

Stejně jako Ústavní listina, svěřuje také Ústava zákonodárnou moc dvoukomorovému Parlamentu (čl. 15). Čl. 62 stanoví, že prezident republiky je oprávněn vrátit Parlamentu přijatý zákon. V rozporu s tím však čl. 50 odst. 2 stanoví, že o vetu prezidenta republiky hlasuje pouze jedna z komor Parlamentu, Poslanecká sněmovna. To je neodůvodněnou odchylkou od citovaných zásad.

Navrhovaná změna je jedním z instrumentů kooperace a dialogu mezi ústavními orgány. Dohodou dvou ze tří zúčastněných subjektů je možné překonat odpor subjektu třetího. Tak Poslanecká sněmovna a Senát mohou přehlasovat veto; Poslanecká sněmovna a prezident republiky mohou přispět k nepřijetí zákona, který byl předtím přijat ve znění schváleném Senátem, neboť v Poslanecké sněmovně nebyl dostatek hlasů k jeho zamítnutí; Senát a prezident republiky mohou překonat Poslaneckou sněmovnu, která již přehlasovala zamítavé usnesení Senátu. Právě toto je směr, jímž se předkladatel snažil jít; opak vede k narušení rovnováhy ústavního systému.

Do souladu se uvádí čl. 62 a čl. 50: vetovaný zákon se vrací Parlamentu, tj. oběma jeho komorám současně. K hlasování mohou přikročit v libovolném pořadí, ve lhůtách předepsaných buď stykovým zákonem, ale vzhledem k precedentu jednacího řádu Poslanecké sněmovny spíše jednacími řády komor.

Rozdílné většiny zákonodárců nutné k usnesení obou komor se řídí modelem přijímání ústavních zákonů (s příslušnými modifikacemi). Většiny v Senátu se zásadně, byť nikoliv bezvýjimečně, počítají z přítomných senátorů; je to odůvodněno pravidelným obměňováním Senátu, kdy v pravidelných cyklech jedna třetina všech senátorů chybí. V tomto případě však bylo zejména zvažováno, jak silné má být veto prezidenta republiky: prosté většiny by je při převažující shodě komor nad návrhy zákonů oslabovaly, většiny absolutní by naopak veto činily příliš silným. Jde tak vlastně o kompromis mezi vetem relativně slabým a vetem relativně silným.

Předmětem posuzování byla i menšinová varianta, důsledně se přidržující prvorepublikové úpravy a zachovávající tak „poslední slovo“ Poslanecké sněmovny, ovšem na úkor popsané zásady kooperace. Pokud by v prvním hlasování o prezidentském vetu na zákonu setrvala jen Poslanecká sněmovna, a nikoliv Senát, umožňuje se Poslanecké sněmovně přistoupit k hlasování opakovanému. Pokud by v tomto hlasování na zákonu setrvala třípětinová většina všech poslanců, byl by návrh přijat i přes odpor dalších dvou subjektů zákonodárného procesu:

Varianta 1:"(2) O vráceném zákonu hlasují obě komory znovu. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Jestliže setrvá Poslanecká sněmovna na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců a Senát nadpoloviční většinou přítomných senátorů, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že nebyl přijat, ledaže by při opakovaném hlasování Poslanecká sněmovna setrvala na zákonu třípětinovou většinou všech poslanců.".

Kromě přijaté změny byla zvažováno místo zákona o státním rozpočtu v kontextu veta. Byl navržen odstavec 3 upravující výjimečnou situaci vrácení zákona o státním rozpočtu prezidentem republiky. Vzhledem k tomu, že zákon o státním rozpočtu není schvalován Senátem, svěřovalo se opětovné hlasování o tomto zákonu pouze Poslanecké sněmovně. Předkladatel však dospěl k závěru, že jde o úpravu nadbytečnou, neboť vyplývá již z čl. 42, který svěřuje projednávání státního rozpočtu výlučně Poslanecké sněmovně.

Varianta 1 (doplnění odstavce 3): „(3) Vrátí-li prezident republiky Parlamentu přijatý zákon o státním rozpočtu, hlasuje o něm za podmínek odstavce 2 pouze Poslanecká sněmovna."

Navrhováno však také bylo vynětí zákona o státním rozpočtu z těch, které prezident republiky může vetovat, a to s odůvodněním, že jde o mimořádně důležitý kompromis mezi vládou a Poslaneckou sněmovnou, přičemž veto může vést k rozpočtovému provizoriu a ekonomickým škodám:

Varianta 1 k odstavci 1: „(1) Prezident republiky má právo vrátit přijatý zákon, s výjimkou zákona ústavního a zákona o státním rozpočtu, s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen.“

Změna by se promítla i v čl. 62.

Kromě předestřených variantních návrhů předkladatel zvažoval i nahrazení institutu veta vrácením k opakovanému projednání, tj. vrácením ke zkrácenému projednání s možností provádění změn v obou komorách (viz např. Francie nebo Itálie). Pokud by byl návrh zákona přijat v obou komorách ve stejném znění, jaké předtím prezident republiky odmítl podepsat, byl by nyní jeho podpis povinný. Toto řešení, jakkoliv umožňující další práci s textem zákona, však nemá v našich podmínkách žádnou tradici.

K čl. I bod 13 (změna čl. 62 Ústavy):

Čl. 62 shrnuje prerogativy prezidenta republiky, tj. jeho pravomoci nevyžadující kontrasignaci. Za výkon těchto pravomocí nepřebírá odpovědnost vláda, jsou nicméně, až na výjimky nevzbuzující obavu ze zneužití, podmíněny součinností jiných ústavních orgánů. Zcela samostatný výkon některých pravomocí může být příliš závislým na osobnostních charakteristikách prezidenta republiky: může to být obecnému blahu ku prospěchu, stejně jako ku neprospěchu. Prohloubení zásady kooperace bylo hlavním motivem revize čl. 62; motivem dodatečným, byť nikoliv bezvýznamným, bylo zpřesnění dikce vyvolávající pochybnosti. Konečně šlo též o odstranění duplicit a provedení zásahů vyvolaných jinými změnami.

K písm. e): Jednoznačně se stanoví, že předseda a místopředsedové Ústavního soudu jsou jmenováni z řad jeho soudců, tedy až po té, kdy jsou tito jmenováni. Souhlasu Senátu je třeba ke jmenování všech soudců Ústavního soudu. Naproti tomu jmenování předsedy a místopředsedů je osobním právem prezidenta republiky. Navržený model rovněž umožňuje rezignaci na funkci předsedy či místopředsedy Ústavního soudu, aniž by to nutně znamenalo rezignaci na funkci soudce.

K písm. f): Doplňuje se pravomoc prezidenta republiky jmenovat předsedu a místopředsedy Nejvyššího správního soudu, která by v opačném případě musela být založena zákonem, což by vedlo k nutnosti tento akt kontrasignovat. To se zdá být u funkcionářů vrcholné instance systému soudní kontroly veřejné správy nevhodné. Podmiňování součinnosti jiných orgánů nebylo shledáno důvodným; nejde o funkce politického rázu, ani funkce mocenské.

K písm. g): Dosavadní právo milosti se rozděluje do dvou procesních kategorií. Mezi nekontrasignovanými pravomocemi zůstává agraciace a rehabilitace, tj. úkony následující po pravomocném rozhodování orgánů moci soudní. Řízení byla skončena určitým verdiktem a věc je z právního hlediska uzavřená. V té chvíli může prezident republiky využít tradičního práva milosti (charisma) a trest odpustit, zmírnit či zahladit.

K písm. i): Jde o důsledek změny navržené v bodu 4, tj. založení pravomoci navrhovat zákonná opatření Senátu.

K písm. j): Jedná se pouze o formulační doplnění pravomoci podepisovat zákonná opatření Senátu (viz čl. 33 odst. 4) po vzoru pravomoci podepisovat zákony (viz čl. 51).

K písm. k): Z čl. 97 se přesouvá omezení pravomoci jmenovat prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu návrhem Poslanecké sněmovny; systematicky patří právě do čl. 62.

K písm. l): V reakci na několikaleté tuzemské diskuse a zahraniční srovnání se navrhuje podmínit jmenování Bankovní rady České národní banky součinností dalšího orgánu. Jelikož se ústavodárce rozhodl při konstituování jiného nezávislého kolegiátního orgánu, Ústavního soudu, pro součinnost Senátu, předkladatel tuto skutečnost respektoval. Při ustavování Bankovní rady České národní banky totiž nejde o záležitosti rozpočtové, případně zdůvodňují ingerenci Poslanecké sněmovny, nýbrž o stabilitu a nezávislost instituce. K jejich garantování se zdá být vhodnějším Senát, jenž navíc jako přímo volené těleso dodá aktu patřičnou legitimitu.

Poslanecká sněmovna je zpravidla těsně propojena s vládou. Jejich omezený vliv na centrální banku může mít podobu konzultací, resp. projednávání zpráv o měnové politice a hospodaření České národní banky, nikoliv podobu spolurozhodování o složení rozhodovacího grémia banky. Tím by mohlo dojít k ohrožení zásad stanovených Smlouvou o založení Evropského společenství a Statutem Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky.

Model jmenování Bankovní rady se důsledně připodobňuje upravenému modelu jmenování Ústavního soudu. Ke jmenování členů Bankovní rady je třeba souhlasu Senátu, zatímco jmenování guvernéra a viceguvernérů České národní banky by se dělo z jejich řad na základě volné úvahy prezidenta republiky. To neznamená zpochybnění guvernéra jako reprezentanta centrální banky, obdařeného samostatnými pravomocemi.

Zvažováno může být i přímé jmenování guvernéra a viceguvernérů do jejich funkcí se souhlasem Senátu, přičemž by byli virilními členy Bankovní rady. Sjednocený model pro Ústavní soud a Českou národní banku by však byl opuštěn:

Varianta 1: „l) se souhlasem Senátu jmenuje guvernéra, viceguvernéry a další členy Bankovní rady České národní banky,“.

K písm. m): Předmětné ustanovení je převzato z tzv. poslaneckého návrhu novely Ústavy. Konstitucionalizuje se pravomoc prezidenta republiky vyhlašovat volby do zastupitelstev územních samosprávných celků, dosud založená zákony. Oprávnění vyhlašovat volby se přesouvá mezi nekontrasignované pravomoci, neboť prezident republiky je ve svém rozhodování do té míry svázán lhůtami ústavními a zákonnými, že nepřipadá v úvahu nebezpečí jeho zneužití aktivním rozhodnutím. Naopak dosavadní požadavek nutné shody prezidenta republiky a vlády může v případě vzájemných sporů včasné vyhlášení voleb ohrozit, zejména voleb konaných po rozpuštění Poslanecké sněmovny v důsledku opakovaného nevyslovení důvěry vládě, která nemusí být motivována rozhodnutí prezidenta republiky učinit platným a volby tak umožnit.

Ve srovnání se stávající úpravou se navíc zajišťuje substituce prezidenta republiky pro případ jeho nečinnosti: nevyhlásí-li volby nejpozději tři měsíce před uplynutím volebního období Poslanecké sněmovny nebo třetiny senátorů, resp. před uplynutím funkčního období krajských nebo obecních zastupitelstev, přechází tato pravomoc v případě prvním na předsedu Poslanecké sněmovny, v případech ostatních na předsedu Senátu.

Na rozdíl od Poslanecké sněmovny je Senát orgánem trvale působícím, proto byl jako substitut prezidenta republiky zvolen, právě s výjimkou voleb do Poslanecké sněmovny, předseda Senátu. Řešena je rovněž dosavadní mezera spočívající v tom, že pravomoc vyhlašovat volby v situacích předjímaných čl. 66 nepřecházela.

K čl. I body 14 a 15 (změna čl. 63 Ústavy):

V návaznosti na převedení pravomoci prezidenta republiky vyhlašovat volby (nejen) do Poslanecké sněmovny a do Senátu se v čl. 63 odst. 1 zrušuje písmeno f) a ostatní písmena se přečíslovávají.

Věcná změna navazuje na změnu čl. 62 písm. g). Abolice se přesouvá mezi kontrasignované pravomoci prezidenta republiky, neboť se jí zasahuje do ještě neskončených trestních řízení, což je zásah podstatně významnější než v předchozích dvou případech. Příliš časté využívání této pravomoci by mohlo ohrožovat důvěru v právo a fungování právního systému. Proto se navrhuje podmínit výkon této pravomoci kontrasignací, na jejímž základě by odpovědnost za příslušná rozhodnutí převzala vláda.

Přesun do režimu kontrasignovaných pravomocí vytváří krom jiného oporu pro vtažení ministerstva spravedlnosti do řízení o milostech, jež se děje na základě trestního řádu a rozhodnutí prezidenta republiky.

K čl. I bod 16 (změna čl. 66 Ústavy):

Tímto návrhem se zjednodušuje dosavadní dosti komplikované ustanovení. Bezprostředním impulsem byla absence přechodu některých pravomocí prezidenta republiky na jeho substituty, zejména práva vyhlašovat volby. To může být důvodem ústavní krize (viz slovenská zkušenost z roku 1998).

Druhým podnětem byla úvaha, zda by doba, po níž prezident republiky svůj úřad nevykonává, ale tento není uprázdněn, neměla být omezena. Po jejím uplynutí by bylo možné zvolit nového prezidenta republiky.

Předkladatel tak řešil tři otázky: 1. Mají přecházet všechny pravomoci prezidenta republiky? 2. Má být určena doba, začínající přijetím usnesení obou komor o nezpůsobilosti prezidenta republiky k výkonu jeho úřadu, jejímž uplynutím se úřad prezidenta republiky uvolní? 3. Na koho mají pravomoci prezidenta republiky přejít?

Na první otázku bylo odpovězeno kladně. Z toho důvodu také nebylo nezbytně nutné řešit otázku druhou - nevznikne totiž "bezvládí", všechny pravomoci budou "v zastoupení" vykonávány. Problémy by mohly být spíše rázu symbolicko-politického: dlouhodobě nezpůsobilý prezident republiky může být těžko důstojným reprezentantem státu dovnitř i navenek.

Třetí otázka je vyřešena s přihlédnutím k některým zahraničním úpravám (Francie, SRN, Itálie). V těchto státech zastupuje hlavu státu předseda druhé komory (pokládáme-li za ni také německou Spolkovou radu). Ve Francii a Německu jde o tradiční úpravu, v obou případech jsou druhé komory nerozpustitelné, mají tedy v úřadě stále svého předsedu. Ve státech, jejichž hlavu nezastupuje předseda druhé komory, jsou obě komory rozpustitelné a je tedy věcí volné úvahy, na koho vymezené pravomoci přejdou. V Irsku přechází výkon prezidentských pravomocí na zvláštní komisi složenou z předsedů obou komor a předsedy Nejvyššího soudu atd.

Jednou z komplikací stávající úpravy je právě to, že v případě pravomocí přecházejících na předsedu Poslanecké sněmovny je nutno zpracovat nejen situaci, kdy je tato rozpuštěna, což Ústava řeší, ale i situaci, kdy po uplynutí volebního období Poslanecké sněmovny do zvolení předsedy Poslanecké sněmovny nové vymezené funkce nevykonává nikdo, což Ústava neřeší.

Navrhuje se proto svěřit výkon všech funkcí prezidenta republiky jedinému ústavnímu činiteli (prezident republiky není obdařen takovými pravomocemi, aby byla tato úprava nebezpečná) a to předsedovi Senátu (který je ostatně již nyní pokládán za protokolárně druhého nejvyššího ústavního činitele), jenž je díky permanentnímu charakteru Senátu stále ve funkci. Rozhodnutí podle čl. 63 budou samozřejmě vyžadovat kontrasignaci.

Odstraňuje se tak poněkud absurdní stav, kdy pravomoci podle čl. 63 přecházejí na předsedu vlády. Tím se stává mimořádně silným, zvláště v jednobarevné vládě, eliminuje se součinnost dvou orgánů nutná k přijetí rozhodnutí (vyvažování vlivů a hledání shody bývá jedno ze zdůvodnění institutu kontrasignace), a zřejmě i nadále trvá nutnost kontrasignace (opět předsedou vlády?), neboť výkon pravomocí prezidenta republiky předsedou vlády (osobní práva) patrně nevede k bezprostřednímu převzetí odpovědnosti vládou.

Předkladatel též posuzoval soulad navržené úpravy s čl. 22. Je toho názoru, že "výkon funkcí prezidenta republiky" není identický s "výkonem úřadu prezidenta republiky" a proto předsedovi Senátu nehrozí zánik jeho mandátu.

Na úpravě zákonem o jednacím řádu Senátu, a tedy na dohodě obou komor, je rozhodnutí, zda by předseda Senátu po dobu výkonu funkcí prezidenta republiky měl vykonávat svou funkci předsedy Senátu, či zda by její výkon měl být po tuto dobu sistován.

K čl. I bod 17 (doplnění nového čl. 80a Ústavy):

Ústava ČR je založena na dělbě moci v podobě klasické tripartice moci zákonodárné, výkonné a soudní. Moci zákonodárná a soudní se dají identifikovat poměrně snadno, výkonná moc je vymezena reziduálně. Ústavodárce z rámce výkonné moci vyňal Nejvyšší kontrolní úřad a Českou národní banku a zakotvil je ve zvláštních hlavách. V posledních měsících a letech se však v rámci reziduálně vymezené moci výkonné objevují další orgány, jež se prosté zákony pokoušejí učinit nezávislými na vládě jako vrcholu výkonné moci. Tím však Ústava přestává být řádem stanovujícím podmínky, formy a instituce výkonu veřejné moci; objevuje se diskrepance mezi ústavou právní a faktickou.

Navrhovaný čl. 80a je tak pokusem ústavně podchytit existenci zvláště v anglosaských zemích rozšířených a i u nás se rodících tzv. nezávislých správních orgánů (Komise pro cenné papíry, Úřad pro ochranu osobních údajů, nezávislí regulátoři aj.) jejich odlišením od správních úřadů a analogickým zmocněním pro zřizování a stanovení působnosti zákonem. Jejich obecnými atributy jsou zařazení do výkonné moci, zřízení a vymezení působnosti zákonem a nezávislost na vládě (organizační, funkční, personální). Samostatné úvaze v dalších stadiích legislativního procesu bude patřit zvážení možnosti vydávat právní předpisy.

Nejnovější literatura upozorňuje na vícero typů skrytých pod označením nezávislé správní orgány. Jejich shodným znakem je různorodá snaha zákonodárce vymanit je z podřízenosti vládě, čímž je však porušena zásada vyjádřená v čl. 67: "Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci.". Jeví se proto vhodným výslovné upravení možnosti zřizovat v rámci výkonné moci orgány, které nejsou závislé na vládě. Nejde přitom o otevření stavidel jejich neomezenému zřizování – podle čl. 40 by k jejich zřizování mělo být třeba organického zákona, čímž by se čelilo nemírnému vymaňování segmentů výkonné moci z podřizování vládě.

Pod navržené zmocnění by zřejmě bylo možné zahrnout i zvažované nezávislé správní tribunály. Má jít totiž o orgány, které nelze zařadit do moci zákonodárné, ani do moci soudní. Patří tedy do moci výkonné, čemuž koresponduje i příslušný koncepční materiál vlády („Výchozí teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty jeho organizační struktury“ a navazující dokumenty). Tomu nebrání formulace čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.

Třeba však upozornit, že podle názoru některých expertů se není třeba existencí nezávislých správních orgánů na ústavní úrovni zabývat. Podle jiných by stačil v čl. 40 odkaz na takový zákon, bez nutnosti připojovat samostatné ustanovení. Doporučováno bylo též např. vyjádřit, že jde o „orgány moci výkonné nezávislé na vládě při své rozhodovací činnosti“.

K čl. I body 18, 19 a 20 (změna čl. 84 Ústavy):

Ústavní soudy jsou institucemi, v nichž se ve značné míře setkává právo s politikou. Proto je třeba klást velký důraz na autoritu jejich rozhodování, jímž začasté zasahují do chodu politického systému. Taková autorita může vyvěrat nejen z osobních kvalit soudců, ale také z procesních a organizačních garancí čelících „jednobarevnému složení“ (filosofickému, profesnímu, politickému), politickým tlakům a také diskontinuitě rozhodovací činnosti, jsoucí v rozporu s požadavky právní jistoty a důvěry v právo. Nikoliv nepodstatnou složkou žádoucí kontinuity činnosti zejména novějších soudů je kontinuita personální.

Ústavodárce zvolil pro Ústavní soud relativně dlouhé funkční období a propojil při jeho ustavování vliv výkonné a zákonodárné moci, připustil však nicméně opakované jmenování soudců a nezajistil postupnou obměnu Ústavního soudu. Sama možnost opakovaného jmenování přitom může vyvolávat, zvláště na sklonku funkčního období soudců, pochybnosti o úplné nestrannosti v řízeních, jejichž účastníky jsou ti, kteří eventuálně mohou o opětovném jmenování rozhodovat. Navíc došlo ke jmenování téměř všech soudců ve stejnou dobu, což v létě 2003 vyústí v obměnu téměř celého Ústavního soudu.

V převážné většině ústavních soudů působících v modelech koncentrovaného a specializovaného ústavního soudnictví není možné opakované jmenování jejich soudců (např. SRN, Itálie, Francie, Španělsko, Slovinsko, Slovensko, Polsko, Bulharsko, Litva aj.). Možnost pouze jediného funkčního období bývá kompenzována jeho délkou. Přestože současné desetileté období patří mezi delší, navrhuje se jeho další prodloužení na 12 let (SRN, Rusko, nově Slovensko), ovšem v kombinaci se zákazem opakovaného jmenování a zavedením věkového limitu 70 let, známého např. z Maďarska a odůvodněného vysokou náročností funkce spojené s nutností citlivé reflexe vývoje společnosti a jejích hodnot. Tato tři opatření by měla k výše uváděným garancím přispět.

Zvažováno bylo i zavedení modelu cyklického obměňování po třetinách (např. Itálie, Španělsko, Francie, Rumunsko), tomu však brání skutečnost, že sice téměř všichni, nikoliv však všichni soudci byli jmenováni ve stejnou dobu. Bez zkrácení funkčního období soudců jmenovaných později než v červenci 1993 by zřejmě nebylo možné cyklus obměňování zahájit.

Proti zavedení pouze věkového limitu pro výkon, bez stanovení funkčního období (např. Rakousko nebo Belgie), svědčí poměrně nízký věk řady dosud jmenovaných soudců Ústavního soudu, v důsledku čehož by mohli u Ústavního soudu působit 20 i více let. To by bylo v tomto systému ústavního soudnictví raritou.

Konečně, pozdržení jmenování části nových soudců Ústavního soudu prezidentem republiky se nezdá být v souladu s ústavní povinností zajistit jeho úplné obsazení.

Za pomoci přechodného ustanovení a stanovení účinnosti (viz dále) by tak v roce 2003 došlo k obměně jen částečné a kontinuita Ústavního soudu by byla zajištěna.

Kromě zmíněných změn se navrhuje i vypuštění odstavce 2, který je duplicitní s novou formulací čl. 62 písm. e).

K čl. I body 21 a 22 (změna čl. 86 odst. 1 a 2 Ústavy):

V čl. 86 se navrhují dvě změny: zúžení rozsahu imunity soudců Ústavního soudu (viz analogické odůvodnění k bodu 2) a přenesení rozhodování v imunitních věcech soudců Ústavního soudu z kompetence Senátu do autonomní kompetence Ústavního soudu samotného.

K navržení druhé ze změn vedla právě snaha po vyloučení institucionalizovaných politických vlivů působících na soudce Ústavního soudu. Jestliže je zcela odůvodněn podíl Senátu na jmenování soudců Ústavního soudu (vyvažování možné jednostrannosti výběru prezidenta republiky, filtr legitimující díky své přímé volbě akt jmenování soudců), neplatí to o jeho zásazích do rozhodování o souhlasu s trestním stíháním či zadržením soudce Ústavního soudu. Naopak by se mohl Senát s většinou identickou většině vládní stát nástrojem ovlivňování soudců, tím spíše, že Senát a senátoři bývají účastníky řízení před Ústavním soudem.

Proto se podle vzoru Ústavního soudu ČSFR toto rozhodování stává součástí autonomní působnosti Ústavního soudu. Jelikož jde o autonomní působnost, nenavrhuje se z tohoto důvodu novelizovat čl. 87, vyjmenovávající typy autoritativního rozhodování o jiných subjektech.

Odstavec 2 je zachován ve stávající formulační podobě, přičemž pravomoc předsedy Senátu je svěřena z důvodů zajištění rychlosti rozhodování předsedovi Ústavního soudu. Definitivní rozhodnutí nebude příslušet Senátu, nýbrž Ústavnímu soudu, pravděpodobně plénu. Na rozdíl od Senátu, který měl rozhodnout na nejbližší schůzi, se navrhuje limitovat rozhodnutí Ústavního soudu (pořádkovou) lhůtou třiceti dnů, která umožní soudcům se sejít, kvalifikovaně se seznámit s okolnostmi případu a rozhodnout.

K čl. I bod 24 (změna čl. 91 Ústavy):

V souladu s nedávnými záměry vlády (viz sněmovní tisk 541) a zahraničními úpravami, omezujícími se povětšinou jen na zakotvení vrcholného článku soudní soustavy (viz např. Belgie nebo Itálie), se navrhuje pouze obecný popis flexibilnější soudní soustavy, završené zásadně Nejvyšším soudem, resp. Nejvyšším správním soudem. Ústavní zakotvení jednotlivých článků soustavy soudů může vést k přílišnému omezování reformulace jejich působnosti v zájmu zajištění řádného výkonu soudnictví, jež je v době rychlého společenského vývoje namístě (viz diskuse o zrušení vrchních soudů, zřízení zvláštní soustavy správních soudů apod.).

Zachování Nejvyššího správního soudu mj. odpovídá zásadnímu politickému rozhodnutí z roku 2000.

Dekonstitucionalizace soustavy soudů nesmí vést k odklonu od pólu přílišné rigidity k pólu přílišné flexibility. Zárukou toho bude tvarování soustavy soudů organickým zákonem; t.č. by jím byl zákon o soudech a soudcích (viz k bodu 6). Naproti tomu působnost soudů, řízení před nimi a označení ostatních soudů upraví zákon prostý.

Zvažovat je po vzoru vládního návrhu možné i doplnění odstavce 2: "(2) Zřizování mimořádných soudů je zakázáno."

K čl. I bod 25 (změna čl. 97 Ústavy):

Praktické problémy relativně úzkého vymezení působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se navrhuje řešit doplněním jeho stávající kontrolní kompetence, konkrétně upravené zákonem a zpřesňované judikaturou soudů obecných i soudu ústavního, založením kompetence kontrolovat hospodaření s veřejnými prostředky, vyžaduje-li to veřejný zájem a stanoví-li tak zákon (o Nejvyšším kontrolním úřadu).

Nejvyšší kontrolní úřad by tak nadále primárně zůstal de facto specializovaným orgánem sloužícím Poslanecké sněmovně a jejím prostřednictvím veřejnosti ke kontrole vlády, a nikoliv územních samospráv a jiných veřejnoprávních či dokonce soukromoprávních subjektů. Upřesňuje se, že jde o nezávislý orgán státu.

Z tohoto základního vymezení kontroly plnění státního rozpočtu a hospodaření se státním majetkem může Nejvyšší kontrolní úřad vykročit na základě rozhodnutí obou komor Parlamentu, konkrétně na základě zmocnění v zákoně podle odstavce 3 čl. 97, jímž je zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto rozšíření působnosti je motivováno přechodem významných majetkových podstat z vlastnictví státu do vlastnictví jiných subjektů.

Parlament bude při novelizacích prováděcího organického zákona omezen posouzením, zda v konkrétním případě kontroly hospodaření s veřejnými prostředky existuje na této kontrole veřejný zájem. Jde o úvahu podobnou posuzování neodkladnosti při přijímání zákonných opatření Senátu. Dílčí příklady obecného pojmu veřejný zájem obsahuje např. Listina základních práv a svobod. Zákonodárce je tak omezen v libovolném vymezení veřejného zájmu, neboť tento pojem bude mj. předmětem judikatury Ústavního soudu.

Pojem veřejné prostředky je definován zákony, nesporně může být dále vymezován judikaturou Ústavního soudu.

Tak jako u jiných ústavních orgánů se navrhuje pevné stanovení funkčního období prezidenta a viceprezidenta úřadu. Neupravuje se zákaz opakovaného jmenování, protože v "ne-mocenské" sféře kontroly nejsou předpokládány politické tlaky výrazně ovlivňující funkcionáře úřadu v době před případným opakovaným jmenováním.

Veškeré podrobnosti stran organizace NKÚ či jeho další působnosti vymezené obecnými pojmy odstavce 1 upraví organický zákon. Tento zákon též stanoví, kdy Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky. Působnost Nejvyššího kontrolního úřadu může být v intencích zmocnění pro prováděcí zákon rozšířena, nejde-li o působnost kontrolní, nýbrž o zaujímání nejrůznějších stanovisek apod.

K čl. I bod 26 (změna čl. 98 Ústavy):

Obdobně jako v předchozím případě se zde rozšiřuje ústavní status České národní banky, která je v souladu s mezinárodními trendy 90. let a zejména vývojem v Evropské unii prohlášena za ústřední banku státu, vybavenou atributy nezávislosti.

Těžištěm její působnosti je monetární politika, resp. provádění měnové politiky, jejímž hlavním cílem je stabilita cen. Nová formulace hlavního cíle odpovídá Statutu Evropské centrální banky (čl. 2 a 3), jakož i Smlouvě o založení Evropského společenství (čl. 105); zachovává nicméně centrální bance její roli v monetární politice, kterou při vstupu do „eurozóny“, nikoliv tedy již při vstupu do Evropské unie, převezme Evropská centrální banka. Dikce "provádí měnovou politiku", může být praktickou i v podmínkách členství v "eurozóně" (evropské orgány monetární politiky tuto politiku "stanoví", národní centrální banka.jako součást Evropského systému centrálních bank ji "provádí").

Při naplňování hlavního cíle je Česká národní banka nezávislá, což je pojem vykládaný právní, ekonomickou i politickou vědou s praktickými konsekvencemi organizačními, funkcionálními aj. Interpretovat jej je třeba v souladu s "evropskými závazky" (finanční a organizační nezávislost). Atribut nezávislosti naproti tomu nekryje působení banky jako správního úřadu nebo podnikatele.

Postavení centrální banky je zajištěno i tím, že do její (jakékoliv) činnosti lze zasahovat pouze zákonem nebo na základě zákona (např. soudním rozhodnutím). Tím je odstupňováno "tvrdé jádro" působnosti ústřední banky, jako orgánu usilujícího ve své činnosti o cenovou stabilitu, chráněné i proti zákonodárci, od kompetencí ostatních, do nichž je možno zasahovat zákonem nebo na základě zákona.

Garance nezávislosti a reformulace cíle hlavního reflektují evropské závazky České republiky (viz