Důvodová zpráva k V. zák. o úřednících územních samospráv. celků - EU

zahrnuje znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků.

Vláda uložila Ministerstvu vnitra usnesením ze dne 18. prosince 2000 č. 1298, o Plánu legislativních prací vlády na rok 2001 a aktualizovaném Výhledu legislativních prací vlády na rok 2002 a o změně Legislativních pravidel vlády, předložit do 30. září 2001 návrh zákona o zaměstnancích územních samosprávných celků. Dne 25. července 2001 schválila vláda České republiky usnesení č. 765, ke zprávě o přípravě a realizaci II. fáze reformy územní veřejné správy, v němž v bodě III souhlasila s předložením návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků bez předložení věcného záměru tohoto zákona. Dne 7. listopadu 2001 schválila vláda České republiky usnesením č. 1123 návrh zákona o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.

Úvod

Územními samosprávnými celky jsou v České republice obce, kraje a hlavní město Praha. Územní samosprávné celky lze rozlišit podle rozsahu, v jakém jim je svěřen výkon přenesené působnosti, do následujících skupin:

kraje 13 krajů

hlavní město Praha (současně jeden z krajů) 1

obce s pověřením I. stupně 6251 obcí

obce vykonávající matriční řízení (od 1.7.2001) 900 obcí

obce vykonávající stavební řízení 772 obcí

obce s pověřením II. stupně 383 obcí

(po ukončení II. fáze reformy územní veřejné správy:

obce s pověřením III. stupně 193 obcí)

Podle odhadů Ministerstva vnitra je v České republice v současné době celkem přibližně 55.000 zaměstnanců územních samosprávných celků zařazených v jejich úřadech.¹⁸ Z toho zhruba 37.000 osob vykonává činnosti v oblasti veřejné správy, zbytek pak činnosti obslužné.

Reforma veřejné správy vytváří vzhledem k úpravě právních poměrů těchto zaměstnanců nový kontext. V České republice byl zvolen spojený model výkonu veřejné správy na územní úrovni. V I. fázi reformy územní veřejné správy, vznikly samosprávné kraje a byly na ně převedeny působnosti dosud vykonávané státními orgány (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze). Ve II. fázi reformy, jež by se měla završit do 31.12.2002, by měly zaniknout okresní úřady a jejich působnost by byla svěřena buď krajům nebo obcím Z toho vyplývá zvýšená důležitost úpravy postavení úředníků územních samosprávných celků pro kvalitu výkonu veřejné správy. Přínosy reformy územní veřejné správy pro občany by byly podstatným způsobem znehodnoceny, pokud by úředníci územních samosprávných celků nebyli dostatečně odborně zdatní a pokud by nebyly posíleny právní záruky jejich nestrannosti.

Rovněž Evropská komise zdůrazňuje potřebu právní úpravy postavení zaměstnanců územních samosprávných celků pro přípravu vstupu České republiky do Evropské unie. V hodnotící zprávě Evropské komise za rok 2000 se uvádí: „Je třeba rovněž rozhodnout o statutu zaměstnanců veřejné správy pracujících pro krajská a místní zastupitelstva. V současnosti nespadají tito zaměstnanci pod jednotnou strukturu řízení lidských zdrojů. V důsledku toho se podmínky zaměstnání a výkon povinností mohou mezi jednotlivými kraji lišit. Je třeba vytvořit jednotná kritéria pro přijímání a odměňování zaměstnanců krajských zastupitelstev, aby byl zajištěn výběr pouze dle profesních nároků.”

I. Zhodnocení platného právního stavu

Navrhovaný zákon se váže k těmto právním předpisům:

• Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zvláště Hlava sedmá - Územní samospráva, která upravuje postavení územních samosprávných celků.

• Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., jako součásti ústavního pořádku České republiky, zvláště čl. 21 odst. 4, který zaručuje občanům rovný přístup k veřejným funkcím.

• Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, kterým se řídí pracovně právní vztahy výše uvedených zaměstnanců v plném rozsahu.

• Zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, který se vztahuje na zaměstnance územních samosprávných celků, to znamená obcí, krajů a hlavního města Prahy.

• Nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, které se vzdor svému názvu vztahuje i na platové poměry zaměstnanců krajů.

• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zvláště § 109 odst. 1, § 110, a dále § 113 a násl., § 140 odst. 1 a 2, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), především § 68 odst. 1, § 69, a dále § 72 a násl. a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 145/2000 Sb., především § 81, 84 a násl., § 103 a 104, které upravují působnosti jednotlivých orgánů obce v otázkách personálních a organizačních a rovněž stanoví povinnost prokázat zvláštní odbornou způsobilost pro výkon stanovených činností.

• Vyhláška Ministerstva vnitra č. 345/2000 Sb., o ověřování zvláštní odborné způsobilosti zaměstnanců obcí, krajů, hlavního města Prahy, městských částí hlavního města Prahy a okresních úřadů, osob stojících v čele zvláštních orgánů zřízených na základě zvláštních zákonů a předsedů komisí, kterým byl svěřen výkon přenesené působnosti (vyhláška o zvláštní odborné způsobilosti), ve znění vyhlášky č. 427/2000 Sb., jako společný prováděcí právní předpis k uvedeným zákonům a také k zákonu č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech,

• Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zvláště ustanovení § 66, § 220l a § 220w, týkající se odpovědnosti členů orgánů obchodních společností.

Vládní návrh zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (sněmovní tisk č. 792/2000, dále jen „služební zákon”), se na zaměstnance územních samosprávných celků nevztahuje.

Zákon č. 155/2000 Sb., změnil § 73 zákoníku práce tak, že povinnosti uvedené v odstavcích 2 až 5 (například povinnost jednat a rozhodovat nestranně, zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se zaměstnanec dozvěděl při výkonu zaměstnání, nepřijímat v souvislosti s výkonem zaměstnání dary nebo jiné výhody, zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními atd.) se s účinností od 1. července 2000 (viz čl. XVI zákona č. 155/2000 Sb.) vztahují i na „zaměstnance orgánů územních samosprávných celků”. Tato změna zákoníku práce je po legislativně-technické stránce nedokonalá, zvláště z toho důvodu, že orgány územních samosprávných celků představují pouze jejich vnitřní strukturu bez právní subjektivity a nemohou být zaměstnavateli, navíc ve všech z nich ani zaměstnanci nemohou být zařazeni (orgánem obce je například zastupitelstvo obce, složené z členů zastupitelstva volených občany ve volbách podle zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 247/1995 Sb.).

Hodnocení současné právní úpravy postavení úředníků (zaměstnanců) územních samosprávných celků je rozporné. Obcím se podařilo i díky této úpravě vybudovat fungující orgány a zajistit výkon veřejné správy v samostatné a přenesené působnosti. Pružné pracovněprávní vztahy umožnily personální obsazení těchto orgánů a tím i faktické naplnění práva na samosprávu. Současná právní úprava splnila svůj účel, avšak její další trvání by bylo překážkou plné profesionalizace sboru úředníků územních samosprávných celků. Plná profesionalizace je o to potřebnější, že ve II. fázi reformy veřejné správy v souvislosti se zrušením okresních úřadů přejdou na kraje a obce nové odborně náročné působnosti dosud vykonávané okresními úřady.

Jako negativní dopad současné právní úpravy lze uvést zejména v mnoha případech nedostatečnou odbornou úroveň zaměstnanců územních samosprávných celků vykonávajících veřejnou správu, jejímž důsledkem jsou velké nedostatky v rozhodování.

Hlavními důvody nedostatečné odborné úrovně zaměstnanců územních samosprávných celků jsou především:

• neuspokojivý způsob výběru zaměstnanců: citovaná hodnotící zpráva Evropské komise (viz Úvod této důvodové zprávy) zdůrazňuje nutnost zvláštní úpravy výběru zaměstnanců územních samosprávných celků.

• nízká stabilita zaměstnanců: ve zprávě o kontrole činnosti vybraných okresních úřadů a pověřených obecních úřadů za II. pololetí 1999, vypracované Ministerstvem vnitra, se uvádí: „Kontrola výkonu státní správy na pověřených obecních úřadech, prováděná zúčastněnými ministerstvy i okresními úřady, zjišťuje opakující se nedostatky a chyby při praktické aplikaci správního řádu a zvláštních právních předpisů (např. stavebního řádu). (...) Přetrvávající negativní stav je do značné míry způsoben i fluktuací odborných pracovníků u pověřených obecních úřadů.”

• neúplný systém vzdělávání zaměstnanců: vcelku se osvědčil systém ověřování zvláštní odborné způsobilosti, byť návrh systému přípravy pracovníků ve veřejné správě konstatuje, že „slabinou tohoto systému je to, ze se neopírá o povinné kompendium všeobecných znalostí v oblasti veřejného sektoru, veřejné správy, veřejné ekonomiky a veřejných financí. Má tedy výrazně prakticistický charakter.” Nedostatkem současného systému vzdělávání zaměstnanců územních samosprávných celků je rovněž skutečnost, ze se nevztahuje na zaměstnance vykonávající samostatnou působnost územního samosprávného celku.

• v některých případech nadměrné zásahy volených orgánů územních samosprávných celků do individuálních personálních rozhodnutí týkajících se záležitostí zaměstnanců územních samosprávných celků.

II. Odůvodnění hlavních principů navrhovaného zákona

Hlavním účelem navrhované právní úpravy je

• přispět ke zvýšení kvality výkonu veřejné správy územními samosprávnými celky plnou profesionalizací úředníků územních samosprávných celků;

• omezit politický subjektivismus při rozhodování o personálních otázkách;

• přispět ke změně pojetí veřejné správy ve službu veřejnosti.

K dosažení uvedených cílů se navrhuje, aby zákon o úřednících územních samosprávných celků byl založen na následujících hlavních zásadách:

• kontinuita výkonu veřejné správy,

• nestrannost úředníků,

• vzdělávání úředníků jako předpoklad vysoké úrovně výkonu veřejné správy,

• otevřenost systému,

• meritní systém (postavení a nároky úředníků se řídí výhradně jejich odbornou kvalifikací a pracovním výkonem),

• zvýšení úrovně řízení ve veřejné správě,

• rovnost úředníků,

• stabilita úředníků, včetně vedoucích úředníků,

• rovnováha mezi rozšířenými povinnostmi a zvýšenými nároky a kompenzacemi.

Koncepce návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků odpovídá charakteru a potřebám české veřejné správy i převládajícím evropským trendům. Navrhuje se zachovat smluvní systém, založený na pracovněprávních vztazích úředníků, s nezbytnými odchylkami od zákoníku práce, vyjadřujícími požadavky na výkon veřejné správy. Jde o moderní řešení, které umožňuje jak potřebnou míru stability, tak pružné personální řízení v této oblasti. Obdobné řešení se objevuje i v nejnovějších právních úpravách postavení zaměstnanců veřejné správy ve vyspělých zemích (např. Švýcarsko).

Hlavním cílem návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků je zajištění kvalitního, efektivního a nestranného výkonu veřejné správy v území. Předpokladem k tomu je profesionalizace úředníků samospráv. Profesionalizací se rozumí zvýšené nároky na jejich odbornost, stanovení povinností odpovídajících charakteru jejich práce a poskytnutí záruk a kompenzací, které by vyvažovaly rozšířené nároky a povinnosti. Základním předpokladem profesionalizace je vzdělávání, a to jak vzdělávání vstupní, tak příprava na prokazování zvláštní odborné způsobilosti, vzdělávání vedoucích úředníků a průběžné vzdělávání. V tom směru návrh zákona navazuje na koncepční dokument, a to Systém přípravy pracovníků ve veřejné správě, který vláda schválila svým usnesením č. 349 ze dne 18. dubna 2001.

Navrhuje se koncipovat po formální stránce právní úpravu tak, že upraveny budou pouze ty záležitosti, u kterých neposkytuje současná úprava (zákoník práce a jiné pracovněprávní předpisy) uspokojivé řešení vzhledem ke specifičnosti výkonu veřejné správy. Z toho vyplývá i navrhovaná obecná podpůrná platnost zákoníku práce.

Tato koncepce byla zvolena z pragmatických důvodů, a to proto, že

• počet navrhovaných odchylek od zákoníku práce je takový, že jejich případné zapracování přímo do zákoníku práce by hrozilo narušit jeho systematiku;

• počet navrhovaných odchylek od zákoníku práce na druhou stranu však není takový, aby bylo odůvodněné zpracovat komplexní úpravu pracovněprávních vztahů úředníků nezávislou na zákoníku práce; vedle sebe by pak totiž v právním řádu stály dvě normy, jejichž obsah by byl z velké části totožný;

• existence zvláštní právní normy upravující práva a povinnosti úředníků územních samosprávných celků zdůrazní význam těchto osob pro kvalitu a nestrannost veřejné správy a potvrdí vůči orgánům Evropské unie vědomí vlády a Parlamentu České republiky o důležitosti postavení úředníků veřejné správy.

Volba koncepčního řešení spočívajícího na obecné podpůrné působnosti (subsidiaritě) zákoníku práce byla jedním ze dvou důvodů legislativně-technické obtížnosti návrhu zákona. Důvodem druhým byla skutečnost, že se jedná o normu na pomezí práva pracovního, tedy soukromého, a práva veřejného. V těchto právních oblastech se používá velmi odlišné pojmosloví, které bylo v předkládaném návrhu nutno respektovat a co nejlépe propojit.

Po věcné stránce návrh přejímá v nejvyšší možné míře zásady vládního návrhu služebního zákona, zejména personální rozsah zákona, předpoklady pro uzavření pracovního poměru, zvláštní úprava výběru úředníků, jejich povinnosti, zvýšené nároky na ně a určité kompenzace za tyto povinnosti a nároky, důraz na jejich vzdělávání a na jejich větší stabilizaci.

Usnesením č. 310 ze dne 2. dubna 2001 vláda schválila Zprávu místopředsedy vlády a předsedy Legislativní rady vlády k právní možnosti zavedení mimořádných dočasných opatření k vyrovnání výrazných rozdílů v zastoupení žen a mužů na rozhodujících společenských aktivitách a uložila všem členům vlády dbát při přípravě právních předpisů na zařazení institutů k odstraňování případného znevýhodňování v zastoupení žen a mužů v účasti na rozhodujících společenských aktivitách. Podle § 1 odst. 4 zákoníku práce se za diskriminaci nepovažují případy, které stanoví zákoník práce nebo zvláštní právní předpis, nebo kdy je pro to věcný důvod spočívající v povaze práce, kterou zaměstnanec vykonává a který je pro výkon této práce nezbytný. Právní řád doposud neupravuje možnost přijímání opatření k vyrovnání výrazných rozdílů v zastoupení žen a mužů v pracovněprávních vztazích. Navrhovaný zákon tak činí a jedná se o první pokus o zakotvení této možnosti, a po vzoru členských států Evropské unie se vyrovnávací opatření zavádějí nejdříve v oblasti veřejné správy.

Zákon neřeší otázky odměňování, protože není důvod opouštět jednotný systém odměňování upravený zákonem č. 143/1992 Sb., který se v praxi osvědčil. Případné zvýšení úrovně odměňování úředníků územních samosprávných celků, byť z dlouhodobého hlediska pravděpodobně žádoucí, naráží v současné době na omezení způsobené významnými schodky veřejných rozpočtů.

III. Způsob promítnutí navrhovaného řešení do právního řádu

Navrhované věcné řešení se navrhuje promítnout do právního řádu České republiky částečně samostatnou právní úpravou a částečně novelizací některých stávajících právních předpisů.

Navrhovaný zákon upravuje nezbytné odchylky od zákoníku práce, které odpovídají specifickému postavení úředníků územních samosprávných celků, jinak se předpokládá platnost zákoníku práce.

Navrhované věcné řešení si dále vyžádá změny stávajících zákonů, a to:

• č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů: § 5 (doplnit „zaměstnanců územních samosprávných celků”), § 73 odst. 2 (vyloučení úředníků, na něž se vztahuje tento zákon, z působnosti § 73 zákoníku práce); tato změna bude provedena přímo navrhovaným zákonem;

• č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 145/2001 Sb.; to bude provedeno v rámci novel těchto zákonů, předkládaných současně v souvislosti se zrušením okresních úřadů v rámci  realizace II. fáze reformy územní veřejné správy

• č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů: § 66, § 220l, § 220w, které upravují odpovědnost za škodu způsobenou úředníkem územního samosprávného celku – členem orgánu obchodní společnosti vyslaným do tohoto orgánu územním samosprávným celkem, který je zaměstnavatelem tohoto úředníka.

IV. Nezbytnost právní úpravy

Profesionalizace úředníků územních samosprávných celků je důležitým předpokladem pro vytvoření dostatečných správních kapacit pro převzetí práva Evropské unie (acquis communautaire) a jeho uplatňování územními samosprávnými celky. Závěry zasedání Evropské rady v Madridu v prosinci 1995 výslovně stanoví, že existence dostatečných správních kapacit je podmínkou pro vstup kandidátských zemí do Evropské unie.

Prostředkem k dosažení vyšší úrovně úředníků územních samosprávných celků je zejména rozšířený systém jejich vzdělávání, který, vedle zvláštní odborné způsobilosti, nově zahrnuje i povinné vstupní vzdělávání, průběžné vzdělávání a vzdělávání vedoucích úředníků.

Odchylky od úpravy pracovního poměru v zákoníku práce mají zajistit především nestrannost úředníků územních samosprávných celků. Tento požadavek je o to naléhavější, že úředníci územních samosprávných celků vykonávají, kromě jiného, i státní správu v přenesené působnosti nejen pro občany, kteří volí zastupitele daného územního samosprávného celku, ale například, v případě pověřených obcí, i pro občany jiných obcí.

Zákon je rovněž prvním pokusem o vyplnění mezery v právním řádu České republiky, pokud jde o doposud neupravenou možnost přijímání opatření k vyrovnání výrazných rozdílů v zastoupení žen a mužů v pracovněprávních vztazích.

V. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaný zákon je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným. Proto je nutná zákonná úprava.

VI. Soulad s mezinárodními smlouvami a se závazky vyplývajícími z Evropské dohody

Návrh zákona není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána a provádí Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 140, o placeném studijním volnu, ratifikovanou ČR dne 24. května 1976, publikovanou ve Sbírce zákonů sdělením Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 491/1990 Sb.

Právní předpisy Evropských společenství neobsahují zvláštní úpravu týkající se právních poměrů zaměstnanců územních samosprávných celků. Vztahují se na ně ovšem následující předpisy:

• směrnice Rady č. 75/117/EEC ze dne 10. února 1975, o sladění zákonů členských států týkajících se uplatnění zásady stejné odměny pro muže a ženy;

• směrnice Rady č. 76/207/EEC ze dne 9. února 1976, o realizaci zásady rovného zacházení s muži i ženami;

• směrnice Rady č. 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecné úpravě pro uznávání vysokoškolských diplomů udělených po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělání;

• směrnice z oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, zejména tzv. rámcová směrnice Rady č. 89/391/EHS ze dne 12. června 1989, o zavádění opatření směřujících ke zvyšování bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a směrnice Rady č. 92/85/EHS ze dne 19. října 1992, o zavedení opatření ke zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci těhotných pracovnic a pracovnic krátce po porodu nebo kojících dítě;

• směrnice Rady č. 91/383/EHS ze dne 25. června 1991, kterou se doplňují opatření ke zlepšení bezpečnosti a zdraví při práci zaměstnanců s pracovním poměrem na dobu určitou nebo s dočasným pracovním poměrem;

• směrnice Rady č. 91/533/EEC ze dne 14. října 1991, o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy a pracovního poměru;

• směrnice Rady č. 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému uznávání odborného vzdělávání a výcviku, která doplňuje směrnici č. 89/48/EHS;

• směrnice Rady č. 93/104/EHS ze dne 23. listopadu 1993, o určitých aspektech stanovení pracovní doby; tato směrnice má přímou vazbu na ustanovení § 16 návrhu zákona, které stanoví, že základní výměra dovolené na zotavenou úředníků činí 6 týdnů. Článek 7 uvedené směrnice stanoví minimální délku dovolené za kalendářní rok v rozsahu 4 týdnů;

• směrnice Rady č. 96/34/ES ze dne 3. června 1996, týkající se Rámcové smlouvy o rodičovské dovolené uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS;

• směrnice Rady č. 97/81 ze dne 15. prosince 1997, která se týká Rámcové dohody o částečném pracovním úvazku uzavřené organizacemi unice, ceep a ekos;

• směrnice Rady č. 1999/70/ES ze dne 28. června 1999, o Rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené organizacemi unice, ceep a ekos;

• směrnice Rady č. 2000/43/EC ze dne 29. června 2000, kterou se provádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ;

• směrnice Rady č. 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se zakládá obecný rámec rovného zacházení v zaměstnání a při výkonu povolání;

⁠​‌‌​‌‌​‌‌‌‌‌​​​‌⁠

S výjimkou opatření k vyrovnání rozdílů v zastoupení žen a mužů v pracovněprávních vztazích se nepředpokládá, že by zákon upravoval záležitosti týkající se zákazu diskriminace. Předpokládá se použití obecně podpůrné úpravy zákoníku práce, jehož ustanovení týkající se zákazu diskriminace byla s uvedenými předpisy Evropských společenství uvedeny do souladu zákonem č. 155/2000 Sb., jenž nabyla účinnosti dne 1. ledna 2001. Opatření k vyrovnání rozdílů v zastoupení mužů a žen umožňuje článek 141 odst. 4 Smlouvy o založení ES, který zní: „S ohledem na plné zajištění rovného zacházení mezi muži a ženami v zaměstnání nebrání zásada rovného zacházení žádnému členskému státu zachovat nebo zavést opatření poskytující zvláštní výhody pro usnadnění odborné pracovní činnosti méně zastoupeného pohlaví nebo pro předcházení či kompenzaci nevýhod v jeho profesní kariéře.”.

Na zaměstnance veřejné správy se naopak vztahuje článek 39 Amsterodamské smlouvy (dříve čl. 48 Smlouvy o založení Evropského společenství) týkající se volného pohybu osob, ovšem s odchylkou stanovenou v článku 39 odst. 4 téže smlouvy, který vylučuje z práva na volný pohyb pracovníků uvnitř Evropských společenství zaměstnání ve veřejné správě. Autoritativní výklad těchto ustanovení podala jednak Evropská komise (Úřední věstník ES 1988 C 72/2), jednak Soudní dvůr Evropských společenství (např. rozhodnutí 152/73 Sotgiu z 12. února 1974, Sb. rozh. str. 153, rozhodnutí 149/79 Belgie I ze 17. prosince 1980, Sb. rozh. str. 3881, rozhodnutí 149/79 Belgie II z 26. května 1982, Sb. rozh. str. 1845, rozhodnutí 307/84 Francie z 3. června 1984, Sb. rozh. str. 1725, rozhodnutí 66/85 Lawrie-Blum z 3. července 1986, Sb. rozh. str. 2121, rozhodnutí 225/85 Itálie z 16. června 1987, Sb. rozh. str. 2625, rozhodnutí 33/88 Allué z 30 května 1989, Sb. rozh. str. 1591, rozhodnutí 4/91 Bleis z 27. listopadu 1991, Sb. rozh. str. I-5627). Podle tohoto výkladu lze přístup k práci ve veřejné správě vyhradit státním občanům daného členského státu, pokud se zaměstnanec má přímo či nepřímo podílet na výkonu veřejné moci. V případě České republiky z toho vyplývá, ze i po vstupu České republiky do Evropských společenství bude možno vyhradit státním občanům České republiky přístup k pracovním místům zařazeným v úřadech územních samosprávných celků.

Z hlediska souladu navrhovaného zákona s právem Evropské unie lze konstatovat, že navrhovaný zákon o úřednících územních samosprávných celků je s tímto právem slučitelný.

VII. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah

Předpokládaný hospodářský a finanční dosah je zpracován pro celou novou úpravu, tedy jak pro navrhovaný zákon o úřednících územních samosprávných celků, tak pro prováděcí předpisy k tomuto zákonu.

Náklady na státní rozpočet

V souvislosti s prováděním uvažovaného zákona se nepředpokládají nové nároky na státní rozpočet.

Náklady na rozpočty územních samosprávných celků

Předkladatel odhaduje zvýšené finanční nároky na rozpočty územních samosprávných celků spojené s účinností navrhovaného zákona takto:

Vzdělávání úředníků 43 milionů Kč ročně

z toho

vstupní vzdělávání 5 milionů Kč ročně

zvláštní odborná způsobilost nezměněno¹⁹

průběžné vzdělávání 18 milionů Kč ročně

vzdělávání vedoucích úředníků 20 milionů Kč ročně

Prodloužená dovolená 80 milionů Kč ročně

Celkem 123 milionů Kč ročně

Neuvádějí se náklady na další odstupné, protože samotnou účinností zákona žádné zvýšené náklady nevzniknou.

Odhad nákladů vychází z toho, že k počátku účinnosti zákona bude 37.000 úředníků územních samosprávných celků.²⁰ Náklady prodloužené dovolené vycházejí z předpokladu, že každý úředník bude po dobu své dovolené nahrazen jinou osobou, která bude vykonávat jeho práci a pobírat za tuto práci plat. Náklady jednotlivých vzdělávacích kurzů vycházejí z ceníku Institutu pro místní správu.²¹ U odhadu nákladů vzdělávání i prodloužené dovolené se uvádí jejich horní hranice.

)a týká se výhradně zaměstnanců zařazených v úřadu územního samosprávného celku, kteří vykonávají veřejnou správu. Ze zvláštních právních předpisů vyplývají další předpoklady: například nařízení vlády č. 253/1992 Sb. stanoví požadovaný stupeň vzdělání pro účely zařazení do platových tříd. Předpokládá se rovněž, že úředník ovládá jednací jazyk stanovený zvláštními předpisy. Tak podle § 3 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků před správcem daně se jedná v jazyce českém nebo slovenském.

Zákon současně umožňuje, aby se úředníkem územního samosprávného celku stal i cizinec s trvalým pobytem v České republice. Důvodem je skutečnost, že vzhledem k podmínkám udělení trvalého pobytu lze u takových cizinců předpokládat vysoký stupeň integrace do společnosti. Navrhované řešení odpovídá současným evropským trendům.

K § 5

Rozhodující pro kvalitní veřejnou správu je zvýšení úrovně řízení, a tedy vedoucích zaměstnanců, což je jeden z hlavních účelů navrhovaného zákona. Proto se navrhuje, aby jedním z předpokladů pro jmenování do funkce některých vedoucích úřadu byla i praxe ve vedoucích funkcích nebo při výkonu správních činností v pracovním nebo služebním poměru ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.

Prokázání požadované praxe by bylo vyžadováno zhruba u 1000 funkcí. V případě obecních úřadů se povinnost prokázat praxi vztahuje pouze na tajemníky úřadů, které jsou pověřenými obecními úřady, stavebními úřady nebo matričními úřady; to by umožnilo i menším obcím, které zřizují funkci tajemníka obecního úřadu, najít dostatek vhodných uchazečů o funkci tajemníka obecního úřadu.²²

K § 6

Obdobně jako v členských státech Evropské unie se zavádí povinnost územních samosprávných celků zveřejňovat volná místa. Tato povinnost představuje minimální záruku pro výběr kvalitních úředníků územních samosprávných celků.

Zveřejnění výzvy k přihlášení zájemců o volné pracovní místo je také prostředkem, jak důsledněji naplnit článek 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

Jiným požadavkem pro vznik pracovního poměru a výkon sjednané práce může být například znalost práce s výpočetní technikou, znalost cizích jazyků apod. Ustanovení § 6 odst. 2 písm. d) návrhu zákona navazuje na § 46 odst. 1 písm. e) zákoníku práce v tom, že jiné požadavky pro vznik a trvání pracovního poměru by měly odpovídat povaze činnosti, kterou bude budoucí úředník vykonávat.

Povinnost zveřejnit výzvu způsobem umožňujícím dálkový přístup (například zveřejněním na internetové stránce) se navrhuje proto, aby se zájemci o práci ve veřejné správě mohli seznámit s volnými místy i mimo obec, v níž se zdržují.

Navrhovaný zákon nevyžaduje veřejnou výzvu v případě pracovního poměru na dobu určitou. S takovými případy počítá v § 10 odst. 1.

Nepřechází-li vzniku pracovního poměru úředníka územního samosprávného celku veřejná výzva, tento pracovní poměr je podle § 242 odst. 1 zákoníku práce neplatný.

K § 7 až 9

Výběrové řízení se zavádí jako povinné pro vymezený seznam funkcí. Obdobně jako u veřejné výzvy (§ 6) a ze stejných důvodů je vyhlášení výběrového řízení povinně veřejné. Dalším účelem výběrového řízení je zajistit, aby schopnosti uchazečů byly objektivně posouzeny. K tomu slouží zejména zřízení výběrové komise. Výběrová komise je poradním orgánem osoby, která vykonává úkoly zaměstnavatele. Konečné rozhodnutí o výběru mezi uchazeči splňujícími stanovené předpoklady a požadavky přísluší osobě pověřené výkonem úkolů zaměstnavatele podle zvláštních zákonů (zákony č. 128/2000 Sb., č.129/2000 Sb. a č.131/2000 Sb., ve znění zákona č. 145/2000 Sb.). Tím je v případě vedoucího úřadu starosta nebo primátor, v případě vedoucích odborů rada územního samosprávného celku a konečně v případě ostatních zaměstnanců vedoucí úřadu. Podrobná úprava postupu ve výběrovém řízení poskytuje jeho účastníkům záruky spravedlivého zacházení. Nepředchází-li vzniku pracovního poměru na funkce stanovené zákonem výběrové řízení, tento pracovní poměr je podle § 242 odst. 1 zákoníku práce neplatný.

K § 10

Uzavírání pracovního poměru na dobu určitou by mělo být výjimečné, pouze v případech, které zákon stanoví. Krátkodobý pracovní poměr neumožňuje, aby úředník absolvoval systém prohlubování kvalifikace podle tohoto zákona. Vzdělávání úředníků je přitom jednou z nejdůležitějších záruk kvality výkonu veřejné správy. Jako příklad lze uvést zvláštní odbornou způsobilost, pro jejíž prokázání je stanovena lhůta 18 měsíců od vzniku pracovního poměru úředníka. Krátkodobé pracovní poměry by umožnily obcházení zákona a vznikalo by nebezpečí, že správní činnosti by vykonávali zaměstnanci bez zvláštní odborné způsobilosti.

K § 11

Navrhuje se stanovit odchylku od § 37 odst. 1 zákoníku práce i v tom, že územní samosprávný celek v zákonem stanovených případech podle odstavce 1 bude mít povinnost převést úředníka na jinou práci. Účelem této zvláštní úpravy je zajistit, aby veřejnou správu nevykonávaly osoby, u nichž jsou odůvodněné pochybnosti o jejich bezúhonnosti stanovené navrhovaným zákonem nebo které ve stanovené lhůtě neprokázaly zvláštní odbornou způsobilost.

K § 12

Podle současné právní úpravy lze zaměstnance, jejichž pracovní poměr se zakládá jmenováním, odvolat z funkce kdykoliv, a to i bez udání důvodu. Předpokladem pro větší průhlednost při rozhodování o personálních otázkách je nově navrhovaná povinnost územního samosprávného celku odůvodnit odvolání vedoucího úředníka a vedoucího úřadu z funkce. Vzhledem k potřebě stabilizace vedoucích úředníků se rovněž navrhuje taxativně vymezit důvody pro jejich odvolání.

K § 13

U úředníků, u nichž dochází k rozvázání pracovního poměru výpovědí ze strany územního samosprávného celku z důvodů uvedených v § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů, se vedle odstupného, které jim náleží podle § 60a zákoníku práce nově zavádí i další odstupné podle navrhovaného zákona.

Další odstupné bude náležet úředníkům, kteří ve veřejné správě odpracovali stanovený počet let, a bude se progresivně zvyšovat podle počtu odpracovaných let. Účelem je vytvořit podmínky pro větší stabilizaci personálního obsazení územních samosprávných celků. Další odstupné není výsluhou a jeho zavedení realizuje některé z hlavních zásad navrhovaného zákona, zejména zásadu kontinuity veřejné správy a zásadu stability úředníků (viz

).

Do praxe se započítává pouze doba po 24. listopadu 1990, tedy po počátku účinnosti zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Tento zákon znamenal přelom v organizaci územní veřejné správy v České republice, a proto se praxe získaná před počátkem jeho účinnosti pro účely dalšího odstupného nezapočítává, obdobně jako je tomu u zvláštní odborné způsobilosti (viz odůvodnění k § 44).

K § 14

Dojde-li k vyhlášení krizového stavu ve smyslu § 2 písm. c) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), zájem na řádném zajištění výkonu veřejné správy může vyžadovat, aby úředník byl na stanoveném místě připraven k výkonu práce. Proto se zde upravuje pracovní pohotovost ze zákona, na rozdíl od úpravy v zákoníku práce, podle kterého zaměstnavatel smí nařídit pracovní pohotovost jedině tehdy, pokud se zaměstnancem tuto možnost předem dohodl a jen v dohodnutém rozsahu. Uplatnění obecného režimu zákoníku práce se za krizových stavů, například v době povodní a rozsáhlých záplav, ukázalo jako faktor limitující účinnost zásahů orgánů veřejné správy při záchraně životů, zdraví a majetku občanů. Navrhované ustanovení navazuje na krizový zákon a zlepšuje předpoklady pro jeho uplatnění. Současně se však navrhují i stanovení horní hranice délky nařízené pracovní pohotovosti, což zabrání zneužití tohoto ustanovení na úkor úředníků.

K § 15

Prodloužení dovolené na zotavenou o 1 týden oproti současnému stavu je kompenzací rozšířených povinností úředníků a zvýšených nároků kladených na ně v navrhovaném zákoně. Toto kompenzační opatření vychází z obdobného znění vládního návrhu služebního zákona.

K § 16

Úředník se při výkonu veřejné správy vystavuje určitým nebezpečím spojeným s povahou jeho funkce. Obdobně jako je tomu v návrhu služebního zákona se proto navrhuje, aby odpovědnost územního samosprávného celku byla rozšířena i na prokazatelnou škodu vzniklou úředníku pro plnění jeho pracovních úkolů. V oblasti náhrady škody jinak platí hlava VIII. zákoníku práce upravující problematiku náhrady škody v pracovněprávních vztazích, včetně odpovědnosti územního samosprávného celku ve zvláštních případech (§ 204 a 205).

K § 17

Navrhované povinnosti úředníků jsou důsledkem zvláštní povahy činnosti úředníka. Při jejich stanovení se vychází ze dvou omezení:

povinnosti úředníků územního samosprávného celku by neměly mít menší rozsah, než povinnosti stanovené již nyní zejména § 73 a § 74 zákoníku práce;

povinnosti úředníků územního samosprávného celku by neměly mít větší rozsah, než povinnosti státních zaměstnanců, jak vyplývají z návrhu služebního zákona.

§ 17 návrhu zákona nahrazuje v plném rozsahu § 73 zákoníku práce z důvodů legislativně technických (odlišná terminologie). Jinak platí pro úředníky povinnosti uložené zaměstnancům v zákoníku práce (například § 74).

Obdobně jako ve vládním návrhu služebního zákona se navrhuje upravit povinnost dodržovat ústavní pořádek, zákony a jiné právní předpisy.

Nově se upravuje povinnost hájit veřejný zájem (písm. c) odstavce 1) obdobně jako je tomu v právních úpravách všech členských zemích Evropské unie. Veřejným zájmem se rozumí souhrn práv a oprávněných zájmů České republiky, územního samosprávného celku a fyzických a právnických osob.

V návrhu se upravuje, obdobně jako ve vládním návrhu služebního zákona a v některých zahraničních úpravách (jako například ve Francii, ve Švýcarsku, ale i v Estonsku nebo v Litvě), i povinnost plnit pokyny vedoucích zaměstnanců, včetně postupu v pochybnostech o souladu pokynu s právními předpisy. V takovém případě bude mít úředník povinnost pozastavit plnění úkolu a neprodleně o tom písemně informovat vedoucího úředníka, který mu úkol zadal. Arbitrem ve sporu o zákonnost vydaného příkazu bude vedoucí úřadu, který rovněž ponese odpovědnost za protizákonný příkaz. I přes písemný příkaz musí úředník odmítnout vykonat úkol, který by byl trestným činem nebo jiným správním deliktem. Jiný postup by mohl ochromit fungování veřejné správy, zvláště proto, že úředníci by mohli na základě subjektivního výkladu právních předpisů odmítat plnit příkazy nadřízených.

Povinnost prohlubovat si kvalifikaci odkazuje na úpravu vzdělávání úředníků obsaženou v části čtvrté zákona.

Zatímco běžné pracovněprávní povinnosti jsou úředníku a obecně zaměstnanci ukládány jen pro dobu výkonu práce, povinnosti upravené g) až j) se svou povahou vztahují i na chování úředníka mimo výkon práce. Jedná se o povinnost zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku, o povinnost nezneužívat informací, o povinnost nepřijímat dary nebo jiné výhody a o povinnost mlčenlivosti.

Nově uložená povinnost zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku navazuje na návrh nového správního řádu, který upravuje povinnost správního úřadu postupovat způsobem, který nevzbuzuje pochybnosti o důvěryhodnosti výkonu veřejné správy.

Návrh zákona odchylně od zákoníku práce upravuje povinnost mlčenlivosti, a to v souladu se zvláštní povahou veřejné správy. Mlčenlivost úředníků nemá na rozdíl od soukromé sféry chránit zájmy zaměstnavatele, ale řádný výkon veřejné správy.

Povinnost sdělovat své jméno, příjmení a další údaje přispěje k větší transparentnosti veřejné správy. V určitých případech je výkon veřejné správy spojen s nebezpečím pro úředníka, a proto se navrhuje možnost vyloučení některých funkcí z povinnosti se uvedeným způsobem označit a nahradit je jiným způsobem označení, konkrétně identifikačním číslem.

Povinnosti stanovené v odstavci 2 jsou nutnou legislativně-technickou a pojmovou úpravou ustanovení § 73 odst. 1 zákoníku práce.

Zákaz pobírat odměnu od podnikající právnické osoby, do jejíhož orgánu byl úředník vyslán územním samosprávným celkem (zaměstnavatelem) za účelem ochrany jeho oprávněných zájmů, se považuje za nezbytné posílit stanovením legislativní překážky zamezující jeho obcházení. Shodný princip je ve vztahu ke státním zaměstnancům rovněž obsažen ve vládním návrhu služebního zákona.

Na rozdíl od návrhu služebního zákona se nenavrhuje úplný zákaz jiné výdělečné činnosti. Úředník podle navrhovaného zákona by mohl vykonávat jinou výdělečnou činnost se souhlasem územního samosprávného celku. Nutnost předchozího souhlasu se vztahuje na jakoukoli výdělečnou činnost úředníka, ať je vykonávána v pracovněprávním vztahu, občanskoprávním vztahu nebo jako podnikání.

Souhlas s výkonem výdělečné činnosti vydává za územní samosprávný celek orgán, který je podle zvláštních předpisů (zákony č. 128/2000 Sb., 129/2000 Sb. a 131/2000 Sb., ve znění zákona č. 145/2000 Sb.) statutárním orgánem územního samosprávného celku (například podle § 69 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) plní funkci statutárního orgánu ředitel, to znamená ředitel krajského úřadu).

K § 18 až 29

Současná právní úprava vzdělávání úředníků samospráv (vyhláška Ministerstva vnitra č. 345/2000 Sb.) upravuje pouze zvláštní odbornou způsobilost, která je v podstatě přezkoušením znalosti právních předpisů. Protože moderní veřejná správa není jen aplikací práva, byť jeho důležitost je nesporná, v návaznosti na usnesení č. 349 ze dne 18. dubna 2001, kterým vláda schválila Systém vzdělávání pracovníků ve veřejné správě a o veřejné správě, se systém vzdělávání úředníků územních samosprávných celků rozšiřuje:

o vstupní vzdělávání, které musí absolvovat všichni úředníci a které poskytne širší obecný přehled o veřejné správě,

o nezbytné znalosti věcné problematiky, týkající se agendy, o které úředník rozhoduje, které budou zahrnuty do zvláštní odborné způsobilosti, která je určena pro úředníky vykonávající vybrané činnosti v přenesené působnosti (státní správa),

o vzdělávání vedoucích úředníků, které zahrnuje znalosti a dovednosti v oblasti řízení,

o průběžné (prohlubující, aktualizační a specializační) vzdělávání pro všechny úředníky

Systém vzdělávání vytváří pyramidu, jejíž základnou je vstupní vzdělávání, poskytující úředníku obecný přehled o veřejné správě v České republice v evropském kontextu. Úředníci, vykonávající zvláště náročné činnosti v přenesené působnosti, dále absolvují přípravu ke zvláštní odborné způsobilost, která je seznámí zejména s praktickými otázkami v oblasti, v níž budou působit a rozhodovat. Vedoucí úředníci získají vedle znalostí a dovedností v oblasti řízení také přehled o činnostech, vykonávaných jeho podřízenými.

Při podstatných změnách, kterými veřejná správa prochází a procházet bude, je důležité zaručit aktualizaci znalostí úředníků. Vzdělávací pyramidu proto doplňuje průběžné vzdělávání, které bude aktualizovat, prohlubovat a rozšiřovat znalosti a dovednosti úředníka podle potřeb úřadu a úředníka samého. Povinný minimální časový rozsah vzdělávání vytváří předpoklady pro průběžné vzdělávání.

Navrhovaný zákon tím závazně stanoví minimální rozsah povinnosti prohlubovat si kvalifikaci ve smyslu § 141a zákoníku práce. V tomto rozsahu je proto vzdělávání povinností úředníků a územní samosprávný celek je v souladu s § 35 odst. 1 písm. a) zákoníku práce povinen vytvářet úředníkům podmínky pro to, aby tuto svou povinnost mohli plnit.

Vzdělávání je výkonem práce, za nějž bude úředníku příslušet plat a jehož náklady ponese územní samosprávný celek. Výjimkou je případ opakování zkoušky zvláštní odborné způsobilosti, kdy úředník bude mít nárok na pracovní volno bez náhrady platu a ponese náklady spojené s opakováním zkoušky.

V oblasti zvláštní odborné způsobilosti zákon přebírá a sjednocuje současnou právní úpravu obsaženou v zákoně o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze.

Prokázání zvláštní odborné způsobilosti a ukončení vzdělávání vedoucích úředníků je předpokladem pro výkon činnosti nebo funkce. Tuto povinnost nebudou mít úředníci, kteří ukončili vzdělávání uznané jako rovnocenné (§ 34 a § 35).

Navrhuje se upravit odchylně od zákoníku práce závazky úředníka územního samosprávného celku při prohlubování kvalifikace formou vzdělávání vedoucích úředníků. Jeho poskytnutí bude povinností zaměstnavatele a znalosti a dovednosti získané v rámci tohoto školení budou využitelné i mimo veřejnou správu. Proto dohoda podle § 143 není v daném případě vhodná. Tímto způsobem bude zajištěna i větší stabilita vedoucích úředníků, která je nezbytným předpokladem pro zvýšení kvality výkonu veřejné správy.

V zájmu zaručení standardní odborné úrovně úředníků se zachovává jednotný způsob ověřování znalostí a dovedností, které úředníci získali v rámci systému vzdělávání. Stanoví se nezbytná procesní pravidla k zajištění objektivního posouzení odbornosti úředníků. Tato pravidla upravují zejména průběh zkoušky zvláštní odborné způsobilosti, postup zkušební komise, pravidla vydávání osvědčení a opravný prostředek proti výroku zkušební komise.

K § 30 až 33

V současné době se úředníci územních samosprávných celků připravují na prokázání zvláštní odborné způsobilosti u Institutu pro místní správu, příspěvkové organizace Ministerstva vnitra. Jiné druhy vzdělávání může zajistit kterákoli vzdělávací instituce, se kterou uzavře územní samosprávný celek smlouvu. Institut pro místní správu se dlouhodobě potýká s nedostatkem vzdělávání kapacit a přes veškerou snahu, včetně spolupráce se smluvními partnery, se tento problém nedaří uspokojivě řešit.

Jiné druhy vzdělávání zajišťované vzdělávacími institucemi, poskytující vzdělávání na smluvním základě, má kolísavou úroveň. Stává se proto, že prostředky určené na vzdělávání úředníků nepřinášejí žádaný efekt. Z tohoto důvodu může vznikat i nedůvěra ke vzdělávání jako takovému.

Účelem nové právní úpravy je vyrovnat se s uvedenými kapacitními i kvalitativními nedostatky. Obtíže se vzdělávacími kapacitami pro přípravu úředníků na prokázání zvláštní odborné způsobilosti by měly být definitivně vyřešeny zapojením škol a soukromých subjektů do tohoto systému. Zárukou, že úředníkům se dostane kvalitního vzdělávání, jsou akreditace vzdělávacích institucí a vzdělávacích programů. Tím nejsou dotčeny zvláštní právní předpisy upravující akreditaci ve školství. Cílem akreditací je zajištění kvalitní a jednotné úrovně specifických odborných znalostí úředníků potřebných pro výkon správních činností. Vedle akreditovaných vzdělávacích institucí bude vzdělávání moci poskytovat nadále také Institut pro místní správu.

Pro posuzování žádostí o akreditaci zřídí Ministerstvo vnitra jako své poradní orgány akreditační komise. Z těchto důvodů se upravuje způsob jednání komisí a také nároky jejich členů související s jejich účastí na jednání komise.

K § 34 a 35

Nově se upravuje uznávání jiných druhů vzdělávání, které jsou svým obsahem a rozsahem srovnatelné se vzděláváním poskytovaným v rámci vzdělávacího systému upraveného navrhovaným zákonem. Důvodem je snaha o efektivnost systému vzdělávání. Návrh zákona počítá s využitím znalostí, získaných mimo systém vzdělávání v příslušných oborech a oblastech např. na vysokých školách, v dalších vzdělávacích institucích či v zahraničí. Uznávání se provádí buď formou prováděcího právního předpisu nebo individuálně.

K § 36 až 38

V § 36 až 38 se upravují působnosti a úkoly orgánů veřejné správy. Stejně jako doposud bude za koordinaci vzdělávání úředníků územních samosprávných celků odpovídat Ministerstvo vnitra. Nadále bude pokračovat i spolupráce s jednotlivými ústředními správními úřady při přípravě vzdělávacích programů a při ověřování způsobilosti úředníků.§ 38 představuje záruku, že i v případě dočasného selhání soukromých vzdělávacích institucí bude možno vzdělávání úředníků zajistit, a to prostřednictvím ústředních správních úřadů.

K § 39

Usnesením č. 310 ze dne 2. dubna 2001 vláda schválila Zprávu místopředsedy vlády a předsedy Legislativní rady vlády k právní možnosti zavedení mimořádných dočasných opatření k vyrovnání výrazných rozdílů v zastoupení žen a mužů na rozhodujících společenských aktivitách a uložila všem členům vlády dbát při přípravě právních předpisů na zařazení institutů k odstraňování případného znevýhodňování v zastoupení žen a mužů v účasti na rozhodujících společenských aktivitách.

Podle § 1 odst. 4 zákoníku práce se za diskriminaci nepovažují případy, které stanoví zákoník práce nebo zvláštní právní předpis, nebo kdy je pro to věcný důvod spočívající v povaze práce, kterou zaměstnanec vykonává a který je pro výkon této práce nezbytný. Právní řád doposud neupravuje možnost přijímání opatření k vyrovnání výrazných rozdílů v zastoupení žen a mužů v pracovněprávních vztazích.

Navrhované ustanovení je prvním pokusem o zakotvení možnosti přijímání vyrovnávacích opatření a po vzoru členských států Evropské unie se tato opatření zavádějí nejdříve v oblasti veřejné správy. Územní samosprávný celek podle zákona zajistí, aby při přijímání do pracovního poměru úředníků nebo při jmenování vedoucích úředníků byla uplatňována opatření v zájmu rovnoměrného zastoupení pohlaví mezi úředníky nebo na některém stupni řízení, přičemž taková opatření nemají být považována za diskriminační, jinak by totiž uvedeného cíle nebylo možno vůbec dosáhnout. Opatření se mají uplatňovat při přijímání nových úředníků nebo při jmenování vedoucích úředníků a nedotýkají se zásadně postavení stávajících úředníků nebo stávajících vedoucích úředníků.

Navrhované ustanovení je v souladu s výkladem, který ve věci vyrovnávacích opatřeních podal Evropský soudní dvůr, zejména ve věci Badeck proti Hesensku (č. C-158/97) a ve věci Abrahamsson a Anderson proti Fogelqvistové (č. C-407/98). Podle uvedených rozhodnutí může být dána přednost podprezentovanému pohlaví pouze tehdy, pokud

muž i žena mají stejnou kvalifikaci,

ostatní kvality kandidáta jsou při objektivním vyhodnocování, které bere v úvahu specifickou osobní situaci kandidátů, vyrovnané.

K § 40 až 43

Upravují se některé technické záležitosti týkající se povinnosti vzdělávacích institucí vypracovat a předložit výroční zprávu, náhrad poskytovaných členům komisí podle navrhovaného zákona a otázky podjatosti. Vylučuje se možnost sjednávat s úředníky konkurenční doložky, protože cílem zákona je i vytvořit podmínky pro zvýšení mobility úředníků ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra se také zmocňuje k vydání prováděcích předpisů k provedení navrhovaného zákona.

K § 44

Zákon v přechodných ustanoveních počítá s tím, že fyzické osoby, které jsou ke dni nabytí účinnosti zákona zaměstnanci územního samosprávného celku, vykonávají správní činnosti a splňují předpoklady podle § 4, získají postavení úředníka podle tohoto zákona. K zajištění právní jistoty v přechodném období se stanoví povinnost vedoucího úřadu územního samosprávného celku informovat zaměstnance územního samosprávného celku o tom, zda jsou nebo nejsou úředníky podle tohoto zákona. Ke splnění této povinnosti zákon stanoví lhůtu 60 dnů.

Pokud stávající zaměstnanec územního samosprávného celku nebude ke dni účinnosti navrhovaného zákona splňovat předpoklady pro vznik a trvání pracovního poměru, územní samosprávný celek mu nabídne jinou pro zaměstnance vhodnou práci a pokud ji zaměstnanec odmítne, může s ním rozvázat pracovní poměr výpovědí.

Obdobně se jako u úředníků se přechod řeší i u vedoucích úředníků a vedoucích úřadu. Stávajícím vedoucím úředníkům a vedoucím úřadu zákon zachovává jejich postavení tím, že pokud byly do funkcí jmenovány před účinností zákona, se na jejich postavení nic nemění a i nadále jsou vedoucími úředníky podle tohoto zákona.

Uznává se zvláštní odborná způsobilost získaná podle dříve platné právní úpravy. Územní samospráva byla v České republice obnovena dnem účinností zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, to znamená 24. listopadu 1990. Před tímto datem platily pro územní samosprávu jiné předpisy s jinými právní principy, které jsou z hlediska stávajícího modelu veřejné správy neaplikovatelné.

Zákon stanoví i přechodná období pro splnění povinnosti ukončit předepsané vzdělávání. Pro splnění zákonem stanoveného předpokladu zvláštní odborné způsobilosti u úředníků vykonávajících správní činnosti zákon dává dostatečně dlouhou dobu na vykonání zkoušek. Zachovávají se také již podané přihlášky. Přechodné období se rovněž stanoví pro osoby, jimž účinností tohoto zákona vznikne povinnost účasti na vzdělávání vedoucích úředníků.

Nový systém vzdělávání úředníků podle navrhovaného zákona o úřednících územních samosprávných celků je připravován tak, aby mohl zajistit přípravu na zkoušku zvláštní odborné způsobilosti zvýšeného počtu úředníků.

Přesto existuje obava, že se zánikem okresních úřadů a přesunem jejich působností na kraje a obce s rozšířenou působností, se zvýší počet osob, které budou povinny prokázat zvláštní odbornou způsobilost nárazově o 20 000 až 30 000. V takovém případě by vzdělávací kapacity, byť rozšířené o akreditované vzdělávací instituce, nemusely být po přechodnou dobu dostačující. Z tohoto důvodu se navrhuje na přechodné období prodloužit lhůty pro prokázání zvláštní odborné způsobilosti o 12 měsíců. Prodloužení by se týkalo jak nových úředníků, tak úředníků stávajících, pro které již územní samosprávný celek podal přihlášku ke zkoušce zvláštní odborné způsobilosti.

Podle současné právní úpravy se na ty úředníky, kterým vznikne nárok na starobní důchod do 5 let ode dne, do kterého nejpozději musí být přihlášeni ke zkoušce, vztahuje úleva z povinnosti prokázat zvláštní odbornou způsobilost. Toto řešení přebírá i navrhovaný zákon v § 44 odst. 10, ovšem s tím rozdílem, že jej omezuje na dobu 5 let od počátku účinnosti zákona. V průběhu tohoto přechodného období se předpokládá postupná stabilizace personálního obsazení úřadů územních samosprávných celků. Poté by již mělo být bez výjimky naplněno právo každého občana být obsloužen kvalifikovaným úředníkem, podobně jako má právo být léčen atestovaným lékařem.

K § 45

V souvislosti s přijetím zákona o úřednících územních samosprávných celků je nutné změnit ustanovení § 5 a § 73 odst. 2 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Tyto změny jsou odůvodněny potřebou organického začlenění zákona o úřednících územních samosprávných celků do právního řádu České republiky.

Navrhovaná změna v § 5 zákoníku práce odráží skutečnost, že pro úředníky územních samosprávných celků začne platit speciální právní úprava s podpůrnou působností zákoníku práce. Změna v § 73 odst. 2 pak vyplývá z toho, že povinnosti úředníků územních samosprávných celků v rozsahu odpovídajícím tomuto ustanovení zákoníku práce budou upraveny v § 18 zákona o úřednících územních samosprávných celků.

K § 46

Návrh změny obchodního zákoníku souvisí s ustanovením § 17 odst. 3 navrhovaného zákona. Vychází se z předpokladu, že pokud úředník působí v orgánu obchodní společnosti na návrh nebo se souhlasem územního samosprávného celku, jehož je zaměstnancem, a za tuto činnost nesmí pobírat odměnu, protože ji vykonává v rámci svého pracovního poměru, i rozsah jeho odpovědnosti za škodu by měl sledovat režim zákoníku práce. Úředník by tedy odpovídal neomezeně za škodu způsobenou úmyslně a do výše čtyřapůlnásobku svého průměrného měsíčního výdělku za škodu způsobenou z nedbalosti.

Ochrana úředníka by však neměla být na újmu společnosti, které úředník jako člen jejího orgánu škodu způsobil. Proto se navrhuje, obdobně jako ve vládním návrhu služebního zákona a v návrhu změny zákona č. 238/1992 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, přenést odpovědnost vůči poškozeným na územní samosprávný celek, který úředníka do orgánu obchodní společnosti vyslal. Tento územní samosprávný celek pak může na úředníku vymáhat náhradu škody ve shora uvedeném rozsahu.

K § 47

Navrhuje se stanovit účinnost zákona dnem 1. ledna 2003, a to shodně s předpokládaným dnem nabytí účinnosti služebního zákona. Stejným dnem nabývají účinnosti i zákony zabezpečující realizaci II. fáze reformy územní veřejné správy (např. novely zákonů o obcích, o krajích, o hlavním městě Praze atd.).

V Praze, dne 7. listopadu 2001

předseda vlády

ministr vnitra

Platné znění části zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, s vyznačením navrhovaných změn

§ 5

Pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků, učitelů vysokých škol, zaměstnanců dopravy, vůdců a velitelů plavidel a členů posádek plavidel provozujících vnitrozemskou a námořní plavbu, zaměstnanců Probační a mediační služby a Veřejného ochránce práv se řídí zákoníkem práce, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.

§ 73

Základní povinnosti zaměstnanců

12. Zaměstnanci jsou povinni zejména

5. pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností, plnit pokyny nadřízených vydané v souladu s právními předpisy a dodržovat zásady spolupráce s ostatními zaměstnanci,

6. plně využívat pracovní doby a výrobních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly,

7. dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané, pokud s nimi byli řádně seznámeni,

8. řádně hospodařit s prostředky svěřenými jim zaměstnavatelem a střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele.

13. Zaměstnanci orgánů státní správy, (orgánů územních samosprávných celků) územních samosprávných celků zařazení do obecního úřadu, městského úřadu, magistrátu statutárního města nebo magistrátu územně členěného statutárního města, úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, krajského úřadu, Magistrátu hlavního města Prahy a úřadu městské části hlavního města Prahy, s výjimkou úředníků územních samosprávných celků podle zvláštního právního předpisu^16a), soudů a státních zastupitelství, Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, ozbrojených sil,(16a))16b) Bezpečnostní informační služby, Vězeňské služby, Probační a mediační služby, Kanceláře prezidenta republiky, Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu, Kanceláře Veřejného ochránce práv, Úřadu vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, Úřadu pro ochranu osobních údajů, České národní banky a státních fondů, zaměstnanci chráněných krajinných oblastí a národních parků jsou dále povinni:

9. jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování,

10. zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám; to neplatí, pokud byli této povinnosti zproštěni statutárním orgánem nebo jím pověřeným vedoucím zaměstnancem, nestanoví-li zvláštní zákon ²⁰) jinak,

11. v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných zaměstnavatelem, u něhož jsou zaměstnáni, nebo na základě právních předpisů a kolektivních smluv,

12. zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného.

14. Zaměstnanci uvedení v odstavci 2 nesmějí být členy řídicích nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost; to neplatí, pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem, u něhož jsou zaměstnáni, a v souvislosti s tímto členstvím nepobírají odměnu od příslušné právnické osoby provozující podnikatelskou činnost.

15. Zaměstnanci uvedení v odstavci 2 mohou vykonávat podnikatelskou činnost jen s předchozím písemným souhlasem zaměstnavatele, u něhož jsou zaměstnáni.

16. Omezení stanovené v předchozím odstavci se nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou a na správu vlastního majetku.

17. Ustanovení odstavců 2 až 5 se použijí, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak.^20a)

------------------------------------------------------------------

^16a) Zákon č. …/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.

(^16a)) ^16b)§ 3 odst. 2 a 7 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky.

²⁰) Např. § 54 zákona č. 22/1992 Sb., o Státní bance československé.

^20a) Zákon ČNR č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu (zákon o střetu zájmů), ve znění zákona č. 287/1995 Sb.

Platné znění části zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, s vyznačením navrhovaných změn

§ 66

(1) Osoba, která je statutárním orgánem nebo jeho členem anebo členem jiného orgánu společnosti, může ze své funkce odstoupit. Je však povinna oznámit to orgánu, jehož je členem, nebo orgánu, který ji zvolil nebo jmenoval. Výkon funkce končí dnem, kdy odstoupení projednal nebo měl projednat orgán, který ji zvolil nebo jmenoval, nestanoví-li společenská smlouva nebo stanovy, že postačí, projednal-li je nebo měl projednat orgán, jehož je členem. U osoby zvolené za člena orgánu zaměstnanci společnosti výkon funkce končí dnem, kdy odstoupení projednal nebo měl projednat orgán, jehož je členem. Příslušný orgán je povinen projednat odstoupení na nejbližším zasedání poté, co se o odstoupení z funkce dověděl. Jestliže osoba, která odstupuje z funkce, oznámí své odstoupení na zasedání příslušného orgánu, končí výkon funkce uplynutím dvou měsíců po takovém oznámení, neschválí-li příslušný orgán společnosti na její žádost jiný okamžik zániku funkce.

(2) Vztah mezi společností a osobou, která je statutárním orgánem nebo členem statutárního či jiného orgánu společnosti anebo společníkem při zařizování záležitostí společnosti, se řídí přiměřeně ustanoveními o mandátní smlouvě, pokud ze smlouvy o výkonu funkce, byla-li uzavřena, nebo ze zákona nevyplývá jiné určení práv a povinností. Závazek k výkonu funkce je závazkem osobní povahy. Smlouva o výkonu funkce musí mít písemnou formu a musí být schválena valnou hromadou nebo písemně všemi společníky, kteří ručí za závazky společnosti neomezeně.

(3) Jakékoliv plnění společnosti ve prospěch osoby, jež je orgánem společnosti nebo jeho členem, na které neplyne právo z právního předpisu nebo z vnitřního předpisu, lze poskytnout pouze se souhlasem valné hromady, nebo je-li přiznáno ve smlouvě o výkonu funkce. Společnost plnění neposkytne, jestliže výkon funkce zřejmě přispěl k nepříznivým hospodářským výsledkům společnosti, anebo při zaviněném porušení právní povinnosti v souvislosti s výkonem funkce.

(4) Neurčují-li zákon, stanovy nebo společenská smlouva jinak, mohou se statutární a jiné orgány usnášet, jen je-li přítomna nadpoloviční většina jejich členů, a k usnesení je zapotřebí souhlasu většiny přítomných členů. Při rovnosti hlasů je rozhodující hlas předsedajícího. Stanovy či společenská smlouva mohou připustit i písemné hlasování nebo hlasování pomocí prostředků sdělovací techniky mimo zasedání orgánu, pokud s tím souhlasí všichni členové orgánu. Hlasující se pak považují za přítomné.

(5) Ustanovení odstavců 1 a 4 se nevztahují na valnou hromadu.

(6) Ustanovení tohoto zákona a zvláštních právních předpisů o odpovědnosti a ručení orgánů a členů orgánů společnosti se vztahují také na osoby, které na základě dohody, podílu na společnosti či jiné skutečnosti ovlivňují podstatným způsobem chování společnosti, přestože nejsou orgány ani členy orgánů společnosti, bez zřetele k tomu, jaký vztah ke společnosti mají.

(7) Osoby, které činí jménem společnosti písemné úkony, je podepisují tak, že k firmě společnosti připojí svůj podpis. Neuvedení firmy u podpisu jednající osoby však nezpůsobuje neplatnost právního úkonu.

(8) Jsou-li orgánem nebo členy orgánu společnosti úředníci územního samosprávného celku, kteří byli takto vysláni jako zástupci územního samosprávného celku, jehož jsou zaměstnanci, hradí škodu, za kterou tyto osoby podle tohoto zákona odpovídají, tento územní samosprávný celek.

(9) Územní samosprávný celek má právo, aby osoby, za které podle odstavce 8 uhradil škodu a které tuto škodu způsobily svým zaviněním, mu ji nahradily, a to nejvýše v rozsahu, ve kterém tyto osoby podle zákoníku práce odpovídají za škodu způsobenou zaviněným porušením povinnosti.

§ 220l

Odpovědnost za škodu

(1) Členové představenstva a dozorčí rady zúčastněných společností a znalec nebo znalci pro fúzi, kteří zpracovali znaleckou zprávu pro tyto společnosti, odpovídají společně a nerozdílně za škodu, která vznikla porušením jejich povinností při sloučení zúčastněné společnosti jejím akcionářům nebo věřitelům podle § 373 až 386. Člen představenstva nebo dozorčí rady anebo znalec se zprostí odpovědnosti, jestliže prokáže, že jednal s péčí řádného hospodáře. Ustanovení § 194 odst. 5 poslední věty se nepoužije. Ustanovení § 66 odst. 8 a 9 zde platí obdobně.

(2) Soudní rozhodnutí, jímž se přiznává právo na náhradu škody podle odstavce 1, je pro odpovědné osoby co do základu přiznaného práva závazné i vůči ostatním oprávněným osobám podle odstavce 1.

(3) Právo na náhradu škody podle odstavce 1 se promlčuje ve lhůtě pěti let ode dne, kdy se zápis sloučení do obchodního rejstříku stal účinným vůči třetím osobám.

§ 220w

Odpovědnost za škodu

(1) Členové představenstva a dozorčí rady zaniklé společnosti a znalci pro rozdělení, kteří zpracovali znaleckou zprávu o rozdělení, odpovídají společně a nerozdílně za škodu, která vznikla porušením jejich povinností při rozdělení nástupnickým společnostem, případně jejich společníkům podle § 373 až 386. Člen představenstva nebo dozorčí rady anebo znalec se zprostí odpovědnosti, jestliže prokáže, že jednal s péčí řádného hospodáře. Ustanovení § 194 odst. 5 poslední věty se nepoužije. Právo na náhradu škody mohou uplatnit pouze ti společníci nástupnické osoby, kteří splňují požadavky stanovené v § 220k odst. 2 a 3. Ustanovení § 66 odst. 8 a 9 zde platí obdobně.

(2) Právo na náhradu škody podle odstavce 1 se promlčuje ve lhůtě pěti let ode dne, kdy se zápis rozdělení do obchodního rejstříku stal účinným vůči třetím osobám.

Platné znění části nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, s vyznačením navrhovaných změn

§ 6

Platový tarif

(1) Zaměstnanci přísluší platový tarif stanovený pro platovou třídu a platový stupeň, do kterých je zařazen. Platové tarify jsou stanoveny v příloze č. 2, která je součástí tohoto nařízení.

(2) Zaměstnanci zaměstnavatele uvedeného v § 73 odst. 2 zákoníku práce, zaměstnanci státu ve správním úřadu nebo v jiné organizační složce státu uvedené v § 73 odst. 2 zákoníku práce (a zaměstnanci územního samosprávného celku v orgánu nebo v organizační složce územního samosprávného celku uvedených v § 73 odst. 2 zákoníku práce), zaměstnanci územního samosprávného celku v orgánu uvedeném v § 73 odst. 2 zákoníku práce a úředníku územního samosprávného celku podle zvláštního zákona^5d) přísluší platový tarif podle odstavce 1 zvýšený o částku, která odpovídá 25 % platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen; tato částka se zaokrouhluje na celé desetikoruny směrem nahoru.

_________________________

5d) § 1 zákona č. …/2001 Sb., o úřednících územních samosprávných celků.