Důvodová zpráva k Vládní návrh zákona o civilním letectví - EU

2. Původní záměr zpracovat v roce 2001 tzv. velkou novelu zákona, která by zejména uplatnila praktické zkušenosti s využíváním nového zákona o civilním letectví a mimo to obsáhla všechna zbývající relevantní nařízení a směrnice EU, se nepodařilo realizovat. Při přípravě věcného záměru bylo zjištěno, že jde z hlediska uplatnění vnitrostátních potřeb o tak rozsáhlý okruh problémů, že nebylo možné je v daném čase dohodnout v rámci odborné letecké veřejnosti a nebylo tedy možné tento návrh předložit do konce roku 2001 k dalšímu posuzování. K těmto důvodům přistoupil ještě důvod vyvolaný událostmi 11. září 2001 a nezbytnost zpřísnit předpisy na ochranu a bezpečnost civilního letectví přijímané mezinárodní organizací pro civilní letectví i ES. V reakci na tyto události a v souladu s rozhodnutími Evropské rady připravuje Komise evropských společenství předpisy Evropského parlamentu a Rady, týkající se zavedení společných bezpečnostních pravidel pro oblast civilního letectví. Tyto předpisy mají za cíl zejména zajistit vysokou úroveň bezpečnosti přijetím opatření směřujících k předcházení činům představujícím protiprávní zásahy do civilního letectví a umožnit volný pohyb zboží a osob pomocí jednotného prosazování společných norem. ⁠​‌​​‌​‌​‌​​‌‌‌‌​⁠

Prostředky k dosažení těchto cílů budou:

Navrhovaná úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a je v souladu i s předpisy ES.

Zajištění nezávislosti instituce pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod a incidentů a jejich prevenci je podle doporučení odboru kompatibility Úřadu vlády ČR navrhováno zřízením samostatného Ústavu pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod. Tento Ústav pro plnění svých úkolů vyžaduje složení z 13 pracovníků, z toho 7 až 8 vrcholových specialistů a kromě toho speciální vybavení, zajištění transportních prostředků, prostorů atd. Předběžný odhad nákladů na vybavení a činnost tohoto Ústavu je 20 mil Kč za rok.

Předpokládané náklady na zřízení Ústavu pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod

Navrhovaným ustanovením se promítá do našeho právního řádu Směrnice Rady o přístupu na trh pozemního odbavování na letištích Společenství 96/67/ES. V rámci společné dopravní politiky Společenství bylo Směrnicí třeba zrušit omezení svobodného poskytování služeb a otevřít přístup na trh pozemního odbavování. Opatření vyžadovaná Směrnicí by měla snížit provozní náklady leteckých společností a zlepšit kvalitu služeb poskytovaných dopravcům. Poskytovat odbavovací služby může podle návrhu zákona jakákoliv fyzická nebo právnická osoba, na základě souhlasu uděleného Ministerstvem dopravy a spojů. Podle Směrnice může poskytovat odbavovací služby jak letecký dopravce, tzn. jakákoliv fyzická nebo právnická osoba odpovídající za leteckou přepravu cestujících, pošty nebo nákladu z daného letiště nebo do daného letiště, která může tyto služby poskytovat pro vlastní i cizí potřebu stejně tak jako provozovatel letiště, popřípadě další poskytovatel těchto služeb pro cizí potřebu.

Podmínkou pro udělení souhlasu je, že žadatel prokáže, že má technické zařízení k provozování odbavovacích služeb, má sjednáno pojištění odpovědnosti za škody a zaplaceno pojistné a prokáže, že má finanční zajištění k poskytování odbavovacích služeb.

Ohledně náležitostí písemné žádosti o udělení souhlasu, podrobnostech o způsobu prokázání finančního zajištění odbavovacích služeb a náležitostech rozhodnutí o udělení souhlasu návrh odkazuje na prováděcí právní předpis.

§§ 49c a 49d definují, kdo je podle tohoto zákona považován za bezúhonného a odborně způsobilého pro poskytování odbavovacích služeb.

Vzhledem k tomu, že svobodný přístup na trh odbavovacích služeb je limitován nejrůznějšími překážkami zejména zajištěním bezpečnosti leteckého provozu a dále kapacitou a omezením disponibilního prostoru a ochranou životního prostředí, umožňuje Směrnice regulaci přístupu dodavatelů určených kategorií odbavovacích služeb na trh .

Tato regulace je možná jak při poskytování odbavovacích služeb pro vlastní potřeby dopravců tak i pro cizí potřeby.

Návrh rozlišuje, zda k omezení dochází na základě opatření k regulaci odbavovacích služeb z důvodu zajištění bezpečnosti (§ 49e) nebo na základě opatření k regulaci odbavovacích služeb z důvodu provozního přetížení letiště (§ 49f).

Pro určité kategorie služeb pozemního odbavování může členský stát přístup na trh omezit jen určitému počtu dodavatelů nebo vyhradit pouze některému z nich. To se týká i odbavování pro vlastní potřeby dopravce, kdy může poskytování těchto služeb narážet na bezpečnost, jistotu, kapacitu a omezování disponibilního prostoru letiště. V tomto případě může členský stát reprezentovaný Ministerstvem dopravy a spojů omezit počet dodavatelů služeb pozemního odbavování a vyhradit jejich poskytování jenom několika, nejméně však dvěma poskytovatelům, popřípadě zakázat dopravci jejich poskytování vlastními silami. Vydání opatření je vyloučeno z působnosti správního řádu.

Členský stát je povinen zajistit, aby byl na letišti, na kterém je poskytování odbavovacích služeb regulováno opatřením podle § 49e a § 49f zřízen výbor složený ze zástupců dopravců, popřípadě zástupců organizací, které dopravce sdružují. Ministerstvo dopravy a spojů vybírá poskytovatele odbavovacích služeb po projednání s tímto výborem.

Aby bylo v případech, kdy poskytování odbavovacích služeb je regulováno opatřením podle § 49e nebo § 49f zajištěno spravedlivé soutěžení, je navrhován postup výběrovým řízením podle obchodního zákoníku s příslušnými modifikacemi.

Na základě výsledků výběrového řízení a po projednání s provozovatelem veřejného letiště a výborem dopravců je Ministerstvem dopravy a spojů udělen souhlas k poskytování odbavovacích služeb žadateli, který nejlépe splnil podmínky stanovené ve výběrovém řízení.

Souhlas může být udělen pouze na dobu určitou, a to na dobu 7, 3 nebo 2 let v závislosti na základě jakého regulačního opatření je udělován.

Výjimka z výběrového řízení platí s ohledem na odpovědnost provozovatele letiště za jeho provoz, kdy je umožněno provozovateli letiště na letišti, jehož je provozovatelem poskytovat odbavovací služby vlastními silami bez výběrového řízení.

Další podmínkou výběru je, aby alespoň jeden z budoucích poskytovatelů odbavovacích služeb nebyl řízen ani provozovatelem letiště, dominantním dopravcem nebo Ministerstvem dopravy a spojů ani Úřadem pro civilní letectví.

Je stanovena lhůta pro rozhodnutí o udělení souhlasu 240 dnů od vyhlášení obchodní veřejné soutěže.

Je stanovena povinnost držitele souhlasu k poskytování odbavovacích služeb oznámit závažné změny týkající se údajů a dokladů, na jejichž základě byl souhlas udělen Ministerstvu dopravy a spojů do 30 dnů od vzniku těchto změn.

V ustanovení jsou uvedeny podmínky, za nichž MDS může odejmout oprávněnému poskytovateli odbavovacích služeb udělený souhlas.⁠​‌​​‌​‌​‌​​‌‌‌‌​⁠

Poskytovatelům odbavovacích služeb, kteří poskytují odbavovací služby pro vlastní a cizí potřeby musí provozovatel letiště umožnit přístup k letištním zařízením, a to v míře nezbytné pro výkon jejich práv a k zajištění spravedlivého a poctivého soutěžení. Za přístup k těmto zařízením sjednává provozovatel veřejného letiště s leteckým dopravcem cenu podle cenových předpisů.

Vzhledem k tomu, že odbavovací služby může poskytovat jak dopravce, tak samotný provozovatel letiště i jiný poskytovatel a prostřednictvím svých rozhodnutí může vykonávat značný vliv na soutěžení mezi poskytovateli těchto služeb je v zájmu zachování spravedlivého soutěžení nezbytné, aby jak provozovatel letiště vedl odděleně zvláštní účty o hospodaření své infrastruktury a ostatních řídících činností na jedné straně a o poskytování odbavovacích služeb na straně druhé stejně tak i ostatní poskytovatelé odbavovacích služeb vedli oddělené účtování výnosů, nákladů a tržeb z těchto rozdílných činností.

V zákoně dosud není plně zahrnuto zřízení samostatné instituce pro šetření leteckých nehod a mimořádných událostí. Podle směrnice Rady č. 94/56/ES stanovující základní zásady pro vyšetřování nehod a příhod civilního letectví má každý členský stát zajistit, aby bylo technické vyšetřování nehod a příhod v civilním letectví vedeno a kontrolováno stálým orgánem. Dotčený orgán musí být funkčně nezávislý zejména na vnitrostátních leteckých úřadech. Smyslem zřízení tohoto subjektu je vytvoření podmínek pro zlepšení letecké bezpečnosti usnadněním rychlého zjištění příčin leteckých nehod s výhradním cílem zabránit budoucím nehodám.

Podle platné právní úpravy vykonává tyto činnosti Úřad civilního letectví, u mimořádných leteckých nehod Ministerstvo dopravy a spojů. Úřad civilního letectví s ohledem na výkon své působnosti nesplňuje požadavky nezávislosti vyžadované Směrnicí ES. Tento úřad např. schvaluje typy letadel a rozhoduje o jejich letové způsobilosti.

Ústav zřizovaný tímto ustanovením se nesmí v žádném případě zabývat otázkou viny a odpovědnosti za způsobenou leteckou nehodu. Proto se nepřebírá terminologie Směrnice, podle níž má být zřízen orgán pro vyšetřování nehod. Tzv. bezpečnostní opatření, která vycházejí z analýz příčin leteckých nehod a jsou určena k jejich odstranění a tím předejití opakované nehodě ze stejných důvodů nesmí v žádném případě vytvářet presumci viny či odpovědnosti za nehodu.

Cílem zřízení navrhovaného ústavu je zejména zajištění plné objektivity šetření za účelem prevence nehod a zvyšování bezpečnosti tak, aby výsledky nemohly být ovlivněny partikulárními zájmy leteckých dopravců, provozovatelů letišť, výrobců letadel a sportovních létajících zařízení, orgánů vydávajících letecké předpisy ani orgánů státní správy.

Pro srovnání se dále uvádí aktuální organizační uspořádání orgánů pro šetření leteckých nehod v jednotlivých státech:

POLSKÁ REPUBLIKA:

Vyšetřovací skupina v podřízenosti ministra dopravy – místopředsedy vlády

Počet pracovníků: Hlavní skupina – 15 lidí, šetří velké nehody

V regionálních úřadovnách – 12 lidí, šetří malé nehody

ŠVÝCARSKO:

Vyšetřovací skupina v podřízenosti ministra dopravy

Počet pracovníků: 5 vyšetřovatelů + 2 pro zajištění chodu + sekretářka

20 až 30 vyšetřovatelů na smlouvu

RAKOUSKO:

Vyšetřovací skupina v podřízenosti ministra dopravy – jako nezávislý orgán

Počet pracovníků: 4 vyšetřovatelé + 2 personál + sekretářka

Sjednávány kontrakty na specialisty

HOLANDSKO:

Bezpečnostní výbor (Safety Board) v podřízenosti ministra dopravy, složený ze sekcí:

letecké, železniční, silniční, lodní, plynovody

V čele sekce stojí předseda.

Sekce letecká: 6 vyšetřovatelů.

Do návrhu tohoto ustanovení se doplňuje článek Evropské dohody o přidružení České republiky, kterým se zajišťuje transformace předpisů přijímaných ES do našeho právního řádu bez nutnosti jejich parafrázování formou zákona. Jde o legalizaci faktického stavu, neboť v oblasti civilní letecké dopravy je nezbytné předpisy ES aplikovat okamžitě po nabytí jejich účinnosti. Česká republika, jako členský stát všech mezinárodních struktur působících v civilním letectví, musí pružně reagovat na přijímání nových předpisů i v rámci ES a nemůže, vzhledem k zdlouhavému legislativnímu procesu, čekat s jejich aplikací do jejich přijetí národním právním systémem.