Důvodová zpráva k Návrh koncepce reformy veřejné správy

PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY

Poslanecká sněmovna

1999

III. volební období

___________________________________________________________

196

Vládní návrh

na vydání

zákon

ze dne ..........1999,

Návrh koncepce reformy veřejné správy

NÁVRH KONCEPCE REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY

I.    ÚVOD ………………………………………………. str. 4 - 5

1. Základní struktura návrhu koncepce reformy veřejné správy

2. Obecné podmínky úspěšnosti reformy veřejné správy v České republice

II. ANALYTICKÁ ČÁST …………………………...…. str. 6 - 14

1. Rozsah a způsob regulace společenských záležitostí veřejnou správou

1.1 Evropské trendy

1.2 Hlavní problémy v České republice

2. Pojetí veřejné správy jako veřejné služby

2.1 Evropské trendy

2.2 Hlavní problémy v České republice

3. Funkce veřejné správy při podpoře ekonomického rozvoje jako předpokladu sociální       úrovně země

3.1 Evropské trendy

3.2 Hlavní problémy v České republice

4. Veřejná správa a veřejné finance

4.1 Evropské trendy

4.2 Hlavní problémy v České republice

5. Řízení veřejné správy

5.1 Evropské trendy

5.2 Hlavní problémy v České republice

6. Veřejná správa a veřejná kontrola

6.1 Evropské trendy

6.2 Hlavní problémy v České republice

7. Pracovníci ve veřejné správě

7.1 Evropské trendy

7.2 Hlavní problémy v České republice

III. NÁVRHOVÁ ČÁST ……………………………… str. 15 - 36

1. Reforma veřejné správy v prostorové dimenzi

1.1 Ústřední vláda

1.1.1 Dekoncentrované orgány státní správy a detašovaná pracoviště

1.1.2 Program zvýšení účinnosti veřejné správy

1.2 Reforma organizace územní veřejné správy

1.2.1 Základní struktura variant organizace územní veřejné  správy

1.2.2 První hodnocení jednotlivých variant

1.2.3 Druhé hodnocení variant

1.2.4 Státní dozor ve vztahu k samosprávě

1.3 Postup při vytváření územního uspořádání veřejné správy

1.3.1 Zdůvodnění časového rozložení reformy veřejné správy do etapy přechodné a do etapy cílové

1.3.2 Přechodná etapa reformy veřejné správy

1.4 Koncepční úvahy o cílové etapě reformy veřejné správy

1.4.1 Koncepční úvaha o územní organizaci samosprávy v cílovém období

1.4.2 Koncepční úvaha o územní organizaci státní správy v cílovém období

1.4.3 Reforma veřejné správy ve velkých městech

1.4.4 Specifické postavení hl. města Prahy a jeho řešení

1.5 Tvorba a aplikace práva ve veřejné správě

2. Širší pojetí reformy veřejné správy

2.1 Veřejná správa a veřejné finance

2.1.1 Současný stav

2.1.2 Příčiny změn toku financí veřejné správy

2.1.3 Základní cíle a toky návrhu financování veřejné správy

2.1.4 Financování veřejné správy

2.2 Veřejná správa a veřejný sektor

2.3 Veřejná správa a účinnost veřejného financování

2.4 Koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správy

2.5 Koncepce zvýšení účinnosti veřejné kontroly

IV. PŘEDPOKLÁDANÉ FINANČNÍ DOPADY REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY …………………………………………………… str. 37 - 40

V. LEGISLATIVNÍ ZAJIŠTĚNÍ REFORMY ……..………….. str. 41 - 42

VI. ŘÍZENÍ REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY ……………….… str. 43 - 48

1. Dosavadní opatření k řízení reformy veřejné správy

2. Návrh na další opatření k řízení reformy veřejné správy

3. Další kroky související s vytvořením předpokladů pro úspěch reformy veřejné správy

4. Návrh rámcového harmonogramu přípravy a realizace reformy veřejné správy

I. Úvod

1. Základní struktura návrhu koncepce reformy veřejné správy

Veřejná správa je v předložené koncepci chápána jako soubor procesů, které řídí, regulují a vykonávají specifické instituce za účelem správy věcí veřejných, tedy veřejných záležitostí. Za veřejnou záležitost je považováno vše, co se dotýká každého člověka jako člena společnosti, a to jak v jeho roli občana, tak i v jeho roli člena rodiny, pracovníka, vlastníka či spotřebitele. Protože se jedná o záležitosti, které se dotýkají každého člověka v důsledku toho, že žije ve společnosti, ujímají se jejich řízení, regulace či výkonu subjekty veřejné správy, které tak činí celou soustavu forem, nástrojů a metod. V demokraticky uspořádaných společnostech jsou občany voleny a kontrolovány. Celý systém fungování veřejné správy pak vychází z principu, že svoboda jednoho občana končí tam, kde začíná ohrožovat svobodu jiného občana.

V souladu se současnou evropskou koncepcí reforem veřejné správy, která vychází z obsahu předcházejícího odstavce, je tedy koncepce reformy veřejné správy pojímána široce, nikoliv však bezbřeze. Je pojímána komplexně, ale systémově, tedy s členěním do jednotlivých prvků při respektování jejich vzájemných vazeb. Je pojímána jako kontinuální proces, ale s vymezením jednotlivých postupových kroků s konkrétním určením jejich obsahu, termínů a odpovědnosti.

Široké pojetí reformy veřejné správy není rozhodně možno slučovat s jakoukoliv tendencí k omezování prostoru pro svobodné rozhodování občanů a ziskových (podnikatelských) a neziskových subjektů v soukromém i veřejném vlastnictví a se způsobem uspokojování jejich potřeby. Je ho však možno slučovat se snahou o vymezení pravidel pro tato rozhodování, která si vzájemně neodporují, jejich dodržování je vymahatelné a vytváří přehledné institucionální, procesní a realizační (technologické) podmínky pro formování a realizaci celkové politiky vlády a územní správy.

Těžiště předkládané koncepce reformy veřejné správy spočívá ve sféře průřezových (tedy nikoliv sektorových) procesů veřejné správy a jejich projevů v konkrétní organizaci ústřední a územní správy. Bližší určení strategických záměrů a legislativního zajištění reformy je prioritně provedeno ve vztahu k reformě územní správy a s ní souvisejících problémů reformy vlády. Územní správa představuje z hlediska své kapacity největší součást systému veřejné správy v České republice a v současné době představuje její organizace jeden z nejzávažnějších limitů efektivnosti veřejné správy.

Další významné průřezové procesy veřejné správy, které tvoří systémově nezbytné prvky reformy veřejné správy, jsou v předkládané koncepci stručně vymezeny a zároveň jsou formulovány požadavky na jejich pojetí a obsah. Při sestavování harmonogramu postupu přípravy a realizace reformy veřejné správy byla provedena konfrontace se schváleným legislativním plánem vlády, které vláda přijala svým usnesením č. 632 ze dne 30. 9. 1998. Termíny předložení příslušných zákonů budou dodrženy.

Při navrhování konkrétních řešení jednotlivých kroků reformy se dávala přednost využití existujících institucí, forem, nástrojů a metod používaných ve veřejné správě, pokud se osvědčily a pokud vytváří podmínky pro naplňování cílů reformy.

2. Obecné podmínky úspěšnosti reformy veřejné správy v České republice

Úspěch reformy veřejné správy je jistě závislý především na správně zvolené koncepci, na kvalitě rozpracování koncepce do jednotlivých projektů a na kvalitě legislativního zabezpečení reformy. Významnou podmínkou úspěchu je kvalita řízení reformy, především sestavení předvídavého harmonogramu a jeho důsledné plnění. Splnění těchto podmínek je v rukou vlády. To vše představuje podmínky úspěchu reformy nutné, leč nikoliv dostačující.

Zkušenosti ze zemí Evropské unie, které již výrazně a úspěšně pokročily v reformě veřejné správy, poukazují na další podmínky a vymezují je takto:

1. reforma veřejné správy se musí stát vládní prioritou, a to prioritou dlouhodobého charakteru; v čele reformy stojí premiér vlády,

1. reforma veřejné správy se musí stát věcí veřejnou; musí získat veřejnou podporu, a to jak na úrovni občanů, tak na úrovni funkcionářů i úředníků veřejné správy,

1. v pojetí koncepce veřejné správy a ve způsobu její realizace musí být dosaženo politického konsensu mezi vládnoucí politickou silou a politickou opozicí, což je umožněno tehdy, je-li institucionální struktura, procesy i technologie procesů veřejné správy pojímána nadstranicky; konkrétní vládní politika se pak projevuje v cílech, tedy obsahu jednotlivých procesů, které probíhají veřejnou správou,

1. reforma veřejné správy musí již ve své koncepci, tedy v institucionální struktuře, procesech a technologiích do sebe vstřebat přípravu na vstup do Evropské unie, to znamená koncepci evropské veřejné správy.

II. Analytická část

Analytická část si klade za úkol zdůvodnit hlavní cíle reformy veřejné správy a navrhované způsoby jejich dosažení. Činí tak tím, že porovnává vývojové tendence ve změnách funkcí a ve změnách forem, nástrojů a metod používaných veřejnou správou v evropském kontextu se současným stavem v České republice.

Rozsah a způsob regulace společenských záležitostí veřejnou správou

1.1. Evropské trendy

Rozsah a způsob regulace společenských záležitostí se vyvíjí ve dvou zdánlivě protichůdných tendencích. Na jedné straně se rozšiřuje četnost procesů, které podléhají regulaci veřejnou správou, a na druhé straně dochází k přesunům regulačních mechanizmů od centrálních orgánů veřejné správy k orgánům územním a místním a od orgánů státní správy k orgánům samosprávy, popřípadě k jiným subjektům občanské společnosti. Nejedná se tedy o tendenci k minimalizaci regulace, ale o tendenci soustavného hledání optimální míry regulace z hlediska uplatnění veřejného zájmu. Při srovnatelném efektu však má přednost nižší míra regulace, případně její volnější forma. Rozsah a způsob regulace jsou chápány jako dynamické kategorie ovlivněné řadou ekonomických, sociálních a politických faktorů, které v té které době působí. Rozhodujícím východiskem pro řešení rozsahu a způsobu regulace společenských záležitostí veřejnou správou je koncepce státní politiky v jednotlivých oborech (sektorech) činnosti státu. Čím náročnější jsou cíle jednotlivých koncepcí a způsoby jejich dosahování, tím více se projevuje potřeba regulační funkce veřejné správy.

Decentralizace ve světle současných evropských trendů představuje komplexní proces, ve kterém se sledují prostorové dimenze regulačních vztahů. Cílem není dosažení maximálního stupně decentralizace, nýbrž uplatnění kritérií charakteristických pro subsidiaritu ve veřejné správě, tj. dosažení stupně decentralizace přiměřeného možnostem pro realizaci kompetencí decentralizovaných orgánů. V rámci přiměřenosti lze pak skutečně preferovat svěření kompetencí nejnižšímu možnému stupni.

Decentralizace se efektivně uskutečňuje zejména při přenášení kompetencí z roviny státní správy do rovin samosprávy. Decentralizací se v žádném případě nerozumí dekoncentrace státní správy v rámci téhož resortu. Při této dekoncentraci zpravidla dochází pouze k velmi omezeným vazbám dekoncentrovaných orgánů na lokální komunitu.

Základním kritériem používaným při uskutečňování decentralizace státní správy i samosprávy je prospěšnost pro občana, nikoliv zvýšení kompetencí nižších orgánů samo o sobě. Tak např. vysoká profesionalita výkonu státní správy na vyšším stupni je pro občana prospěšnější než nízká profesionalita vykonávaná na nižším stupni.

Zkušenosti evropské veřejné správy prokazují, že pro účinnost decentralizace má značný význam vzájemná vazba decentralizace v ekonomické, sociální, politické a právní rovině. V opačném případě, např. při přenesení kompetencí v právní rovině na nižší stupeň a současném nevybavení tohoto stupně potřebnými materiálními a finančními prostředky i kvalifikovanými pracovníky, přináší decentralizace záporný efekt z hlediska fungování veřejné správy, ale konec konců i z hlediska uspokojování požadavků občanů na veřejnou správu.

1.2. Hlavní problémy v České republice

• Současná veřejná správa je poznamenaná vysokým stupněm centralizace, a to především v důsledku nedostatečného počtu stupňů veřejné správy. Tento počet se omezuje v oblasti státní správy na dva územní stupně a v oblasti samosprávy před počátkem fungování vyšších územně správních celků na jeden stupeň. V důsledku tohoto stavu nebylo možné svěřit rozhodování regionálních problémů jiným subjektům než ústředním orgánům státní správy, popřípadě jejich specializovaným územním správním úřadům (dále “dekoncentrované orgány státní správy”). Samosprávné rozhodovací mechanizmy se pak nedají uplatnit při řešení jakýchkoliv problémů přesahujících svou dimenzí podstatně obecní úroveň.

I při tomto stupni centralizace se však na druhé straně projevují určité negativní důsledky již provedených decentralizačních kroků. Tento stav nasvědčuje tomu, že ne vždy byla decentralizace prováděna vyváženě a s ohledem na praktické fungování správy na nižších stupních.

K poměrně výrazné decentralizaci došlo např. ve sféře tvorby práva ve smyslu ústavních základů normotvorné pravomoci obcí a jejího faktického využívání. Tato decentralizace však není spojena s náležitou možností získat kvalifikované právníky do příslušných obecních a v některých případech i okresních úřadů. V důsledku zmíněné situace i poměrně malé přehlednosti právního řádu tak dochází i k četným vadám při vydávání obecně závazných vyhlášek obcí. Takové vady pak snižují právní jistotu fyzických a právnických osob a zatěžují činnost vyšších správních orgánů a soudů. Celková situace je zhoršena vysokou četností malých obcí.

• Vysoký stupeň centralizace na úrovni ústřední vlády, tedy především na úrovni ministerstev způsobuje, že činnost těchto orgánů má především operativní charakter. Této skutečnosti je také do značné míry přizpůsobena organizační struktura ministerstev a jejich personální vybavení. Hlavní úkol centrální vlády, tedy její strategická, legislativní, metodická a koordinační funkce, není v centru pozornosti ústředních úřadů. Jednou z největších slabin centrální vlády je nízká úroveň horizontální koordinace jednotlivých subjektů. I když byla v organizační struktuře vlády učiněna v tomto smyslu opatření, konstatovaný nedostatek není zdaleka odstraněn.

• Podceňování významu regulačních mechanismů z úrovně veřejné správy, především ústřední vlády, jako jeden ze znaků práce předcházejících vlád, ještě podtrhl operativní charakter činnosti orgánů ústřední vlády.

• Neexistence vyšších územních správních celků ve sféře samosprávy i ve sféře státní správy neumožňovala realizovat efektivním způsobem princip subsidiarity. Důsledkem neexistence těchto správních celků byl velký nárůst dekoncentrovaných orgánů státní správy a detašovaných pracovišť v území. Jejich počet a rozsah kompetencí značně ztěžuje koordinaci státní správy a výrazně prohloubil izolovanost vertikálních linií rezortního řízení jako jednoho z dalších významných negativních znaků české státní správy.

• V četných diskusích a přípravných materiálech k reformě veřejné správy v České republice se trvale opakuje snaha přizpůsobit obsah reformy zahraničním zkušenostem. Tento jev je jistě žádoucí, ale jen do té míry, do jaké je respektovaný vliv celé soustavy faktorů, které ovlivnily vývoj i stav veřejné správy v jednotlivých zemích a do jaké míry je tento stav pojímán jako komplex. Vytrhování jednotlivých prvků veřejné správy ze souvislostí a podceňování vlivu specifických faktorů v těchto zemích způsobuje vysokou míru nekonzistentnosti dílčích návrhů.

Pojetí veřejné správy jako veřejné služby

2.1. Evropské trendy

Veřejná správa je stále více chápána jako veřejná služba. Ztrácí svůj mocenský charakter ve prospěch služby veřejnosti. Důsledně se však toto pojetí uplatňuje pouze ve vztahu veřejné správy ke společnosti jako celku. Tam, kde je to v souladu s povahou regulovaných záležitostí, vychází veřejná správa především z potřeb uživatelů služeb. Ani tam však veřejná správa neztrácí zcela mocenských charakter a autoritativní prvky, neboť soukromý zájem uživatelů služeb je pro veřejnou správu podstatný natolik, nakolik je součástí veřejného zájmu a veřejná správa musí při ochraně veřejného zájmu postupovat i proti soukromému zájmu konkrétních uživatelů jejích služeb. Zvýraznění pojetí veřejné správy jako služby se projevuje především v požadavcích na zvýšení správní kultury podmíněné kvalitou řízení a výkonu veřejné správy.

V některých činnostech veřejné správy, jako např. při aplikaci správního práva trestního, v podstatě nelze uplatnit pojetí správy jako služby; mocenský prvek jednoznačně převažuje a z hlediska uživatelů služeb jde o respektování jejich práv a projevení náležitostí správní kultury příslušnými orgány veřejné správy, nikoliv o uplatnění zájmů uživatele správní služby vůbec. Čím vyspělejší je společnost, čím více v ní panuje ekonomický a sociální smír, tím více se přesouvá těžiště veřejné správy do pojetí služby.

2.2. Hlavní problémy v České republice

• Hlavním problémem je obecně malá vzdělanost v záležitostech veřejné správy, a to jak u pracovníků veřejné správy, tak i u občanů. Projevuje se v nízké úrovni chápání dvou linií veřejné správy, a to linii samosprávy a linii státní správy. Každá z nich má v demokracii své specifické poslání. Zaměňování těchto linií je výrazem nepochopení skutečnosti, že státní správa hájí zájmy všech občanů jako členů společnosti. Zajišťuje vytváření podmínek pro uspokojování těch potřeb, které vyplývají ze skutečnosti, že člověk-jedinec žije ve společnosti, a to na určitém území státu. Dalším úkolem státní správy je pak zajištění rovných podmínek pro uspokojování i ostatních potřeb každého občana v rozsahu, v jakém se společnost rozhodne tuto jednotu podmínek zajišťovat. Úkolem územní samosprávy je vytvoření kvantitativních a kvalitativních podmínek uspokojování potřeb občana na území, ve kterém volí své zastupitele do územních orgánů samosprávy. Z tohoto nepochopení pak vyplývá velmi rozdílné pojímání kritérií pro dělbu činností mezi samosprávou a státní správou.

• Poměrně nízká úroveň občanského vědomí způsobuje, že většina občanů očekává od veřejné správy jako služby, že každému občanovi bude v jeho požadavcích vyhověno a jakékoliv omezení chápe jako nedemokratický zásah do svých občanských svobod.

• Poměrně nízká úroveň řízení veřejné správy, související s poměrně nízkou profesionalitou pracovníků veřejné správy, způsobuje tendenci k aroganci moci, a to v obou liniích veřejné správy.

Funkce veřejné správy při podpoře ekonomického rozvoje jako předpokladu sociální úrovně země

3.1. Evropské trendy

I když těžiště ekonomického rozvoje spočívá na fungování tržního mechanizmu, evropské zkušenosti ukazují, jak významná úloha přísluší veřejné správě v podpoře ekonomického rozvoje, a to ve dvojím směru:

1. Funkce veřejné správy při podpoře podnikatelských aktivit

   V evropském kontextu je kladen důraz na rychlý a korektní postup při vyřizování správních záležitostí, na právní jistotu subjektů vstupujících do ekonomických vztahů a na obranu před únikem informací svěřených orgánům veřejné správy v souvislosti s výkonem jejich funkce. Obecná pravidla správního procesu, soudní a jiná vnější kontrola správního rozhodování, komplexní úprava kompetencí (tedy pravomoci a odpovědnost veřejné správy) a sankce proti nečinnosti správního orgánu jsou obecně považovány za mimořádně významný znak správní kultury.

2. Funkce veřejné správy v řízení veřejného sektoru

Za veřejný sektor je považována ta část národního hospodářství, která je financována z veřejných financí, a proto o ní rozhoduje veřejná správa cestou veřejné volby a podléhá v plném rozsahu veřejné kontrole. Veřejný sektor je tedy řízen veřejnou správou, ať už jsou jeho aktivity (služby) poskytovány subjekty založenými veřejnou správou nebo jinými, tedy soukromými subjekty. Pro veřejný sektor se obecně vžívá pojem sektor veřejných služeb a v jeho řízení se prosazují stále výrazněji tendence, které lze charakterizovat následujícím způsobem. Velikost a struktura veřejného sektoru jsou v prostoru a čase chápány jako dynamická kategorie a na jeho objektivnost má vliv celá soustava ekonomických, sociálních a politických faktorů. Veřejné služby jsou sice stále považovány za předpoklad sociálního smíru ve společnosti, ale stále výrazněji je na ně pohlíženo jako na významný faktor ekonomického rozvoje. Stále výrazněji se prosazuje princip standardizace vybavenosti území zařízeními sociální a technické infrastruktury jako předpoklad vyrovnání rozdílů mezi územními jednotkami. Klade se důraz na efektivnost veřejných služeb, hodnocenou pomocí vztahu mezi hmotnými a nehmotnými náklady a hmotnými i nehmotnými užitky. Dynamickým vývojem prochází hledání optimálních forem organizačního zabezpečení a způsobu financování subjektů poskytujících veřejné služby. Využívá se celá soustava organizačních forem, od typických rozpočtových organizací až po soukromé neziskové organizace. Výrazně se prosazuje systém vícezdrojového financování. Řízení veřejného sektoru (veřejných služeb) se považuje za stále důležitější funkci veřejné správy.

3.2. Hlavní problémy v České republice

• Přežívá představa, že podnikatelské aktivity jsou výlučnou záležitostí tržního mechanismu a čím méně se do něho zasahuje, tím lépe pro ekonomický růst. Tato teze pak způsobila celou řadu vážných problémů, které jsou podrobně analyzovány v řadě jiných dokumentů. Veřejná správa v České republice zcela nedostatečně kultivuje podnikatelské prostředí.

• Řešení celé problematiky veřejného sektoru, zvláště pak veřejných služeb, je spíše poznamenáno teoretickými až ideologickými spory stoupenců různých škol, než střízlivým hledáním optimálního organizačního a finančního zabezpečení veřejných služeb.

O rozpacích a určité nekoncepčnosti řešení svědčí i to, že nebyla dořešena tzv. transformace rozpočtových a příspěvkových organizací. Dochází doslova k nepochopení problematiky v důsledku nejednotného chápání pojmů. Veřejný sektor bývá chápán jako státní sektor, nikoliv jako sektor, který je vymezen neziskovým způsobem financování. Tzv. příspěvkové organizace jsou apriori označovány za “černé díry”, do kterých tečou nekontrolovatelně veřejné finance, místo toho, aby byla zpracována kritéria pro hodnocení užitků, které jsou za tyto prostředky získány, a celý veřejný sektor byl postaven pod tvrdou veřejnou kontrolu, kterou přímo organizuje veřejná správa. Chybí zdůvodnění kritérií pro volbu efektivní formy organizačního a finančního zabezpečení veřejných služeb (přičemž efektivností se rozumí vztah mezi hmotnými i nehmotnými náklady s dosaženým užitkem). Svěží myšlenka o tom, že financovány mají být činnosti a nikoliv organizace, se prozatím neprosadila právě proto, že byla absolutizována a chápána pouze tak, že veřejné finance dostanou do rukou občané a ti si budou rozhodovat, jak s nimi naloží; nikoliv především tak, že veřejné finance jsou poskytovány organizacím na konkrétně stanovené úkoly, jejichž efektivnost je nutno soustavně vyhodnocovat. Stávající systém účetnictví neziskových organizací nevytváří vhodné informační podmínky pro hodnocení efektivnosti. Rovněž způsob auditu neziskových organizací není zaměřen na porovnání nákladů a užitků.

Myšlenka standardů vybavenosti území službami sociální a technické infrastruktury se prosazuje velmi obtížně. Celá problematika řízení veřejného sektoru patří k nejvíce zanedbané oblasti v problematice veřejné správy v širším pojetí jejích funkcí.

Veřejná správa a veřejné finance

4.1. Evropské trendy

Jak bylo již vícekrát zdůrazněno, globální tendence ve veřejné správě představuje posun veřejné správy z centrální úrovně státní správy směrem k decentralizované úrovni územní a místní samosprávy, příp. až k nevládním neziskovým organizacím jako významným prvkům občanské společnosti. Analogicky obdobná tendence existuje i v oblasti finančních toků, v oblasti tvorby, rozdělení a použití peněžních fondů – veřejných rozpočtů na všech úrovních veřejné správy, protože bez nalezení způsobu financování veřejných služeb poskytovaných nižšími úrovněmi veřejné správy by k věcné decentralizaci nedošlo.

Zabezpečení základních občanských práv nachází svůj odraz ve stanovení (v každém státě historicky vyvinuté) minimální nebo standardní úrovně veřejných služeb, které jsou “rovnoměrně prostorově alokovány”, tedy občanům zaručeny, a také z veřejných prostředků financovány. Rovnoměrný rozvoj celého územního celku je považován i z hlediska Evropské unie za důležitou podmínku dalšího rozvoje a tato skutečnost je konkretizována programem pomoci zaostávajícím regionům.

Ve státech Evropské unie neexistuje jednotné rozdělení kompetencí mezi jednotlivé úrovně veřejné správy, neexistují tedy jednotné “finanční” proporce mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy a nemůže tedy existovat jednotný optimální model tzv. fiskálního federalizmu.

V každém státě je tedy individuálně formulovaná vlastní příjmová základna jednotlivých úrovní veřejné správy s ohledem na jejich kompetence. Úlohu v tom sehrává řada faktorů souvisejících především s historickým vývojem jednotlivých států.

Efektivnost financování veřejné správy je obecně hodnocena ve vztahu ke svému přínosu k rovnoměrnému rozvoji celého státu, i když tento vztah je obtížně měřitelný, nicméně bývá rozpracován do řady kritérií, které v řadě případů ústí v přísném vymezení dostupných veřejných služeb.

Z hlediska globálního bývá využíváno kritéria vyrovnanosti nejen státního rozpočtu, ale celé soustavy veřejných rozpočtů a zákonných kritérií – omezení, aby nedocházelo k neúnosnému a nadměrnému veřejnému dluhu. Podobně se považuje za efektivní snížení míry “subjektivního” přerozdělování z centra a vytvoření podmínek odpovědnosti a stimulace nižších úrovní veřejné správy.

Stále více se prosazuje tendence k překonání ročního horizontu sestavování veřejných rozpočtů ve prospěch dlouhodobějších rozpočtových programů. A hlavně již přechází z učebnic do praxe soumrak indexové metody sestavování veřejných rozpočtů a prostor dostává metoda hledání priorit a s ní související metody nákladů a užitků. Stále více se sestavování veřejných rozpočtů na všech úrovních veřejné správy stává věcí veřejnou.

4.2. Hlavní problémy v České republice

Dlouhodobější politický tlak na minimalizaci veřejných rozpočtů považovaných za zdroj neefektivnosti národního hospodářství a vysoká míra centralizace rozhodovacích kompetencí způsobily, že se dosud věnovala malá pozornost modernizaci pojetí funkcí veřejných financí a způsobu jejich naplňování. I když byla vyslovena teze o rozpočtových výhledech a programech, nedošlo k jejímu naplnění. Veřejné rozpočty jsou sestavovány tradičním způsobem a tradičními metodami. Dokonce i na úrovni obcí není veřejný rozpočet převážně věcí veřejnou. Systém daňového určení ani při stávající dělbě kompetencí obcí není vyvážený a hlavně není motivující k větší efektivnosti, k většímu zájmu obcí vytvářet prostředí pro ekonomické aktivity. Nejvážnější problém zřejmě spočívá v tom, že se obecně nepodařilo zlomit systém “natažené ruky”, a to proto, že se neprosadilo vyhodnocování užitků vzhledem k vynaloženým nákladům; užitek bývá zaměňován soustavou kvantitativních ukazatelů, především množstvím výkonů, což není záruka většího užitku.

5. Řízení veřejné správy

5.1. Evropské trendy

Řízení ve veřejné správě se věnuje stále větší pozornost a je považováno za rozhodující faktor efektivnosti veřejné správy a zprostředkovaně i veřejného sektoru. Aniž by docházelo k podceňování významu právní regulace jednotlivých procesů, uplatňují se ve stále větším rozsahu poznatky z teorie i praxe řízení, které se osvědčily v řízení ekonomických systémů.

Do běžně používané terminologie již pronikl pojem “management veřejné správy”. Poznatky o mechanizmu řízení a jeho fázích, o etapách rozhodovacího cyklu, o formách řízení a metodách řízení, zvláště pak o rozhodování, poznatky o výstavě organizačních struktur, kritérií pro dělbu výkonné i řídící práce, o metodách koordinace, ale i o metodách motivace postupně pronikají do praxe řízení ve veřejné správě. Ačkoliv veřejná správa i veřejný sektor nejsou regulovány zákonitostmi trhu, jsou stále více v řízení veřejné správy i veřejného sektoru používány postupy, které jsou vlastní marketingu. Jedná se především o metody průzkumu potřeb a metody public relations včetně metod reklamy, které odpovídají specifikům veřejné správy a veřejného sektoru. Ve stále větším rozsahu se uplatňují poznatky o tvorbě organizačních řádů, organizačních norem a standardizace pracovních postupů, snímků pracovního dne apod.

Nedílnou součástí a jedním z hlavních předpokladů růstu účinnosti řízení je informatizace veřejné správy. Je chápána a také rozvíjena ve trojím smyslu:

• koordinovaně vytvořená datová základna o rozhodujících subjektech veřejné správy je v různých seskupeních využívána pro rozhodovací a kontrolní procesy v různých subjektech veřejné správy,

• tatáž data jsou využívána pro informovanost občanů o činnosti veřejné správy a jako podklad pro občanskou kontrolu veřejné správy,

• tatáž data jsou využívána pro potřeby rozhodovacích procesů různých subjektů privátního, především podnikatelského sektoru.

Vývojové tendence informatizace veřejné správy však již přesahují rámec tzv. tvrdých dat a stále více směřují do rozvoje informovanosti institucí (pracovníků institucí) o všem, co nového se děje ve vývoji poznatků důležitých pro růst efektivnosti veřejné správy ve smyslu vědeckotechnických informací.

Základním předpokladem rozvoje informatizace veřejné správy je ochrana informací a technické řešení dostupnosti informací pro občany.

5.2. Hlavní problémy v České republice

Jedná se o jeden z nejvíce zanedbaných prvků systému veřejné správy. Ve srovnání s vývojovými tendencemi v Evropské unii (ale nejen) převážně ustrnulo řízení na úrovni tradičních forem, nástrojů a metod tak, jak se vyvinuly do poloviny tohoto století. V podmínkách České republiky pak došlo ještě ke zhoršení situace tím, že se vytratila “úřednická” profesionalita, a to především v důsledku vysoké míry politizace a ideologizace zvláště státní správy, ale i úřednictva samosprávy. A to jak v období 1948 – 1989, tak i v období 1990 až doposud. Z této skutečnosti pak vyplývá mnoho problémů v personální struktuře profesionálních pracovníků, čímž dochází k  destabilizaci řízení ve veřejné správě.

Kritika veřejné správy se většinou soustřeďuje na výkon veřejné správy (pomalý, neodborný atd.). Nebude jiný, pokud se podstatně nezmění řízení ve veřejné správě. Ve srovnání s vývojovými tendencemi jsou konstatovány následující skutečnosti:

• nejsou aplikovány moderní metody řízení, zvláště pak programové a projektové řízení, řízení metodou výjimek apod.,

• jednou z největších slabin je úroveň horizontální koordinace na jednotlivých stupních veřejné správy mezi jednotlivými subjekty. Absolutně převládá tzv. funkcionální řízení zhoršující nemoc resortismu,

• organizační struktury jednotlivých ministerstev a ústředních úřadů jsou nezdůvodněně diferencované, což velmi ztěžuje meziresortní komunikaci a tedy i horizontální koordinaci,

• nejsou využívány možnosti standardizace pracovních postupů v řízení i výkonu veřejné správy atd.

Správní řád platí v České republice od roku 1967. I když není předmětem výraznější kritiky, jeho novelizace i v souvislosti reformy veřejné správy je aktuální. Systém správního trestání se obecně považuje za málo účinný.

Ve srovnání s vývojovými tendencemi informatizace veřejné správy se projevují v České republice tyto hlavní problémy:

• informatizace veřejné správy sice neprobíhá živelně, ale probíhá nekoordinovaně a nekoncepčně,

• nevyvíjí se prozatím dostatečně v souladu s úkoly zvyšování kvality rozhodovacích a koncepčních činností subjektů veřejné správy,

• dosažený efekt informatizace veřejné správy přímo pro občana je malý,

• informatizace veřejné správy je prozatím chápána jako zpracování dat.

Celá sféra kultivace veřejné správy informacemi jiného typu, především informacemi o formách, nástrojích a metodách řízení, informacemi potřebnými pro koncepční a programovou činnost atd., a to s využitím existující techniky, není zatím v programu řídících orgánů veřejné správy.

6. Veřejná správa a veřejná kontrola

6.1. Evropské trendy

Narůstající význam veřejné správy spojený s decentralizací rozhodovacích kompetencí na územní orgány veřejné správy a tendencí přesunu výkonu veřejné správy z orgánů státní správy na orgány samosprávy zdůrazňuje význam kontrolní funkce veřejné správy. Zároveň se však mění pojetí této kontrolní funkce. Tam, kde veřejná správa vystupuje jako subjekt kontrolující činnost jiných subjektů v souvislosti s plněním jejich veřejných povinností, zejména ve stavebním řízení, v živnostenském právu, ve veřejném zdravotnictví a při ochraně životního prostředí, tam všude dochází k právní regulaci těchto kontrolních činností, aby nedocházelo k ohrožení veřejného zájmu, porušení nestrannosti výkonu správy, ale ani k nadměrnému zasahování do autonomie fyzických a právnických osob.

Významné jsou však další dvě tendence, a to tendence k přesnému vymezení kontrolních činností prováděných státní správou ve vztahu k samosprávě a tendence k rozvinutí občanské kontroly nad výkonem veřejné správy, a to jak státní správy, tak i samosprávy.

V plnění kontrolní funkce veřejné správy a kontroly výkonu veřejné správy se hledají takové kontrolní postupy a takový způsob sankcí, který podporuje poznávací funkci kontroly na úkor její donucovací funkce.

Za rozhodující tendenci je však možno považovat cílevědomou snahu pro vytváření komplexního a konzistentního systému veřejné kontroly směřujícího k tomu, aby žádný proces nezůstal nekontrolovaný a aby byl kontrolovaný způsobem, který přináší největší efekt, ať už jde o volbu konkrétního subjektu, nebo sám způsob provádění kontroly.

6.2. Hlavní problémy v České republice

Veřejná kontrola je v České republice často používaným pojmem; obsah tohoto pojmu je však vykládán různě. Obecně však platí, že kontrolní procesy realizované jak státní správou, tak i samosprávou nevytváří systém, ve kterém by docházelo k jasnému vymezení kontrolní povinnosti jednotlivých subjektů, a to jak státní správy, tak i samosprávy.

Prozatím nebyla provedena hlubší kontrola stavu veřejné kontroly v České republice. Určité dílčí analýzy však ukazují především na tyto nedostatky:

• v důsledku neexistence komplexního a konzistentního systému veřejné kontroly prováděné subjekty státní správy i samosprávy (včetně Parlamentu) uniká řada procesů veřejné kontrole,

• stávající struktura povinného informačního systému (tedy systému, který ukládá povinnost vést a poskytovat informace) nevytváří pro kontrolní činnost dostatečné objektivní informační podklady,

• neexistuje na úrovni vlády institucionální základna pro řízení kontrolní činnosti veřejné správy,

• není dořešena kontrolní činnost správního konání,

• nedostatečně je upraven státní dozor ve vztahu k samosprávě,

• veřejná správa není dostatečně zavázána k povinnosti iniciovat a organizovat občanskou veřejnou kontrolu.

7. Pracovníci ve veřejné správě

7.1. Evropské trendy

Přípravě pracovníků pro veřejnou správu a komplexnímu pojetí personální práce ve veřejné správě je v zemích Evropské unie (ale nejenom) věnována stále větší pozornost pod názvem “řízení lidských zdrojů”. Prioritní pozornost sice mají pracovníci státní správy, ale prohlubující se decentralizace vyvolává stále větší pozornost i personální práci v oblasti samosprávy. Základní charakteristiky řízení lidských zdrojů je možno shrnout do následujících hesel: Vytváření a realizace řízení lidských zdrojů jako systému, který omezuje výrazně prvek nahodilosti v personální práci a klade důraz na systematičnost a profesionalitu personální práce od školní průpravy až po odchod ze služby ve veřejné správě. Vyrovnání nároků na výkonnost s nároky na oceňování kvantity a kvality výkonu. Uplatňování náročných kritérií výběru a hodnocení pracovníků veřejné správy. Důraz na kriteria etiky výkonu služby. Prosazování důsledné apolitizace profesionálních pracovníků veřejné správy, především státní správy jako předpoklad její stability.

7.2. Hlavní problémy v České republice

Stručně řečeno, v České republice neexistuje systém řízení lidských zdrojů ve veřejné správě. Podceňování významu veřejné správy se projevilo i v tom, že není vytvořen ani rámec systému přípravy pracovníků. Různá školení mají nahodilý a jen náhodně kvalitní charakter. Tzv. přípravy pracovníků ve veřejné správě se ujímá řada institucí, které nemají zajištěný kvalitní pedagogický sbor, a obsah výuky je spíše odvozen od znalosti lektorů než od potřebné profilace posluchačů.

Jedním z největších nedostatků v personální práci je nahodilost výběru, neexistence pravidelného hodnocení pracovních výsledků a s tím spojená nestabilita pracovníků. Nestabilita je pak příčinou i důsledkem neexistence přesné definice statutu pracovníka ve veřejné, zvláště pak státní správě, jeho povinností a nároků. Obecně se volá po zákonu, který by tyto náležitosti vymezoval.

III. Návrhová část

Nejdůležitější, tedy návrhová část koncepce reformy veřejné správy, využívá poznatků shrnutých v části analytické a koncepčně navrhuje způsob řešení vymezených problémů, a to v rozdílné míře konkrétnosti.

Největší pozornost věnuje problémům decentralizace veřejné správy, a to proto, že její faktické provedení je rozhodujícím předpokladem pro realizaci podstatné části všech dalších úkolů reformy veřejné správy. Pro celou reformu veřejné správy by však bylo velmi škodlivé, kdyby reforma veřejné správy byla zúžena na problém institucionálního řešení decentralizace.

Na přijaté koncepční záměry reformy veřejné správy navážou

• věcné záměry a legislativní znění jednotlivých zákonů,

• zpracování dílčích koncepčních záměrů, které budou rozpracovávat koncepci reformy veřejné správy ve smyslu tzv. širšího pojetí reformy,

• postupové kroky dle harmonogramu realizace reformy.

1. Reforma veřejné správy v prostorové dimenzi

1.1. Ústřední vláda

1.1.1. Dekoncentrované orgány státní správy a detašovaná pracoviště

Příčina vzniku dekoncentrovaných orgánů státní správy a detašovaných pracovišť byla analytické části dostatečně zdůvodněna. Po hlubší analýze pracovní náplně těchto pracovišť byly rozděleny do dvou skupin.

První skupinu představují orgány, kde je účelné zachovat jejich dekoncentovanou podobu a tedy i přísné rezortní řízení. Je to dáno buď požadavkem striktní nezávislosti jejich činnosti na územních strukturách, nebo vysokou mírou odborné náročnosti vykonávané činnosti. Přehled těchto pracovišť je uveden v příloze č. 1. Z hlediska komplexního řešení reformy veřejné správy je potřebné, aby příslušný ústřední řídící orgán do měsíce po přijetí koncepce navrhl případné úpravy v územní struktuře těchto orgánů vzhledem ke vzniku 14 krajů. Vzhledem k tomu, že se nezvýší množství pracovních činností, není důvodu zvyšovat počet pracovníků.

Druhá skupina je tvořena orgány a detašovanými pracovišti, u kterých nebyly shledány důvody pro to, aby nebyly začleněny do orgánů státní správy se všeobecnou působností. Jedná se o následující orgány.

Navrhuje se začlenění do orgánů státní správy se všeobecnou působností.

Proti původně koncipovaným návrhům nejsou řešeny okresní správy sociálního zabezpečení a úřady práce. Je tomu tak proto, že Ministerstvo práce a sociálních věcí připravuje návrh zásadní změny způsobu zabezpečování systému sociálního zabezpečení a agendy trhu práce. Ať již budou tyto změny akceptovány nebo ne, bude nutno se nejpozději do konce roku 1999 k této záležitosti vrátit a přijmout konečné řešení, které se promítne i do příslušných zákonů.

Nutno ovšem poznamenat, že řešení problematiky dekoncentrovaných orgánů je do jisté míry závislé na zvoleném modelu vztahů mezi státní správou a samosprávou (viz dále). V případě oddělení státní správy od samosprávy je možné radikálně omezit dekoncentrovanou státní správu, neboť odpadnou např. případné pochybnosti o negativním vlivu vztahů v místních společenstvích na výkon veřejné správy v určitých oborech.

1.1.2. Program zvýšení účinnosti veřejné správy

Předcházejícím opatřením se však zdaleka nevyčerpává řešení problémů účinnosti řízení centrální státní správy. Vzhledem ke složitosti tohoto problému, ale nezbytnosti jeho řešení se doporučuje zpracovat samostatně program zvyšování efektivnosti práce ústřední vlády a spojit ho se zvyšováním efektivnosti ve veřejné správě vůbec pod názvem “Koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě”.

V souladu se závěry v analytické části zprávy se navrhuje, aby tento program, navazující na předkládaný materiál o koncepci reformy veřejné správy, obsahoval minimálně:

• návrhy na přiblížení organizačních struktur jednotlivých ministerstev a ústředních úřadů a jejich jednoznačné vybavení organizačními předpoklady pro plnění hlavních funkcí ústřední státní správy,

• požadavky na strukturu a obsah statutů a organizačních řádů subjektů ústřední státní správy,

• soubor organizačních norem upravujících standardně realizované procesy na všech, popřípadě na podstatné části subjektů ústřední státní správy,

• statut a organizační řád územních orgánů státní správy,

• soubor povinně používaných metod při tvorbě řídících nástrojů,

• konkrétní, nákladově nenáročné způsoby zvýšení úrovně horizontální koordinace mezi jednotlivými subjekty ústřední státní správy a subjekty územní veřejné správy (tedy i samosprávy) navzájem.

Doporučuje se, aby tento program byl časově sladěn, popřípadě i spojen s materiálem navrhujícím úpravy v kompetenčním zákonu. Zároveň se doporučuje, aby součástí tohoto materiálu byly i konkrétní návrhy na organizační struktury jednotlivých orgánů státní správy na úrovni územní a doporučené návrhy na organizační struktury úřadů samosprávných orgánů na úrovni kraje a obce.

Garancí za zpracování tohoto programu se doporučuje pověřit Ministerstvo vnitra ve spolupráci se všemi subjekty ústřední státní správy. Materiál předložit ve IV. čtvrtletí 1999.

1.2. Reforma organizace územní veřejné správy

1.2.1. Základní struktura variant organizace územní veřejné správy

Zřízení vyšších územních samosprávných celků bylo upraveno ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., čímž byly vytvořeny základní předpoklady pro prosazení principu decentralizace a subsidiarity. Na základě využití výsledků analýzy vývoje veřejné správy v České republice a výsledků mezinárodních komparací, které se staly předmětem širokých diskusí teoretiků i praktiků veřejné správy, se dospělo k závěru, že vytvořené předpoklady je možno využít v podstatě trojím způsobem. Tyto způsoby jsou vyjádřeny ve třech variantách. Jednotlivé varianty se mezi sebou liší institucionálním spojením nebo oddělení výkonu samosprávy a státní správy.

VARIANTA I. je charakterizovaná institucionálním oddělením výkonu státní správy a samosprávy. Toto oddělení je doprovázeno následujícími znaky:

- výrazným přesunem kompetencí ze státní správy na samosprávu na úrovni krajů a obcí,

- výrazným přesunem kompetencí státní správy z úrovně ústřední státní správy na krajský stupeň státní správy,

- výkonem státní správy na úrovni malých okresů (cca 210). Samospráva bude vykonávaná na úrovni obcí.

Významným vnějším znakem organizace územní veřejné správy je zrušení dnešních 76 okresních úřadů a zřízení cca 210 správních okrsků (tzv. malých okresů).

VARIANTA II. je charakterizovaná institucionálním spojením výkonu státní správy a samosprávy na:

- krajském stupni,

- na úrovni obecních úřadů pověřených výkonem státní správy.

V případě zvolení této varianty dochází rovněž ke zrušení dnešních okresní úřadů. Počet obcí pověřených výkonem státní správy může být buď zachován v počtu 383 obcí, nebo může dojít rovněž ke snížení jejich počtu obdobně jako u VARIANTY I.

VARIANTA III. je charakterizovaná:

- oddělením státní správy a samosprávy na krajském stupni,

- spojením státní správy a samosprávy na úrovni obecních úřadů pověřených výkonem státní správy.

I v případě zvolení této varianty dochází ke zrušení dnešních okresních úřadů. Počet obcí pověřených výkonem státní správy může být buď zachován v počtu 383 obcí, nebo může dojít rovněž ke snížení jejich počtu jako u předcházejících variant.

1.2.2. První hodnocení jednotlivých variant

VARIANTA I.

Mezi přednosti této varianty patří jasná průhlednost kompetencí mezi samosprávnými orgány a orgány státní správy. Umožňuje jednoznačně naplňovat základní postavení každé z těchto linií veřejné správy. Stírá obavy z výrazného přesunu kompetencí ze státní správy na samosprávu, neboť stát si ponechává v území nástroj prosazování své státní politiky. Demokratická účinnost této varianty je ovšem přísně podmíněna výrazným přesunem kompetencí ze státní správy na samosprávu. Jedná se o variantu malého, ale pevného státu; o variantu velké, ale kompetentní samosprávy. Při malém přesunu kompetencí na samosprávu v sobě skrývá nebezpečí etatismu. Při málo vyjasněné dělbě kompetencí může docházet ke zdvojení činností.

VARIANTA II.

Mezi přednosti této varianty patří vhodné organizační předpoklady pro minimalizaci nebezpečí duplicit činností mezi státní správou a samosprávou a úspornost výkonů některých správních procesů. Nevýhodou této varianty je skutečnost, že nevytvoří vhodné organizační předpoklady pro plnění odlišných funkcí státní správy a samosprávy. Spojení výkonu státní správy a samosprávy může být omezením pro rozsah decentralizace veřejné správy . V případě převážení funkcí státní správy může dojít k narušení zájmů sledovaných samosprávou. V případě převážení funkcí samosprávy vzniká nebezpečí problémů v aplikaci práva a v realizaci státní politiky.

VARIANTA III.

Tato varianta kompromisního charakteru vzbuzuje na první pohled dojem řešení nevýhod obou předcházejících variant. Nevýhodou této varianty je však komplikovanost řídících vazeb mezi státní správou a samosprávou na různých stupních řízení. Rizika propojení státní správy a samosprávy jsou přitom na stupni pověřených obcí stejně velká jako na krajském stupni. Nevyjasněnost řídících vazeb může být omezením pro rozsah decentralizace veřejné správy na úrovni pověřených obecních úřadů.

1.2.3. Druhé hodnocení variant

Ve druhém hodnocení variant je prováděna komparace nákladů a užitků, tedy nevýhod a výhod mezi Variantou I. a Variantou II. Důvodem tohoto druhého hodnocení variant je zpracování podrobnějšího podkladu pro rozhodnutí o způsobu institucionálního oddělení nebo spojení samosprávy a státní správy na krajském stupni. Konečné řešení tohoto problému se přesouvá do podrobné přípravy reformy veřejné správy v její druhé etapě, tedy již za účasti vytvořených krajských orgánů.

Kritéria posouzení variant vztahu státní správy a samosprávy u VARIANTY I. a VARIANTY II.

Z uvedených hledisek svědčí pro oddělení státní správy a samosprávy výrazně především hledisko 3 a 8, ale také 1, 2 a 6. U hlediska 9 existují problémy v obou modelech, avšak s menšími důsledky u odděleného modelu. U hledisek 5 a 7 záleží spíše na způsobu realizace spojení nebo oddělení než samotné volbě modelu. U hlediska 4 je výhodnější spojení státní správy a samosprávy.

Na základě prvního i druhého hodnocení variant se navrhuje přijmout na úrovni krajského stupně Variantu I., tedy variantu institucionálního oddělení státní správy a samosprávy. Řešení institucionálního vztahu samosprávy a státní správy na nižším než krajském stupni přesunout do doby podrobné přípravy druhé etapy reformy veřejné správy, která bude realizována již za účasti krajských orgánů samosprávy a státní správy.

Pro větší názornost navrhované varianty, byly zpracovány Přílohy 3 - 7, ve kterých jsou naznačeny přesuny kompetencí. Jedná se o první přiblížení k této složité problematice, která ve své konkrétnosti přesahuje koncepční charakter předkládaného materiálu, a bude obsažena ve věcných záměrech zákonů. Bližší komentář je součástí přílohy 3 – 7.

Přílohy 3 – 7 jsou velmi důležité i proto, že dosavadní návrhy jednotlivých ústředních úřadů na přesuny kompetencí z ústřední státní správy na krajský stupeň státní samosprávy a na krajské samosprávné orgány jsou nedostatečné a nezaručují v žádoucí míře prosazení principu decentralizace a subsidiarity.

1.2.4. Státní dozor ve vztahu k samosprávě

Ve všech variantách se předpokládá rozšíření kompetencí samospráv. V právním státě však musí být rozšiřování samosprávy spojeno s efektivním dozorem nad její činností z hlediska respektování práva a hospodaření s prostředky poskytnutými státem. Státní dozor nemůže být svěřen pouze soudům, zejména z důvodu potřebné pružnosti dozoru a větší možnosti státní správy ve srovnání se soudy získávat informace o činnosti samosprávy. V tomto smyslu se navrhuje zachovat dosavadní formy dozoru státní správy ve vztahu k obecní samosprávě.

V otázkách koordinace činnosti obecních samospráv spojené s nezbytností rozhodnutí vyššího orgánu se doporučuje stanovit zákonem příslušné kompetence krajským samosprávám.

Ve vztahu k vyšší samosprávě se u Varianty I. předpokládá, že se na dozoru bude podílet krajský správní úřad a ústřední orgány státní správy; u Varianty II. se uvažuje pouze s dozorem ústředních orgánů. V otázkách souladu rozhodnutí samosprávného orgánu s právem je nadále předpokládáno konečné rozhodování soudů, dozor státní správy může vést pouze k pozastavení výkonu nezákonného rozhodnutí. V tomto směru se rovněž předpokládá zachování dosavadní pravomoci ústavního soudu při konečném rozhodování o souladu normativních právních aktů orgánů územní samosprávy se zákony.

Z hlediska obsahu dozoru se předpokládá posílení finanční kontroly činnosti samospráv, kontrola hospodaření nejen s prostředky státního rozpočtu, ale i státních fondů, kontrola souladu finančního hospodaření územních samospráv se zákonem i při výkonu samostatné působnosti, úprava otázek podnikání samospráv a vypracování i zakotvení povinných standardů v jednotlivých oborech činnosti zajišťovaných samosprávou a určení povinných úkolů samosprávy daných zákonem. Novou právní úpravu vyžaduje státní dozor ve věcech veřejného zájmu, kde dosavadní mechanizmy nezajišťují vždy jeho náležité uplatnění v souladu se zákonem. Přesněji budou regulovány vzájemné informační povinnosti mezi státní správou a samosprávou.

Ve vztahu k soudnímu dozoru je nezbytné zavedení úplné jurisdikce při přezkoumávání správních aktů v souladu s evropskými trendy a maximální konkretizace kompetencí samosprávných orgánů tak, aby rozhodování v jejich rámci bylo účinněji kontrolovatelné soudy. Zdokonalení mechanizmů aplikace práva ve veřejné správě se musí vztahovat, s výjimkou otázek vertikálního hierarchického uspořádání, také na státní správu.

Ve věcech, ve kterých i v navrhovaném uspořádání územní správy bude samospráva i nadále vykonávat přenesenou působnost, platí pochopitelně i všechny formy kontroly činnosti v přenesené působnosti uplatňované dosud, zejména v rámci instančního dozoru.

V institucionální rovině se doporučuje rozšíření kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k hospodaření územních samospráv, včetně možnosti kontroly souladu jejich hospodaření se zákonem i ve věcech samostatné působnosti. Kontrolu činnosti samospráv, zejména ve vztahu k případům, kde se z různých důvodů dají jen obtížně uplatnit vysoce formalizované metody soudní kontroly, by měl provádět rovněž ombudsman, jakmile tato funkce bude zřízena, a to ve srovnatelném rozsahu jako vůči státní správě.

1.3. Postup při vytváření územního uspořádání veřejné správy

1.3.1. Zdůvodnění časového rozložení reformy veřejné správy do etapy přechodné a do etapy cílové

Vyčlenění přechodného období jako první etapy reformy územní správy je nezbytné s ohledem na potřebnost vzniku krajských samospráv v co nejkratší době po nabytí účinnosti ústavního zákona o zřízení vyšších územních samosprávných celků. V souvislosti se zavedením krajského zřízení v samosprávě se v tomto přechodovém období navrhuje již zřízení krajského stupně státní správy.

Při vzniku krajských orgánů není třeba zasahovat do existujících správních struktur na nižších úrovních s výjimkou některých kompetencí okresních úřadů. Navrhované časové rozložení realizace reformy přispěje k větší míře stability celé veřejné správy v době její transformace, což je výrazný efekt tohoto návrhu. Změny na nižších stupních si také vyžádají nezbytnou legislativní, věcnou a personální přípravu, kterou lze řádně a v poměrném klidu uskutečnit právě v onom přechodném období a za aktivní účasti již vzniklých krajských orgánů samosprávy a státní správy.

1.3.2. Přechodná etapa reformy veřejné správy

Přechodná etapa reformy veřejné správy bude zahájena po volbách do zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků, předpokládaných v listopadu 2000. K tomuto datu budou vytvořeny krajské orgány samosprávy a státní správy. Ostatní změny budou souviset s přesuny kompetencí z ústřední státní správy do krajských orgánů samosprávy a státní správy, z okresních úřadů na krajské správní úřady a se začleněním specializovaných územních správních úřadů a detašovaných pracovišť do správních úřadů s všeobecnou působností. Krajská samospráva bude dále nadána kompetencemi, které dosud nevykonával žádný orgán veřejné správy, a to zejména v souvislosti s problematikou regionálního rozvoje.

Reprezentantem krajské samosprávy je volené zastupitelstvo kraje. Od něho se odvozuje činnost všech ostatních orgánů krajské samosprávy. Výkonným orgánem zastupitelstva je rada zastupitelstva. V  čele zastupitelstva kraje stojí jeho předseda, kterému také podléhá aparát kanceláře zastupitelstva kraje, realizující úkoly stanovené zastupitelstvem a radou, případně komisemi, pokud mají svěřenou výkonnou pravomoc. Kromě vyhrazených kompetencí může zastupitelstvo kraje některé kompetence přenést na jiné orgány krajské samosprávy, zejména na radu zastupitelstva.

Zastupitelstvo kraje není podřízeno ústředním orgánům ani nadřízeno zastupitelstvům obcí. Předpokládá se však, že zákon svěří zastupitelstvu kraje určité koordinační funkce ve vztahu k obcím, např. v souvislosti s přerozdělovacími procesy v rámci regionálního a místního rozvoje.

Koncepce reformy veřejné správy předpokládá uskutečnění voleb do krajských zastupitelstev na základě volebního systému poměrného zastoupení. Tento systém se pokládá za výhodnější vzhledem k neexistenci klasického systému dvou stran v ČR, kde by většinový systém mohl vést k výraznému zkreslení rozložení politických sil.

Kromě toho na regionální úrovni odpovídá uplatnění systému poměrného zastoupení i současným evropským trendům. Pro omezení politické roztříštěnosti krajského zastupitelstva se doporučuje stanovení volební klauzule poněkud nižší než ve volbách do Poslanecké sněmovny. Doporučuje se 3 %.

Počty členů zastupitelstva kraje stanoví zákon o působnosti a orgánech vyšších územních samosprávných celků diferencovaně podle počtu jejich obyvatel se záměrem umožnit podíl na rozhodování krajské samosprávy většímu počtu obyvatel, kteří po získání zkušeností z činnosti orgánů samosprávy mohou napomoci řešení současné absence zkušených lidí pro ústřední správu. V krajích do 600 tisíc obyvatel se navrhuje rozpětí 50-60 členů zastupitelstva, ve skupině krajů do 900 tisíc obyvatel do 60-70 členů a v krajích nad 900 tisíc obyvatel a v hl. m. Praze 70-80 členů zastupitelstva kraje.

Konkrétní přehled nejdůležitějších působností krajské samosprávy je pro názornost uveden v Příloze č. 2 tohoto materiálu. Jejich taxativní výčet bude uveden v návrhu zákona o působnosti a orgánech vyšších územních samosprávných celků. Základem působnosti krajských samospráv, kromě zmíněných působností, jsou působnosti dosud vykonávané z důvodu absence krajské samosprávy ústředními orgány státní správy, tedy působnosti decentralizované podle Příloh č. 4a) a 4b) tohoto materiálu, zřizovatelské funkce k rozpočtovým a příspěvkovým organizacím převedeným podle Přílohy č. 7. Dalšími významnými působnostmi jsou zákonodárná iniciativa k Parlamentu ČR a působnosti vyplývající ze základních principů, obsažených v hlavě sedmé Ústavy České republiky, jako např. vydávání obecně závazných vyhlášek pro svůj územní obvod, hospodaření s majetkem a rozpočtovými prostředky atp. Postupně pak budou do působnosti zastupitelstev krajů přenášeny zvláštními zákony další kompetence.

V souvislosti s příjmem pomoci ze strukturálních fondů na úrovni jednotek NUTS II, zahrnující ve většině případů 2, výjimečně 3 kraje, se předpokládá vytvoření koordinačních orgánů ustavovaných příslušnými krajskými samosprávami na základě klíče stanoveného zákonem.

Státní správu na krajské úrovni vykonává krajský správní úřad. Krajský správní úřad je veden krajským hejtmanem, jmenovaným vládou. Je nadřízen přednostům okresních úřadů v kraji. Vedoucí jednotlivých odborů krajského správního úřadu jsou obsahově a metodicky řízeni příslušnými ústředními orgány státní správy. Navrhuje se, aby koordinační funkci vykonávalo Ministerstvo vnitra, nemá však přitom kompetenci k měnění nebo rušení opatření příslušných ústředních orgánů státní správy. Organizační strukturu krajského správního úřadu stanoví zákon. Ředitelé odborů krajského správního úřadu mohou být jmenováni a odvoláváni jen se souhlasem příslušného ministra nebo jiného vedoucího ústředního orgánu státní správy, příp. na základě výběrového řízení.

Jak bylo již v předcházejících kapitolách řečeno, předpokládá se začlenění vybraných dekoncentrovaných orgánů do krajského správního úřadu. Dekoncentrované orgány, které zůstanou jako samostatné, mohou mít speciální správní uspořádání odlišné od krajského členění.

Krajský správní úřad vykonává působnosti přenesené z ministerstev, ostatních ústředních správních úřadů a okresních úřadů v rozsahu uvedeném v přílohách č. 3a), 3b) a 5, přezkoumává rozhodnutí okresních úřadů a magistrátů měst Brna, Ostravy a Plzně, vydaná ve správním řízení, dále vykonává působnosti stanovené zvláštními zákony a dozor nad zákonností v činnosti orgánů vyšších územních samosprávných celků a měst Brna, Ostravy a Plzně.

Krajský správní úřad řídí (obsahově i metodicky) a usměrňuje výkon státní správy vykonávaný okresními úřady, magistráty měst Brna, Ostravy a Plzně a obvodními správními úřady v hl. m. Praze, poskytuje jim odbornou pomoc, provádí kontrolu výkonu státní správy těmito subjekty a ukládá jim opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Pro svůj správní obvod vydává prováděcí předpisy (nařízení krajského správního úřadu) a vykonává dozor nad zákonností nařízení vydávaných okresními úřady a orgány měst Brna, Ostravy a Plzně. Ústřední orgány státní správy vykonávají dozor nad zákonností v rozhodování krajských správních úřadů a jimi vydávaných nařízení, přezkoumávají prvostupňová rozhodnutí krajských správních úřadů vydaná ve správním řízení a rozhodují o mimořádných opravných prostředcích podle správního řádu.

Státní správa a samospráva na nižších stupních (okresy, obce včetně obcí s pověřenými obecními úřady) zůstává v přechodném období nezměněna. V přechodném období se však vytváří legislativní i věcný základ pro cílový stav.

Přechodné období si nevyžádá změny ve správě velkých měst, s výjimkou Prahy, vzhledem k její funkci obce a kraje současně. Problematika Prahy je zpracována samostatně v oddílu 1.4.4.

Uspořádání veřejné správy v přechodném období ukazuje tabulka 1. Tato tabulka nezahrnuje Prahu a ostatní velká města zpracovaná samostatně v oddílech 1.4.3. a 1.4.4.

Tabulka 1

1.4. Koncepční úvahy o cílové etapě reformy veřejné správy

Již několikrát byla v předcházejícím textu zdůrazněna dvoufázovost reformy veřejné správy, vytvářející určité přechodné období, soustředěné na vytvoření krajských orgánů a cílové období, kdy bude uskutečněna reforma institucionálního uspořádání veřejné správy na úrovni okresů a obcí. V materiálu nejsou obsaženy konkrétní způsoby realizace druhé fáze reformy, tedy dosažení cílového stavu. Přes tuto skutečnost jsou do předkládaného materiálu zahrnuty následující koncepční úvahy nad dalším postupem reformy veřejné správy v její druhé fázi, tedy v cílovém období.

1.4.1. Koncepční úvaha o územní organizaci samosprávy v cílovém období

V souladu s Ústavou České republiky se navrhuje setrvání dvoustupňového modelu územní samosprávy obec – kraj. Postavení a organizace krajské samosprávy se zachovává z přechodného období, s tím, že se předpokládá další rozšiřování kompetencí krajské samosprávy na úkor státní správy.

Také na úrovni obcí se předpokládá rozšíření okruhu záležitostí náležejících do kompetence samosprávy a zejména její zřetelnější určení ve srovnání s dosavadním zákonem o obcích. Nenavrhuje se zásadní změna uspořádání obecních orgánů.

Úloha jednotek NUTS IV při příjmu pomoci ze strukturálních fondů a kooperace územní samosprávy se strukturami na vyšší než obecní a nižší než krajské úrovni si případně vyžádá vytvoření samosprávných svazků obcí v obvodu jednoho nebo několika obvodů výkonu státní správy pro plnění funkcí koordinační povahy, v žádném případě však vytvoření nového stupně samosprávy.

Současný počet 6 244 obcí je vysoký i z hlediska samosprávy a zřetelně přesahuje čísla obvyklá ve vztahu ke srovnatelnému počtu obyvatelstva ve velké většině evropských států. V malých obcích (28 % obcí má do 200 obyvatel) mohou nastat problémy i s výkonem samosprávy. Proto se bude pracovat na nalezení vhodných ekonomických a právních forem podporujících dobrovolnou integraci obcí nebo omezujících další desintegrační tendence. Z právních forem se jedná zejména o stanovení povinného zastoupení částí obcí v obecním zastupitelstvu podle počtu obyvatel, případně i s vytvářením volených sborů v částech obcí s konzultativními funkcemi ve stanovených záležitostech.

1.4.2. Koncepční úvaha o územní organizaci státní správy v cílovém období

Pro územní organizaci státní správy v cílovém období se vychází z následující situace přechodného období:

1. Vznik krajské státní správy je potřebný z hlediska dosavadní absence středního stupně ve státní správě, zastavení tendence k dekoncentraci státní správy po rezortní linii a uvolnění ústředních orgánů státní správy od části funkcí operativního řízení a druhostupňového rozhodování ve správním procesu.

2. Po vzniku krajů dochází k vytvoření tří stupňů územní státní správy (kraj – okres – obec). V obcích s pověřenými obecními úřady se přitom uskutečňuje ne zcela zanedbatelná část státní správy v území. Souběžná existence relativně malých krajů, velkých okresů a pověřených obecních úřadů vytváří neracionální strukturu. Stupeň pověřených obecních úřadů a stupeň okresních úřadů je možné nahradit jediným stupněm.

3. Dosavadní okresy nepředstavují v řadě případů přirozené spádové obvody mikroregionálních center, obvykle se vyskytují v jednom okrese 2-4 taková centra, přičemž význam okresního města se v některých případech podstatně neliší od významu jiných mikroregionálních center v okrese.

4. Pověřené obecní úřady přibližují výkon státní správy občanům z územního hlediska. Nicméně vznikly na základě místních tlaků i v obcích, kde dlouhodobě neexistují předpoklady pro výkon státní správy z hlediska rozsahu správní činnosti, možnosti nezbytné specializace a získání kvalifikovaných pracovníků. Navíc nemají tato malá místa často ani přirozenou spádovost ze širšího okolí.

5. Po přiměřené redukci na počet přirozených mikroregionálních center se mohou obvody pověřených obecních úřadů stát základem pro výkon státní správy v počtu řádově 200 nebo poněkud vyšším.

Při respektování uvedené situace se řešení problému liší podle toho, zda se uplatní Varianta č. I. nebo Varianty č. II. a III. Ve Variantě č. I. se předpokládá zrušení dosavadních okresů a pověřených obecních úřadů a vytvoření nových malých okresů v počtu cca 200 nebo o něco více. Navrhuje se v ní třístupňový model územní státní správy obec-okres-kraj, přičemž na úrovni obcí zůstávají minimální kompetence v oboru státní správy, a to stejné ve všech obcích. Naprostá převaha výkonu území státní správy se tedy realizuje na dvou stupních.

V případě přijetí Varianty II. nebo III. se ruší dosavadní okresy, stejně jako ve Variantě I., avšak jejich funkce na základním stupni přebírají pověřené obecní úřady. Přitom by bylo vhodné zredukovat počet pověřených obecních úřadů na obdobné hodnoty jako počet navrhovaných malých okresů v I. Variantě. Pověřené obecní úřady by plnily ve státní správě funkci do jisté míry obdobnou jako okresní úřady malých okresů ve Variantě I. Vzhledem ke spojení státní správy a samosprávy by však bylo na pověřené obecní úřady možno přenést méně kompetencí než na okresní úřady malých okresů.

Žádným z těchto uvedených řešení by se neměly zvýšit finanční náklady na výkon státní správy vzhledem k nahrazení dosavadních okresů i dosavadních pověřených obecních úřadů jediným stupněm.

Ve vztahu ke krajské státní správě se navrhuje zachování stavu z přechodného období. Na rozdíl od vytvoření nových krajů vyžaduje řešení problematiky výkonu státní správy na nižších úrovních podstatný zásah do existujících správních struktur. V tomto směru je ještě zapotřebí dalších podrobnějších analýz  důsledků přijetí uvažovaných variant.

Specifický problém na úrovni okresů, resp. pověřených obecních úřadů představuje nestejná způsobilost jednotlivých obcí k výkonu státní správy. Tato nestejná způsobilost není na závadu při realizaci Varianty I., má však podstatné důsledky pro realizaci Variant II. a III. Při striktním uplatnění spojení státní správy a samosprávy dochází k tomu, že obce s pověřeným obecním úřadem vykonávají státní správu i na území ostatních obcí, kde jejich samosprávu nikdo nevolil. Pověřené obecní úřady tedy nejsou legitimovány k  výkonu státní správy v ostatních obcích ani samosprávně ani ustavením na základě vertikální hierarchie státní správy. Na druhé straně ovšem malé obce skutečně nejsou schopny jiný než minimální rozsah státní správy uspokojivě realizovat.

Kompetence dosud vykonávané pouze některými z obcí, které nejsou sídlem pověřeného obecního úřadu (stavební úřad, matriční úřad), se navrhuje ve Variantě I. svěřit okresním úřadům v malých okresech s tím, že v některých obcích mohou být zřízena detašovaná pracoviště nebo konzultační místa. Menší část takových kompetencí lze svěřit všem obcím, zejména pokud se významně dotýkají místní identity. V případě realizace Variant II. a III. by i zde vykonával funkce svěřené ve Variantě I. okresnímu úřadu pověřený obecní úřad.

Ve všech variantách vyvstávají určité problémy spojené se zmenšením správních obvodů ve srovnání s dosavadními okresy. Problém činnosti relativně náročných na specializaci pracovníků, které by bylo nefunkční vykonávat v menších územních obvodech, lze řešit jejich svěřením jednomu malému okresnímu úřadu nebo jednomu pověřenému obecnímu úřadu i pro sousední správní obvody. Problém je snadněji řešitelný ve Variantě I., neboť v ní nedochází k dalšímu rozšíření působení samosprávných úřadů na území obcí, ve kterých není příslušná samospráva volena.

Kromě uvedených specifik lze zásadně i na nižší než krajské úrovni shledávat obdobné důvody pro oddělení, popřípadě spojení státní správy a samosprávy, které již byly rozebrány v oddíle 1.2. Z tohoto důvodu se doporučuje i pro výkon státní správy na nižších úrovních v cílovém stavu Varianta I. Vzhledem k velké politické citlivosti řešení problému nižšího stupně veřejné správy budou v roce 1999 i 2000 prováděny další hloubkové analýzy nákladů i užitků navrhované Varianty I.

Při volbě kterékoliv z variant je třeba brát v úvahu riziko vyplývající ze zrušení okresů v jejich dosavadních územních obvodech. Toto riziko spočívá v narušení relativně stabilizovaného výkonu státní správy v okresních úřadech. Vytváření nových správních obvodů je proto nezbytné řádně a v adekvátním časovém předstihu připravit legislativně, věcně i personálně, což je možné při realizaci přípravných prací do roku 2001-2002 a realizaci vlastních změn v následujících letech.

1.4.3. Reforma veřejné správy ve velkých městech

Dosavadní situace v samosprávě velkých měst je charakterizována nejasně vymezeným právním postavením městských částí, nevyjasněností vztahů mezi městy a městskými částmi a nevyřešenými finančními vazbami, zejména pokud jde o hospodaření s finančními prostředky a s majetkem města. Ústava České republiky nevymezuje územní členění měst, existence městských částí je legislativně potvrzena dosavadním zákonem o obcích, zákonem o hlavním městě Praze a zákonem o volbách do zastupitelstev v obcích.

Nadměrný počet městských částí, vykonávajících přenesenou státní správu v různém rozsahu, činí organizaci města nepřehlednou a občanovi města není zřejmé, který orgán na kterém úseku státní správy je příslušný k vyřízení jeho věci. Ve vztahu města a městských částí se vychází z čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky z něhož vyplývá, že právo na samosprávu má územní společenství občanů, které získalo status obce nebo kraje. Tedy městské části v územně členěných městech odvozují právo na samosprávu od města. Rozsah samostatné působnosti městských částí bude vymezen zákonem, obdobně i oprávnění nakládat se svěřeným majetkem města a finančními prostředky. Statutem města lze upravit územní působnost orgánů městské části. K docílení přehlednějšího uspořádání výkonu státní správy přispěje vytvoření větších správních obvodů na území velkých měst.

Z hlediska výkonu státní správy bude v přechodném období ve velkých městech kromě Prahy zachován dosavadní stav. V cílovém uspořádání podle Varianty I. se navrhuje zřízení správních úřadů pro velká města. Městské části ve velkých městech budou vykonávat pouze minimální kompetence ve státní správě obdobné obcím. Zvláštní správní úřady v městských částech se nezřizují.

1.4.4. Specifické postavení hl. m. Prahy a jeho řešení

Vzhledem k tomu, že hl. město Praha bude mít postavení obou úrovní samosprávy (vyšší územní samosprávní celek a obec) a že výkon státní správy na jeho území zahrne působnost obcí s pověřeným obecním úřadem, okresního úřadu a krajského správního úřadu, navrhuje se zcela odlišné řešení od ostatních velkých měst, spočívající v institucionálním oddělení výkonu státní správy a samosprávy jak na úrovni hl. m. Prahy, tak na úrovni velkých městských částí. Tímto způsobem se uplatní obdobná struktura orgánů veřejné správy jako v krajích a zpřehlední se pro veřejnost nepochopitelná dělba působností ve státní správě na území města.

V hl. m. Praze bude na úrovni města zřízen krajský správní úřad jako státní orgán, vykonávající státní správu ve stejném rozsahu jako ostatní krajské správní úřady. Funkci úřadu vyššího územního samosprávného celku bude vykonávat Magistrát hl. m. Prahy. Na území hl. m. Prahy budou zřízeny obvodní správní úřady, které budou vykonávat státní správu ve stejném rozsahu jako okresní úřady, event. pověřené obecní úřady na ostatním území státu. Počet správních obvodů bude stanoven podle počtu obyvatel, odpovídajícího zhruba průměrnému počtu obyvatel okresu na ostatním území státu. Orgány městských částí budou vykonávat státní správu pouze v rozsahu, v jakém je budou vykonávat orgány obcí.

1.5. Tvorba a aplikace práva ve veřejné správě

Základní problémy ve sféře tvorby a aplikace práva ve veřejné správě vyžadují systematickou analýzu působení práva a potřeb právní regulace, vztahu zákonů a podzákonných právních předpisů, poměru právní a mimoprávní regulace. Potřebná je koordinace tvorby práva, stabilita a přehlednost právní regulace a harmonizace práva s právem EU.

Z hlediska reformy veřejné správy se doporučuje především zlepšení mezirezortních koordinačních vazeb, osamostatnění a sjednocení postavení legislativních útvarů v ústředních orgánech státní správy a zkvalitnění personálního složení legislativních útvarů. Vztah zákonů a podzákonných právních předpisů vyžaduje provedení rozboru ze strany jednotlivých ústředních orgánů státní správy. Existují totiž případy, kdy podzákonné právní předpisy nemají náležitou oporu v zákoně, zejména předpisy opírající se o již zrušené zákony.

Reforma se dotýká rovněž otázek správního řízení. Dosavadní stav charakterizuje diferencovanost procesních postupů, jejich poměrně nízká rychlost a efektivnost, nedostatečná ochrana proti nečinnosti správního orgánu, podcenění vlivu faktických správních úkolů na správní proces, široký rozsah správního řízení.

Pro řešení uvedených problémů se navrhuje zejména přijetí nového správního řádu a zvýšení rozsahu působnosti správního řádu. Správní řád je potřebné přijmout v časovém horizontu 2 – 3 let.

Řešení některých otázek není možné bez efektivního správního soudnictví, zvláště v situaci členství v Radě Evropy znamená nezbytnost zavedení úplné jurisdikce při přezkoumávání správních aktů. Samotná organizace správního soudnictví je především záležitostí celkového uspořádání soudního systému. Z hlediska reformy veřejné správy je potřebný zejména náležitý počet kvalitních soudců specializovaných na přezkoumávání správních aktů, neboť úplná jurisdikce se neobejde bez rozsáhlých znalostí o fungování správních procesů. Otázka instančních úrovní ve správním soudnictví bude řešena v návaznosti na uspořádání správního řízení.

Právní problémy, související se státním dozorem nad samosprávou jsou rozebrány v oddíle III. 1.2.4., který obsahuje i příslušná doporučení.

2. Širší pojetí reformy veřejné správy

Jedním z významných východisek navrhované koncepce reformy veřejné správy je její široké pojetí. V analytické části materiálu byly vymezeny z tohoto širšího pojetí následující problémové okruhy:

2. veřejná správa a veřejné finance

3. veřejná správa a veřejný sektor

4. řízení ve veřejné správě včetně informatizace ve veřejné správě

5. veřejná kontrola

6. příprava pracovníků ve veřejné správě.

V dalším textu jsou zpracována stručná východiska v podobě zadání dílčích koncepcí, které je nutno zpracovat. Dvě z těchto koncepcí jsou již zapracovány v plánu nelegislativních úkolů vlády na období září 1998 – červen 1999 s výhledem na 2.pololetí 1999. Jedná se o koncepci informatizace ve veřejné správě (březen 1999) a přípravu pracovníků ve veřejné správě (červen 1999). Vypracování dalších koncepcí bude navrhováno do plánu nelegislativních úkolů vlády na druhé pololetí 1999 a výhledu na první pololetí 2000.

2.1 Veřejná správa a veřejné finance

2.1.1 Současný stav

Financování veřejné správy je v současnosti odlišené především podle toho, zda je veřejná správa součástí činnosti resortních orgánů, a je tudíž financována ze státního rozpočtu přímo. Jiná je ta část veřejné správy, která je v působnosti obcí a okresních úřadů, a je tudíž financována sice z části též ze státního rozpočtu, ale vždy prostřednictvím relativně uzavřeného okruhu “územních rozpočtů”. Do nich se zařazují vedle rozpočtů samosprávných obcí ještě také rozpočty okresních úřadů.

Jde tedy o třístupňovité toky financí, kdy v 1.stupni je státní rozpočet, ve 2.stupni rozpočet okresního úřadu a ve 3. stupni rozpočet obce (současný stav je zřejmý ze schématu č. 1).

a) Úroveň státního rozpočtu

Na úrovni 1.stupně se ale projevují odlišnosti spočívající v tom, že některé peníze státního rozpočtu se rozepisují na nižší stupně v působnosti Ministerstva financí, jiné v působnosti resortního ministerstva, které poskytuje státní finanční prostředky územním rozpočtům ve své působnosti, na stanovené účely.

Značná část veřejné správy je dosud ve výlučné, anebo alespoň převážné působnosti příslušného odvětvového ministerstva a je proto financována ze státního rozpočtu svého ministerstva (např. školství anebo silniční komunikace).

Činnost, která je ve výlučné působnosti daného resortu, je financována z příslušné resortní kapitoly státního rozpočtu. Jde tedy o “vertikální” tok finančních prostředků, a to i když má resort pro danou činnost zřízena nějaká svá územní pracoviště (okresní vojenské správy, školské úřady, okresní správy silnic apod.), která nepatří do působnosti okresních úřadů či obcí.

Naproti tomu se v řadě odvětvových činností projevuje kombinace “vertikálního” toku peněz s tokem “horizontálním”. Za “horizontální” lze považovat ten způsob financování, při němž je daná činnost závislá na neúčelových zdrojích, totiž na vlastních příjmech daného územního článku, resp. na jemu svěřených daních a na jemu poskytovaných neúčelových dotacích.

Kombinovaný způsob je zvolen např. ve financování sociální péče, neboť část prostředků na tuto činnost (sociální dávky) poskytuje stát formou účelových dotací, ale prostřednictvím územních rozpočtů, a druhá část (provoz zařízení sociální péče) je částečně hrazena z horizontálně vytvářených zdrojů.

Výlučně horizontálně je financována různá, široce pestrá činnost obcí i okresních úřadů, a to z jejich vlastních zdrojů, resp. z různých jiných neúčelových příjmů (svěřené daně, vyrovnávací dotace).

V horizontální formě, ale i v kombinovaném toku financí se uplatňují rozpočty okresních úřadů a obcí.

b) Úroveň okresního úřadu

Na úrovni 2. stupně, t.j. u okresního úřadu se projevují jednak jeho přímé (vlastní) příjmy (včetně podílu na svěřených daních), jednak přijaté dotace. Zároveň je ale okresní úřad mezistupněm pro převod peněz se státního rozpočtu do rozpočtu obcí. Tato jeho funkce je nezastupitelná vzhledem k velkému počtu obcí v České republice a tím i v každém okrese. Nároky obcí na dotace ze státního rozpočtu lze jen v omezené míře stanovit klíčováním (např. podle počtu obyvatel obcí). Značnou část požadavků obcí je však třeba posuzovat individuálně (např. v investiční výstavbě).

Na úrovni okresního úřadu se proto projevují jak vertikálně (účelově, odvětvově) zabezpečované zdroje, tak i zdroje lokalizované horizontálně (svěřené daně).

c) Úroveň obce

Nízká soběstačnost obcí, kombinovaná navíc jejich funkcí, při níž se vedle jejich samostatné působnosti projevují významné celospolečenské úkoly (školství, zdravotnictví, sociální péče aj.) si vynutila, že mají ve svém rozpočtu své vlastní zdroje (z realizace vlastního majetku, ze správní činnosti) posíleny o podíly na svěřených státních daních (některé státní daně jsou výlučným příjmem obce) a o účelové a neúčelové dotace. Převážná většina těchto dotací k nim přichází prostřednictvím okresních úřadů.

2.1.2 Příčiny změn toku financí veřejné správy

Reforma veřejné správy vyvolává nutnost změny způsobu jejího financování z těchto příčin:

a) Do systému orgánů veřejné správy vstoupí nový stupeň, totiž krajské orgány. Není však dosud rozhodnuto, zda půjde jen o jeden krajský orgán, v němž bude soustředěn jak výkon samostatné působnosti, tak i výkon určité části státní správy, či zda půjde o dva, na sobě nezávislé krajské orgány. Toto rozhodnutí je však určující pro řešení variant způsobů financování té části veřejné správy, která tím bude dotčena.

b) Změní se, přesněji zmenší se, obsah působnosti ústředních orgánů státní správy, a to nejen v otázkách správního řízení, ale hlavně také v otázkách hospodářského řízení organizací zabezpečujících veřejné statky (školství, zdravotnictví, sociální péči, pozemní komunikace apod.). To vyvolá nutnost změny toku financí, alespoň potud, že namísto dosavadní výlučně vertikální formy uplatňované v působnosti ústředních orgánů, bude možné aplikovat nově buďto výlučně horizontální, anebo alespoň kombinovaný horizontální a částečně ještě vertikální tok financí, avšak již v rámci územních rozpočtů.

c) Důležitá bude i otázka, na který stupeň řízení se činnost uvedená v bodě 2 přesune. V úvahu přichází nikoliv jen nový, t.j. krajský stupeň, ale navrhují se také změny v obsahu hospodářského řízení v působnosti dnešních okresních úřadů a také obcí.

Pro volbu směru toku peněz, stejně jak pro volbu zdrojů příjmů, je však nutné nejprve kvantifikovat dopad těchto změn a teprve následně bude možné zvažovat změny forem jejich financování.

d) Reforma veřejné správy si zároveň klade za cíl změnu vlastnických vztahů. Významná část majetku ve vlastnictví České republiky by měla přejít do vlastnictví samosprávného kraje, přičemž by ale ještě měla být posílena také vlastnická role obcí, a to alespoň ve vztahu k majetku, jenž by měl přejít do jejich hospodářského řízení.

Z toho nutno odvodit, že obdobně tak, jak je tomu u obcí, budou i krajské samosprávy mít své rozpočtové příjmy alespoň částečně závislé také na rentabilitě toho majetku, jenž jim bude dán do vlastnictví. Zřejmě ale půjde spíše o neziskové organizace v podobě nynějších rozpočtových a příspěvkových organizací. Proto bude nutné na jejich činnost zabezpečit přísun prostředků ze státního rozpočtu, a to buďto formou dotací (účelových nebo vyrovnávacích, t.j. neúčelových), anebo nepřímo podílem na státních daních.

Také tyto alternativy bude možné posoudit, až podle přijatého řešení obsahu vlastnictví krajské samosprávy (podle okruhu organizací, ze jejichž činnost budou zodpovídat).

e) Zřízením nového článku v soustavě regionálních orgánů veřejné správy se vytvoří nutnost zabezpečit finančně

• jejich vlastní činnost t.j. činnost krajského zastupitelstva a jeho pomocných orgánů,

• činnost těch organizací, za něž mají mít odpovědnost,

• dále se musí rozhodnout o tom, jaká bude působnost těchto vyšších samosprávných celků při rozhodování o rozpisu peněz státního rozpočtu uvnitř krajů na jednotlivé okresy resp. obce.

Je třeba upozornit na rizikovou okolnost, že počet obcí v krajích (vyjma hl.m.Prahy) je ale natolik vysoký, že sotva bude možné obejít se při tomto rozhodování bez funkce okresních úřadů. Nelze totiž vycházet z předpokladu, že obcím budou peníze státního rozpočtu rozdělovány jen podle nějakého mechanicky použitelného klíče, který by umožnil se bez okresních úřadů obejít. Okresní úřady by se mohly výjimečně pominout při poskytování účelových dotací individuálně směrovaných na jednotlivé vybrané obce. Naproti tomu ostatní dotace, které nejsou účelově určeny pro konkrétní obec, by bylo obtížné rozdělovat z krajského centra. Okresní úřady by tedy i nadále měly mít svoji funkci při rozpisu některých státních prostředků, jejich uvolňování a kontrole použití (závěrečné vypořádání a sumarizace finančních výkazů).

Samotné rozdělování těchto peněz by se uplatněním krajského mezičlánku přirozeně zdrželo oproti současnému stavu.

Zásadní otázkou ale je, zda se mají státní peníze svěřovat při jejich rozpisu do území krajů nadále jen státním orgánům (krajskému úřadu) či samosprávnému, t.j. nestátnímu orgánu. Tato otázka vyvstává v případě důsledného oddělení státní správy od samosprávy (Varianta I návrhu koncepce reformy veřejné správy). Naproti tomu v případě, že krajský úřad státní správy bude institucionálně spjat s krajskou samosprávou (Varianta II) ztratila by tato otázka svůj význam.

2.1.3 Základní cíle a toky návrhu financování veřejné správy

a) Cíle

Systém financování státní správy a samosprávy je koncipován tak aby, pokud možno důsledně a věrně, odrážel  rozdělení kompetencí a pravomocí různých úrovní státní správy a samosprávy, a to ve variantním řešení, které vypracovalo Ministerstvo vnitra a předložilo jej v Návrhu koncepce reformy veřejné správy.

Snahou je zachytit všechny finanční vztahy a toky ve vertikálním i horizontálním uspořádání, a to tak, aby celá soustava finančních vazeb byla použitelná jak v přechodné etapě reformy veřejné správy, tak i bez větších systémových změn v období cílovém.

Základní cíle:

• systém financování musí být průhledný: znamená to především, že všechny finanční toky financí musí být identifikovatelné, musí existovat prokazatelná vazba rozpočtových zdrojů na věcné kompetence poskytujícího i přijímajícího orgánu a musí být jednoznačně vymezena zodpovědnost jednotlivých orgánů veřejné správy za poskytování i za užití finančních prostředků uvolňovaných ze státního rozpočtu.

• systém financování musí být co nejjednodušší a nejefektivnější; znamená to m.j., že vylučujeme takové finanční toky, které mají za následek tříštění finančních prostředků ze státního rozpočtu nebo způsobují duplicitní financování; uplatňujeme zásadu, že na daný účel “tečou” peníze ze státního rozpočtu jediným kanálem (např. prostřednictvím jednoho odvětvového ministerstva), což by mělo přispět k vyšší účinnosti kontroly jak při přípravě rozpočtu, tak při jeho realizaci a při závěrečném zúčtování finančních prostředků se státním rozpočtem.

• systém financování posiluje úlohu odvětvového řízení při financování aktivit veřejné správy a financování veřejných statků na všech úrovních státní správy i samosprávy; v navrženém systému důsledně zachováváme toky odvětvových dotací prostřednictvím odvětvových ministerstev a odvětvových odborů územních orgánů; tyto orgány by měly garantovat věcně správné užití finančních prostředků, a to se znalostí místních (regionálních, okresních, obecních) podmínek.

• systém financování sleduje maximální decentralizaci, jak při financování výkonu státní správy, tak při zajišťování veřejných statků samosprávnými orgány. Respektuje se a využívá hierarchie kompetencí a tomu se uzpůsobuje hierarchie financování jednotlivých úrovní veřejné správy.

b) Toky

Je účelné zachovat některé z osvědčených cest financování:

• Odvětvové financování přesně konkretizované činnosti spadající do působnosti daného resortu, a to analogicky jako dosud, t.j. z resortní kapitoly státního rozpočtu s tím, že resort své prostředky předá nikoliv jako dosud svému oddělenému územnímu orgánu, ale nově krajskému orgánu, v jehož působnosti bude nově daná činnost. Ten takto přijaté prostředky buďto použije účelově ve své vlastní působnosti, anebo je s daným odvětvovým určením předá do působnosti okresního úřadu. Okresní úřad si je se stejnou účelovostí buďto ponechá pro svou vlastní činnost, anebo je rozdělí na obce, pokud je daná činnost v jejich působnosti.

• Druhou cestou účelového financování potřeb zahrnutých do územních rozpočtů bude i nadále rozpis účelových prostředků státního rozpočtu prováděný v působnosti Ministerstva financí.

• Neúčelově budou nadále kryty potřeby územních rozpočtů pomocí podílu na svěřených daních. Příjmy ze státních daní budou nadále jedním z hlavních zdrojů příjmů nejen obcí, ale též krajských samospráv. Pro ten účel bude zpracován návrh nového zákona o rozpočtovémurčení daní. V něm bude navržen ten okruh daňových příjmů, jejichž výnos by měl patřit státnímu rozpočtu a z části také krajské samosprávě, obcím a případně po přechodnou dobu ještě také okresním úřadům (na financování jimi řízeného hospodářství).

• Protože ale nelze vyloučit, že rozdíly ve finanční soběstačnosti regionů přece jen nevzniknou, bude třeba i nadále počítat s funkcí takových neúčelových dotací ze státního rozpočtu, jimiž se budou napravovat (vyrovnávat) územní rozdíly finanční soběstačnosti krajů (okresů, obcí), založené na vlastních příjmech a na podílech ze svěřených daní. Tyto vyrovnávací dotace budou podmíněny zdůvodněnými parametry – např. s ohledem na vyrovnávání územní úrovně dostupnosti veřejných služeb.

2.1.4 Financování veřejné správy

a) Financování státní správy při institucionálním oddělení výkonu státní správy a územní

samosprávy

Systém financování státní správy v této variantě je graficky znázorněn ve Schématu č. 2.

Finanční prostředky ze státního rozpočtu budou do území uvolňovány prostřednictvím

• Ministerstva vnitra - na financování činnosti a “chodu” samotných orgánů státní správy (Krajského správního úřadu, okresních úřadů a těch aktivit obcí, které spočívají ve výkonu státní správy v přenesené působnosti).

• odvětvových ministerstev - budou poskytovat účelové finanční prostředky na vyhraněnou, odvětvově určenou činnost vyplývající jednak ze zákona (sociální dávky, dotace na pozemkové úpravy, atd.), jednak z případných zřizovatelských funkcí příslušných územních orgánů státní správy. Činnost organizací zřízených krajskými správními úřady nebo okresními úřady bude financována také z vlastních příjmů těchto orgánů - příslušné finanční toky (horizontální) jsou ve schématu č. 2 rovněž zachyceny.

V pravomoci krajského hejtmana nebude přerozdělovat účelově poskytnuté odvětvové dotace na úrovni krajského správního úřadu. Podobně bude postupovat přednosta okresního úřadu ve vztahu k obcím. Naproti tomu bude možné v průběhu roku přerozdělovat jednotlivé účelově a odvětvově zaměřené dotace v rámci odvětví tak, aby v průběhu roku nevznikaly dodatečně požadavky vůči státnímu rozpočtu na jedné straně a na straně druhé neležely státní peníze ladem u těch orgánů, které je aktuálně nemohou využít. Důsledně odvětvová (vertikální) linie alokace účelových prostředků pak m.j. usnadní jejich zúčtování se státním rozpočtem.

b) Financování územní samosprávy při institucionálním oddělení výkonu státní správy a

územní samosprávy

Systém financování samosprávy je zobrazen ve schématu č. 3.

• Velmi důležitým zdrojem soběstačnosti samosprávných obcí i krajů budou i nadále svěřené daně. Příjmy ze svěřených daní mají povahu neúčelových prostředků určených ke zvýšení finanční soběstačnosti. Funkce svěřených daní v územních rozpočtech bude vymezena samostatným zákonem, který bude navazovat na zákon o rozpočtových pravidlech. Tím se usnadní případná legislativní změna vyvolaná nově vzniklými podmínkami.

• Základním zdrojem vlastních příjmů budou výnosy z majetku ve vlastnictví samosprávy (nájemné, příp. prodej), dále příjmy z vlastní hospodářské činnosti spojené s využíváním tohoto majetku a také z vlastní správní činnosti (správní poplatky, pokuty). Nadále se počítá s uplatňováním místních poplatků (obecních daní).

• Odvětvová ministerstva budou ve své působnosti poskytovat odvětvově vymezené finanční prostředky (formou účelových nebo neúčelových odvětvových dotací) na činnost svěřenou krajské samosprávě (např. na potřeby zařízení školských, zdravotnických, sociálních, kulturních atd.). Při tom budou dbát na zabezpečení racionální územní rovnoměrnosti v zabezpečení základních veřejných služeb obyvatelstva celého území státu. Prostřednictvím krajské samosprávy budou tyto odvětvově vymezené prostředky rozdělovány také na stejnou odvětvově shodnou samosprávnou činnost obcí.

• Ministerstvo financí bude poskytovat krajským samosprávám účelové dotace průřezového charakteru nebo dotaceindividuálně určené na konkrétní potřeby. Také tyto dotace budou určeny pro krajskou samosprávu nebo pro obce v kraji. Ministerstvo financí dále může poskytovat státním rozpočtem schválené tzv. územní vyrovnávací dotace pro jednotlivé krajské samosprávy pro odstranění nežádoucích rozdílů ve finanční soběstačnosti.

• O rozdělení přijatých dotací, pokud nejsou určeny jmenovitě na obec, rozhoduje krajská samospráva ve své působnosti.

• Samotné uvolnění těchto prostředků bude prováděno v působnosti okresních úřadů (vzhledem k velkému počtu příjemců - např. území budoucího Středočeského kraje zahrnuje 1.147 obcí).

c) Financování veřejné správy při institucionálně spojeném výkonu státní správy a územní

samosprávy

bude v zásadě obdobné jako při variantě institucionálního oddělení, výše uvedená členění zdrojů financování jsou obecně platná pro obě varianty.

Racionální model financování územní samosprávy (v návaznosti na vymezené kompetence jednotlivých úrovní) musí obsahovat mimo jiné

1. postupnou změnu rozpočtového určení daní

2. změnu rozpočtových pravidel republiky

3. pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samospráv

   včetně

4. pravidel únosné zadluženosti

5. zodpovědnosti a pravomoci disponentů

6. kontrolní pravomoci státu.

Dále je nezbytné upravit zákonem pravidla hospodaření s majetkem samosprávy vč. nového vymezení majetku pro krajskou samosprávu, příp. obce. S tím souvisí i pravidla pro možnost podnikání vč. práva zakládat obchodní společnosti.

K modelu financování samozřejmě neodmyslitelně patří odpovídající kontrolní mechanismus. Dojde k posílení kontrolní funkce státu vůči hospodaření územních samospráv se státními rozpočtovými prostředky a dodržování rozpočtových pravidel vč. dělby zodpovědnosti a pravomoci samosprávných orgánů. Bude upraven také audit hospodaření. Předpokládá se účinná daňová kontrola a kontrola prováděná jednotlivými státními inspektoráty.

2.2. Veřejná správa a veřejný sektor

Na základě výsledků analýzy, které jsou uvedeny v části II. a dotýkají se problematiky veřejných služeb (II. 3.2.), se doporučuje věnovat koncepci veřejných služeb mimořádnou pozornost. Zajištění efektivnosti veřejných služeb je nedílným úkolem veřejné správy. Analýza ukázala značnou ekonomickou a sociální nekultivovanost veřejných služeb v naší zemi, podivuhodné procesy privatizace atd.

Proto se bude navrhovat doplnění plánu nelegislativních úkolů vlády na rok 1999 o úkol zpracovat koncepci zvýšení účinnosti veřejného sektoru, a to do konce roku 1999.

Poněvadž se jedná o průřezovou problematiku, doporučuje se, aby garanci převzalo Ministerstvo vnitra, ale spolugaranterm bylo Ministerstvo financí a Ministerstvo pro místní rozvoj. Posledně jmenované ministerstvo již iniciativně zahájilo práce na přípravě standardizace vybavenosti území zařízeními technické a sociální infrastruktury. Koncepce, má-li mít skutečně smyslu, musí minimálně obsahovat

2. inventarizaci všech právních a organizačních forem poskytování veřejných služeb i způsobů jejich financování s jasným konstatováním, kdy, za jakých technologických, ekonomických a sociálních podmínek se jeví ta nebo ona forma účinná,

3. rozbor stávajícího stavu právních a organizačních forem poskytování veřejných služeb v České republice i způsobů jejich financování a vyhodnocení jejich účinnosti,

4. návrh konkrétního postupu vytváření standardů vybavenosti území zařízeními technické a sociální infrastruktury.

2.3. Veřejná správa a účinnost veřejného financování

I při vědomí nesmírné náročnosti navrhovaného úkolu, doporučili jsme v původním návrhu koncepce reformy veřejné správy zpracování koncepce zvýšení účinnosti řízení veřejných financí. Předpokládali jsme, že koncepce přispěje ke koordinaci jednotlivých aktivit v oblasti zvýšení účinnosti příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, že vytvoří určitý rámec pro tyto aktivity, především pro novely jednotlivých zákonů, ale i pro metodologickou kultivaci v oblasti veřejných financí.

Ministerstvo financí prozatím nepřistoupilo na garanci této koncepce, ani za podmínky spolupráce, tedy spolugarance Ministerstva vnitra. Samo Ministerstvo vnitra není dostatečně kvalifikačně vybaveno pro zpracování této koncepce. Přesto konstatuje, že bez zpracování kvalitní koncepce tohoto typu klesá naděje na růst účinnosti veřejné správy. Neboť veřejná správa řídí veřejné finance.

2.4. Koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě

Návrh zpracování této koncepce byl již formulován v části III. 1.2. tohoto materiálu. V textu je i formulováno zadání pro obsah této koncepce.

2.5. Koncepce zvýšení účinnosti veřejné kontroly

Stav veřejné kontroly, tedy jak profesionální, tak občanské, byl dostatečně analyzován nejen v tomto materiálu. Ministerstvo vnitra po dohodě s Ministerstvem financí v části finanční kontroly je rozhodnuto pustit se do této náročné práce. Navrhovaný roční termín je jen zdánlivě dlouhý a kdyby nebyly na reformu veřejné správy získány prostředky z Phare, tak vlastně i nerealizovatelný.

Jedná se o koncepci, která vyjde ze zcela konkrétního popisu kontroly jednotlivých procesů, které řídí nebo i vykonává veřejná správa, a to jak po linii samosprávy, tak i po linii státní správy.

IV. Předpokládané finanční dopady reformy veřejné správy

V souvislosti s vytvořením krajské úrovně státní správy a samosprávy dojde k přenosům konkrétních působností včetně zřizovatelské funkce při zřizování rozpočtových a příspěvkových organizací jak z úrovně ústředních orgánů státní správy, tak z úrovně okresních úřadů. Při úvahách o výdajích na krajské správní úřady a vyšší územní samosprávné celky se vycházelo z předpokládaného rozsahu působností a jejich náročnosti.

Pro zabezpečení vyšších územních samosprávných celků i krajských správních úřadů je nezbytné zahájit již v roce 1999 projektové a investiční práce na opravách a výstavbě sídelních budov v jednotlivých městech. Tyto výdaje byly pro rok 1999 odhadnuty ve výši 250 mil.Kč včetně přípravné a projektové dokumentace. Bezodkladné zahájení těchto prací je nezbytné vzhledem k termínu jejich včasného dokončení v závěru roku 2000, kdy budou volby do vyšších územních samosprávných celků.

V roce 2000 se předpokládá postupné personální zajištění vyšších územních samosprávných celků i krajských správních úřadů (cca 50% zaměstnanců po dobu 2 měsíců). V roce 2001 je uvažován již plný provoz.

Výdaje na 14 krajských správních úřadů se předpokládají v uvedených letech takto:

v mil.Kč

V  Praze působnost vyššího územního samosprávného celku bude vykonávat Magistrát hl.města Prahy a proto jsou uvažovány výdaje pouze na 13 vyšších územních samosprávných celků:

v mil.Kč

Následující přehled uvádí předpokládaný náběh výdajů na zřízení vyšších územních samosprávných celků a krajských správních úřadů:

v mil.Kč

Kraje jsou velmi rozdílné co do počtu obyvatel, rozlohy a tím i počtu okresů. Lze je rozdělit zhruba do třech skupin. Z této podrobnější úvahy byly pak stanoveny průměrné údaje na jeden krajský správní úřad a jeden vyšší územní samosprávný celek.

Při stanovování počtu zaměstnanců jednotlivých budoucích referátů jako klíčového ukazatele pro odhad celkových výdajů samosprávy i státní správy na krajích se vycházelo zejména z množství a rozsahu přenášených působností (případně zřizovatelských funkcí) jednotlivých ústředních orgánů státní správy a jejich dekoncentrovaných orgánů a dále i převodu zřizovatelských funkcí okresních úřadů k rozpočtovým a příspěvkovým organizacím na vyšší územní samosprávné celky a krajské správní orgány. V samostatné působnosti vyšších územních samosprávných celků budou ještě další činnosti, které souvisejí s plněním základních funkcí samosprávy (např. zákonodárná iniciativa, koordinace rozvoje území, vydávání obecně závazných vyhlášek, právo spolupracovat s územními orgány cizích států apod.), hospodaření s majetkem a finančními prostředky, zakládání fyzických a právnických osob a zařízení a rovněž i zajištění fungování všech orgánů vyšších územních samosprávných celků.

Pro stanovení výše platů byly vzaty v úvahu jak podklady jednotlivých ústředních orgánů státní správy o průměrných platech jejich zaměstnanců v roce 1998, tak navýšení tarifní složky platů zaměstnanců státní správy v roce 1999 o 17% a rovněž i určité zohlednění inflace v dalších letech, které se pravděpodobně promítne do platů zaměstnanců státní správy i samosprávy. Průměrný měsíční plat na jednoho zaměstnance aparátu vyššího územního samosprávného celku i krajského správního úřadu by měl tedy v roce 2001 činit cca 18.300,-Kč. U předsedy krajské samosprávy a jeho zástupců a u hejtmana krajské státní správy a jeho zástupců se uvažuje s platy vyššími.

Při určování finančních výdajů na nezbytné vybavení nových úřadů kancelářským nábytkem, výpočetní technikou a ostatním zařízením je uvažováno s průměrnou částkou 150.000,- Kč na jednoho zaměstnance. Při vybavování nových úřadů služebními automobily se předpokládá nákup v průměru 6 osobních vozů v pořizovací ceně 500 tis.Kč za jeden vůz.

Neinvestiční výdaje při plném fungování vyšších územních samosprávných celků a krajských správních úřadů (cílový stav) jsou orientačně uvažovány v následující výši:

v mil.Kč

Uvedená potřeba počtu zaměstnanců bude částečně pokryta delimitacemi ze stávajících ústředních orgánů státní správy (úspory zaměstnanců v souvislosti s přenesením některých působností na krajské správní úřady a dále začleněním detašovaných orgánů některých ministerstev - především jde o Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo obrany a Ministerstvo životního prostředí včetně jejich zaměstnanců) a ze zrušených školských úřadů.

Aparáty okresních úřadů budou navíc posíleny začleněním dosavadních zaměstnanců územních odborů Ministerstva zemědělství (jde o detašovaná pracoviště) a zaměstnanců školských úřadů spolu s přenesením některých působností.

Pokrytí personálních potřeb

Přechod zaměstnanců školských úřadů

Z těchto přehledů vyplývá, že ze zdrojů úspor na jednotlivých ministerstvech, začlenění detašovaných pracovišť a převodu dosavadních zaměstnanců školských úřadů bude zhruba z jedné poloviny zajištěna potřeba na předpokládaný počet zaměstnanců krajských správních úřadů.

S vytvořením krajské samosprávy vznikne potřeba navíc cca 1 200 zaměstnanců.

Předpokládané nové nároky na státní rozpočet budou v jednotlivých letech následující:

Rok 1999 - 150,0 mil.Kč (zahájení investičních a rekonstrukčních prací na sídelních budovách)

- 100,0 mil.Kč (projektová dokumentace)

celkem: 250,0 mil.Kč

Rok 2000 - 2.000,0 mil.Kč (dokončení investičních a rekonstrukčních prací, nákup budov)

- 400,0 mil.Kč (výdaje na volby)

2. 70,0 mil.Kč (částečné vybavení kanceláří samosprávy)

3. 60,0 mil.Kč (částečné vybavení kanceláří státní správy)

4. 35,2 mil.Kč (neinvestiční výdaje na 50% stavy zaměstnanců samosprávy

   z celkového počtu 1200 zaměstnanců na 2 měsíce roku)

5. 21,7 mil.Kč (neinvestiční výdaje na 50% stavy zaměstnanců

státní správy z celkového počtu 737 zaměstnanců na 2 měsíce roku)

- 42,7 mil.Kč (výdaje na zastupitele na 2 měsíce roku)

celkem: 2.629,6 mil.Kč

Rok 2001 - 222,5 mil.Kč (dovybavení kanceláří samosprávy a nákup služebních vozů)

- 200,4 mil.Kč (dovybavení kanceláří státní správy a nákup služebních vozů)

- 422,4 mil.Kč (neinvestiční výdaje na 1 200 zaměstnanců samosprávy)

- 263,5 mil.Kč (neinvestiční výdaje na 737 zaměstnanců státní správy)

- 185,9 mil.Kč (výdaje na zastupitele)

celkem: 1.294,7 mil.Kč

Výše uváděné předpokládané finanční dopady jsou uvažovány pro variantu oddělené státní správy a samosprávy. Převažujícím výdajem budou výdaje na opravu, rekonstrukci a nákup sídel krajských správních úřadů a vyšších územních samosprávných celků a předpokládá se společné umístění orgánů krajské státní správy i samosprávy do jedné budovy v sídelním městě.

Naplnění uvažovaného počtu zaměstnanců krajských samosprávných i správních úřadů bude částečně řešeno delimitací pracovních míst, a tedy i příslušného objemu neinvestičních výdajů, ale s vybavením výpočetní technikou, vybavením nových kanceláří apod. však nelze kalkulovat pro různou úroveň techniky, různý stupeň opotřebení a celkovou nejednotnost.

V případě spojení státní správy a samosprávy v jednu instituci by nedošlo k podstatné odchylce od výše uvedené úvahy. Podstatné výdaje, tj. výdaje na volby, rekonstrukce, opravy a výstavba budov, nelze snížit. Dílčí odchylka může být způsobena vyššími platy pro dvě vedení dvou institucí, tedy zvlášť pro krajského hejtmana a zvlášť pro předsedu krajské samosprávy, ale tím by měly podstatné odlišnosti končit. Není důvod, aby se v součtu lišil zásadním způsobem počet pracovníků na krajském stupni v obou variantách a není důvod, aby se v součtu lišil zásadním způsobem rozsah obslužných činností a počet osob zabezpečujících tyto obslužné činnosti.

Po počátečním vybavení úřadů krajské samosprávy i státní správy kancelářskou, výpočetní a ostatní technikou, nákupu služebních osobních vozů a především pořízení, opravě a zrekonstruování sídelních budov těchto úřadů lze očekávat běžné roční provozní (neinvestiční) výdaje na zajištění chodu obou úřadů v celkové výši 1.297,7 mil.Kč. Na této částce se bude podílet samospráva ve výši 595,4 mil.Kč, neinvestiční výdaje na zastupitele ve výši 175,9 mil.Kč a státní správa ve výši 526,4 mil.Kč.

Zhruba 30% těchto výdajů u samosprávy a 50% u státní správy nebude představovat nový nárok na státní rozpočet vzhledem k tomu, že budou delimitovány spolu s příslušnými počty zaměstnanců z ústředních orgánů státní správy, případně jejich dekoncentrovaných orgánů a detašovaných pracovišť do nově zřízených krajských orgánů.

Tento požadavek by orientačně ročně představoval celkové neinvestiční výdaje ve výši 855,9 mil.Kč, z toho na samosprávu včetně zastupitelů 592,4 mil.Kč a na státní správu 263,5 mil.Kč.

Výše uváděné odhady výdajů na realizaci reformy nezahrnují :

- případný nárůst počtu zaměstnanců především na úrovni ústředních orgánů státní správy v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie,

- případné zvýšení počtu dekoncentrovaných orgánů státní správy souvisejících se zřízením krajů a krajských úřadů veřejné správy (soudy, policie). Tato problematika bude

s příslušnými resorty ještě projednávána,

- smluvně zajištěné náklady na opravy, rekonstrukce a výstavbu konkrétních budov v sídelních městech včetně projektové dokumentace. Náklady byly orientačně odhadnuty odborníky a teprve v návaznosti na další postup prací je možné je zpřesnit.

Odhady finančních výdajů budou v další fázi prací na reformě veřejné správy upřesňovány a korigovány. Konečná představa o finanční náročnosti reformy veřejné správy bude předložena vládě v červnu tohoto roku v materiálu “Návrh na zabezpečení finančních prostředků nutných ke zřízení a počátečnímu provozu orgánů vyšších územních samosprávných celků, včetně zřízení potřebných orgánů v nových krajích”.

V. Legislativní zajištění reformy

Navrhované koncepční záměry reformy veřejné správy jsou podmíněny přijetím řady legislativních kroků. Rozhodující jsou takové zákony, které vymezí postavení, úkoly a orgány obcí, okresních úřadů, vyšších územních samosprávných celků a krajských správních úřadů, ale i majetek a hospodaření s tímto majetkem územních samospráv, rozpočtové určení daňových výnosů pro jednotlivé stupně samosprávy apod. Tyto nosné zákony jsou zahrnuty do Plánu legislativních prací vlády na zbývající část roku 1998 a na rok 1999.

Předkladatelé těchto věcných záměrů zákonů a zákonů jsou především Ministerstvo vnitra a Ministerstvo financí. Vzhledem k tomu, že věcné záměry zákonů musí vycházet ze schválených záměrů obsažených v návrhu koncepce reformy veřejné správy, je možné jejich zpracování a předložení do dvou měsíců od schválení této koncepce.

Tyto rozhodující legislativní změny vyvolají zcela jistě potřebu novelizace dalších právních předpisů. Jedná se asi o 40 zákonů, které upravují výkon státní správy v odvětvích. V souvislosti se vznikem nových krajů bude potřebné rovněž novelizovat zákony, jimiž se vymezí nová územní působnost dekoncentrovaných orgánů státní správy, které nebudou začleněny do krajských správních úřadů.

Souběžně s procesem přípravy nových právních předpisů a souvisejících úprav a změn stávajících zákonů bude nutné průběžně posuzovat všechny legislativní návrhy v jednotlivých odvětvích z hlediska jejich souladu se záměry koncepce reformy veřejné správy a jejími kritérii. Již dnes se však ukazuje, že bude zřejmě nutné, aby byly z hlediska přijaté koncepce reformy veřejné správy posuzovány až na výjimky všechny materiály, které vláda projednává.

Realizace reformy veřejné správy vyžaduje v návaznosti na úkoly již zahrnuté do plánu a výhledu legislativních prací vlády bezprostředně připravit návrhy zákonů k zajištění záměrů reformy veřejné správy s předpokládanou realizací po roce 2000. Určité záruky dokončení cílového řešení v jednotlivých oblastech reformy lze předpokládat za podmínky, že příslušné legislativní návrhy budou schváleny v Parlamentu České republiky v nejbližší možné době, bez ohledu na jejich pozdější realizaci. Jedná se např. o návrhy týkající se nového řešení správních obvodů a institucionálního zabezpečení výkonu státní správy na území současných okresů, změn v postavení ústřední státní správy, zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě, postavení zaměstnanců územních samospráv apod.

Následující přehled legislativních návrhů obsahuje základní zákony nezbytné k realizaci reformy veřejné správy, které jsou jednak promítnuty do plánu a výhledu legislativních prací vlády, jednak které se navrhuje připravit nad stanovený rámec.

Přehled legislativních návrhů, nezbytných k realizaci reformy veřejné správy

Návrhy začleněné do plánu a výhledu legislativních prací vlády	Předkladatel (zpracovatel) návrhu	Předpokládaný termín nabytí účinnosti
Zákon o volbách do zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků	MV	04/2000
Zákon o obcích	MV	11/2000
Zákon o působnosti a orgánech vyšších územních samosprávných celků	MV	11/2000
Zákon o krajských správních úřadech	MV	11/2000
Zákon o okresních úřadech	MV	11/2000
Zákon o hl. městě Praze	MV	11/2000
Zákon o podpoře regionálního rozvoje	MMR	11/2000
Zákon o službě občanských státních zaměstnanců (služební zákon)	MPSV	01/2002
Zákon o odměňování občanských státních zaměstnanců	MPSV	01/2002
Zákon o obecních daních	MF	01/2000
Zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích	MF	11/2000
Zákon o přechodu některých věcí z majetku České republiky do majetku vyšších územních samosprávných celků	MF	11/2000
Zákon o hospodaření s majetkem územních samospráv	MF	11/2000
Zákon o pravidlech hospodaření s finančními prostředky územních samospráv	MF	01/2000
Zákon o pravidlech hospodaření s rozpočtovými a jinými prostředky České republiky	MF	01/2000
Zákon o správním řízení (správní řád)	MV	07/2001
Zákon o správním soudnictví	MSP	07/2001

VI. Řízení reformy veřejné správy

Jak patrno z obsahu jednotlivých kapitol koncepce reformy veřejné správy, sama reforma je složitý a dlouhodobý proces. Přijetí sebepromyšlenější koncepce nezajistí efektivní realizaci reformy; zkušenosti ze zemí Evropské unie, které již prošly tímto reformním procesem ukazují, že realizaci reformy veřejné správy je nutno velmi pevně řídit.

1. Dosavadní opatření k řízení reformy veřejné správy

1. Pro řízení tohoto procesu byly prozatím učiněny dva důležité kroky, a to:

1. na Ministerstvu vnitra byl vytvořen samostatný úsek náměstka pro reformu veřejné správy,

2. ministr vnitra se obrátil v září r. 1998 na jednotlivé ministry vlády, kteří řídí ministerstva a vedoucí ostatních ústředních orgánů státní správy výrazněji dotčené reformou veřejné správy s žádostí, aby jmenovali své zástupce na úrovni náměstka jako člena Pracovního výboru náměstků ministrů pro reformu veřejné správy.

Tento pracovní výbor zahájil bezprostředně svoji práci. V průběhu času se stal členem Pracovního výboru i náměstek ministra zahraničních věcí, který řídí přípravu České republiky na vstup do Evropské unie, čímž došlo i k personálnímu propojení přípravy reformy veřejné správy s přípravou vstupu České republiky do Evropské unie. Doporučuje se uvážit, zda by nebylo dobré, aby se jednání Pracovního výboru účastnil i zástupce Nejvyššího kontrolního úřadu. Z hlediska náplně činnosti Pracovního výboru by to bylo velmi užitečné.

2. Návrh na další opatření k řízení reformy veřejné správy

1. Realizace reformy je výrazně mezirezortní, ba dokonce celospolečenský proces. Proto se v souladu se zkušenostmi doporučuje, aby o zásadních úkolech a problémech reformy jednala vláda.

2. Zachovat Pracovní výbor náměstků ministrů pro reformu veřejné správy jako základní pracovní orgán pro mezirezortní komunikaci a svým způsobem i poradní orgán náměstka ministra vnitra pro reformu veřejné správy. Tento Pracovní výbor plnil v r. 1998 funkci Rady projektu Phare pro reformu veřejné správy. Pokud budou potvrzeny další projekty, které byly navrženy, bude tuto funkci Rady zastávat i nadále.

3. Zřídit na jednotlivých ministerstvech a ostatních ústředních orgánech státní správy funkci tzv. manažera reformy. Tedy pracovníka, který bude na jednotlivých ministerstvech a ostatních ústředních orgánech státní správy zajišťovat postup realizace reformy veřejné správy. Bylo by velmi výhodné, kdyby se jednalo o pracovníka, který je řízen náměstkem - členem Pracovního výboru náměstků ministrů pro reformu veřejné správy. Nedomníváme se, že by bylo nutné realizovat tento úkol cestou zvýšení počtu pracovníků. Pracovník musí být vybaven manažerskými schopnostmi a rozumět práci svého úřadu.

3. Další kroky související s vytvořením předpokladů pro úspěch reformy veřejné správy

a) Z obsahu materiálu vyplynulo, že kvalita reformy je spojená s potřebou zpracovat ještě některé další dílčí koncepce, se kterými se prozatím nepočítalo, ale které jsou pro úspěch komplexního pojetí reformy významné.

Jedná se o tyto koncepční dokumenty:

Název Termín Odpovědnost

Koncepce zvýšení účinnosti veřejného

sektoru IV. Q. 1999 MV

Koncepce zvýšení účinnosti řízení

veřejné správy IV. Q. 1999 MV

Koncepce zvýšení účinnosti veřejné

kontroly I. Q. 2000 MV

1. Složitost reformy veřejné správy vyžaduje, aby s okamžitou platností bylo pověřeno Ministerstvo vnitra monitorováním všech relevantních materiálů, které projednává vláda, a to z hlediska jejich vazebnosti na koncepci reformy veřejné správy.

2. Dlouhodobost a složitost reformy veřejné správy si naléhavě vyžaduje, aby do měsíce po schválení koncepce reformy veřejné správy byl zpracován a předložen vládě podrobný harmonogram postupu reformy do r. 2001 a rámcový harmonogram do r. 2005.

3. Jedním z významných předpokladů úspěchu reformy veřejné správy je to, aby reforma byla věcí veřejnou. Vedle soustavného kontaktu se Svazem měst a obcí, přednosty okresních úřadů a dalších představitelů samosprávy a státní správy je potřebné programovat a realizovat informování široké veřejnosti o veřejné reformě, a to především prostřednictvím mediálních prostředků a vytvářením různých dokumentů s využitím různých technik, včetně internetu. Doporučuje se, aby tato informovanost veřejnosti byla řízena z Ministerstva vnitra – úseku pro reformu veřejné správy.

4. Návrh rámcového harmonogramu přípravy a realizace reformy veřejné správy

Jedná se o první návrh, který bude zpřesněn po přijetí koncepce reformy veřejné správy.

1. Etapa přípravy reformy veřejné správy

1. Část koncepcí a zákonů

a) schválení koncepce reformy veřejné správy březen 1999

b) zpracování zákonů dle legislativního plánu

vlády (včetně navrhovaných změn) 1999 – 2000

c) zpracování dílčích koncepcí reformy

veřejné správy, a to

• koncepce informatizace veřejné správy březen 1999

• koncepce přípravy pracovníků ve veřejné

správě květen 1999

• koncepce zvýšení účinnosti veřejného sektoru prosinec 1999

• koncepce zvýšení účinnosti řízení ve veřejné

správě prosinec 1999

• koncepce zvýšení účinnosti veřejné kontroly březen 2000

d) zpřesnění přenosu činností mezi jednotlivými

orgány státní správy a mezi orgány státní správy

a samosprávy květen 1999

e) prověrka úplnosti legislativního rámce reformy

veřejné správy únor – březen 1999

2. Ostatní předpoklady realizace reformy veřejné správy

a) Průběžná činnost Pracovního výboru náměstků

ministrů pro reformu veřejné správy průběžně

b) Ustavení manažerů reformy veřejné správy na duben 1999 výběr

ministerstvech květen 1999 příprava

c) Celkové podrobné vyhodnocení finančních nároků

na realizaci reformy červen 1999

d) Poznatková příprava pracovníků státní správy

i samosprávy na přípravu a realizaci reformy

veřejné správy březen 1999-2000

e) Průběžná mediální kampaň pro přípravu

a realizaci reformy veřejné správy březen 1999 ……

f) Ustavení Rad projektů PHARE pro reformu

veřejné správy, pro přípravu pracovníků ve

veřejné správě a pro informatizaci ve veřejné

správě březen 1999

g) Zpracování podrobného způsobu využití

prostředků PHARE a zadání studií březen 1999

Poznámka: body ad f), g) přicházejí v úvahu po potvrzení přijetí příslušných projektů.

1. Realizační etapa

1. Příprava materiálních podmínek pro

fungování krajských úřadů II. čt. 1999 - IV. čt. 2000

2. Příprava organizačních podmínek pro

fungování úřadů (statuty, organ. řády apod.) II. čt. 1999 – II. čt. 2000

3. Příprava personálních podmínek pro

fungování úřadů I. čt. 2000 – IV. čt. 2000

4. Vytvoření kraje k 1. 4. 2000

5. Výběr krajského hejtmana k 1. 4. 2000

6. Volby do krajských zastupitelstev podzim 2000

7. Zřízení krajských úřadů samosprávy a

převod majetku 1. 1. 2001

8. I. etapa přesunu stávajících kompetencí

a nových kompetencí (nově definovaných) I. čt. 2001

9. Změny v důsledku změn kompetenčního

zákona I. – IV. čt. 2000 a dále

10. Další změny v řízení ústřední správy

v důsledku přijaté koncepce I. – IV. čt. 2000 a dále

11. Dokončení transformace organizací

veřejných služeb II. čt. 2000

12. II. etapa změn v okresní státní správě 2003 – a dále

Seznam příloh