Důvodová zpráva k Vládní návrh zákona o územních finančních orgánech

Přijetím zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, zahájily s účinností od 1. 1. 1991 svou činnost územní finanční orgány, které nahradily do té doby existující finanční správy. Jejich vytvoření bylo jedním z prvních kroků připravované reformy daňové soustavy a založilo jeden ze základních předpokladů pro její provedení. Územní finanční orgány tvoří 223 finančních úřadů a 8 finančních ředitelství. Schválením novely zákona se sníží počet finančních úřadů na 219. Z nich sídlí v hlavním městě Praze a statutárních městech Plzni, Brně a Ostravě 25 finančních úřadů, v okresních městech 67 a zbývajících 127 sídlí v dalších regionálních centrech.

Od počátku roku 1993 do současnosti docházelo k dalšímu vzniku samostatných obcí, k zániku obcí, ke změnám hranic mezi okresy, ke změnám v dopravní obslužnosti obcí a s tím i ke snaze některých obcí spadat do územní působnosti jiného finančního úřadu. Počet změn narůstal postupně proto, že od 1. 1. 1993, kdy vstoupila v platnost vyhláška ministerstva financí č. 604/1992 Sb., kterou se měnila vyhláška ministerstva financí České republiky č. 588/1990 Sb., kterou se stanoví sídla a územní působnost finančních ředitelství a zřizují se finanční úřady a stanoví jejich územní působnost, již nebylo možné provádět další změny novelou vyhlášky, ale podle čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky jen zákonem. Vzhledem ke značnému počtu obcí, jejichž výčtem je vymezena územní působnost naprosté většiny finančních úřadů, a v zájmu zachování přehlednosti se navrhuje vymezit územní působnost finančních úřadů v příloze zákona o územních finančních orgánech a zmíněné vyhlášky ministerstva financí zrušit. Tím bude územní i věcná působnost územních finančních orgánů upravena na aktuální stav a v souladu s Ústavou České republikyzákonem.

Návrh nové legislativní úpravy existence územních finančních orgánů, jejich věcné a územní působnosti se předkládá nyní z toho důvodu, že v uplynulých letech bylo nutno přednostně zabezpečit dobudování soustavy územních finančních orgánů a její stabilizaci, co nejplynuleji přejít na novou daňovou soustavu a provádět vyhodnocení účinnosti přijatých opatření a dosažených výsledků.

Stěžejním úkolem územních finančních orgánů je zajistit správu daní a zabezpečit tak významnou část příjmů státního rozpočtua územních rozpočtů.

Dalším významným úkolem, kterému má být novelou zákona dána patřičná váha, je nesrovnatelně rozsáhlejší a hlubší výkon správy dotací, než tomu bylo dosud.

Vláda České republiky věcný záměr novely zákona o územních finančních orgánech schválila svým usnesením č. 475 ze dne 13. srpna 1997 a uložila využít stanoviska předsedy Legislativní rady vlády k věcnému záměru.

S ohledem na dřívější novely zákona a vzhledem k doplnění věcné působnosti územních finančních orgánů je třeba upřesnit takéjejich místní příslušnost zejména pro ty působnosti, pro které není řešena místní příslušnost územních finančních orgánů zákonem o správě daní a poplatků.

Je nezbytné stanovit územní působnost finančních úřadů i pro ta území, která podle platných předpisů nenáleží k žádné obci, nýbrž k vojenským újezdům. Pět existujících vojenských újezdů (Boletice, Brdy, Březina, Hradiště, Libavá) je výslovně uvedeno v zákoně (v příloze č. 1) při vymezení územní působnosti příslušných finančních úřadů.

V zájmu efektivnějšího výkonu správy daní se navrhuje zrušit Finanční úřady v Pečkách, v Chodově, v Manětíně a v Boru.

Finanční úřad v Pečkách podle nařízení vlády č. 226/1995 Sb., kterým se mění území některých okresů, ztratil změnou hranic okresů Kolín a Nymburk opodstatnění další existence, když většina obcí, pro které vykonával svou působnost (13 ze 17) zůstala v okrese Nymburk, zatím co obec Pečky (s dalšími 3 obcemi) patří po změně hranic těchto dvou okresů do okresu Kolín.

Finanční úřadvChodově je menší finanční úřad v působnosti Finančního ředitelství v Plzni. Tento úřad je vklíněn mezi Finanční úřad v Sokolově a Finanční úřad v Karlových Varech. Obce z působnosti tohoto rušeného finančního úřadu budou přičleněny v celém rozsahu do působnosti Finančního úřadu v Sokolově.

Finanční úřad v Manětíně je menší finanční úřad v působnosti Finančního ředitelství v Plzni. Po zrušení Finančního úřadu v Manětíně bude o obvod jeho územní působnosti rozšířen obvod územní působnosti Finančního úřadu v Kralovicích. Finanční úřad v Manětíně i Finanční úřad v Kralovicích sídlily v nedostatečných a nevyhovujících objektech v nájmu, což bylo vyřešeno výstavbou nového úřadu v Kralovicích. Tím dojde k soustředění dvou menších finančních úřadů, čímž se vytvoří podmínky pro efektivnější výkon správy daní.

Finanční úřad v Boru patří mezi nejmenší a dosavadní zkušenosti z doby jeho existence potvrzují, že jeho působnost může efektivněji zabezpečit pro celý obvod jeho působnosti Finanční úřad v Tachově.

Do zákona je třeba promítnout skutečnosti vyplývající ze zániku České a Slovenské Federativní Republiky (vypustit z textu např. státní rozpočet ČSFR, federální účelové fondy, apod.), změny vyplývající ze zrušení předpisů a provést formulační úpravy.

Po schválení navrhovaných změn zákona o územních finančních orgánech jeví se pro současnou dobu a s výhledem až k horizontu vstupu České republiky do Evropských společenství existující soustava a působnost územních finančních orgánů jako vyhovující. Nicméně budou zahájeny práce na přípravě legislativního řešení důsledné organizační změny ve správě daní přechodem k modelu nezávislého státního orgánu, jak to obsahuje programové prohlášení vlády České republiky ze srpna 1998 i výhled legislativních prací vlády na léta 2000 až 2002.Další kvalitativní posun vpřed pro daňovou správu přinese také souběžně připravovaný návrh novely zákona o správě daní a poplatků.

V souvislosti se zřízením vyšších územních samosprávných celků (VÚSC) se nenavrhuje zvýšení počtu finančních ředitelství, ale zachování jejich stávajícího počtu osmi finančních ředitelství. Důvodem není jen finanční, technická a personální stránka, ale i to, že vazba se prozatím nejeví jako těsná a nezbytná a současně i to, že v souvislosti s uvažovaným členstvím v EU se zřejmě v některých směrech změní úloha územních finančních orgánů, což si vyžádá novou právní úpravu. 

Naopak je z hlediska potřeb efektivního řízení územních finančních orgánů nevhodné reagovat organizačními změnami na vytvoření VÚSC. Případné kopírování vyšších územních samosprávných celků soustavou finančních ředitelství by znamenalo značné vyvolané náklady na umístění těchto úřadů a napojení do sítí, ale i problémy s vytvořením personálního a ostatního vybavení těchto úřadů.

Zrušením Finančního úřadu v Pečkách, který sídlí ve vlastní budově, dojde ke zvýšení nájemného za prostory pro pracovníky u sousedních finančních úřadů, které převezmou od něj výkon správy. A to v roce, kdy bude tento Finanční úřad zrušen i v následujících 5 letech.V prvním roce, kdy bude tento FÚ zrušen, bude nutno vynaložit další prostředky na vybudování sítí LAN, zabezpečovacích systémů a pořídit servery s větší kapacitou na nových pracovištích. Naproti tomu dojde k úspoře tím, že nebude nutno obměnit stávající servery. Po kompenzaci vyvolaných výdajů a úspor bude v prvním roce po zrušení FÚ v Pečkách činit zvýšení výdajů 364 tis. Kč. V dalších 5 letech pak, přes zvýšení nájemného na nových pracovištích a po kompenzaci úspor výdajů souvisejících s automatizovaným daňovým informačním systémem (ADIS), bude činit úspora celkem 5 180 tis. Kč. Zrušením Finančních úřadů v Manětíně, v Chodově a v Boru dojde za všechny 3 zrušené FÚ k celkové úspoře nájemného, neboť Finanční úřad v Kralovicích a Finanční úřadv Sokolově pojmou do vlastních budov zaměstnance rušených finančních úřadů v Manětíně a v Chodově. Zvýšení nájemného v Tachově pro pracovníky dosavadního Finančního úřadu v Boru bude tedy nižší než úspory nájemného v Manětíně a v Chodově. V prvním roce po zrušení uvedených 3 finančních úřadů budou vynaloženy výdaje na zřízení sítí LAN a na zřízení zabezpečovacích systémů, ale nebude třeba vynaložit vyšší částky na pořízení nových serverů. Tím dojde po kompenzaci vyvolaných výdajů a úspor za všechny 3 finanční úřady k celkové úspoře 7 086 tis. Kč. Za dalších 5 let přinese zrušení uvedených 3 finančních úřadů celkovou úsporu 9 690 tis. Kč.

Návrh na zvýšení počtu zaměstnanců územních finančních orgánů

A) Za roky 1995 až 1997 narostl objem agend zajišťovaných územními finančními orgány a z nich v prvním stupni finančními úřady o následující činnosti, vyplývající vesměs z úprav právních předpisů, avšak neprovázených řešením zvýšené potřeby počtu pracovníků:

1. Zpracování žádostí daňových subjektů o povolení nákupu lihu - zajištění podkladů pro zpracování stanoviska včetně provedení místních šetření u žadatelů,

2. Kontrola oprávněnosti nároku a následně vracení spotřební daně zaplacené plátci v cenách některých uhlovodíkových paliv a maziv,

3. Promíjení a vracení zaplacené daně na základě nově uzákoněného osvobození (novela zákona o dani dědické, darovací a z převodu nemovitostí),

4. Shromažďování údajů o cenách zjištěných při oceňování nemovitostí a o cenách sjednaných za tyto nemovitosti v případě jejich prodeje,

5. Správa odvodů za trvalé a dočasné odnětí lesních pozemků,

6. Správa poplatků za znečišťování ovzduší,

7. Kontrola dodržování podmínek poskytování finanční pomoci v oblasti bydlení občanům postiženým povodněmi,

8. Kontrola dodržování podmínek státní finanční podpory hypotéčního úvěrování bytové výstavby a kontrola dodržování podmínek pro poskytování půjček na bytovou výstavbu,

9. Zpracování dat pro státní sociální podporu, pořizování zproštění mlčenlivosti pro tento účel, potvrzování zaplacení daně z nemovitostí pro státní podporu,

10. Vydávání souhlasu s přerušením podnikání pro živnostenské úřady (novela živnostenského zákona),

11. Osvědčování registrace k DPH z celostátního registru plátců,

12. Poskytování údajů z evidence daní pro soudy v rozvodových sporech, stanovení výživného,

13. Správa nové skupiny poplatníků daně z příjmu fyzických osob a přiznání podaných těmito poplatníky v roce 1996 a následujících v souvislosti s novelou § 38g zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů (zákon rozšířil povinnost podat daňové přiznání na případy, má-li poplatník současně více plátců mzdy),

14. Zasílání výzev k dodatečnému doplnění náležitosti daňových dokladů DPH v souvislosti s nově zavedenou možností doplňovat tyto doklady (přechod k důkaznímu řízení u DPH),

15. Kontrola všech dotací na teplo při řízení o definitivním přiznání dotace,

16. Potvrzování splnění podmínek pro uplatnění nároku na úpravu splátkových kalendářů návratných finančních výpomocí a přiznání bonifikace,

17. Kontrola poskytování a čerpání prostředků státního rozpočtu při pořizování investičního majetku,

18. Nárůst agendy převodu nemovitostí v důsledku prodeje bytů do osobního vlastnictví, přičemž KÚ nevyžaduje znalecké posudky ceny a tyto je pak nutno vyžadovat od poplatníků při vytýkacím řízení,

19. Vymáhání pokut podle dalších zákonů (zákona č. 115/1995 Sb., zákona č. 286/1995 Sb., zákona č. 91/1996 Sb., zákona č. 92/1996 Sb., zákona č. 97/1996 Sb., zákona č. 61/1997 Sb., zákona č. 110/1997 Sb., zákona č. 125/1997 Sb., a dalších).

B) Vedle uvedených nových agend dochází rovněž ke značnému rozšiřování některých agend stávajících a tím i k nárůstu četnosti některých úkonů, například:

• dochází ke zvýšení počtu žádostí na výpis stavu osobního daňového účtu pro banky při sjednávání úvěrů nebo při prodeji nemovitostí,

• při daňových kontrolách se zásadně rozšiřuje důkazní řízení s využitím dříve méně používaných důkazních prostředků (svědeckých výpovědí, sepisování protokolů, znaleckých posudků, a pod.),

• registrační oddělení trvale řeší velké množství duplicit zaregistrovaných daňových subjektů, objevuje se mnoho změn u registrací k daním, vyhotovování opisů, změny společníků a jednatelů,

• systém vytvoření předpisů daňové povinnosti u daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a na srážkové dani, kde předpis vznikal ve výši provedené platby, byl nahrazen systémem generování údajů, prováděným individuálně, a to vždy 2x měsíčně,

• opět narůstá počet vydaných rozhodnutí ve věci odnětí zemědělského půdního fondu zejména u odvodů za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, a pod.

Obě výše uvedené skupiny faktorů jsou však co do potřebného navýšení počtu zaměstnanců jen těžko kvantifikovatelné.

C) Narůst objemu prací vzhledem ke vzrůstajícímu počtu daňových subjektů :

Ke konci roku 1990 bylo finančními správami evidováno cca 624 000 daňových subjektů, ke konci roku 1991 pak finančními úřady již cca 1 801 000 a v současnosti dosahuje počet registrovaných daňových subjektů již více než 7 200 000. Významně vzrostl také počet pracovníků územních finančních orgánů, který činil na začátku roku 1991 cca 3 700 pracovníků a skutečný počet zaměstnanců územních finančních orgánů ke konci roku 1997 14 108 (limitovaný počet 14 209, t.j. 99,3 %). To znamená, že zatím co počet daňových subjektů vzrostl do konce roku 1997 cca 10,8 krát, počet zaměstnanců vzrostl pouze cca 3,8 krát. O tyto údaje se opírá vyčíslení potřeby zvýšení počtu pracovníků zabezpečujících plnění úkolů zejména v oblasti daní a dalších agend, jejichž zadání územním finančním orgánům nebylo doprovázeno zvýšením o potřebný počet pracovníků. Opodstatněnost vyčíslené potřeby zvýšení počtu pracovníků potvrzuje pokračování dřívějšího trendu i v roce 1998, kdy počet pracovníků územních finančních orgánů zůstal stejný jako v roce l997 (rozpis 14 209), zatím co došlo k dalšímu růstu počtu registrovaných daňových subjektů (koncem roku 1997 činil 6 731 181 a koncem roku 1998 již 7 299 369).

Dalším ukazatelem vystihujícím tento trend je počet daňových subjektů připadajících na jednoho správce daně. Zatímco v roce 1993 připadalo 515 daňových subjektů na jednoho správce daně, v roce 1995 to již bylo 536 a v roce 1997 se tento průměrný ukazatel dále zvýšil na 550 a v roce 1998 na 570.

Tato skutečnost byla zohledněna naposledy v roce 1996 při povoleném nárůstu počtu zaměstnanců územních finančních orgánů, kdy se však vycházelo z počtu daňových subjektů evidovaných v průběhu roku 1995.

V této souvislosti je třeba uvést, že se vedle významného zvýšení počtu zaměstnanců ještě výrazněji zvýšil počet daňových subjektů a zásadní změny poznamenaly rovněž formy, metody i obsah daňové správy a požadavky na daňovou správu kladené. Velkou důležitost pro práci územních finančních orgánů má to, že oproti výše uvedenému nárůstu daňových subjektů mezi lety 1995 a 1997 o 9,7 % celkem došlo k razantnímu zvýšení počtu právnických osob a tím i poplatníků daně z příjmů právnických osob. Za stejné období narostl počet poplatníků daně z příjmů právnických osob o 27,64 %, přičemž správa těchto objektů - poplatníků daně z příjmů právnických osob - je zásadním momentem ve správě daní. Význam má i ta skutečnost, že územní finanční orgány nevykonávají jen správu daní, ale plní i další úkoly, jak jim to ukládají příslušné předpisy.

Je naléhavě třeba, aby byl zohledněn nárůst počtu daňových subjektů od konce roku 1995 alespoň do konce roku 1997, čemuž by odpovídal nárůst počtu zaměstnanců územních finančních orgánů o 1 378. Naléhavost zvýšení počtu pracovníků pro správu daní vyplývá z výše uvedených důvodů a propočtu, dále ho vyžaduje zájem, aby nové úkoly nemusely být plněny na úkor množství a kvality plnění úkolů při správě daní. Nedostatečné personální vybavení finančních úřadů pro správu daní (v tomto případě daně z příjmů právnických osob) konstatoval i nestranný a odborně povolaný Nejvyšší kontrolní úřad ve vyhodnocení kontroly 97/26 o stanovení základu a výpočet daně z příjmů právnických osob ve Věstníku NKÚ částka 3 ze dne 30. září 1998.

D) Zabezpečenísprávy dotací

Kontrola dotací poskytovaných ze státního rozpočtu je v současné době nedostatečná. Na příslušných resortech není pro kontrolu dotací vyčleněn dostatečný počet pracovníků a v důsledku toho jsou jimi prováděny kontroly během roku pouze namátkově, v počtu max. desítek kontrol. Většina ústředních orgánů spoléhá na to, že plnou kontrolu zajistí finanční úřady. Na územních finančních orgánech však dosud bylo zcela dominantní prioritou zabezpečení správy daní. Na celém území republiky je pro kontrolu více než 100 mld. částek dotací vynakládaných ročně formou více než 200 různých druhů (asi 184 neinvestičních a asi 55 investičních) dotací zatím jen odhadovanému celkovému počtu konečných příjemců dotací (asi 100 000) na územních finančních orgánechk dispozici jen 189 pracovníků. Také pro kontrolu dotací shledal i NKÚ ve vyhodnocení kontroly 97/33 dotace ze státního rozpočtu na teplo nedostatečné personální vybavení finančních úřadů.

Zcela novou oblastí, na kterou se budou muset územní finanční orgány zaměřit budou zřejmě kontroly použití prostředků EU. V případě, že na tyto prostředky bude ze zákona pohlíženo jako na prostředky státního rozpočtu, stanou se předmětem kontrolní činnosti územních finančních orgánů. Výše takto poskytnutých prostředků, ať již prostřednictvím strukturálních fondů nebo fondu kohezního či sociálního, mohou dosahovat miliardových částek. O jejich řádném použití bude EU vyžadovat pravidelné odpočty.

Nejvíce prozkoumanou oblastí kontroly dotací jsou kontroly v oblasti APK a TE. Tyto dva druhy dotací totiž finanční úřady samy vyplácely, a proto o nich mají největší přehled a znalosti. Existují však oblasti, např. oblast zdravotnictví a kultury, kde kontrola finančními úřady jako jedinými správními orgány oprávněnými ukládat odvody za porušení rozpočtových pravidel byla dosud provedena pouze v jednotlivých případech a kde rozpočtová kázeň příjemců dotací, zejména dodržování účelového určení prostředků státního rozpočtu, je podle předběžných informací na velmi nízké úrovni. Ze 6ti provedených kontrol v oblasti zdravotnictví všech šest přineslo úplný a oprávněný odvod do státního rozpočtu pro nedodržení účelovosti ze strany konečného příjemce dotace.V současné době je kontrolováno jen něco přes 7 % příjemců dotací ročně. Celkový počet konečných příjemců dotací se odhaduje na cca 100 tisíc.

Pravidlem v oblasti kontrol dotací je, že kontroly končí jen výjimečně bez nálezu a dodržování stanovených pravidel pro použití dotací je ještě na podstatně nižší úrovni než daňová kázeň.

Z kontrolních nálezů FÚ vyplývá, že k hlavním důvodům nedodržení rozpočtové kázně patří porušení účelovosti - např. pořízení jiného investičního či neinvestičního majetku včetně jeho neoprávněného finančního krytí, neprokázání oprávněnosti uplatňovaných výdajů ve spojitosti s účelem dotace, jiné časové použití, nedodržení stanoveného rozsahu apod.

Specifickým případem nedodržování rozpočtové kázně jsou příjemci tzv. návratných finančních výpomocí poskytovaných po roce 1990. Ti většinou vůbec nedbají na dodržování dohodnutých pravidel a návratné prostředky státního rozpočtu velmi často považují za své vlastní. Nehlásí se k dodržování stanovených splátkových kalendářů a státní prostředky musí být namáhavě vymáhány prostřednictvím FÚ. V mnoha případech příjemce návratných finančních výpomocí přecenil možnosti svého podnikání a proto svoji činnost záhy ukončil. Prostředky do státního rozpočtu však nevrátil a stát je nyní téměř v neřešitelné situaci, jak své prostředky získat zpět.

K porušování rozpočtové kázně dochází ve všech oblastech, nejčastěji tam, kam nejméně nebo vůbec nepřijde kontrola FÚ. V současné době se jedná zejména o oblast kultury, zdravotnictví, humanitární a sociální oblasti a mnoha dalších.

Budeme-li tedy chtít zkontrolovat územními finančními orgány alespoň polovinu účelových prostředků vydávaných ze státního rozpočtu (prozatím bez prostředků EU), bude třeba posílit počty pracovníků finančních úřadů v sídle okresu tak, aby jejich činnost měla smysl a přinášela potřebný efekt. Pracovníci se budou muset specializovat na různé skupiny dotačních titulů (útlum hornictví, doprava, zemědělství, kultura, a pod.) a kontrolu provádět v odpovídajícím počtu případů, u odpovídajícího počtu příjemců dotací a objem vyplacených částek.

Nezbytnost urychleně vybudovat účinný systém správy a kontroly dotací vyplývá rovněž z materiálu Informace o stavu, požadovaných směrech rozvoje a potřebách daňové správy zajišťované územními finančními orgány v České republice, jehož III. část vzala vláda usnesením ze dne 7. dubna 1999 č. 295 na vědomí.Proto je nezbytné v zájmu zvýšení péče o hospodárné vynakládání prostředků ze státního rozpočtu rozhodnout o požadovaném rozsahu kontrol dotací územními finančními orgány v příštích obdobích. K tomu je personálně, mzdově, programově a materiálně přiměřeně vybavit. Z hlediska velmi významných objemů finančních prostředků vynakládaných formou dotací a zájmu provádět důslednou kontrolu jejich efektivního využívání je třeba zvýšit počet zaměstnanců územních finančních orgánů pro tuto agendu o 2000. Ani tak nebudou však moci územní finanční orgány plně nahradit funkci správců rozpočtových kapitol v procesu poskytování dotací a provádění resortních kontrol zda jsou hospodárně využívány k účelům, pro které byly poskytnuty.

Na základě výše uvedených důvodů se navrhuje zvýšit limit počtu zaměstnanců územních finančních orgánů pro správu daní, dalších agend a dotací celkem o 3 386.

Zvýšením počtu zaměstnanců o 3 386 dojde ke zvýšení výdajů ze státního rozpočtu o 1 507 068 tis. Kč (kalkulace výdajů je uvedena v příloze) .

Celkový požadovaný nárůst počtu zaměstnanců o 3 386 předpokládáme realizovat v průběhu let 2 000 - 2 003 s tím, že v roce 2 000 bude možno zvýšit počet zaměstnanců o 800, které bude možno umístit ve stávajících prostorách finančních úřadů. Související neinvestiční a kapitálové výdaje v souvislosti s přijetím 800 zaměstnanců v roce 2 000 činí celkem 356 070 tis. Kč, jak je uvedeno v příloze č. 1. Postupné přijímání dalších zaměstnanců bude uskutečněno v dalších třech letech, takže také nároky na státní rozpočet budou přiměřeně rozloženy do delšího období.

Kromě výše uvedených výdajů vyčíslených v ročním objemu bude nutno v průběhu let 2001 až 2005 vynaložit další 2,8 mld. Kč kapitálových výdajů na rozšíření prostor stávajících finančních úřadů pro umístění nových pracovníků.

Navrhované řešení není v rozporu s právními akty Evropských společenství ani s mezinárodními smlouvami, jelikož úprava problematiky orgánů finanční a daňové správy je ponechána v působnosti členských zemí.

II.