Důvodová zpráva k Zákon o státním zastupitelství

A. Zhodnocení platného právního stavu:

Návrh zákona o státním zastupitelství byl připraven na základě analýzy dosavadního působení zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.

Nedostatky platného zákona o státním zastupitelství jsou v praxi státního zastupitelství spatřovány zejména v následujících věcech:

- vymezení úlohy státního zastupitelství a státních zástupců je nedostatečné a nepřesné,

- nejsou vytvořeny účinné nástroje k rychlé a přesné komunikaci v rámci celé soustavy, systém podávání informací je nepružný, nepřesný, jakákoli prostupnost potřebných dat a údajů je zúžena,

- vztahy nadřízenosti mezi stupni státních zastupitelství, mezi státními zástupci a jejich nadřízenými nejsou dostatečně přesně vymezeny, nedostatečná formulace jediného řídícího a kontrolního nástroje - dohledu, způsobuje v praxi zásadní potíže,

- úprava vydávání aktů řízení - pokynů, problematika devoluce a atrakce, problematika rozhodování kompetenčních sporů a vyloučení podjatosti je nedostatečně transparentní,

- zákon na jedné straně rozčlenil soustavu zastupitelství na dvojice vzájemně se ovlivňujících subjektů ve snaze potlačit centralistické tendence, na straně druhé neřeší způsob vnější kontroly oproštěné od možných subjektivistických a protekcionistických tendencí lokálního charakteru,

- zákon důsledně nerozlišuje mezi postupy v trestním řízení, v občanském soudním řízení, v řízení o mimořádných opravných prostředcích, v řízení o stížnostech a jiných podáních občanů,

- nejsou dostatečně propracovány součinnostní vazby s jinými státními orgány a osobami,

- zákon nestanoví dostatečně podmínky pro jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců,

- zákon neřeší v potřebném rozsahu problematiku právních čekatelů, jejich čekatelské praxe a závěrečné zkoušky,

- správa státního zastupitelství není zákonem dostatečně upravena,

- některá ustanovení zákona jsou z hlediska jeho aplikace nepřesná a umožňují různý výklad.

Vyřešení shora uvedených problémů přesahuje možnosti novelizace platného zákona o státním zastupitelství a je proto navrhováno tento zákon nahradit zákonem novým.

B. Hlavní principy navrhované úpravy:

Návrh vychází ze zásad odpovídajících právní tradici České republiky a směřuje k posílení důvěry občanů v činnost státního zastupitelství. Upravuje postavení státního zastupitelství jako státního orgánu, který ve prospěch společnosti a ve veřejném zájmu (na rozdíl od dřívějšího pojetí pouhého zastupování státu) zajišťuje aplikaci práva v oblasti výkonu spravedlnosti ve věcech, které zákon státnímu zastupitelství svěřuje.

Návrh bere v úvahu význam a úlohu státního zastupitelství a formuluje obecně působnost státního zastupitelství tak, aby odpovídala i uznávaným mezinárodním požadavkům na jeho činnost. To by mělo umožnit, aby státní zastupitelství zastupováním veřejného zájmu plnilo významnou úlohu nejen v systému trestní justice, ale také v tzv. netrestní oblasti a bylo více zainteresováno v oblasti ochrany lidských práv a prevence trestné činnosti, resp. porušování zákonů. Přitom nikterak není popírána nezastupitelná úloha soudu a soudce při výkonu kontrolních oprávnění nad činností státního zastupitelství.

Návrh stanoví přesná pravidla pro jmenování a odvolávání funkcionářů státních zastupitelství, zjednodušuje a zprůhledňuje vztahy mezi jednotlivými stupni státních zastupitelství a mezi státními zástupci, více zdůrazňuje koordinační úlohu Nejvyššího státního zastupitelství tak, aby soustava byla funkční a mohla postupovat účinněji než dosud, upřesňuje podmínky pracovního poměru státních zástupců, dalšího odborného růstu, postupu do funkcí, průběhu čekatelské praxe atd.

Návrh počítá s určitou formou samosprávy, která by měla mít vliv na zásadní personální otázky.

Navrhovaná úprava nesměřuje k nezávislosti v podobě známé u soudců, ale v zájmu účinného boje proti narůstající zločinnosti je nejvýše žádoucí, aby působnost státního zastupitelství byla založena na nezávislosti v podobě individuální odpovědnosti a transparentnosti.

C. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, slučitelnost s právními akty Evropských společenství:

Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a navazuje na ústavní vymezení postavení a působnosti státního zastupitelství jako součásti moci výkonné.

Při přípravě návrhu bylo přihlédnuto k návrhu doporučení výboru ministrů Rady Evropy k úloze veřejné žaloby v systému trestní justice tak, aby navrhovaná úprava nebyla s tímto dosud pouze připravovaným dokumentem Rady Evropy v rozporu.

Právní akty Evropských společenství problematiku řešenou navrhovaným zákonem samostatně neupravují.

D. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, dopad na státní rozpočet:

Navrhovaná úprava si vyžádá zvýšení počtu státních zástupců v souvislosti s rozšířením působnosti státního zastupitelství jak v trestním, tak v netrestním řízení. Vedle navrhovaných oprávnění, které by měly být státnímu zastupitelství svěřeny na základě tohoto zákona, zejména oprávnění k podání žaloby ve správním soudnictví, by mělo dojít k rozšíření působnosti státního zastupitelství i podle vládního návrhu novely občanského soudního řádu a připravované novely trestního řádu.

Pokud dojde k přijetí navrhovaných úprav, lze předpokládat, že to vyvolá požadavek na zvýšení počtu státních zástupců celkově o 220 a počtu administrativních pracovníků celkově o 138,5 (při koeficientu 0,6 - 0,7 administrativního pracovníka na jednoho státního zástupce), což by si vyžádalo ve mzdových nákladech finanční nárůst o 167,375.600 Kč u státních zástupců a 17,594.500 Kč u ostatních pracovníků; další náklady na počítačové vybavení a literaturu představují celkově částku 13,750.000 Kč. Tyto náklady by se měly promítnout do požadavků na státní rozpočet postupně v návaznosti na účinnost navrhovaných úprav, kterými dojde k rozšíření působnosti státního zastupitelství.

II. Zvláštní část

K § 1: Navrhovaná úprava má vyjádřit základní principy postavení, fungování a výstavby státního zastupitelství, kterými jsou zejména

- zásada zákonnosti, která vyjadřuje, že státní zastupitelství při výkonu své zákonné působnosti jedná z úřední povinnosti. Např. za podmínky, že nastaly určité skutkové a právní okolnosti odůvodňující podezření ze spáchání trestného činu, a státní zastupitelství se o nich dozví, je povinno dbát na to, aby bylo zahájeno a vedeno trestní stíhání. Výjimky z tohoto pravidla může opět stanovit jen zákon nebo mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána;

- zásada nestrannosti, kteráznamená, že státní zastupitelství vykonává svoji působnost bez jakékoli diskriminace založené na pohlaví, rase, jazyku, náboženství, politických a jiných názorech, národním nebo sociálním původu, majetku, narození nebo jiném postavení;

- zásada objektivity, která znamená, že při výkonu své funkce věnuje státní zastupitelství pozornost všem relevantním okolnostem, bez ohledu na to, zda jsou pro jeho postup v řízení výhodné nebo nevýhodné, zda je či není obtížné zajistit ochranu lidských práv a základních svobod;

- zásada účinnosti, kteráznamená, že státní zastupitelství musí postupovat vždy tak, aby věci, prováděné v rámci jeho působnosti, byly zpracovány nejvhodnějšími postupy, důsledně a co nejrychleji, vždy při respektování lidských práv a základních svobod, aby občané byli pokud možno v co nejmenší míře zatíženi řízením, které se vede, a oběť činu byla řádně odškodněna;

- zásada nezávislosti na jiných orgánech, kterávychází z požadavků na práci státního zastupitelství jako státního orgánu, u kterého je nezávislost na jakýchkoli vnějších vlivech pro výkon jeho působnosti nezbytná. Nezávislost státního zastupitelství z objektivních důvodů nedosahuje nezávislosti soudů, ale musí být uplatňována tak, aby státní zastupitelství mohlo prostřednictvím prosazování práva spolupůsobit při ochraně zákonem chráněných zájmů, zejména tehdy, rozhoduje-li v konkrétní věci. Návrh zákona nadále zakotvuje výlučnou působnost státního zastupitelství ve vztahu k jiným státním orgánům, které ho při výkonu jeho působnosti nemohou ani zastoupit, ani nahradit;

- zásada nedílnosti, kterápředpokládá, že orgány státního zastupitelství vystupuji navenek jako nedílný celek, kdy každé státní zastupitelství, a při výkonu jeho působnosti každý státní zástupce, představují celý systém, samotnou instituci státního zastupitelství;

- zásada hierarchie, která předpokládá, že struktura orgánů státního zastupitelství se odlišuje od struktury soudů zejména v tom, že se vyznačuje vyšší mírou centralizace (nikoli však monokratické). V případě čtyřstupňové soustavy státního zastupitelství jde o hierarchii vždy dvou nejbližších stupňů, kdy nejblíže vyšší stupeň vykonává hierarchická oprávnění především ve formě dohledu, případně v některých věcech správy státního zastupitelství apod. V případě Nejvyššího státního zastupitelství se prvky hierarchie objevují nejen ve vztahu k oběma vrchním státním zastupitelstvím, ale omezeným způsobem také ve vztahu k nižším stupňům. Zásada hierarchie se týká zejména organizace státního zastupitelství, ale rovněž i ustanovení o dohledu.

K § 2: Těžištěm působnosti státního zastupitelství by mělo i nadále zůstat především trestní řízení, ve kterém ve smyslu vymezení podle čl. 80 odst. 1 Ústavy České republiky státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu. Předpokládá se, že toto postavení státního zastupitelsví bude dále posíleno i v souvislosti s navrhovanými novelizacemi příslušných procesních předpisů, zejména trestního řádu.

Ve většině zemí západní Evropy, ale i v jiných částech světa je obvyklé, že státní zastupitelství zaujímá významné místo též při dozoru nad místy výkonu vazby, výkonu trestu odnětí svobody a dalšími místy, kde dochází k omezení osobní svobody. Jde v zásadě o vyjádření práva zástupce veřejného zájmu, aby vina a trest, resp. omezení osobní svobody, bylo řešeno před soudem, a samotný akt výkonu pak již byl svěřen pod dozor orgánu ochrany veřejného zájmu. Konkrétní podmínky výkonu tohoto dozoru by pak měly stanovit jednotlivé zákony, které tyto instituty přímo upravují.

Působnost státního zastupitelství není ústavní úpravou omezena pouze na trestní řízení, stanovení dalších úkolů státnímu zastupitelství v tzv. netrestním řízení Ústava svěřuje zákonu. Navrhovaná obecná působnost státního zastupitelství k zajišťování ochrany veřejného zájmu v jiném než trestním řízení by měla umožnit, aby na základě zvláštních zákonů byly pravomoci státního zastupitelství v tzv. netrestní oblasti dále rozšířeny.

Navrhuje se v souvislosti s vymezením působnosti státního zastupitelství výslovně stanovit i jeho úlohu při prevenci kriminality, neboť jak z mezinárodních dokumentů, tak i z vlastních potřeb společnosti vyplývá, že tato úloha státního zastupitelství je nezbytná a je jedním z faktorů ovlivňujících omezování nárůstu kriminality, zejména u prvopachatelů a mládeže. Úkoly státního zastupitelství v oblasti poskytování pomoci obětem trestných činů již nyní vyplývají z § 11 a 14 zákona č. 209/1997 Sb., o poskytnutí peněžité pomoci obětem trestné činnosti a o změně a doplnění některých zákonů.

K § 3: Navrhovaná úprava některých zvláštních působností státního zastupitelství vychází z poznatků praxe, která absenci takových ustanovení pociťuje negativně. Jedná se o úpravu, kterou vzhledem k její specifičnosti není vhodné zařazovat do procesních předpisů, a je proto navrhováno ji zařadit přímo do tohoto zákona v návaznosti na obecnou úpravu působnosti státního zastupitelství podle předchozích ustanovení.

Státní zastupitelství se navrhuje posílit o působnost podávat návrhy na zahájení občanského soudního řízení ve věcech způsobilosti k právním úkonům. V těchto případech lze vycházet z toho, že státní zastupitelství uplatněním návrhového oprávnění i v zájmu jednotlivců, kteří pro svou psychickou nezpůsobilost jsou na svých zájmech ohroženi, hájí též veřejné zájmy. Veřejný zájem zde představuje zájem na nastolení rovnováhy mezi zájmem státu na jedné straně a zájmem jednotlivců a občanské společnosti na straně druhé.

Navrhuje se rovněž umožnit státnímu zastupitelství uplatňovat ve veřejném zájmu jménem státu návrhové oprávnění ve věcech bezdůvodného obohacení na úkor osob, které nejsou známy nebo nejsou zjistitelné. Důsledným využíváním návrhového oprávnění bude možné postihnout celou řadu případů, ve kterých došlo k bezdůvodnému obohacení, jež spočívá v majetkovém prospěchu získaném bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, nebo získaného z nepoctivých zdrojů, a to v případech, kdy osoba, na jejíž úkor byl předmět bezdůvodného obohacení získán, není známa.

Dosavadní platná právní úprava v § 42 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, pouze stanoví, že státní zastupitelství může podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků. Platné ustanovení vede v aplikační praxi k mnohým interpretačním pochybnostem, zejména pokud jde o výklad pojmu “ustanovení omezující volnost jejich účastníků”. Na druhé straně by nebylo správné vypustit návrhové oprávnění státního zastupitelství, jež je prostředkem směřujícím k odhalení protiprávního stavu založeného absolutně neplatnou smlouvou o převodu vlastnictví. Navrhované ustanovení zakotvuje oprávnění státního zastupitelství podat návrh na určení neplatnosti smlouvy o převodu vlastnictví nebo o převodu cenného papíru, pokud jde o neplatnost absolutní. Ustanovení výslovně pojednává i o převodu cenných papírů. Odstraní se tím výkladové pochybnosti o kategorizaci zaknihovaných cenných papírů. Zaknihovaný cenný papír se považuje za majetkovou hodnotu (nikoliv za věc), která nemůže být předmětem vlastnictví. Návrhem státního zastupitelství není možné nahrazovat nečinnost účastníků smlouvy, bude proto přicházet v úvahu rovněž jen ve veřejném zájmu.

K § 4: Navrhuje se rozšíření působnosti státního zastupitelství tak, aby bylo oprávněno zasahovat v případech, kdy zjistí, že pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné správy odporuje veřejnému zájmu, a kdy není možno takový veřejný zájem chránit prostředky, které právní řád dosud poskytuje. Úprava směřuje k tomu, aby byl státnímu zastupitelství poskytnut účinný nástroj k hájení veřejného zájmu, který by mohl nahradit dřívější tzv. všeobecný dozor (jehož současná absence je praxí pociťována jako značný nedostatek), a který by ale zároveň odpovídal současné koncepci právní úpravy ochrany práv a svobod podle příslušných zvláštních právních předpisů. Jako nejvhodnější řešení je navrhováno navázat na platnou úpravu správního soudnictví, státnímu zastupitelství umožnit podání žaloby podle § 247 a násl. občanského soudního řádu, a tak dosáhnout přezkoumání zákonnosti sporného rozhodnutí soudem. Státní zastupitelství takto nebude o zákonnosti či nezákonnosti rozhodovat samo, ale na jeho návrh tak bude činit nezávislý soud.

K § 5: Navrhovaná úprava i nadále vychází ze zásady, že soustava státních zastupitelství je paralelní soustavě soudů. Státní zastupitelství působí vždy při soudu, u něhož bylo zřízeno, proto i jeho sídlo a obvod jeho územní působnosti se musí shodovat se sídlem a obvodem územní působnosti příslušného soudu. Struktura státních zastupitelství i jejich názvy odpovídají dosud platné úpravě. Sídla soudů a jejich územní obvody v současnosti upravují zejm. § 33 zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, a § 7 a 8 zákona ČNR č. 436/1991 Sb., o některých opatřeních v soudnictví, o volbách přísedících, jejich zproštění a odvolání z funkce a o státní správě soudů České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

K § 6: Jednotlivá státní zastupitelství jsou budována na principu jediného vedoucího státního zástupce, stojícího v čele příslušného státního zastupitelství. Název funkce se navrhuje zachovat stejný jako u dosavadní úpravy, oprávnění vedoucích státních zástupců při výkonu působnosti státního zastupitelství i při výkonu státní správy je upřesněno v dalších ustanoveních návrhu.

K § 7 až 10: Oproti dřívější právní úpravě zákon zpřesňuje způsob a podmínky jmenování nejvyššího státního zástupce a ostatních vedoucích státních zástupců. Stanoví zvláštní podmínky pro jmenování nejvyššího státního zástupce a jeho odvolání z funkce. Jako podmínku jmenování do funkce nejvyššího státního zástupce se navrhuje stanovit požadavek výkonu funkce státního zástupce v trvání nejméně 10 let. S ohledem na ústavní postavení státního zastupitelství jako orgánu výkonné moci zařazeného v té části Ústavy, jež se týká vlády, je ponecháno jmenování nejvyššího státního zástupce v kompetenci vlády.

Ostatní vedoucí státní zástupce by měl i nadále jmenovat a odvolávat ministr spravedlnosti, vždy ale na návrh vedoucího státního zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství; výjimku by mělo činit odvolání z důvodu nedostatků při správě státního zastupitelství, za jejíž výkon jsou vedoucí státní zástupci odpovědni Ministerstvu spravedlnosti - to musí mít v tomto případě zachovánu možnost vedoucího státního zástupce odvolat i bez návrhu.

Zákon v dalších ustanoveních zřizuje Nejvyšší radu státního zastupitelství, která má mít nezastupitelnou úlohu při tvorbě personální politiky, všechna jmenování, popř. návrhy na jmenování, by proto měly s ní být předem projednávány .

Platná právní úprava stanovila služební nadřízenost vedoucího státního zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství vůči vedoucímu státnímu zástupci bezprostředně nižšího státního zastupitelství bez vazby na konkrétní obsah vzájemných vztahů mezi těmito stupni soustavy státního zastupitelství. Tento nedostatek se navrhuje odstranit výslovnou právní úpravou vycházející z toho, že obsah služební nadřízenosti plyne bezprostředně z oprávnění, které nejblíže vyšší státní zastupitelství má ze zákona vůči nižšímu státnímu zastupitelství ve svém obvodu.

K § 11 a 12: Pokyny obecné povahy a další nástroje, které svěřuje zákon nejvyššímu státnímu zástupci jsou vyjádřením zásady nedílnosti a umožňují především prostupnost informací v rámci celé soustavy. Nikterak nejde o vyjádření monokracie, neboť se nejedná o zásahy do konkrétních “živých” věcí, ale o nejúčinnější způsoby shromažďování podkladů o “ stavu” státního zastupitelství a jeho fungování. Účel pokynu je oproti dřívější úpravě blíže specifikován. Pokyny obecné povahy by měly mít především charakter metodického návodu pro postup státních zástupců v určitém předem nevymezeném počtu věcí obdobné povahy. Tento pokyn by měl být pro státní zástupce závazný, a taktéž by měl být závazný pro další zaměstnance státního zastupitelství, včetně administrativních pracovníků, pokud tak nejvyšší státní zástupce výslovně stanoví. Dále se ale může se jednat zejména o různé formy úpravy organizační struktury, kancelářské služby atd.

Nejvyššímu státnímu zástupci dále svěřuje navrhovaná úprava další významná oprávnění, a to jednak vydávat pro státní zastupitelství stanoviska ke sjednocení jejich výkladu zákonů a jiných právních předpisů, jednak podat předsedovi Nejvyššího soudu podnět k zaujetí stanoviska ke sjednocení výkladu zákona a jiných právních předpisů soudy podle § 29 zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů. Tato oprávnění směřují k odstranění nežádoucích důsledků stavu, kdy aplikace práva zejména orgány činnými v trestním řízení, popř. státními orgány působícími v netrestní oblasti, není jednotná. Z obdobných důvodů se navrhuje posílit kontrolní působnost Nejvyššího státního zastupitelství vůči nižším stupňům.

Návrh zákona předpokládá, že informace o činnosti státního zastupitelství obdrží v konečné fázi vláda prostřednictvím ministra spravedlnosti, aby mohla formulovat své požadavky zejména na stav a vývoj trestní politiky státu.

K § 13: Ustanovení řeší způsob rozhodování sporu o příslušnost a způsob řešení případů, kdy je vedoucí státní zástupce vyloučen z projednávání věci. Jde z hlediska možné podjatosti všech státních zástupců, které vedoucí státní zástupce kontroluje a řídí, o okolnost, která se v praxi objevuje poměrně často. Zákon výslovně určuje, který orgán rozhoduje o opravných prostředcích tam, kde to zvláštní právní předpis výslovně nestanoví. Jedná se o zpřesnění úpravy, obsažené již v platném zákoně.

K § 14: Úprava dožádání je dnes obsažena pouze v prováděcím předpise; navrhuje se tato pravidla stanovit přímo zákonem.

K § 15 až 17: Oblastí, která při aplikaci platného zákona o státním zastupitelství činí nejvíce obtíží a je předmětem četných sporů o výklad zákona, je oblast dohledu. Platná zákonná úprava řeší vztahy v rámci dohledu neúplně, pomíjí vymezení obsahu tohoto pojmu, není zřejmý ani obsah pojmu nadřízenost v rámci struktury státních zastupitelství.

Nově navrhovaná definice dohledu byla proto zvolena tak, aby se z ní daly dovodit prvky, které se za dohled v rámci státního zastupitelství dají považovat. Konkrétní vztahy při výkonu dohledu mezi státními zastupitelstvími i uvnitř jednotlivých státních zastupitelství se navrhuje zpřesnit, a tak i zprůhlednit. Princip atrakce věci nejblíže vyšším státním zastupitelstvím po odmítnutí splnění jeho pokynu bezprostředně nižším státním zastupitelstvím zůstává zachován, stejně tak jako právo státního zástupce odmítnout splnění pokynu vedoucího státního zástupce nebo státního zástupce jím pověřeného s poukazem na nezákonnost příslušného pokynu.

Navrhovaná úprava dále vychází z toho, že státní zástupce je odpovědný za své vystupování před soudem, a tedy, že musí reagovat na průběh jednání a samostatně rozhodnout o svém dalším postupu. Mělo by dojít k odstranění jakékoli formy “alibismu”, spočívající v přenášení odpovědnosti za vystupování před soudem na nadřízeného, dojde-li v jednání před soudem ke změně důkazní situace.

Navrhovaná úprava směřuje ke konkrétnímu vyjádření shora uvedené zásady hierarchie na jedné straně a zásady nezávislosti na straně druhé.

K § 18: Pokud mají státní zástupci vykonávající dozor v místech, kde je omezována osobní svoboda, splňovat mezinárodními dokumenty požadovanou nezávislost (nejen na Vězeňské službě, ale i na dalších úřadech, které do výkonu vazby, trestu nebo dalších zákonných omezení osobní svobody zasahují), je potřeba je při výkonu takového dozoru zbavit podřízenosti jak na vedoucím státního zastupitelství, u kterého působí, tak i vertikální podřízenosti na bezprostředně vyšším státním zastupitelství. Proto se navrhuje, aby tito státní zástupci byli pověřováni výkonem dozoru přímo nejvyšším státním zástupcem, a byli podřízeni opět pouze pověřenému státnímu zástupci bezprostředně vyššího státního zastupitelství, kterému bude příslušet právo dohledu. V podmínkách výkonu trestu tato úprava znamená, že dozor bude vykonávat pověřený státní zástupce krajského státního zastupitelství a bude podléhat pouze dohledu podle zákona o státním zastupitelství, vykonávanému opět pověřeným státním zástupcem, působícím u příslušného vrchního státního zastupitelství.

K § 19 a 20: Protože současná zákonná úprava opatřování informací se zejména z hlediska potřeb zpracování pokynů obecné povahy ukazuje jako nepružná, neodrážející skutečný stav a zatěžující stupně státního zastupitelství, přičemž podávání informací v konkrétních věcech postihuje pouze individuálně vytypované případy, navrhuje se zákonem stanovit určitá nová oprávnění a povinnosti státních zastupitelsví, a jmenovitě pak oprávnění Nejvyššího státního zastupitelství jako orgánu, jehož cílem je mj. sjednocovat praxi celé soustavy.

Návrh zákona rozlišuje mezi pokyny obecné povahy a stanovisky k výkladu zákonů a jiných právních předpisů na jedné straně a způsobem opatřování podkladů pro tyto především metodické pomůcky na straně druhé. Oprávnění vyžádat zvláštní zprávu se považuje za součást metodické práce a opatřování podkladů.

Je rovněž třeba, aby nejvyšší státní zástupce měl možnost opatřit si informace, komplexní zprávy a jiné podklady pro zprávu o plnění úkolů státního zastupitelství, kterou má prostřednictvím ministra spravedlnosti předkládat vládě.

Návrh dále přihlíží k tomu, že státní zastupitelství a další orgány činné v trestním řízení pro svou činnost potřebují informace o aktuálně probíhajících trestních řízeních s určitou osobou. Proto se navrhuje umožnit vytvoření systému centrální evidence všech osob, proti kterým je vedeno trestní řízení u kteréhokoliv státního zastupitelství v České republice.

K § 21 až 23: Převažující většina prostředků, jimiž státní zastupitelství plní své úkoly, je dána procesními předpisy, zejména trestním řádem, a navrhovaná úprava se jich nedotýká. Návrh vychází z platného stavu, snaží se však formulovat přesněji právní prostředky pro výkon další působnosti státních zastupitelství ve vztahu k fyzickým osobám, právnickým osobám a státním a jiným orgánům.

Dosavadní omezení povinnosti bez průtahů vyhovět dožádáním státního zastupitelství pouze na orgány veřejné správy podstatně ztěžuje možnost státního zastupitelství opatřit si podklady pro vyřizování některé agendy v mezích jeho působnosti mimo případy, kdy státní zástupce působí jako orgán činný v trestním řízení podle trestního řádu (např. při výkonu působnosti podle § 21 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů). Navrhuje se proto rozšířit stávající povinnost vyhovět dožádáním státního zastupitelství obecně i na právnické osoby, a též ve stanoveném rozsahu na fyzické osoby, pokud je jim zákonem svěřen výkon státní správy, nebo pokud se jedná o podnikatelské subjekty. Obdobně jako v trestním řízení však navrhovaným postupem nesmí být porušena ochrana utajovaných skutečností podle zvláštní právní úpravy, ani zákonná povinnost mlčenlivosti.

Právní prostředky svěřované podle navrhované úpravy státnímu zastupitelství by mu měly sloužit především k získávání informací, které potřebuje k plnění úkolů v rámci výkonu své působnosti mimo rámec zvláštních procesních předpisů. Ukládají se proto obecně každému v tomto směru určité povinnosti ve vztahu k výzvě státního zastupitelství, týkající se podání potřebných vysvětlení, zároveň s tím, že v případě jejich neplnění se rovněž stanoví konkrétní prostředky nápravy. Cílem je dosáhnout vyšší účinnosti prostředků, kterými státní zastupitelství vykonává svou působnost.

Navrhuje se zákon doplnit o výslovnou úpravu sankčních opatření za nesplnění povinnosti uložené státním zastupitelstvím na základě zákona. V rozsahu, v jakém je to v zájmu přehlednosti přijatelné, se podpůrně odkazuje na trestní řád, který má vyčerpávající procesní úpravu otázek souvisejících s ukládáním pořádkové pokuty, a který státní zastupitelství v trestních věcech aplikuje. Výkon rozhodnutí o pořádkové pokutě bude prováděn podle občanského soudního řádu (§ 274 písm. h₎ o.s.ř.).

K § 24 a 25: Platná právní úprava obsahuje pouze některá ustanovení týkající se vyřizování podání. Jde o problematiku, jejíž podrobnější úprava přímo v zákoně se jeví pro praxi velmi potřebná. Navrhovaná úprava vychází z toho, že právem občana je podání činit, a odpovídající povinností státního zastupitelství je se řádně učiněným podáním zabývat. Je však rovněž potřeba přesně stanovit, kdy lze podání bez projednání založit a kdy je možno žádat o přezkoumání vyřízení podání.

Samostatně se navrhuje přímo zákonem upravit vyřizování podání jejichž obsahem je stížnost na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na nevhodné chování státních zástupců a ostatních pracovníků státního zastupitelství. Úprava přitom v zásadě vychází z dosavadního stavu, který byl ale upraven pouze prováděcím předpisem, a odpovídá i platné zákonné úpravě vyřizování stížností na průtahy soudního řízení nebo nevhodné chování soudních osob.

K § 26 až 33: Platný zákon o státním zastupitelství v § 13 odst.2 pouze obecně stanoví, že správu státního zastupitelství vykonává Ministerstvo spravedlnosti, aniž by byl stanoven obsah pojmu správy a vymezen způsob jejího zajišťování (na rozdíl od státní správy soudů, která je podrobně upravena zákonem č. 436/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Podrobná úprava správy státního zastupitelství je pak doposud dána pouze interní instrukcí Ministerstva spravedlnosti, ve které jsou stanoveny též orgány správy státního zastupitelství, prostřednictvím kterých ministerstvo správu vykonává, a vymezena jejich působnost v této oblasti. Úprava této problematiky však vyžaduje širší zákonnou oporu - proto se navrhuje upravit správu státního zastupitelství v zákoně přímo, včetně působnosti jednotlivých orgánů, které správu státního zastupitelství vykonávají.

Navrhovaná úprava nadále vychází z toho, že ústředním orgánem správy státního zastupitelství je Ministerstvo spravedlnosti, které ji vykonává přímo nebo prostřednictvím příslušných vedoucích státních zástupců, tomu také odpovídá navrhované rozdělení působnosti na jednotlivých stupních.

K § 34: Nejvyšší rada státního zastupitelství je navrhována zcela nově jako orgán, který má umožnit širší zapojení státních zástupců do řešení otázek především v personální oblasti, a to prostřednictvím jimi zvolených zástupců. Počet členů rady je navrhován tak, aby se jednalo o dělný orgán, se kterým bude možno příslušné otázky operativně projednávat. Navrhuje se též stanovení neslučitelnosti členství v radě s funkcí vedoucího státního zástupce nebo jeho náměstka, a to s ohledem na její personální oddělení od orgánů správy státního zastupitelství. Navrhovaný zákon výslovně zakotvuje obligatorní projednání s Nejvyšší radou státního zastupitelství při jmenování státních zástupů a při jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců, navrhuje se obecně stanovit i další působnosti Nejvyšší rady státního zastupitelství, při jejichž výkonu by rada v zásadě působila jako poradní orgán ministra spravedlnosti při řešení otázek, týkajících se státního zastupitelství.

Volební a jednací řád Nejvyšší rady státního zastupitelství by měl mít formu vyhlášky Ministerstva spravedlnosti. Předpokládá se, že po provedených volbách prvých devět z kandidátů, kteří dostanou největší počet hlasů, se stane členy Nejvyšší rady státního zastupitelství, v pořadí dalších pět pak náhradníky; v tomto pořadí by pak náhradníci měli i nastupovat za uvolněné členy rady.

K § 35: Návrh vychází z podmínek stanovených platnou úpravou. Navrhuje se zpřesnění požadavku na vzdělání ve vztahu k novému vysokoškolskému zákonu (zákon č. 111/1998 Sb.). Nejedná se o věcnou změnu dosavadní úpravy, ale je potřeba reagovat na to, že podle nové úpravy je za vysokoškolské vzdělání považován i tzv. bakalářský studijní program, který je ale pro výkon funkce státního zástupce nepostačující. Protože je potřeba zachovat, aby požadavek vzdělání nadále plnili i ti, kteří získali odpovídající právnické vysokoškolské vzdělání před účinností příslušných ustanovení nového vysokoškolského zákona, je v tomto směru navrhováno odpovídající přechodné ustanovení.

K § 36: Navrhuje se nadále ponechat jmenování státních zástupců v působnosti ministra spravedlnosti na návrh nejvyššího státního zástupce. Nově se navrhuje povinnost ministru spravedlnosti projednat návrh před jmenováním státního zástupce s Nejvyšší radou státního zastupitelství. Výslovně se navrhuje stanovit, že jmenováním vzniká státnímu zástupci jeho funkce, to má též dopad do dalších ustanovení, týkajících se pracovního poměru státního zástupce. Navrhuje se rovněž nové znění slibu státního zástupce, více odpovídající jeho právům a povinnostem.

K § 37: Navrhovaný zákon upravuje jen ty z pracovně právních vztahů státních zástupců, které jsou pro výkon jejich funkce specifické. Jde proto pouze o zvláštní úpravu ve vztahu k zákoníku práce, který jinak platí i pro pracovní poměr státních zástupců. Navrhuje se jednoznačně navázat vznik a trvání pracovního poměru státního zástupce na vznik a trvání jeho funkce. Protože státní zástupce je do funkce jmenován na dobu časově neomezenou, jedná se i o pracovní poměr na dobu neurčitou.

K § 38 a 39: Navrhovaná úprava v zásadě přejímá úpravu v platném zákonu o státním zastupitelství, pouze s určitými upřesněními. Přeložení státního zástupce bez jeho souhlasu nebo žádosti je navrhováno upravit obdobně, jako je tomu podle platné právní úpravy u soudců, včetně práva podat proti takovému rozhodnutí opravný prostředek k Nejvyššímu soudu, současně se stanoví povinné projednání takového přeložení s Nejvyšší radou státního zastupitelství. Přeložení státního zástupce bez jeho souhlasu nebo žádosti je chápáno jako výjimečné opatření pro případ, kdy řádné fungování státního zastupitelství nelze zajistit jiným způsobem. Z hlediska čl. 9 Listiny základních práv a svobod, ve kterém se stanoví zákaz nucené práce, i z hlediska tomu odpovídajících ustanovení mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách, navrhovaná úprava vychází z toho, že jedním z hlavních cílů takového postupu je zajištění práv druhých, což je nedílnou součástí výkonu působnosti státního zastupitelství. Ve vztahu k zákazu nucené práce navrhovaný postup dále vychází rovněž z toho, že nejde o vymáhání práce pod pohrůžkou trestem, a nemění se ani druh činnosti, k jejímuž výkonu se státní zástupce dobrovolně a za stanovených podmínek přijetím funkce a složením slibu zavázal.

Při dočasném přidělení se navrhuje výslovně upravit, že dobu dočasného přidělení, určenou v rozhodnutí o něm, nelze bez souhlasu státního zástupce prodlužovat. Je řešeno, kdo rozhoduje o dočasném přidělení k Nejvyššímu státnímu zastupitelství a podrobněji upraveno dočasné přidělení k využití zkušeností nebo k prohloubení odborných znalostí státního zástupce.

K § 40: Na rozdíl od dosavadní úpravy skončení pracovního poměru, které neřešilo výslovně zánik funkce státního zástupce, se navrhuje taxativně stanovit skutečnosti, v jejichž důsledku dojde ze zákona k zániku funkce státního zástupce, a, ve smyslu navržené úpravy vzniku a zániku pracovního poměru státního zástupce, automaticky i ke skončení jeho pracovního poměru.

K § 41: Návrh přebírá dosavadní úpravu pouze s formálním upřesněním. Mělo by se jednat o případy, kdy by mohla být v důsledku uvedených skutečností zpochybněna úloha státního zastupitelství.

K § 42: Platná úprava zákona o státním zastupitelství nepočítá s tím, že by mělo být prováděno hodnocení státních zástupců, a proto ani nestanoví, za jakým účelem by se hodnocení mělo provádět. Zákoník práce, který by přicházel v úvahu, se nejeví vzhledem k charakteru činnosti státního zástupce jako dostatečný. V praxi tento stav vedl většinou k tomu, že se hodnocení neprováděla vůbec a kritéria pro postup a obsazování funkcí byla neprůhledná, nejasná, a v některých případech založená jen na hlediscích, která neodrážela potřeby státního zastupitelství. Návrh zákona proto předpokládá výslovně provádění hodnocení v pravidelných intervalech a současně předpokládá, jakým způsobem budou výsledky hodnocení využity.

K § 43: Navrhuje se výslovně vyjádřit, že působnost státního zastupitelství je vykonávána státními zástupci, jde o naplnění zásady nedílnosti v činnosti státního zastupitelství. Zároveň je potřeba stanovit obecné povinnosti, které jsou pro výkon funkce státního zástupce klíčové.

K § 44: Nově se navrhuje stanovit zákaz členství státního zástupce v politické straně nebo politickém hnutí jako záruky naprosté nepolitičnosti státního zastupitelství a vyloučení možnosti politického ovlivňování státních zástupců při hájení veřejného zájmu jménem státu; tato úprava vychází z čl. 44 Listiny základních práv a svobod. Podrobněji se navrhuje upravit neslučitelnost funkce státního zástupce s výkonem jiné placené funkce nebo výdělečné činnosti a výslovně vymezit, co se rozumí pedagogickou činností.

K § 45: Rozsah povinnosti mlčenlivosti se navrhuje upravit obdobně jako v platné úpravě, oprávnění ke zproštění povinnosti mlčenlivosti se navrhuje přenést na nejvyššího státního zástupce; nejvyššího státního zástupce by i nadále mohl mlčenlivosti zprostit ministr spravedlnosti.

K § 46 až 51: Návrh v zásadě přebírá platnou úpravu kárné odpovědnosti a kárného řízení. V zákoně je potřeba založit kárnou odpovědnost a stanovit její rozsah, samostatně se navrhuje upravit též kárná opatření a složení kárných senátů ve státním zastupitelství. Shodně s platnou úpravou jinak návrh vychází z předpokladu, že kárné řízení se státními zástupci není potřeba upravovat odlišně od kárného řízení se soudci. Je proto navrhováno i nadále ponechat pro kárné řízení ve státním zastupitelství podpůrnou působnost zákona o kárné odpovědnosti soudců (zákon č. 412/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a odlišně v tomto zákoně upravit pouze ty věci, které musí být pro státní zastupitelství specifické - soubor kárných opatření, složení kárného senátu, podání návrhu na zahájení řízení, podání a řízení o opravném prostředku.

K § 52 až 54: Navrhuje se formulovat podmínky pro přijetí do pracovního poměru právního čekatele v přímé návaznosti na již výše stanovené podmínky pro výkon funkce státního zástupce, definovat smysl čekatelské praxe a stanovit formu jejího výkonu. Stanoví se také podrobnosti odborné závěrečné zkoušky, způsob ustanovování členů zkušební komise a možnost opakování odborné závěrečné zkoušky a jeho důsledky. Je potřeba rovněž upravit další trvání pracovního poměru po složení odborné zkoušky a obecně též v zákoně vytvořit podmínky pro výkon určitých činností právními čekateli.

K § 55: Prováděcími předpisy budou upraveny na základě zmocnění a v mezích zákona podrobnosti, které nevyžadují úpravu přímo v zákoně.

K § 56: S ohledem na odlišnost úpravy nebo formulací oproti dosud platné úpravě je potřeba přechodnými opatřeními zajistit, aby nedošlo k potížím při aplikaci nové zákonné úpravy.

K § 57 a 58: Nový zákon by měl zcela nahradit dosud platnou úpravu, je proto potřeba zrušit jak původní zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, tak předpisy nebo jejich jednotlivá ustanovení, kterými byl zákon měněn. Protože u zákona č. 201/1997 Sb. jde nikoliv o zrušení celého předpisu, ale pouze o jeho novelu, spočívající ve zrušení příslušného ustanovení, navrhuje se tak učinit v samostatné části zákona.

K § 59: V návaznosti na rozšíření působnosti státního zastupitelství o oprávnění podávat správní žaloby k soudu v případech, kdy podle jeho názoru rozhodnutím správního orgánu dochází k porušení veřejného zájmu, je potřeba přijmout odpovídající doplnění příslušných ustanovení občanského soudního řádu. S ohledem na důvody, pro které je státní zastupitelství oprávněno správní žalobu podat, je zejména potřeba umožnit, aby státní zastupitelství mohlo tento nástroj použít nezávisle na procesních úkonech účastníků, tedy i v případě, kdy správní rozhodnutí nabylo právní moci, aniž by účastníci vyčerpali opravné prostředky.

K § 60: Odlišné stanovení dne nabytí účinnosti ustanovení, dávajících státnímu zastupitelství oprávnění k podání správní žaloby, je navrhováno s ohledem na potřebu předem zajistit odpovídající personální a materiálně technické vybavení státního zastupitelství k výkonu této působnosti, a na uplatnění a realizaci požadavků týkajících se v tomto směru státního rozpočtu.

V Praze dne 15. září 1999

Ing. Miloš Zeman v.r.

předseda vlády

JUDr. Otakar Motejl v.r.

ministr spravedlnosti