Důvodová zpráva k Návrh zákona o pohřebnictví

Pohřebnictví představuje v sociálně ekonomické struktuře společnosti významnou oblast, dotýkající se zájmů značné části obyvatelstva. Každoročně totiž představuje počet pozůstalých cca půl milionu občanů. Přitom není tato oblast upravena zákonem.

Některé otázky týkající se pohřebnictví upravuje pouze vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 19/1988 Sb., o postupu při úmrtí a pohřebnictví a to ještě ne vždy dostatečně. Řada věcí tak zůstává zcela bez právní úpravy. ⁠​​​‌‌​‌‌​​‌‌​​​‌⁠

I z ústavního hlediska je tedy naléhavě nutné přijmout zákon, který by současné nedostatky odstranil, reagoval na nové skutečnosti, které nastaly po roce 1989 a zavedl do této složité problematiky jasná pravidla.

Na zákonné úrovni je třeba upravit sled kroků a opatření, k nimž je třeba přistoupit v případě, že dojde k úmrtí člověka. V tomto procesu vystupují nejen pozůstalí, nýbrž i zdravotnická zařízení, lékaři, obce, orgány hygienické služby, matriční úřady, provozovatelé pohřebních služeb, správci krematorií, správci pohřebišť a další.

Zákon o pohřebnictví má zajistit jejich koordinovanou spolupráci tak, aby opatření týkající se posledních věcí člověka byla prováděna pietně, důstojně, na odborné úrovni, racionálně a průhledně, aby bylo jasné, jaká práva a jaké povinnosti komu vznikají.

Problematika pohřebnictví je mezirezortní záležitostí. Proto také žádný ústřední správní úřad návrh zákona o pohřebnictví zatím nezpracoval. Některé záležitosti z oblasti pohřebnictví se týkají Ministerstva zdravotnictví, např. otázky ohledání těl zemřelých, provádění pitev, přijímání hygienických opatření k tomu potřebných, jiné se dotýkají kompetence Ministerstva pro místní rozvoj, zejména otázky zřizování a rušení pohřebišť, zajištění odborné způsobilosti provozovatelů pohřebních služeb apod.

Další záležitosti patří do samostatné působnosti obcí, např. vydávání obecných vyhlášek upravující hřbitovní řády, řešení sporů o propůjčení místa na pohřebišti, otázky spojené se smlouvami o správě pohřebiště apod.

Některé úkoly budou zajišťovat i okresní úřady jakožto orgány státní správy, např. zabezpečení zkušebního procesu pro pracovníky pohřebních služeb žadatelů o koncesi.

Přes tuto kompetenční roztříštěnost představuje pohřebnictví organicky provázanou oblast, kterou je třeba ze systematického hlediska upravit samostatným zákonem a nespoléhat se na dílčí úpravy, které by byly roztroušeny v jiných právních předpisech. Soustředění všech věcí týkajících se pohřebnictví do jednoho zákona vyhovuje i požadavku přehlednosti právního řádu.

Nedokonalost současné právní úpravy v oblasti pohřebnictví je možno charakterizovat zejména těmito skutečnostmi:

• není zajištěno, že pohřební služby budou provádět jen odborně způsobilé osoby, které svou způsobilost osvědčí zkouškou,

• k užívacím právům k místům na pohřebištích není vždy jednotný přístup, zejména z hlediska jejich soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru,

• není zajištěno, že konkurenční vztahy mezi provozovateli pohřebních služeb nepovedou k porušování základních etických pravidel,

• nejsou založeny povinnosti plnit základní technické požadavky v zařízeních pohřebních služeb,

• nejsou zcela jasná a průhledná pravidla pro ukládání zemřelých na pohřebištích,

• není vyjádřena pravomoc obcí ve věcech pohřbívání a povinnosti obcí na tomto úseku,

• nejsou upraveny vztahy mezi vlastníky a správci pohřebišť,

• není upraven způsob objednávání pohřebních služeb, zejména z hlediska přednosti jednotlivých objednávek,

• nejsou dostatečně upraveny sankční postihy za porušování povinností v oblasti pohřebnictví atd.

Vzhledem ke kompetenční roztříštěnosti v této oblasti počítá návrh zákona na úseku kontrolní činnosti s ustanoveními zvláštních právních předpisů, takže např. kontrolu na úseku provozování živností v oblasti pohřebních služeb nebo v oblasti správy pohřebišť budou ve své působnosti zajišťovat živnostenské úřady, které k těmto živnostem vydávají koncese.

Zvláštní oprávnění orgánů hygienické služby k provádění kontroly v uvedené oblasti jsou pak založeny v § 76 zákona č. 20/1966 Sb. o péči o zdraví lidu a zákon upravuje způsob,jímž budou orgány hygienické služby participovat v řízení o ukládání pokut za přestupky na tomto úseku. Tuto pravomoc mají obce a zřejmě ji využijí i k dohledu či kontrole, jak se plní zejména jimi vydané hřbitovní řády.

Na úseku odborné způsobilosti pracovníků pohřebních služeb zakládá zákon působnost Ministerstvu pro místní rozvoj, které bude z tohoto titulu oprávněno dohlížet na zkušební praxi zajišťovanou okresními úřady.

Zákon předpokládá, že některé podrobnosti upraví příslušné ústřední správní úřady vyhláškami. Týká se to provádění pitev a úkonů s tím spojených, ukládání těl mrtvých do rakví nebo transportních vaků, vozidel určených k přepravě zemřelých, vybavení prostor, v nichž lze ukládat těla mrtvých, půdních a technických podmínek, za nichž lze zřizovat pohřebiště a ochranná pásma kolem nich a vybavení zřizovaných pohřebišť.

Vzhledem k tomu že by prováděcí vyhlášky měly nabýt účinnosti současně se zákonem, bude zřejmě nezbytné odložit účinnost zákona nejméně o půl roku, aby byl příslušným ústředním úřadům poskytnut dostatečný čas k přípravě uvedených prováděcích předpisů.

Zákon sám neruší stávající vyhlášku č. 19/1988 Sb., upravující v současné době věci pohřebnictví, protože tuto pravomoc má Ministerstvo zdravotnictví, které ji vydalo na základě zákona č. 20/1966 Sb. o péči o zdraví lidu.

Předpokládá se, že zákon nezaloží nové požadavky na státní rozpočet. Náklady spojené s prováděním zkoušek podle § 10 budou kompenzovány placením zkušebních tax. Úhrady nákladů spojených s jednotlivými úkony ( prohlídky mrtvého, pitvy, doprava s tím spojená ) upravují platné předpisy o veřejném zdravotním pojištění.

Návrh respektuje požadavky založené mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

K jednotlivým ustanovením:

K §2

Vsypem se rozumí uložení zpopelněných pozůstatků do předem určeného identifikovatelného místa, kam lze ukládat i další zpopelněné pozůstatky, např. z okruhu příbuzných osob.

Volným smíšením zpopelněných pozůstatků se zemí je jejich smíšení se zeminou v určeném prostoru bez identifikace požadované pro vsyp.

Za ostatky se považují i zetlelé lidské pozůstatky. Zda jde o zetlelé lidské pozůstatky posoudí lékař nebo orgán hygienické služby, který bude přivolán.

K § 3

Založení oznamovací povinnosti má vést k včasnému přijímání opatření potřebných v případech úmrtí a k podání informací osobám blízkým zemřelému.

Zdravotnickým zařízením se rozumí zdravotnické zařízení státu, obcí, fyzických nebo právnických osob, popř. zdravotnické zařízení ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a obdobných složek.

K § 4

Toto ustanovení upravuje procedurální postup pro nakládání s těly zemřelých.

Provedení prohlídky mrtvého doloží za zdravotnické zařízení prohlížející lékař vystavením ohledacího listu.

Potřebná vyhotovení ohledacího listu jsou určena pro místně příslušný úřad vedoucí matriky, další pak buď tomu, kdo zajišťuje převoz zemřelého do místa jeho dočasného nebo trvalého uložení, nebo obecnímu úřadu místa úmrtí, není-li takových osob.

V případě,že prohlížející lékař nařídí provedení pitvy, předá ohledací list přepravci, který má tělo zemřelého převést do místa pitvy. Obdobně postupuje, jestliže je zřejmé, že obecní úřad převoz včas nezajistí.

Zjistí-li prohlížející lékař, že příčinou smrti byla přenosná nemoc, oznámí to orgánu hygienické služby a další opatření provede podle jeho pokynu. Je-li podezření, že k úmrtí došlo trestným činem nebo sebevraždou, oznámí to policii a v dalším postupuje obdobně podle jejích pokynů. Policií se rozumí buď Policie České republiky nebo obecní policie.

Prohlížejícím lékařem se rozumí lékař jako fyzická osoba ve funkci zdravotnického zařízení nebo jako zaměstnanec takovéhoto zařízení.

Je třeba rozlišovat povinnosti zakládané prohlížejícímu lékaři jako fyzické osobě a povinnost zakládané zdravotnickému zařízení, což může mít význam z hlediska ustanovení §31 o sankcích.

Ohledací list je dokladem, v němž se soustřeďují informace týkající se zemřelého a informace o opatřeních, které byla při nakládání s jeho tělem učiněna.

Ohledací list doprovází tělo zemřelého až do jeho zpopelnění nebo pohřbení na pohřebišti a zůstává uschován u správce krematoria nebo správce pohřebiště.

K § 5 a 6

O nařízení pitvy rozhoduje prohlížející lékař. Jde o pravomoc, která lékaři přísluší jako osobě k tomu odborně fundované a ne o pravomoc zdravotnického zařízení, i když může jít současně o týž subjekt. Nařízení pitvy se vyznačí v ohledacím listu.

V případech uvedených v odstavci 1 je provedení pitvy povinné. Pitvy prováděné podle tohoto ustanovení je třeba chápat jako součást postupů prováděných s tělem zemřelého před jeho zpopelněním nebo pohřbením na pohřebišti. Pitvy prováděné pro jiné účely, např. pro účely vědeckovýzkumné nebo výukové upraví zvláštní předpisy, stejně tak jako nakládání s ostatky, které sloužily těmto účelům.

K § 7

Přepravou zemřelých ve smyslu tohoto ustanovení se nerozumí jejich přemísťování v areálu zdravotnického zařízení apod.

Jinak smějí jejich přepravu zajišťovat jen provozovatelé pohřebních služeb, a to kvalifikovaným způsobem. Podrobnosti upraví vyhláška Ministerstva zdravotnictví.

Pokud je přeprava zemřelých nebo jejich ostatků upravena mezinárodní dohodou, kterou je Česká republika vázána, má tato právní úprava přednost před úpravou podle tohoto zákona.

Přeprava těl mrtvých železnicemi nebo letadly upravují zvláštní předpisy.

K § 8

Před pohřbením na pohřebišti nebo před zpopelněním je zpravidla třeba těla mrtvých uložit na místě, které je pro tento účel náležitě vybaveno. Podrobnosti tohoto vybavení stanoví vyhláška Ministerstva zdravotnictví.

K § 9

Pohřbením rozumí tento zákon uložení těla mrtvého do hrobu nebo do hrobky na pohřebišti nebo výjimečně mimo ně, anebo jeho zpopelnění a uložení zpopelněných pozůstatků způsobem, který zákon připouští buď na pohřebišti nebo v urně mimo ně.

Pokud orgán hygienické služby nepovolí výjimku, lze těla mrtvých pohřbívat do hrobů nebo hrobek jen na pohřebišti.

Zpopelněné pozůstatky umístěné v urnách lze naproti tomu ukládat i mimo pohřebiště, a to bez povolení či udělení výjimky zmíněného orgánu.

Zakládá se zde zvláštní pravomoc hygienického orgánu a stanoví se časové podmínky pro vystavování těl zemřelých a jejich pohřbívání či zpopelňování.

Postupy předepsané tímto zákonem se netýkají případů, kdy se těla mrtvých používají k vědeckým nebo výukovým účelům.

K § 10

Výpočet pohřebních služeb je demonstrativní.

Zákon pozůstalým nezakládá povinnost pohřbít zemřelého a spoléhá na působení zákonů morálních. Jen tam, kde jejich působení selže nebo tam, kde není nikoho, kdo by je splnil, nastupuje povinnost obce místa úmrtí zajistit řádné pohřbení, za což jí přísluší kompenzace nákladů s tím spojených.

Objednat provedení pohřebních služeb je právem pozůstalých a zákon upravuje pořadí, v němž mohou toto své právo uplatnit.

K § 11

Zákon nově zakládá prokazování odborné způsobilosti k poskytování pohřebních služeb. Účelem toho je přispět k větší profesionalitě v této oblasti.

Ke zkouškám se může uchazeč přihlásit v kterémkoliv okrese, kde byl termín zkoušek vyhlášen.

Počet opakování zkoušky není omezen. Opakovat zkoušku však lze až v kalendářním roce, který následuje po roce, v němž uchazeč u zkoušky neuspěl. Dozor nad prováděním zkoušek u okresních úřadů provádí Ministerstvo pro místní rozvoj jako ústřední správní úřad.

Předpokládá se, že toto ministerstvo ve své působnosti zajistí pro uchazeče i podklady potřebné k přípravě na zkoušku.

K § 12, 13, a 14

Povinnosti stanovené provozovatelům pohřebních služeb mají přispět k vyšší úrovni těchto služeb a k jejich důstojnému zajišťování, šetřícímu city pozůstalých.

Obdobně to platí i při používání reklamy v oblasti pohřebních služeb a pro podmínky jejich provozu.

K § 15, 16 a 17

Zákon stanoví požadavky na základní prostorové vybavení krematorií. Podrobnosti upraví vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj.

V zájmu zachování piety se kolem objektů krematorií zřizují ochranná pásma. To platí pro výstavbu nových krematorií

Zákon ukládá správci krematoria řadu povinností. Patří k nim i povinnost zpracovat návrh provozního řádu krematoria a předložit jej ke schválení orgánu hygienické služby. Tento provozní řád zavazuje i další správce krematoria. Porušení řádu krematoria je přestupkem ve smyslu § 31.

Správce krematoria nemusí být totožný s jeho vlastníkem.

V krematoriu se ukládají ohledací listy zemřelých osob, které v něm byly zpopelněny.