Právní úprava stížností a jejich vyřizování je v České republice značně nejasná. Právní úprava předmětné problematiky se redukuje toliko na vládní vyhlášku 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Přestože nebyla nikdy formálně zrušená, je její platnost dnes přinejmenším velmi sporná. Problematický je již v prvé řadě institut "vládní vyhlášky", který tehdejší ani dnešní ústavní systém nezná. Srovnatelná nařízení vlády popř. vyhlášky ministerstev mohou být vydány pouze na základě zmocnění v zákoně nebo k jeho provedení. V právním řádě se nepodařilo najít zmocnění v zákoně opravňující vládu k vydání této "vyhlášky", rovněž není zcela jasné, jaký zákon by tato vyhláška měla provádět. Nejblíže je se vší pravděpodobností institut petičního práva zakotvený v tehdejší Ústavě ČSR ze dne 9. května 1948. Vyjdeme-li však ze zásady, že platnost prováděcích předpisů končí dnem, kdy pozbyl platnost zákon obsahující zmocnění k jejich vydání popř. skončila platnost zákona, který je prováděn, přičemž nová právní úprava tento prováděcí předpis výslovně nepřebírá, zanikla platnost této vládní vyhlášky nejpozději dnem skončení platnosti Ústavy z roku 1948. Dnes je právní teorie v zásadě zajedno, že tato vyhláška pozbyla své platnosti, kdy její závaznost se redukovala fakticky pouze na státní orgány a to v rovině informativní. Co do svého obsahu je pak předmětná vyhláška beznadějně zastaralá, když používané termíny neodpovídají soudobým společensko-ekonomickým vztahům.
Účelem předkládaného návrhu zákona o přijímání a vyřizování stížností je upravit postup vyřizování stížností se zřetelem na účinnou ochranu práv a právem chráněných zájmů fyzických a právnických osob. Poznatky a zkušenosti orgánů státní správy jednoznačně potvrzují potřebu regulace institutu stížností zákonnou formou.
Z věcného hlediska předkládaný návrh zákona novým způsobem upravuje okruh subjektů oprávněných podávat stížnosti a okruh subjektů povinných je přijímat a vyřizovat. V zákoně je pozitivně i negativně vymezen pojem stížnosti, postup při jejich podávání, přijímání, evidování a vyřizování. Návrh zákona dále řeší i otázku anonymních stížností, spolupráci stěžovatele, správních úřadů a jiných osob, vedení evidence a kontrolu vyřizování stížností.
Přijetí navrhovaného zákona umožní efektivnější činnost i Veřejnému ochránci práv, jehož jedním ze základních úkolů by mělo být i to, zda práva fyzických a právnických osob nejsou dotčena nečinností popř. obstrukcemi státních orgánů při vyřizování jejich stížností.
V souvislosti s přijetím tohoto zákona nebude zapotřebí zřizovat nové orgány ani jiné subjekty pro samostatné řešení stížností. Nejsou kladeny nároky na nové pracovní síly ani se nepředpokládají změny v organizačním zabezpečení stávajících státních orgánů. Případné nároky na materiálně-technické zabezpečení aplikace zákona v praxi budou kryty z běžných provozních rozpočtů státních orgánů, kdy vzhledem k minimálnosti nákladů se nepředpokládá v dané souvislosti jejich výraznější navyšování. Vzhledem k tomu, že se v návaznosti na předložený návrh zákona nepředpokládají jeho přímé dopady na státní rozpočet ani na rozpočty obcí, neobsahuje důvodová zpráva ekonomický rozbor.
Navrhovaný zákon se předkládá bez rozporů a v souladu s Ústavou České republiky.
Navrhovaná úprava je v souladu s mezinárodním paktem o občanských a politických právech uzavřeným v rámci OSN dne 19. 12. 1966 publikovaným pod č. 120/1976 Sb. Přebírá též závazky Evropské dohody o lidských právech, která byla jako dokument Rady Evropy podepsaná dne 4. 11. 1950.
Doložka slučitelnosti návrhu zákona s právem Evropské unie:
V právu Evropské unie je problematika návrhu zákona v čl. 6 Evropské dohody o přidružení ze dne 4. 10. 1993 a v čl. F odst. 2 Smlouvy o Evropské unii ze dne 7. 2. 1992.
Návrh svojí problematikou nepatří mezi prioritní oblasti aproximace práva uvedené v čl. 70 Evropské dohody o přidružení a svou problematikou nepatří ani mezi priority doporučené v Bílé knize.
Evropská dohoda o přidružení a Smlouva o Evropské unii v citovaných ustanoveních zdůrazňuje nutnost zachovávat všeobecné právní zásady Společenství, zásady demokracie a lidských práv.
Vyjádření stupně kompatibility s právní normou Evropské unie - úplná.
K § 1
Ustanovení deklaruje předmět úpravy zákona o přijímání a vyřizování stížností.
Stížnost může podávat fyzická i právnická osoba.
Akceptování možnosti právnických osob podávat stížnosti vychází jednak z ustanovení občanského zákoníku a jednak z praktických potřeb. Právní řád přiznává státním orgánům v rámci vrchnostenské správy oprávnění rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech jak fyzických tak i právnických osob. Pokud tedy mají fyzické osoby právo stížnosti na postup státního orgánu, je nezbytné toto právo přiznat i osobám právnickým.
K § 2
Oproti původní úpravě se mění okruh subjektů povinných přijímat, evidovat a vyřizovat stížnosti nebo tuto činnost kontrolovat. Zákon taxativně vyjmenovává subjekty, které zavazuje. Jedná se především o státní orgány, obce, fyzické popř. právnické osoby, na které zákon výslovně přenesl své oprávnění rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech jiných osob.
K povinnosti postupovat podle tohoto zákona jsou vázány pouze orgány státní exekutivy, nikoliv však orgány justičního typu (jako například soudy a státní zastupitelství), stejně tak jako i jiné státní orgány, které nejsou orgány veřejné správy. Tomu také odpovídá použití legislativní zkratky "orgány veřejné správy".
K § 3
Ustanovení vymezuje, co se pro účely tohoto zákona považuje za stížnost a současně výslovně stanoví, co musí stížnost nezbytně obsahovat, aby mohla být pro účely tohoto zákona za stížnost považována.
Návrh dále výslovně uvádí, co se rozumí "opakovanou stížností".
K § 4
Podání se vždy posuzuje podle svého obsahu, bez ohledu na to, jak je označeno, popř. jak je formulováno. V návrhu je dále výslovně uvedeno, co se za stížnost podle tohoto zákona nepovažuje. Upraven je postup orgánu nakládajícího s písemností, která není stížností podle tohoto zákona.
K § 5
Zákon přesně stanoví místo, kam je nutno stížnost adresovat. Vzhledem k tomu, že k podání stížnosti není zákonem stanovená žádná procesní lhůta, neobsahuje zákon povinnost věcně nebo místně nepříslušnému úřadu, kterému je stížnost doručena, aby jí postupoval skutečnému věcně a místně příslušnému úřadu k vyřízení. V těchto případech adresát podání, k jehož vyřízení není věcně a místně příslušný, toto odloží a oznamovatele o své věcné nepříslušnosti k vyřízení podání vyrozumí, pokud jeho interní normy nestanoví jinak. Tato zásada vychází z toho, že státní úřad nemůže disponovat s podáním, které je adresováno pouze jemu. Rozsah, v jakém podatele poučí o věcné a místní příslušnosti k vyřízení jeho podání je na jeho uvážení.
Samostatně je upraven postup úřadu v případě, pokud je stížnost podávána více stěžovateli, stejně tak jako v případech ústních stížností.
Nově je v zákoně vymezen pojem "nečitelnost", jakož i postup úřadu v případě, pokud stížnost nelze přečíst. Povinnost přijímat podání v cizím jazyce je možno uložit pouze na základě reciprocity v případě tohoto státu, kde tak stanoví příslušná mezinárodní smlouva.
K § 6
Zrušuje se právo stěžovatele neuvádět při prošetřování stížností své generálie.
Uplatnění tohoto práva však může být na překážku samotnému vyřízení stížnosti. V těchto případech se stěžovateli oznámí, že vyřizování jeho stížnosti bude pokračovat pouze tehdy, pokud dá souhlas k použití některých údajů k jeho osobě. Pokud by tento souhlas nedal, jeho podnět se odloží.
Utajení lze prolomit vždy ve vztahu ke státnímu orgánu, který vede řízení podle zvláštního předpisu. Tímto jsou například soudy, orgány činné v trestním řízení, orgány rozhodující o správních deliktech, finanční úřady apod.
K § 7
Zákon výslovně ukládá povinnost šetřit i anonymní podání tehdy, pokud obsahuje skutečnosti odůvodňující podezření, že byl porušen zákon.
K § 8
Návrh zákona stanoví orgánu veřejné správy povinnost přijímat jen ty stížnosti, k jejichž vyřízení je věcně a místně příslušný. S ohledem na ustanovení 5 však úřad není povinen tehdy, pokud je k vyřízení stížnosti věcně nepříslušný, aby stížnost postupoval tomu úřadu, o kterém se domnívá, že věcně příslušný k vyřízení stížnosti je. V těchto případech se stížnost odloží a oznamovatele poučí o nepříslušnosti úřadu k jejímu vyřízení. V rámci jedné soustavy státních orgánů jsou pak povinny její jednotlivé organizační složky přijímat stížnosti a tyto postupovat v rámci soustavy místně příslušné organizační složce. O postupování uvnitř orgánu veřejné správy se již oznamovatel nevyrozumívá, dostane až meritorní vyřízení.
Zákon neupravuje povinnost orgánu veřejné správy potvrzovat příjem stížností. Dnes má každý občan právo tam, kde chce mít potvrzené přijetí dopisu adresátem, aby příslušný dopis poslal doporučeně s doručenkou. Vzhledem k tomu, že státní správa funguje na podzákonném principu, který jí umožňuje dělat jen to, co zákon výslovně ukládá, není povinnost potvrzovat příjem stížnosti v zákoně obsažena, kdy by bylo další vyrozumívání již zbytečně zatěžující stát.
K § 9 a § 10
Stížnosti je nezbytné evidovat zcela fakticky i rejstříkově odděleně od jiné agendy, kterou úřad vyřizuje. Toto je důležité i z pohledu usnadnění zpracování výroční zprávy, jejíž obligatorní náležitosti upravuje § 10. Samostatnou zvláštní zprávu nevypracovává ten úřad, který má ze zákona povinnost zpracovávat jinou zvláštní zprávu. V těchto případech se zvláštní zpráva o vyřizování stížností zapracuje jako samostatná část do této zprávy.
K § 11 a § 12
Návrh zákona výslovně upravuje, který odpovědný pracovník úřadu stížnosti řeší a kdo řeší opakované stížnosti. Samostatně je zde rozvedeno řešení sporů o příslušnosti k vyřízení stížnosti.
Obdobně jako v obecné úpravě správního řádu jsou i z vyřizování stížností vyloučeni všichni pracovníci, kteří by se jakkoliv podíleli na zpracování či vyřízení věci, proti které stížnost směřuje, popř. se jinak podíleli na rozhodovací činnosti úřadu dotčeného stížností.
K § 13
Lhůty k vyřízení stížnosti jsou stanoveny shodně jako je tomu v případě obecného správního řízení v § 49 zákona č. 71/1967 Sb.
K § 14
Každý musí mít možnost seznámit se s obsahem stížnosti, která proti němu směřuje a připravit se tak na svoji obhajobu. Zejména zákon zakotvuje právo osobám dotčeným stížností na vyjádření. Navrhování důkazů či jiné kroky směřující k objasnění úplného stavu věci.
K § 15 - § 17
Při vyřizování stížnosti se úřad velmi často neobejde bez spolupráce s jinými úřady, popř. součinnosti fyzických osob. Úzká spolupráce se předpokládá především od stěžovatele, který je povinen tuto součinnost poskytnout pod sankcí odložení své stížnosti. Pokud je stížnost důvodná, má stěžovatel nárok na náhradu prokázaných nákladů spojených s podáním stížnosti.
Povinnost poskytnout součinnost bez výjimek mají ostatní úřady, které jsou povinny úřadu vyřizujícímu stížnost zapůjčovat spisy. Pokud tyto nelze předložit zejména z důvodu, že řízení v nich dosud neskončilo, je původce spisu povinen jej dožadujícímu úřadu předložit v kopii, jejíž autentičnost s originálem pak doslovně vyznačí.
Každý je povinen se na výzvu orgánu vyřizujícího stížnost dostavit a podat požadované vysvětlení. Podání vysvětlení nelze pod pokutou odmítnout. Odmítnutí výzvy podat vysvětlení je přestupkem. Naproti tomu, má každý právo na náhradu výdajů a ušlé mzdy, které mu vznikly v souvislosti s podáním stížnosti. Tento nárok nevzniká těm osobám, které podávají vysvětlení vztahující se k jejich protiprávnímu jednání.
Kdo se opakovaně nedostaví k podání vysvětlení, může být na příkaz úřadu předveden.
K § 18
Návrh zákona stanoví, co se rozumí pod pojmem "prošetřování stížnosti", jakož i to, že podání se posuzuje vždy podle obsahu.
K § 19
Každý má právo na to, aby byl vyrozuměn, jakým způsobem byla vyřízena jeho stížnost. Pokud bylo šetřením zjištěno, že stížnost byla důvodná, sdělí se stěžovateli nejen to, kdo konkrétně protiprávní stav svým jednáním způsobil, ale i to, jaká opatření byla přijata k nápravě zjištěných nedostatků. Při konkretizaci toho, kdo vzniklý protiprávní stav způsobil, se uvede nejen jeho jméno, ale i funkce v příslušném úřadě. Pokud by bylo osob, které protiprávní jednání způsobili, více, uvedou se všechny a samostatně se uvede jejich jednotlivý podíl na vzniklém protiprávním stavu.
K § 20
Lze předpokládat, že značný počet stěžovatelů bude svoji stížnost opakovat, pokud nebude ta předchozí vyřízena podle jejich představ. V této souvislosti zákon definuje, co se rozumí opakovanou stížností. Zde je nutno opakovanou stížnost posuzovat vždy podle obsahu a v širším kontextu. Celá řada stěžovatelů v případě, pokud je jejich věcná stížnost odložena, okamžitě směřují další stížnosti proti postupu těch, kteří vyřizovali jejich předchozí stížnosti. V této souvislosti je vždy nutné mít na zřeteli, co skutečně stěžovatel svými dalšími stížnostmi sleduje.
Každý má právo na jeden věcný přezkum vyřízení své stížnosti. Další opakované stížnosti pak úřad již jen zakládá, aniž by potvrzoval stěžovateli jejich příjem a další opatření. V rámci vyřízení první opakované stížnosti je vždy nutno stěžovatele poučit o tom, že jeho další opakované stížnosti budou bez dalšího opatření a vyrozumění zakládány, pokud nebudou obsahovat nové skutečnosti, stěžovateli v době podání stížnosti neznámé, které by měly podstatný vliv na způsob meritorního vyřízení věci.
K § 21
Velmi důležitým nástrojem je kontrola dodržování zákonů. Tato kontrola je nezbytná pro dodržování tohoto zákona. Kontrolu, jak se přijímají, evidují, prošetřují a vyřizují stížnosti, jak se plní opatření přijatá k nápravě zjištěných nedostatků, provádí vždy nadřízený úřad nejblíže vyššího stupně. Pokud takový orgán není, provádí kontrolu ten okresní úřad, v jehož územním obvodě má kontrolovaný úřad své sídlo. To přispívá k posílení významu okresních úřadů, jakožto úřadů místní správy.
Dosud platná vyhláška o hospodaření s národním majetkem č. 119/1988 Sb. výslovně ukládá všem subjektům státu vymáhat škodu na národním majetku po těch, kteří ji způsobili. Z tohoto důvodu zákon ukládá výslovně povinnost požadovat po odpovědných pracovnících náhradu veškeré škody, která na státním majetku vznikla v souvislosti s odůvodněnou stížností, tedy zejména nákladů, které byly uhrazeny svědkům a úspěšnému stěžovateli, náklady spojené s technickým vyřízením stížnosti, poštovné apod. Těmito subjekty jsou pak především ti pracovníci úřadu, kteří jsou v důvodné stížnosti označeni jako původci protiprávního stavu. Vedle regresu je pak vedoucí úřadu rovněž povinen vyvodit důsledky vůči těm, kteří protiprávní stav způsobili, popřípadě je pohnat k pracovněprávní nebo trestněprávní odpovědnosti. Tutéž odpovědnost pak vyvodí kontrolující úřad proti vedoucímu pracovníkovi kontrolovaného úřadu tehdy, pokud zjistí, že neuplatnil regresní náhrady nebo nepostihl ty pracovníky, kteří porušili tento zákon.
K § 22 a § 23
Předmětná ustanovení obsahují správní delikty za porušení tohoto zákona. Výše pokut, která je odstupňovaná podle osoby pachatele, je odpovídající významu narušeného zájmu společnosti a odpovídá i úrovni pokut u obdobných správních deliktů.
Správní delikt se promlčuje za tři roky od jeho spáchání, kdy zahájení řízení o něm, tuto lhůtu přerušuje obdobně jak je tomu u trestných činů. Přerušení běhu promlčecí lhůty zahájením řízení je běžný institut obvyklý zejména v trestním řízení, z jehož základních zásad by mělo vycházet i zřízení trestně správní.
K § 24
Zákon zde stanoví právo vymáhat regresní náhradu od těch, kteří způsobili protiprávní stav, proti kterému byla uplatněna důvodná stížnost, na jejímž základě úřad hradil stěžovateli a případným svědkům veškeré náklady, které jim v dané souvislosti vznikly. Zatímco v případě obcí a jiných veřejnoprávních korporací záleží na tom, zda statutární orgán podle vyhlášky č. 119/1988 Sb. výslovně povinen tuto regresní náhradu požadovat.
K § 25
Obdobně jako stěžovatel v případě důvodné stížnosti má i stát nárok na to, aby mu v případě nedůvodné stížnosti stěžovatel uhradil veškeré náklady, které mu nedůvodnou stížností vznikly. Toto ustanovení má především bránit nárůstu kverulatorních tendencí u některých jednotlivců. Ve své podstatě není toto ustanovení nikterak šikanózní ani neomezuje přístup osob k tomuto institutu. Obdobně jako v řízením soudním, nese stěžovatel důkazní břemeno a stejně jako u soudu riziko, že v případě prohry uhradí druhé straně veškeré náklady. Zde je důležité mít na zřeteli, že stát není povinen provádět obsáhlá šetření na základě nejasných podání. Zde by však měl svou roli hrát i individuální přístup úřadů k tomu, aby v souladu se zásadou hospodárnosti řízení neprováděly zbytečné důkazy. Institut odpovědnosti stěžovatele za nedůvodnou stížnost existuje i v celé řadě západních zemí a má podobu od přímé náhrady škody až po úhradu nejrůznějších správních poplatků.
Náklady spojené s vyřizováním nedůvodných stížností se dělí na dvě části. Tu první, paušální, stanoví ministerstvo financí obecně závazným právním předpisem. Tu druhou představují přímé doložitelné náklady. O stanovení výše paušálních náhrad za náklady spojené s vyřizováním nedůvodných stížností vláda stanoví obecně závazným právním předpisem. O náhradách za vyřizování nedůvodných stížností úřad rozhodne rozhodnutím.
K § 26
V tomto ustanovení je stanovená výslovná povinnost vedoucího orgánu veřejné správy vytvořit materiálně-technické zabezpečení k bezproblémové aplikaci tohoto zákona.
Zákon dále stanoví mlčenlivost pracovníků určených k vyřizování stížností podle tohoto zákona.
K § 27 - § 29
Vzhledem k diskutabilní platnosti vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. a s přihlédnutím k tomu, že část právní teorie platnost této vyhlášky odmítá, je nezbytné vztáhnout postup podle tohoto zákona i na vyřizování stížností došlých před dnem účinnosti tohoto zákona, a to zejména proto, že by v opačném případě nebyl stanoven pro vyřizování stížností došlých do účinnosti zákona žádný procesní režim.
Přes veškeré spory o platnost vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. je nezbytné tuto vyhlášku odstranit ze stávajícího právního řádu jejím výslovným zrušením.
S ohledem na nezbytnou přípravu, spočívající zejména v zavedení nových rejstříků a s ohledem na institut výroční správy by měl tento zákon nabýt účinnosti nejpozději 1. 1. 2001.