Důvodová zpráva k Návrh zákona o kárné odpovědnosti soudců

K části první:

K hlavě první:

K § 1 :

Navrhuje se vymezit kárnou odpovědnost soudce za jednání, které bude zakládat kárné provinění, definované v § 2 zákona.

Na rozdíl od stávající právní úpravy nebude kárná odpovědnost soudce zahrnovat kárnou odpovědnost soudce za jednání, které má znaky přestupku . Stávající odchylný režim nemá své opodstatnění a je porušením ústavního principu rovnosti práv všech osob.

Dopustí-li se soudce přestupku, bude podléhat obecnému režimu, kdy posuzování odpovědnosti za přestupky a ukládání sankcí je svěřeno orgánům veřejné správy ve správním řízení.

K § 2:

Navrhuje se definovat kárné provinění v obecné poloze jako zaviněné porušení povinností soudce, které umožňuje podřadit pod tuto definici takové jednání, které je v rozporu s obecně vymezenými povinnostmi soudce, vyplývajícími zejména z § 54 zákona o soudech a soudcích.

Obecný výčet jednání, v němž lze spatřovat kárné provinění , je v zákoně doplněn příkladmým výčtem charakteristických forem a druhů protiprávního jednání , formálně řazených podle svého významu, jehož účelem je poskytnout aplikační praxi návod k tomu, jaké jednání je třeba pod definici kárného provinění podřadit.

Navrhuje se i nadále rozlišovat podle míry intenzity porušených povinností kárná provinění a závažná kárné provinění . Toto rozlišení se pak promítá v navazujícím okruhu kárných opatření, jež vycházejí z požadavku přísnějšího postihu těch kárných provinění, která jsou závažnějšího charakteru.

K § 3:

V návaznosti na rozlišování kárné odpovědnosti za kárné provinění a kárné odpovědnosti za závažné kárné provinění se zachovává i oddělení okruhu kárných opatření, které je možno uložit za kárné provinění a které je možno uložit za závažné kárné provinění. V rámci stanoveného okruhu kárných opatření pak soud uloží konkrétní sankci v závislosti na míře závažnosti konkrétního kárného provinění (závažného kárného provinění).

Jako formu nejmírnějšího postihu kárných provinění se navrhuje převzít ze stávající úpravy kárné opatření - důtku, které bude při mírnějších formách protiprávních jednání soudců plnit funkci preventivní a výchovnou.

V zájmu posílení rovnosti postihu všech soudců za srovnatelná kárná provinění (závažná kárná provinění) se navrhuje sankční dopad do platových poměrů soudců situovat pouze k sankcím spočívajícím ve snížení platu. Navrhuje se stanovit tento druh sankce jak pro kárná provinění, tak i pro závažná kárná provinění s tím, že rozlišujícím prvkem bude zákonem vymezená délka doby, na níž lze snížení platu uložit.Podle míry závažnosti konkrétního provinění pak bude mít kárný soud v rámci zákonem stanoveného rozpětí prostor k diferenciaci postihu jak v rozhodnutí o procentním snížení platu, tak i v době, na níž bude soudci plat snížen.

Součástí sankce, spočívající v přeložení soudce do služebního místa soudce jiného soudu téhož nebo nižšího stupně bude rozhodnutí kárného senátu o době, po kterou bude soudce vyloučen z možnosti účastnit se výběrového řízení na volné služební místo soudce soudu vyššího stupně. Tuto dobu se navrhuje samostatně vymezit pro kárná opatření, která lze uložit za kárné provinění, a to s omezením maximální délkou tří let, v případě kárného opatření za závažné kárné provinění se navrhuje stanovit zákonem dobu od 3 do 5 let. Obdobně jako v případě kárných opatření ve sféře platových poměrů soudců pak konkrétní doba bude stanovena kárným soudem v závislosti na míře závažnosti kárného provinění (závažného kárného provinění).

Jako nejzávažnější forma postihu se navrhuje sankce spočívající v odvolání z funkce soudce, která se přebírá z platné právní úpravy, a je odvozena z ústavních garancí soudcovské funkce. Vzhledem k tomu, se je jedná o nejzávažnější sankci, bude její uložení vázáno pouze na závažná kárná provinění.

Kárné řízení a trestní řízení se navzájem vylučují. Z pravomocného odsouzení v trestním řízení však bude třeba v některých případech vyvodit kárné důsledky, pokud takové odsouzení nemá za následek ztrátu funkce soudce ze zákona. Bude to přicházet do úvahy zejména v případech, kdy byl soudce odsouzen sice pro nedbalostní trestný čin, ale k nepodmíněnému trestu odnětí svobody.

Zákon umožní, stejně jako platná právní úprava, aby drobné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování byly vyřízeny mimo kárné řízení formou výtky. Výtku bude oprávněn soudci udělit orgán státní správy soudu, který by byl příslušný k podání návrhu na kárné řízení. Záznam o udělení výtky bude založen do osobního spisu soudce. Soudci se zakládá právo vyjádřit k výtce písemně své výhrady; jeho vyjádření bude připojeno k záznamu o udělení výtky a rovněž bude založeno do osobního spisu soudce.

K § 4 :

Považuje se za věcně správné, aby zákon umožnil vyvodit z kárné odpovědnosti soudce za kárné provinění důsledky bez ohledu na délku soudního řízení a zánik kárné odpovědnosti soudce za kárné provinění spojit výlučně s marným uplynutím lhůty k podání návrhu v kárném řízení.

K hlavě druhé:

K § 5 :

Navrhuje se , na rozdíl od stávající právní úpravy, koncentrovat v I. stupni kárnou agendu u vrchních soudů a stanovit tak věcnou příslušnost vrchních soudů k řízení v I. stupni. Místní příslušnost se bude řídit sídlem soudu, k němuž je soudce přidělen k výkonu soudcovské funkce. Vrchní soud v Praze tak bude příslušný ke kárnému řízení soudců, kteří jsou přiděleni k výkonu soudnictví u okresních a krajských soudů, které mají sídlo v obvodu tohoto soudu, a pro soudce Vrchního soudu v Praze. Vrchní soud v Olomouci bude příslušný v I. stupni ke kárnému řízení soudců, kteří jsou přiděleni k výkonu soudnictví u okresních a krajských soudů se sídlem v obvodu tohoto soudu, pro soudce Vrchního soudu v Olomouci a pro soudce Nejvyššího soudu.

Soudem, který bude rozhodovat v kárném řízení ve II. stupni, bude Nejvyšší soud.

Kárné soudy budou i nadále organizační součástí příslušného soudu soudní soustavy s částečně odlišnými pravidly pro složení kárných senátů a výkon soudnictví v kárných senátech. Kárné senáty budou i nadále pětičlenné, složené z předsedy a čtyř dalších členů. Možnost členství v kárném senátu bude vázána na zákonem vymezenou dobu výkonu funkce soudce, neboť posuzovat kárnou odpovědnost svých kolegů by měli ti soudci, kteří sami již získali zkušenosti s výkonem soudcovské funkce.

K § 6 a 7 :

Navrhovaným způsobem vytváření kárných senátů se sleduje zapojit do kárné agendy v co nejširším měřítku zkušené soudce všech stupňů soudní soustavy a současně, v zájmu kontinuity vyřizování této agendy a jednotnosti rozhodování, zajistit stabilizační prvky ve složení kárných senátů.

Navrhuje se stanovit odchylný režim pro vytváření kárných senátů u kárných soudů prvního stupně a kárného senátu, který bude rozhodovat v odvolacím řízení.

Kárné senáty kárného soudu prvního stupně budou obsazovány vedle členů jmenovaných předsedou soudu losovanými členy ze soudců všech stupňů soudů, kteří budou vylosováni pro jednotlivou napadlou věc ze seznamu, který bude pro tento účel u příslušného soudu veden.

I v kárném senátu Nejvyššího soudu bude členství založeno na losování. S ohledem na potřebnou konstantnost judikatury se však navrhuje, aby toto losování bylo omezeno pouze na soudce Nejvyššího soudu a bylo vázáno na čtyřleté časové období.

K hlavě třetí :

K § 8 :

Kárné řízení bude možno zahájit pouze na návrh oprávněných subjektů . Bude-li takový návrh podán, nebude přípustné jeho zpětvzetí , neboť se považuje za potřebné, aby výsledkem kárného řízení byl vždy jednoznačný závěr, zda se soudce kárného provinění dopustil či nikoliv.

Okruh osob oprávněných k podání návrhu na zahájení kárného řízení se navrhuje vymezit způsobem, který jednak navazuje na vymezení působnosti jednotlivých článků státní správy soudů, ale zároveň i umožní, aby kárné řízení mohlo být vyvoláno i v takových případech, kdy budou poznatky o skutečnostech, které mohou zakládat kárnou odpovědnost soudce, získány jinak než předsedou soudu při výkonu státní správy vůči soudcům příslušného soudu.

Navrhovaná právní úprava založí všem navrhovatelům rovné právo navrhovat uložení kteréhokoliv ze zákonem vymezených kárných opatření. Omezovat návrhové právo a vázat návrh některých kárných opatření na omezený okruh navrhovatelů nemá praktický význam pro výsledek řízení, neboť rozhodnutí o tom, které kárné opatření ze soustavy kárných opatření je adekvátní spáchanému kárnému provinění, je plně závislé na rozhodnutí kárného senátu.

Podle navrhovaného § 4 zákona bude zánik kárné odpovědnosti soudce za kárné provinění spojen s marným uplynutím lhůty k podání návrhu na zahájení kárného řízení. Oproti stávající úpravě se navrhuje pro podání návrhu na zahájení kárného řízení stanovit vymezenému okruhu navrhovatelů kárného řízení lhůtu k podání návrhu v délce 1 roku od doby, kdy se dozvěděli o skutečnostech svědčících o kárném provinění. Pokud však od doby spáchání kárného provinění uplyne doba tří let, nelze již návrh na zahájení kárného řízení podat a odpovědnost soudce za kárné provinění zanikne bez ohledu na to, zda se některý z možných navrhovatelů kárného řízení o jeho spáchání dozvěděl. Odůvodněnost této úpravy je třeba spatřovat ve specifickém charakteru výkonu soudcovské funkce, kdy případnou kárnou odpovědnost soudce je třeba hodnotit z výsledků jeho činnosti za delší časové období a v návaznosti na výsledky dohledové činnosti orgánů státní správy soudů .

K § 9 :

Navrhuje se stanovit důvody pro vyloučení soudců z kárného senátu obdobně jako v zákonech o řízení před soudem.

K § 10 :

Ustanovení má za účel umožnit soudci, proti němuž bylo zahájeno kárné řízení, plnou možnost obhajoby od samého začátku kárného řízení. Rovněž zajišťuje, aby o podaném návrhu na zahájení kárného řízení byl informován předseda soudu, k němuž je soudce přidělen do služebního místa soudce a dále ministr spravedlnosti jako představitel ústředního orgánu státní správy soudů v těch případech, kdy kárné řízení nebylo zahájeno z jejich iniciativy.

K § 11 :

Předběžné šetření má připravit podklady pro rozhodnutí kárného senátu v ústním jednání, je-li toho třeba. Důkazy zjištěné v rámci předběžného šetření však musí být provedeny při ústním jednání kárného senátu, aby k nim bylo možno přihlížet při rozhodování.

K § 12:

Navrhuje se vymezit případy, kdy bude možno zastavit kárné řízení již před konáním ústního jednání, a to z toho důvodu, že jsou zde překážky, které brání kárnému řízení, nebo odpadne-li potřeba ho provést.

K § 13:

Upravuje se přerušení kárného řízení a další postup kárného senátu v případě, kdy se vede nebo podle názoru kárného senátu má se vést trestní stíhání pro skutek, který je předmětem kárného řízení.

Je-li vedeno trestní stíhání před zahájením kárného řízení, přichází, vzhledem k subsidiárnosti kárného provinění ve vztahu k trestnému činu, podání návrhu na zahájení kárného řízení do úvahy pouze v případě § 8 odst. 3 věty druhé.

K § 14 až 16 :

Ze stávající právní úpravy se přebírá osvědčená úprava vztahující se k nařízení ústního jednání, průběhu ústního jednání samého i k pravidlům o protokolu o ústním jednání a o poradě kárného senátu.

Nařízení termínu ústního jednání a jeho průběh jsou upraveny tak, aby bylo zajištěno provedení všech potřebných důkazů, právo soudce na obhajobu a projednání věci v kontradiktorním řízení.

K § 17 a 18 :

Kárný senát především rozhodne meritorně o vině kárným proviněním a uloží kárné opatření. Dojde-li k závěru, že se soudce kárného provinění nedopustil, anebo pokud mu nebylo kárné provinění prokázáno, pak vynese zprošťující rozhodnutí.

V případě, kdy byl podán návrh na uložení kárného opatření podle § 3 odst. 3, je odsuzující rozsudek trestního soudu o vině pro kárný senát prejudicielní a kárný senát omezí své rozhodnutí na uložení kárného opatření podle § 3 odst. 2 s odkazem na tento rozsudek nebo na výrok o zamítnutí návrhu na uložení kárného opatření podle uvedeného ustanovení.

I při ústním jednání lze kárné řízení zastavit ze stejných důvodů, pro něž lze zastavit kárné řízení podle § 12, vyjdou-li tyto důvody najevo až při ústním jednání.

Rozhodnutí kárného senátu je třeba při ústním jednání vyhlásit, písemně vyhotovit a doručit stranám a příslušným orgánům státní správy soudů.

K § 19 :

Na rozdíl od platné právní úpravy, která vylučuje právo na odvolání v případech kdy v prvním stupni rozhoduje kárný senát Nejvyššího soudu, se sjednocením kárné agendy v prvním stupni u kárných senátů vrchních soudů sjednocuje i režim práva napadnout rozhodnutí kárného soudu prvního stupně odvoláním.

Návrh upravuje okruh osob oprávněných podat odvolání a výroků, proti nimž mohou jednotlivé oprávněné osoby podat odvolání podle toho, jak se výrok odvolatele dotýká.

Vedle navrhovatele a soudce, proti němuž je kárné řízení vedeno, bude samostatně oprávněn podat odvolání proti rozhodnutí kárného senátu prvního stupně též ministr spravedlnosti, a to i v případech, kdy nepodal návrh na zahájení řízení. Ministerstvo spravedlnosti jako ústřední orgán státní správy soudů odpovídá za výkon státní správy soudnictví a proto musí mít podmínky k tomu tuto státní správu řádným způsobem vykonávat. K naplnění dohledových funkcí Ministerstva spravedlnosti se proto navrhuje zakotvit právo ministra spravedlnosti vstoupit podáním odvolání i do kárného řízení, zahájeného na návrh jiného navrhovatele, bude-li mít pochybnosti o správnosti rozhodnutí kárného senátu.

V zájmu rychlého průběhu kárného řízení se v odvolacím řízení uplatňuje apelační princip a zcela se vylučuje princip kasace.

K § 20 :

Jako jediný přípustný mimořádný opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí kárného senátu se navrhuje institut obnovy řízení. Obnova řízení bude možná jen ve prospěch soudce, který byl kárně postižen, a to jen v zákonem vymezené tříleté lhůtě.

Na rozdíl od platné právní úpravy, která umožňuje podat návrh na obnovu kárného řízení z důvodu zrušení pravomocného odsuzujícího rozsudku, aniž by stanovila lhůtu, v níž lze takový návrh podat, se navrhuje stanovit, že podání návrhu na obnovu řízení bude vázáno na lhůtu 3 let, která počne běžet právní mocí rozhodnutí o zrušení odsuzujícího rozsudku.

K § 21 :

Obdobně jako je tomu ve stávající právní úpravě se upravují i otázky spojené s výkonem uloženého kárného opatření. Výkonem kárného opatření se navrhuje pověřit příslušný orgán státní správy soudů.

Zároveň se v odstavci 2 vymezují překážky, pro které nelze vykonat uložené kárné opatření nebo jeho zbytek.

K § 22 :

Institut zahlazení kárného postihu se přebírá z dosavadní právní úpravy s dílčí modifikací. Zahlazení kárného postihu je vázáno na uplynutí zákonem stanovené doby od jeho uložení; pokud však v té době uložené kárné opatření není vykonáno, zahlazuje se kárné opatření jeho vykonáním. Institut zahlazení však působí pouze ve vztahu k případné další kárné odpovědnosti soudce. Stejnopis pravomocného rozhodnutí o uložení kárného opatření bude založen jako trvalá součást do osobního spisu soudce a může k němu být přihlíženo při dalším kariérním postupu soudce bez ohledu na to, zda pro účely kárné odpovědnosti byl již kárný postih zahlazen.

K hlavě čtvrté

K § 23:

Zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích v platném znění, předpokládá, že soudce může být zproštěn své funkce proti své vůli z důvodu, že zdravotní stav mu trvale nedovoluje řádně vykonávat soudcovské povinnosti. V souběžně předkládaném návrhu novely zákona o soudech a soudcích se navrhuje, aby zdravotní překážka byla doplněna obecněji formulovanou trvalou nezpůsobilostí k výkonu soudcovské funkce. Na tento návrh navazuje i předkládaný návrh zákona o kárné odpovědnosti soudců.

Z dosavadní úpravy kárné odpovědnosti se přebírá dosavadní právní úprava spočívající v tom, že podmínky zproštění proti vůli soudce zjišťuje nezávislý soudní orgán, jímž je kárný senát. Vzhledem ke zcela odlišnému smyslu tohoto rozhodování je úprava zařazena do samostatné části a je tak oddělena od rozhodování kárného soudu o kárné odpovědnosti soudců.

K hlavě páté

K § 24:

Stejně jako je tomu podle platného zákona o kárné odpovědnosti soudců, se stanoví podpůrné použití ustanovení trestního řádu, poněvadž není účelné tímto zákonem upravovat podrobně všechny otázky kárného řízení.

K § 25 :

Navrhovaným přechodným ustanovením se upravuje časová působnost nové právní úpravy. Návrh zákona respektuje zákaz zpětné působnosti přísnějších ustanovení zákona.

Vzhledem k tomu, že podle navrženého zákona nemá být od jeho účinnosti posuzována odpovědnost soudců za spáchání přestupků, je třeba pamatovat na případná probíhající kárná řízení ve věcech jednání, která mají znaky přestupku. Navrhuje se stanovit že tyto věci kárný senát postoupí tomu orgánu, který je příslušný přestupek soudce projednat. I pro tyto případy musí platit zásada zakazující přísnější postih, než který byl možný podle dosavadních předpisů.

K § 26 :

Navrhovaným ustanovením se zrušuje dosud platná právní úprava kárné odpovědnosti soudců.

K části druhé

K § 27 :

V návaznosti na změnu rozsahu kárné odpovědnosti soudců, která se bude řídit zákonem o kárné odpovědnosti soudců, se navrhuje potřebná změna zákona ČNR o přestupcích. Vypuštěním § 10 odst. 1 písm. b) se bude odpovědnost soudců za přestupek od účinnosti tohoto zákona řídit zákonem ČNR č. 200/1990 Sb.

Vypuštěním § 10 odst. 1 písm. b) se současně odstraňuje nepřesnost právní úpravy vztahující se k odpovědnosti státních zástupců za jednání, které má znaky přestupku, kdy na projednání se nevztahuje zákon o přestupcích a současně ani zákon č. 283/1993 Sb. odpovědnost státních zástupců za toto jednání neupravuje.

K části třetí

K § 28 :

Navrhuje se stanovit účinnost zákona v závislosti na předpokládané délce legislativního procesu