1.4.2000 nabyl účinnosti zákon č. 363/1999 o pojišťovnictví, který mimo jiné zavedl do českého právního řádu nový institut nucené správy nad pojišťovnami a zajišťovnami. I když je ještě brzy na komplexní hodnocení této právní úpravy v praxi, již nyní můžeme konstatovat její některé zásadní vady a opomenutí, které by mohly v blízké budoucnosti způsobit vážné problémy. Tyto vady a opomenutí se týkají především institutu nucené správy. Zavedení nucené správy bylo koncipováno jako mimořádné opatření orgánu státního dozoru nad pojišťovnami, kterým je ministerstvo financí. K tomuto opatření se přistupuje v momentě, kdy pojišťovna porušuje právní předpisy nebo se dostává do vážných hospodářských problémů, jako např. pokud neplní opatření jí uložená ministerstvem, zkresluje výsledky své činnosti, je ohrožena splnitelnost jejích závazků, dojde k poklesu míry její solventnosti pod stanovenou hranici…. Přičemž zákon taxativně uvádí celkem pět důvodů. Aby opatření o zavedení nucené správy bylo efektivní, musí být provedeno v co nekratší možné lhůtě, čemuž stávající znění § 30 brání. Na jedné straně se totiž vyslovuje požadavek, aby vykonatelné rozhodnutí bylo zároveň i v právní moci, na straně druhé je postulována předběžná vykonatelnost, která je nezbytná pro naplnění požadavku efektivity nucené správy. Rozporné je také ustanovení o skončení nucené správy, které je vázáno na zápis konkursu, resp. likvidace do obchodního rejstříku, ačkoliv podle stávající právní úpravy v obchodním zákoníku, resp. zákonu o konkursu a vyrovnání je zápis těchto právních skutečností do obchodního rejstříku toliko deklaratorní povahy. Cílem této novely je "dodělat" § 30 týkající se nucené správy nad pojišťovnami a zajišťovnami tak, aby tato mohla být v případě nutnosti vykonávána efektivně, hladce a bezpečně, a v neposlední řadě uvést § 30 do souladu s ostatními právními úpravami.
Předkládaný návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem ČR i komunitárním právem a neklade žádné nároky na státní rozpočet.
K bodu 1:
Podle stávajícího znění odst. 5 nastávají účinky prohlášení nucené správy doručením pravomocného rozhodnutí pojišťovně nebo zajišťovně. Podmínka právní moci ovšem odporuje účelu nucené správy jakožto mimořádného opatření, které musí být vykonáno co nejdříve, aby neztratilo smysl. Kromě toho je v kolizi s odst. 3, podle něhož nemá podání opravného prostředku proti rozhodnutí o uvalení nucené správy odkladný účinek. Podle odst. 3 by tedy bylo rozhodnutí vykonatelné bez ohledu na právní moc, čímž by byl naplněn smysl nucené správy. § 5 však na právní moci trvá a explicitně říká, že vykonatelné je až rozhodnutí, které je v právní moci. Subsidiární ustanovení správního řádu (§ 51 odst. 1) stanoví, že v právní moci je takové rozhodnutí, proti kterému nelze podat opravný prostředek. Toto subsidiární ustanovení by mohlo být derogováno jedině tak, že by zvláštní předpis stanovil jinak. Tímto zvláštním předpisem je v tomto případě zákon o pojišťovnictví. Zákon o pojišťovnictví však nejen že nederoguje, ale navíc v § 30 odst. 3 implicitně stanoví možnost podání opravného prostředku, byť bez odkladného účinku, což je však za těchto okolností irelevantní. Nabytí právní moci je odvislé pouze od možnosti, resp. nemožnosti podání opravného prostředku, nikoli od toho, zda má či nemá podání opravného prostředku odkladný účinek. Tím, že speciální zákon přiznává právo podání opravného prostředku, potvrzuje dispozici § 52 odst. 1 spr. ř., která váže právní moc na nemožnost podání opravného prostředku. A jestliže jsou účinky prohlášení nucené správy explicitně vázány na doručení pravomocného rozhodnutí, je podle tohoto výkladu ustanovení o předběžné vykonatelnosti takového rozhodnutí irelevantní. Pokud bychom však na základě jiného výkladu přiznali oběma odstavcům stejnou relevanci, dostaly by se do kontradikce, čímž by vznikl problém jejich aplikovatelnosti. Je vysoce pravděpodobné, že soud by se opřel o ustanovení § 2 odst. 2 Listiny, že státní moc může činit jen to, co jí zákon výslovně dovoluje. Podle této zásady tedy nemůže být právní vada, v tomto případě spočívající v rozpornosti dvou ustanovení, přičítána k tíži fyzické nebo právnické osoby - tady pojišťovny -, ale k tíži státu. Soud by tedy konstatoval, že nepravomocné rozhodnutí nemůže být vykonatelné bez ohledu na vyloučení odkladného účinku podání opravného prostředku. Jiný výklad by se zřejmě dostal do rozporu s ústavním požadavkem výslovného zmocnění státních orgánů. Tento výklad by ale měl za následek zpochybnění samotného smyslu nucené správy. Považuji proto za nezbytné přijmout takovou změnu, která by zmíněné interpretační riziko odstranila. Tato změna by spočívala ve vypuštění slova "pravomocný".
K bodu 2:
Podle stávajícího znění nucená správa končí zápisem likvidátora nebo správce konkursní podstaty do obchodního rejstříku. Tato skutečnost by však v praxi způsobila vážné komplikace. Podle zákona o konkursu a vyrovnání má totiž zápis prohlášení konkursu do obchodního rejstříku pouze deklaratorní účinky. To znamená, že konkurs nastává dříve, nezávisle na zápisu do obchodního rejstříku, a sice dnem vyvěšení usnesení na úřední desce soudu (§ 13 odst. 5). Stejně tak ani účinky vstupu společnosti do likvidace nejsou podle novely obchodního zákoníku vázány na zápis do obchodního rejstříku. Podle § 70 odst. 2 novely obchodního zákoníku č. 327/2000 Sb. společnost vstupuje do likvidace ke dni, k němuž je zrušena, což se děje rozhodnutím valné hromady. Následně je bez dalšího uvedeno, že vstup společnosti do likvidace se zapisuje do obchodního rejstříku. Není tedy důvod domnívat se, že by tento zápis měl mít konstitutivní účinky. Přestože právní účinky likvidace nejsou v zákoně uvedeny tak výslovně jako v případě konkursu, lze podle dikce celkem bezpečně dovodit, že se jedná o analogický případ. Za těchto okolností, kdy si dva právní předpisy stejné právní síly kolidují, nastupují obvykle interpretační pravidla lex posterior či lex specialis. V tomto případě by při aplikaci pravidla lex posterior měl u konkursu přednost zákon o pojišťovnictví, u likvidace obchodní zákoník, při aplikace pravidla lex specialis by měl přednost zákon o konkursu a vyrovnání, resp. zákon o pojišťovnictví. Pokud bychom však uvedené normy nevykládali z hlediska přednosti, ale z hlediska jejich souvztažnosti, došli bychom k závěru, že správce konkursní podstaty, resp. likvidátor se ujímají své funkce okamžikem vyvěšení usnesení na úřední desce soudu, resp. jmenováním statutárním orgánem společnosti (§ 71 odst. 1 obch. zák.) a nucená správa by byla od tohoto okamžiku jen formální a definitivně by byla skončena dnem zápisu konkursu, resp. likvidace do obchodního rejstříku. Spíše než spoléhat na různé interpretační postupy bude prospěšnější zákonnou úpravu zkvalitnit tak, aby k výkladovým nejistotám nemuselo docházet. V tomto případě je zkvalitnění jednoduché. Novela obchodního zákoníku je - v souladu s evropským trendem - koncipována tak, že zápisy do obchodního rejstříku mají v maximálním počtu případů deklaratorní účinky. A to především s ohledem na požadavek svobody podnikání, která by nemělo být zbytečně svazována a regulována. Navíc pokud by nebyl § 30 odst. 10 písm. c) urychleně revidován, mohlo by to způsobit problémy v praxi. V určitém časovém úseku by totiž vedle sebe působili nucený správce a správce konkursní podstaty, resp. likvidátor, což by jistě nepřispívalo k transparentnosti celého procesu.
Podle § 37 poj. z. se pojišťovna zrušuje vždy s likvidací. Lze tedy dovodit, že se tak děje i v případě prohlášení konkursu. Proto je možno považovat ustanovení o skončení nucené správy prohlášením konkursu za nadbytečné.
Předkládaný návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem ČR a neklade nároky na státní rozpočet.
Vilém Holáň v.r.
Zvýrazněné navržené změny v textu zák. č. 363/1999 Sb.
§ 30
Nucená správa
(1) Nucenou správu v pojišťovně nebo zajišťovně ministerstvo
zavede, jestliže pojišťovna nebo zajišťovna neplní opatření
uložená ministerstvem nebo zkresluje výsledky své činnosti nebo je
ohrožena splnitelnost jejích závazků vyplývajících z uzavřených
pojistných nebo zajišťovacích smluv nebo jí ministerstvem uložená
opatření nebo sankce nevedou k nápravě anebo dosáhne skutečné míry
solventnosti nižší, než je garanční fond podle § 22 odst. 2.
(2) Rozhodnutí ministerstva, kterým se zavádí nucená správa
v pojišťovně nebo zajišťovně, musí obsahovat též jméno, příjmení
a rodné číslo nuceného správce (dále jen "správce").
(3) Podání opravného prostředku proti rozhodnutí
ministerstva, kterým se zavádí nucená správa v pojišťovně nebo
zajišťovně, nemá odkladný účinek.
(4) Správce jmenuje a odvolává ministerstvo, které rovněž
stanoví výši jeho odměny za výkon nucené správy hrazené
z prostředků pojišťovny nebo zajišťovny a její splatnost. Náklady
spojené s výkonem nucené správy jsou hrazeny z majetku pojišťovny
nebo zajišťovny.
(5) Doručením rozhodnutí ministerstva o zavedení
nucené správy pojišťovně nebo zajišťovně
a) přechází působnost představenstva a valné hromady nebo členské
schůze družstva na správce, s výjimkou rozhodnutí o zrušení
společnosti nebo družstva,
b) se pozastavuje výkon funkcí jejích orgánů,
c) se pozastavuje nakládání s jejími aktivy bez souhlasu správce.
(6) Rozhodnutí o věcech v působnosti valné hromady činí
správce s předchozím souhlasem ministerstva.
(7) Správce je povinen činit opatření nezbytná k obnovení
stability a likvidity pojišťovny nebo zajišťovny.
(8) Nucená správa se zapisuje do obchodního rejstříku. Návrh
na zápis týkající se nucené správy podává ministerstvo.
(9) Dále se do obchodního rejstříku zapisuje správce, jeho
změna, ukončení nucené správy a výmaz prokury na návrh správce.
(10) Nucená správa končí
a) doručením pravomocného rozhodnutí ministerstva pojišťovně nebo
zajišťovně o ukončení nucené správy,
b) uplynutím 24 měsíců od jejího zavedení, nebo
c) . vstupem pojišťovny nebo zajišťovny do likvidace