PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY
Poslanecká sněmovna
2000
III. volební období
___________________________________________________________
857
Poslanecký návrh
zákon
ze dne ..........2000,
kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Parlament se usnesl na tomto ústavním zákoně České republiky:
Čl. I
Ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, se mění a doplňuje takto:
1. V čl. 87 odstavec 1 písm. a) a b) se za slovo "zrušení" vkládá slovo "účinnosti".
2. V čl. 87 se za odstavec 1 vkládají nové odstavce 2 a 3, které znějí:
"(2) Jestliže Ústavní soud svým nálezem zruší účinnost právního předpisu podle odst. 1 písm. a) nebo b), je orgán, který tento právní předpis vydal, povinen jej do devíti měsíců od vyhlášení nálezu uvést do souladu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Neučiní-li tak, pozbývá takový právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení platnosti po devíti měsících od vyhlášení. Ústavní soud může také rozhodnout, že se jejich účinnost zrušuje s pozbytím jejich platností podle předchozího ustanovení.
(3) Rozhodování o pozastavení výkonu nebo účinnosti právního předpisu obce, kraje a hlavního města Prahy nebo nařízení okresního úřadu a oprávnění podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zrušení upravuje zvláštní zákon."
3. V čl. 87 se dosavadní odstavec 2 označuje jako odstavec 4, v jehož písm. a) se za slovo "zrušení" vkládá slovo "účinnosti".
II.
Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem vyhlášení.
D ů v o d o v á z p r á v a
V demokratickém právním státě, jakým je též Česká republika, se klade mimořádný důraz na to, aby se všechny společenské vztahy uskutečňovaly v souladu s ústavními zákony. Ochrana ústavnosti se svěřuje ústavnímu soudnictví.
Při koncipování pravomoci Ústavního soudu České republiky při zabezpečování souladu zákonů a podzákonných právních předpisů s ústavními zákony, resp. běžnými zákony, jakož i s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, se prosadil názor, že v moderním státě lze připustit přesahování jednotlivých složek státní moci. Bylo proto zvoleno řešení, že Ústavní soud je oprávněn přímo rušit (derogovat, abrogovat) zákony a jiné právní předpisy a jejich jednotlivá ustanovení.
Ústavním zakotvením pravomoci přímo rušit účinné právní normy se Ústavní soud stal orgánem s negativní zákonodárnou pravomocí (viz např. usnesení II.ÚS 272/98, sv. 11 Sb.n.ÚS), a to bez ohledu na závazná pravidla, která v demokratickém právním státě platí pro tvorbu práva, včetně novelizace účinných právních norem (viz zejména § 86 až 89 jednacího řádu PS, § 98 až 112 jednacího řádu Senátu, Legislativní pravidla vlády České republiky z 19.3.1998, § 10 až 12 zákona o obcích č. 128/2000 Sb.).
Zákony a jiné právní předpisy obsahují právní normy, které mají mít přesnou právní strukturu a které mají být každému i bez složitého výkladu po jazykové stránce srozumitelné. Ústava však nepoužívá pro účely ochrany ústavnosti pojem "právní norma", ale "jednotlivé ustanovení" zákona nebo jiného právního předpisu.
Z dosud publikovaných nálezů Ústavního soudu lze zjistit, že Ústavní soud použil svou derogační pravomoc nejméně ve 32 případech, přičemž jeho výroky znějí, že se zrušuje nejen příslušný zákon, jeho článek, paragraf nebo citované ustanovení, ale např. též text v závorce či pouhá slova, např. "ode dne účinnosti tohoto zákona", "ústavní", "a má trvalý pobyt na území České republiky", "a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu", "nestanoví- -li zákon jinak", "soudcům" apod.
Pravomoc rušit jen část jednotlivých ustanovení právního předpisu Ústavní soud odůvodňuje názorem, že čl. 87 Ústavy nelze interpretovat ve smyslu ryze formální hierarchizace práva, rozlišující paragrafy, články, odstavce apod. Podle názoru Ústavního soudu není jednotlivým ustanovením prostě jen formální celek, či formální jednotka právního textu, ale každá část právního textu, která bez ohledu na svou formální podobu - "jednotlivě ustanovuje", tj. vyjadřuje - byť v jednotlivých, tj. dílčích otázkách - určitý právní stav, který je přesto materiálně-právním celkem s určitým zřejmým smyslem. (Viz sv. 1 Sbírky nálezů ústavního soudu- dále Sb.n.ÚS, č. 16, str. 115).
Je samozřejmé, že v řadě případů ani Ústavní soud nemůže zjednat nápravu pouhým zrušením právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení, takže je třeba provést novou, pozitivní právní úpravu. V § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se proto stanoví, že zákon nebo jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který Ústavní soud určí v nálezu. S odůvodněním, že derogace právní normy vyvolá změnu právní situace, že je třeba zákonodárci nebo exekutivě poskytnout určitý čas pro ústavně konformní řešení nebo pro přiměřenou úpravu dané problematiky apod., Ústavní soud nejméně v jedenácti případech sám odložil vykonatelnost nálezu, a to v konkrétních případech na dobu od jednoho měsíce a 11 dní do 12 měsíců a 10 dní.
Ústavní soud sám v několika svých nálezech konstatoval, že mu nepřísluší svým rozhodnutím nahrazovat zákonodárce, neboť zákonodárná pravomoc přísluší jedině Parlamentu (viz např. sv. 5 Sb.n.ÚS, str. 569). Pozornost zasluhuje názor vyjádřený ve sv. 11 Sb.n.ÚS, str. 117, že posláním Ústavního soudu je jen kontrola ústavnosti a že jeho úkolem není reparovat následky, ke kterým došlo např. tím, že byla dodatečně zrušena neústavní podmínka pro vznik určitého nároku. "V opačném případě se Ústavní soud staví do role, která mu nepřísluší a tím prakticky nerespektuje status moci zákonodárné."
Pro ústavně korektní úpravu pravomoci Ústavního soudu při ochraně ústavnosti právních norem je též významná skutečnost, že Ústavní soud považuje za přípustné měnit vlastní výklad konstantních právních norem a podle politické situace obměňovat jím vyslovené právní názory (viz např. nález č. 83/1999 Sb.). Vychází z toho, že rovněž judikatura obecných soudů se může vyvíjet a měnit se zřetelem k řadě aspektů, zejména s přihlédnutím ke změnám společenských poměrů (sv. 13 Sb.n.ÚS, str. 203).
Uvedené důvody svědčí pro to, aby pravomoc Ústavního soudu rušit zákony, jiné právní předpisy a jejich jednotlivá ustanovení, to znamená jejich platnost, byla změněna v pravomoc rušit jen jejich účinnost (viz čl. 52 Ústavy a § 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv). Jde o věcně a legislativně jednoduchou korekturu příslušných ústavních norem při zachování podstaty českého ústavního soudnictví; vzorem pro toto řešení je ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu ČSFR.
Navržené řešení spočívá v tom, že po zrušení účinnosti příslušné právní normy Ústavním soudem bude orgán, který právní předpis vydal, povinen jej do devíti měsíců od vyhlášení nálezu Ústavního soudu uvést do souladu s ústavním zákonem nebo se zákonem, popř. s mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Neučiní-li tak, pozbude takový právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení platnosti po devíti měsících od vyhlášení. Nejzazší lhůta devíti měsíců byla zvolena jako přiměřená vzhledem k možnostem současné legislativní praxe. K tomu se poznamenává, že cit. úst. zák. č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu ČSFR, stanovil pro stejný účel lhůtu šesti měsíců.
V souladu se současnou praxí bude pro výjimečné případy vhodné ponechat pravomoc Ústavního soudu odložit zrušení účinnosti právní normy na dobu, kdy pozbude platnosti a od kdy bude platit nová, ústavně konformní úprava.
Změna v pravomoci Ústavního soudu je v plném souladu s nedávno přijatou koncepcí dozoru nad ústavností a zákonností obecně závazných vyhlášek a nařízení (t.j. právních předpisů) obcí, krajů a hlavního města Prahy ve věcech samostatné i přenesené působnosti, jakož i nařízení okresních úřadů vydaných k provedení zákona (podle čl. 79 odst. 3 Ústavy). V zákoně o obcích č. 128/2000 Sb. (§ 123 až 127), v zákoně o krajích č. 129/2000 Sb. (§ 81 až 86) a v zákoně o hl.m. Praze č. 131/2000 Sb. (§ 106 až 112) se rozlišuje mezi pozastavením výkonu (resp. účinnosti) právního předpisu (nařízení) a zrušením jeho platnosti. K podání návrhu na zrušení právního předpisu (nařízení) Ústavním soudem může dojít až po marném uplynutí tříměsíční lhůty (pokud jde o obce a kraje) nebo stanovené lhůty (pokud jde o hlavní město Prahu) nebo lhůty 30 dnů (pokud jde o okresní úřady) k zjednání nápravy orgánem, který neústavní nebo nezákonný předpis vydal. Institut pozastavení výkonu se svými účinky rovná zrušení účinnosti právních předpisů, proto je možné ponechat úpravu, že v těchto případech Ústavní soud rozhoduje o jejich zrušení, neboť i bez výslovného označení předmětu se v tomto případě rozumí zrušení jejich platnosti. (Neostrý výrok "zrušení právního předpisu" připouští podle okolností jak zrušení jeho účinnosti, tak zrušení jeho platnosti).
Novelizace Ústavy v ustanoveních o Ústavním soudu si nevyžádá žádné další nároky na státní rozpočet.
V Praze 20.2.2001
JUDr. Vojtěch Filip,v.r.
RNDr. Václav Exner, CSc., v.r.
JUDr. Dalibor Matulka, v.r.
JUDr. Zuzka Rujbrová,v.r.